RELATÓRIO PARA AUDIÊNCIA
apresentado no processo 394/85 ( *1 )
I — Matéria de facto
A fim de fazer face aos excedentes estruturais que caracterizam o mercado comunitário do leite e dos produtos lácteos, o Conselho, por intermédio do seu Regulamento n.° 1079/77, de 17 de Maio de 1977 (JO L 131, p. 6; EE 03 F12 p. 148), instituiu uma imposição de co-responsabilidade que incide uniformemente sobre a totalidade das quantidades de leite entregues às empresas de tratamento ou de. transformação de leite, bem como sobre determinadas vendas directas de produtos lácteos, do produtor ao consumidor.
Não tendo, todavia, a aplicação desta imposição permitido restabelecer o equilíbrio entre a oferta e a procura, o Conselho decidiu instituir, para cinco períodos consecutivos de doze meses com início em 1 de Abril de 1984, uma imposição suplementar a aplicar às quantidades recolhidas para além de um limiar de garantia. O montante dessa imposição deve, em princípio, cobrir os encargos financeiros que a Comunidade tem de suportar para escoar o leite que excede a quantidade garantida.
A imposição suplementar foi introduzida pelo Regulamento n.° 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984 (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61), que aditou um artigo 5.°-C ao Regulamento n.° 804/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 148, p. 13; EE 03 F2 p. 146).
Também em 31 de Março de 1984, o Conselho aprovou o Regulamento n.° 857/84, que estabelece regras gerais para a aplicação da imposição suplementar (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64). Posteriormente, a Comissão, por intermèdio do seu Regulamento n.° 1371/84, de 16 de Maio de 1984 (JO L 132, p. 11; EE 03 F30 p. 208), fixou as modalidades de aplicação do sistema.
O sistema da imposição suplementar baseia-se, por um lado, na atribuição a cada Es-tado-membro de uma quantidade global garantida e, por outro, na sua divisão em quantidades de referência individuais. Estas são atribuídas pelos Estados-membros segundo critérios definidos pela regulamentação comunitária. São atribuídas, conforme os casos, aos produtores ou aos compradores transformadores de leite. As quantidades atribuídas correspondem, em princípio, às quantidades entregues, compradas ou vendidas durante o ano civil de 1981, acrescidas de 1%.
É a ultrapassagem das quantidades de referência que dá lugar ao pagamento da imposição suplementar. Esta vai atingir, no fundo, os produtores de leite, segundo modalidades que divergem consoante as situações.
Quando os produtores vendem directamente aos consumidores, o Estado-membro deve atribuir quantidades de referência aos produtores. Se estes as excederem, têm de pagar o montante da imposição a um organismo a designar pelo Estado-membro.
Por outro lado, quando os produtores vendem a compradores que vão transformar o leite, os Estados-membros podem escolher entre duas fórmulas.
Se o Estado-membro escolher a primeira fórmula possível (designada como fórmula A), é aos produtores de leite que deve atribuir quantidades da referência. Se estas forem excedidas, compete aos compradores cobrar aos produtores a imposição relativa às quantidades que lhes foram entregues e pagável ao organismo nacional competente.
Se o Estado-membro escolher a segunda fórmula possível (designada como fórmula B), é aos compradores que vão transformar o leite que deve atribuir quantidades de referência. Caso estas últimas sejam excedidas, os compradores são os devedores da imposição e devem pagá-la ao organismo nacional competente. Todavia, fazem repercutir imposição no preço pago aos produtores que aumentaram as suas entregas de leite, proporcionalmente àquilo que estes tiverem contribuído para a ultrapassagem das quantidades de referência do comprador.
A regulamentação comunitária impõe aos Estados-membros a adopção das medidas necessárias para a aplicação da imposição suplementar.
Deste modo, os Estados-membros devem, designadamente, atribuir quantidades de referência aos produtores e compradores de leite e designar o organismo nacional encarregado de cobrar a imposição.
Por outro lado, os Estados-membros devem, ou podem, consoante os casos, fazer determinadas opções e delas informar a Comissão. Assim, entre outras, têm a obrigação de decidir se dividem o território nacional em várias regiões para aplicação das fórmulas A e B. Têm, além disso, de escolher, para cada região, entre a aplicação de uma ou outra dessas fórmulas. Por outro lado, podem decidir adoptar, para o cálculo das quantidades da referência, critérios derrogadores do critério geral (quantidades entregues, compradas ou vendidas em 1981, acrescidas de 1%). São permitidas derrogações a este critério geral para se poder ter em consideração a situação, digna de interesse, de determinados produtores ou ainda para facilitar a reestruturação da produção leiteira a nível nacional, regional ou das zonas da recolha. Os Estados-membros têm também a possibilidade de conceder aos produtores que se comprometam a cessar definitivamente a produção de leite uma indemnização paga em uma ou mais anuidades [alínea a) do n.° 1 do artigo 4.° do Regulamento n.° 857/84 do Conselho, já referido].
