Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Som led i en straffesag mod ukendte gerningsmaend har Pretura di Saló ( Brescia-Provinsen ) anmodet om en fortolkning af Raadets direktiv 78/659 af 18 . juli 1978 om kvaliteten af ferskvand, der kraever beskyttelse eller forbedring for at vaere egnet til, at fisk kan leve deri ( EFT 1978 L*222, s.*1 ). Den nationale retsinstans har oensket oplyst, om : a ) de italienske regler om beskyttelse af vandomraader mod forurening er i overensstemmelse med principperne og maalsaetningerne i direktivet, og b ) der af direktivets forskrifter kan udledes en forpligtelse til at sikre den noedvendige mindstemaengde vand til de beskyttede fiskearters overlevelse .
2 . Den 5 . juli 1984 modtog Pretura di Saló et dokument fra "Miljoegruppen af sportsfiskere til beskyttelse af Chiese-floden" (" gruppo ecologico pescatori per la salvaguardia del fiume Chiese "). Med dokumentet anmeldte gruppen den store doedelighed blandt fisk, den havde iagttaget i den del af floden, der loeber mellem Idro-soeen og Oglio-floden, naermere bestemt gennem retskredsen (" mandamento ") for den naevnte retsinstans . Gruppen paapegede endvidere, at den alvorlige situation navnlig skyldtes de betydelige og pludselige svingninger i vandmaengden i Chiese-floden som foelge af de mange opstemninger, som er foretaget med henblik paa kunstig vanding og hydroelektriske formaal . Gruppen kraevede i anmeldelsen, at der blev truffet foranstaltninger mod de forskellige koncessionshavere eller under alle omstaendigheder mod dem, der er ansvarlige for de naevnte afledninger, ikke alene med henblik paa at beskytte de forskellige fiskearter, men ogsaa af hygiejniske og miljoemaessige grunde .
I forelaeggelseskendelsen hedder det, at de faktiske omstaendigheder, der er beskrevet i anmeldelsen, svarer til en raekke forskellige forbrydelser og forseelser . Den foerste gruppe - vandforurening under skaerpende omstaendigheder, bortskaffelse af vand og aendring af miljoeet - er omhandlet i straffelovens artikler 635, 625, stk . 7, og 632 . Den anden gruppe omfatter tre former for bestemmelser : artiklerne 6 og 33 i lovbekendtgoerelsen om fiskeri ( kongeligt dekret nr . 1604 af 8 . oktober 1931 ), artikel 21 i lov nr . 319 af 10 . maj 1976, som sanktionerer udledning af stoffer, der er skadelige for fisk, som en del af saerlovgivningen om beskyttelse af vandomraader mod forurening, samt artiklerne 25-29 i dekret fra Republikkens praesident nr . 915 af 10 . september 1982, hvorved Raadets direktiver 75/442, 76/403 og 78/319 om henholdsvis bortskaffelse af affald, bortskaffelse af polychlordifenyler og polychlortriphenyler samt om giftigt og farligt affald gennemfoertes i italiensk ret .
Paa grundlag af de naevnte oplysninger indledte Pretura - der, som jeg naermere vil komme ind paa, ogsaa fungerer som anklagemyndighed - straffesagen og foretog visse forundersoegelser . Saaledes fremdrog den fra en sag, der var henlagt den 31 . december 1982, tre dokumenter, som andre sportsfiskersammenslutninger havde indgivet til Retten nogle aar foer . I de naevnte dokumenter hedder det, at Chiese-floden er saerligt egnet med henblik paa yngel af lakseoerreder, ligesom det beklages, at der fra floden afledes betydelige maengder vand, med henblik paa kunstig vanding og hydroelektriske formaal, og udledes skadelige stoffer fra industrier og byomraader . Desuden anmodede Pretura borgmestrene i kommunerne langs floden om at oplyse, hvorledes forholdene i floden havde udviklet sig .
Paa det stadium af sagen udviklede Retten den argumentation, der er baggrunden for den praejudicielle sag . Den var saaledes af den opfattelse : a ) at det strafferetlige ansvar for den gradvise aendring af Chiese-flodsengen og navnlig for den systematiske oedelaeggelse af fiskebestanden kun kunne fastlaegges i henhold til og i lyset af bestemmelser, som udtrykkeligt omhandler vandomraader i deres egenskab af fiskenes naturlige miljoe, b ) at saadanne bestemmelser findes i direktiv 78/659, og c ) at der er tvivl med hensyn til, om de italienske bestemmelser om beskyttelse af vandomraader - saaledes som de fremgaar af lov nr . 319 af 1976 med senere aendringer og tilfoejelser, eller andre statslige love eller love for Regionen Lombardiet vedroerende miljoebeskyttelse - er forenelige med ovennaevnte direktiv, blandt andet med hensyn til spoergsmaalet om "beskyttelse af vandomraadernes kvantitet, som ogsaa har betydning for fiskenes levevilkaar ".
Ifoelge Retten er ovennaevnte faellesskabsretlige retskilde i det mindste af tre grunde af central betydning for sagen : dels er den "vaesentlig" med hensyn til de kriterier, der skal laegges til grund ved undersoegelserne, dels har den "afgoerende betydning" med henblik paa "grundlaget for den gaeldende straffelovgivning", og endelig med henblik paa "de uomtvistelige muligheder for et udvidet straffevaern ". Paa baggrund heraf udsatte Retten sagen og forelagde ved kendelse af 13 . januar 1986 foelgende praejudicielle spoergsmaal for Domstolen :
"1 ) Er de nugaeldende italienske bestemmelser om beskyttelse af vandomraader mod forurening i overensstemmelse med principperne og kvalitetsmaalsaetningerne ifoelge direktiv