Relativamente ao primeiro período de doze meses, as medidas e opções a tomar deviam ser comunicadas à Comissão, consoante os casos, até 1 de Maio, 1 de Outubro ou 31 de Dezembro de 1984.
Por carta de 7 de Junho de 1984, a República Italiana informou a Comissão das graves dificuldades que a aplicação da imposição suplementar lhe causava e solicitou ao Conselho que alterasse o sistema relativamente à Itália.
A Comissão respondeu, em 28 de Setembro de 1984, que resultava dos debates havidos no Conselho que o pedido de modificação do sistema não seria satisfeito. Convidou, por conseguinte, a República Italiana a adoptar as medidas prescritas para a aplicação da imposição suplementar.
Não tendo a República Italiana comunicado à Comissão as medidas por si adoptadas, esta, em 27 de Novembro de 1984, notificou-a para, no prazo de quinze dias, apresentar observações a respeito da forma como cumprira as suas obrigações.
Na sua resposta de 3 de Janeiro de 1985, a República Italiana alegou que dificuldades administrativas a tinham impedido de aplicar a imposição suplementar. Reiterou, nessa ocasião, o seu pedido de que o sistema fosse modificado. Por outro lado, salientou que, em aplicação da alínea a) do n.° 1 do artigo 4.° do Regulamento n.° 857/84 do Conselho, já citado, tinha, em 8 de Novembro de 1984, aprovado um decreto ministerial que estabelecia os critérios de concessão das indemnizações a pagar aos produtores que se comprometessem a abandonar definitivamente a produção de leite, prevendo, para esse efeito, um orçamento de 60 mil milhões de LIT. Por último, a República Italiana salientou que, embora não tendo cumprido as obrigações que lhe incumbiam, o objectivo do sistema tinha sido alcançado em Itália, tendo o aumento da produção de leite abrandado em 1984.
Não obstante estas explicações, a Comissão, em 18 de Março de 1985, formulou um parecer fundamentado em que afirmava que a República Italiana, ao comunicar apenas uma medida de aplicação da regulamentação relativa à imposição suplementar, admitira não ter satisfeito nenhuma das outras obrigações impostas por essa regulamentação. Entendeu, por conseguinte, que aquele Estado-membro não cumprira as obrigações que lhe incumbiam por força dos regulamentos n.os 856/84 e 857/84 do Conselho, do Regulamento n.° 1371/84 da Comissão, bem como do artigo 5.° do Tratado. A Comissão concedeu à República Italiana o prazo de um mês para adoptar as medidas necessárias para dar cumprimento ao parecer fundamentado.
A República Italiana respondeu, em 3 de Julho de 1985, que tinha decidido aplicar a fórmula A prevista no artigo 1.° do Regulamento n.° 856/84 do Conselho (atribuição de quantidades de referência e cobrança da imposição aos produtores em caso de venda a compradores que transformam leite), e que as medidas nacionais de aplicação dessa fórmula estavam em vias de elaboração. Recordou, por outro lado, que o objectivo do sistema, ou seja, o respeito pela quantidade global de leite fixada para a Itália, tinha sido alcançado.
Em 8 de Dezembro de 1985, a Comissão intentou a presente acção.
Com base no relatório do juiz relator, ouvido o advogado-geral, o Tribunal decidiu iniciar a fase oral do processo sem instrução prévia.
II — Pedidos das partes
A Comissão conclui pedindo que o Tribunal se digne:
—
declarar que a República Italiana, ao não adoptar as medidas necessárias à aplicação do regime de imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos e ao não comunicar essas medidas à Comissão, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das regras da organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos, e sobretudo dos regulamentos n.°s 856/84 e 857/84 do Conselho, já citados, do Regulamento n.° 1371/84 da Comissão, também já citado, bem como do artigo 5.° do Tratado.
—
condenar a República Italiana nas despesas.
A República Italiana oferece o merecimento dos autos.
III — Fundamentos e argumentos das partes
A Comissão entende que o incumprimento está provado e deve ser declarado.
Por um lado, com efeito, a República Italiana admitiu ter cumprido as suas obrigações em apenas dois pontos concretos (escolha da aplicação de fórmula A em todo o território nacional, considerado como sendo uma região única; fixação dos critérios de concessão de uma indemnização em caso de cessação da produção de leite).
Por outro lado, a inacção da República Italiana deve ser punida pois é, para os devedores, uma fonte de insegurança jurídica e prejudica o efeito dissuasor do sistema das quantidades de referência.
Quanto aos argumentos apresentados pela República Italiana para justificar a não adopção das outras medidas, a Comissão entende que não podem ser aceites.
Deste modo, um Estado-membro não pode pretender justificar a não adopção das medidas prescritas alegando dificuldades administrativas internas. Neste caso particular, todos os outros Estados-membros teriam, aliás, adoptado as medidas prescritas, embora alguns tenham também encontrado dificuldades administrativas.
De igual modo, seria indiferente que os objectivos prosseguidos pela regulamentação comunitária tivessem sido alcançados, mesmo não tendo sido adoptadas as medidas
de execução estabelecidas. Aliás, não seria sequer exacto que os objectivos em causa tivessem sido alcançados em Itália.
Por último, o facto de um Estado-membro entender que a regulamentação comunitária deve ser alterada não faz desaparecer, de forma alguma, a obrigação que sobre ele impende de dar cumprimento à regulamentação em causa enquanto esta não for modificada. A solução contrária comprometeria, com efeito, a realização dos objectivos pretendidos.
A República Italiana não contesta a existência do incumprimento, mas oferece o merecimento dos autos relativamente ao seu carácter eventualmente desculpável. Invoca especialmente, a este respeito, as seguintes circunstâncias.
Em Itália, o sector da criação de gado caracteriza-se pela existência de um grande número de pequenos e médios produtores e de um grande número de compradores. Na falta de dados estatísticos sobre as entregas, vendas e compras destes, as quantidades de referência apenas poderiam ter sido fixadas após a realização de um inquérito, que foi ordenado por decreto ministerial de 22 de Junho de 1984 (GURI n.° 178, de 29.6.1984). Nestas circunstâncias, não teria sido possível respeitar os prazos estabelecidos pela regulamentação em causa.
Por outro lado, ter-se-iam revelado fundados os pedidos de modificação do sistema apresentados pela República Italiana à Comissão. Com efeito, o Conselho reconheceu posteriormente que o sistema era excessivamente rigoroso, e flexibilizou-o consideravelmente a partir de Fevereiro de 1985 (Regulamento n.° 590/85, de 26 de Fevereiro de 1985, JO L 68, p. 1; EE 03 F33 p. 247; Regulamento n.o1305/85, de 23 de Maio de 1985, JO L 137, p. 12; EE 03 F34 p. 208).
Por ùltimo, a não adopção das medidas prescritas não teria impedido a realização dos objectivos fundamentais prosseguidos pelo sistema de imposição suplementar. Com efeito, embora em Itália não tenham sido atribuídas quantidades de referência individuais, a produção total de leite não terá ultrapassado, durante o primeiro período de doze meses, a quantidade global atribuída.
R. Joliét
Juiz relator
( *1 ) Língua do processo: italiano.
ACÓRDÃO DO TRIBUNAL
17 de Junho de 1987 ( *1 )
No processo 394/85,
Comissão das Comunidades Europeias, representada pelo seu consultor jurídico A. Prozzillo, na qualidade de agente, tendo escolhido domicílio no Luxemburgo no gabinete de G. Kremlis, membro do seu Serviço Jurídico, edifício Jean Monnet, Kirchberg,
demandante,
contra
República Italiana, na pessoa de L. Ferrari Bravo, chefe do Serviço do Contencioso Diplomático, dos Tratados e dos Assuntos Legislativos do Ministério dos Negócios Estrangeiros, representado por I. Braguglia, avvocato dello Stato, tendo escolhido domicílio no Luxemburgo na sede da sua embaixada,
demandada,
que visa, em aplicação do disposto no artigo 169.° do Tratado CEE, obter a declaração de que a República Italiana, ao não adoptar nos prazos estabelecidos as medidas necessárias para a aplicação da imposição suplementar no sector do leite e dos produtos lácteos, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força das disposições que regulam a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos e do disposto no artigo 5.° do Tratado,
O TRIBUNAL,
constituído pelos Srs. Mackenzie Stuart, presidente, C. Kakouris e F. Schockweiler, presidentes de secção, G. Bosco, T. Koopmans, U. Everling, R. Joliét, J. C. Moitinho de Almeida e G. C. Rodríguez Iglesias, juízes,
advogado-geral: Sir Gordon Slynn
secretario: D. Louterman, administradora
visto o relatório para audiência e após a realização desta em audiência de 24 de Outubro de 1987,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiencia do mesmo dia,
profere o presente
Acórdão
1
Por petição entregue na Secretaria do Tribunal em 8 de Dezembro de 1985, a Comissão, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, intentou uma acção para obter a declaração de que a República Italiana, ao não adoptar nos prazos estabelecidos as medidas necessárias à aplicação do regime da imposição suplementar ao sector do leite e dos produtos lácteos, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do Regulamento n.° 856/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, que altera o Regulamento n.° 804/68, que estabelece a organização comum de mercado no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 90, p. 10; EE 03 F30 p. 61), do Regulamento n.° 857/84, do Conselho, de 31 de Março de 1984, que estabelece as regras gerais para a aplicação da imposição refenda no artigo 5.°-C do Regulamento n.° 804/68 no sector do leite e dos produtos lácteos (JO L 90, p. 13; EE 03 F30 p. 64), do Regulamento n.° 1371/84 da Comissão, de 16 de Maio de 1984, que fixa as regras de aplicação da imposição suplementar referida no artigo 5.°-C do Regulamento n.° 804/68 (JO L 132, p. 11; EE 03 F30 p. 208) e do artigo 5.° do Tratado CEE.
2
A regulamentação comunitária em causa impunha aos Estados-membros a adopção, antes de determinadas datas, de medidas para a aplicação do regime da imposição suplementar ao sector do leite e dos produtos lácteos. Em especial, os Estados-membros deviam atribuir quantidades de referência individuais aos produtores e compradores de leite, designar o organismo nacional encarregado de cobrar a imposição e optar entre as modalidades concretas de aplicação da imposição.
3
Para este último efeito deviam, designadamente, optar entre uma fórmula, designada por fórmula A, segundo a qual são atribuídas quantidades de referência aos produtores de leite, e outra fórmula, designada por fórmula B, de acordo com a qual são atribuídas quantidades de referência aos compradores de leite. Deviam também decidir se dividiam o território nacional em várias regiões para a aplicação das fórmulas A e B e, eventualmente, optar, para cada uma das regiões, entre as fórmulas A e B. Deviam ainda estabelecer um regime de adaptação das quantidades de referência em favor dos produtores cuja produção de leite tivesse sido afectada por um desastre natural ou por acontecimentos não previsíveis.
4
Por outro lado, a regulamentação permitia que os Estados-membros adoptassem medidas específicas adequadas a favorecer a reestruturação da produção de leite, designadamente através da concessão de uma indemnização aos produtores que se comprometessem a abandonar definitivamente a produção de leite.
5
Relativamente ao primeiro período de aplicação (de doze meses) do regime, essas medidas deviam ser adoptadas e comunicadas à Comissão, consoante os casos, até 1 de Maio de 1984, 1 de Outubro de 1984 ou 31 de Dezembro de 1984.
6
Não tendo a República Italiana comunicado à Comissão, nos prazos estabelecidos, quais as medidas de execução que adoptara, a Comissão enviou-lhe em 27 de Novembro de 1984 uma notificação de incumprimento, e, em 18 de Março de 1985, um parecer fundamentado. As respostas da República Italiana revelam que esta apenas tinha cumprido as suas obrigações em dois pontos concretos. Por um lado, tinha optado pela fórmula A e, por outro, tinha decidido que a Itália seria considerada, para efeitos da aplicação dessa fórmula, como uma região única. A Comissão intentou, então, a presente acção.
7
Posteriormente à propositura da acção, o Conselho aprovou diversos regulamentos modificativos do regime da imposição suplementar, e designadamente o Regulamento n.° 590/85, de 26 de Fevereiro de 1985 (JO L 68, p. 1; EE 03 F33 p. 247) e o Regulamento n.° 1305/85, de 23 de Maio de 1985 (JO L 137, p. 12; EE 03 F34 p. 208). Estes regulamentos introduzem fundamentalmente três alterações ao regime. Antes de mais, permitem a transferência, para outros produtores ou compradores de leite, das quantidades de referência individuais não utilizadas por aqueles a quem foram atribuídas. Em seguida, prevêem a possibilidade de se considerar um grupo de produtores ou compradores como um produtor ou comprador individual para efeitos da atribuição das quantidades de referência. Por último, autorizam apenas a República Italiana a adiar por três anos o estabelecimento de um regime de adaptação das quantidades de referência em favor dos produtores de leite cuja produção tenha sido afectada por um desastre natural ou por eventos imprevisíveis.
8
Para uma mais ampla exposição dos factos, da tramitação processual e dos argumentos das partes, remete-se para o relatório para audiencia.
9
A República Italiana não contesta o incumprimento que lhe é imputado.
10
Relativamente à obrigação de atribuir quantidades de referência individuais, que está na base do regime da imposição suplementar, apresenta duas justificações.
11
Como primeira justificação, a República Italiana alega que, devido à inexistência de dados estatísticos relativos às vendas e compras dos diversos operadores económicos, teve de proceder a um inquérito a esse respeito antes de poder atribuir quantidades de referência individuais, o que não lhe permitiu respeitar os prazos fixados. Ao flexibilizar consideravelmente o regime da imposição suplementar por intermédio dos seus regulamentos n.os 590/85 e 1305/85, já referidos, o Conselho teria, aliás, reconhecido que a obrigação de atribuir quantidades de referência individuais causava problemas insuperáveis em Itália.
12
Quanto ao argumento baseado na necessidade de proceder a um inquérito antes de poder atribuir quantidades de referência individuais, convém recordar que, de acordo com jurisprudência constante, um Estado-membro não pode invocar dificuldades administrativas internas para justificar a inobservância das obrigações e prazos impostos pelo direito comunitário.
13
Por outro lado, ao alterar a regulamentação posteriormente à propositura de acção, o Conselho não reconheceu que a obrigação de atribuir quantidades de referência individuais causava dificuldades insuperáveis a certos Estados-membros.
14
A este respeito, importa sublinhar em primeiro lugar que, ao instituir um sistema de transferência das quantidades de referência individuais não utilizadas, o Conselho manteve o princípio da atribuição de quantidades de referência individuais.
15
Em segundo lugar, convém salientar que a equiparação dos grupos de produtores e de compradores a produtores e compradores individuais para efeitos da atribuição das quantidades de referência não foi decidida devido às dificuldades que causaria a certos Estados-membros a existência de um grande número de produtores e compradores. Com efeito, resulta do último considerando do Regulamento n.° 590/85 e do primeiro considerando do Regulamento n.° 1305/85 que esta modificação do regime deverá permitir aos membros dos grupos adaptar as quantidades das respectivas produções e compras por forma a evitarem ter de pagar a imposição suplementar.
16
Por último, resulta do segundo considerando do Regulamento n.° 1305/85, já citado, que a situação especial da Itália apenas foi tomada em conta relativamente a um ponto perfeitamente acessório das modificações introduzidas, ou seja, a possibilidade de um Estado-membro poder adiar por três anos a instituição de um regime de adaptação das quantidades de referência em favor dos produtores cuja produção de leite tenha sido afectada por um desastre natural ou por eventos imprevisíveis.
17
Do que vai dito resulta que a primeira justificação para a não atribuição de quantidades de referência individuais não pode ser aceite.
18
Como segunda justificação para a não atribuição de quantidades de referência individuais, a República Italiana sustenta que esse incumprimento não teve consequências para a realização dos objectivos prosseguidos, uma vez que a produção total de leite em Itália não excedeu, durante os primeiros doze meses, a quantidade global que lhe tinha sido atribuída.
19
Esta justificação também não pode ser aceite. A República Italiana fez perigar a realização dos objectivos prosseguidos pelo regime da imposição suplementar ao não adoptar, nos prazos fixados, as medidas de execução estabelecidas. Não poderia justificar essa atitude alegando o facto, aliás não provado, de não ter sido ultrapassada a quantidade global garantida que lhe tinha sido atribuída.
20
Nestas circunstâncias, verifica-se que a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos regulamentos n.os 856/84 e 857/84 do Conselho e do Regulamento n.° 1371/84 da Comissão, todos já referidos.
21
Perante o incumprimento relativamente a disposições específicas, não há interesse em averiguar se a República Italiana, por esse facto, não cumpriu igualmente as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.° do Tratado.
Quanto às despesas
22
Nos termos do n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Tendo a República Italiana decaído nos seus fundamentos, deve ser condenada nas despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
decide :
1)
Ao não adoptar nos prazos fixados as medidas prescritas pelos regulamentos n.os 856/84 e 857/84 do Conselho, de 31 de Março de 1984, e pelo Regulamento n.° 1371/84 da Comissão, de 16 de Maio de 1984, a República Italiana não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força desses regulamentos.
2)
A República Italiana é condenada nas despesas.
Mackenzie Stuart
Kakouris
Schockweiler
Bosco
Koopmans
Everling
Joliét
Moitinho de Almeida
Rodríguez Iglesias
Proferido em audiencia pública no Luxemburgo, a 17 de Junho de 1987.
O secretario
P. Heim
O presidente
sA. J. Mackenzie Stuart
( *1 ) Língua do processo: italiano.
Full & Egal Universal Law Academy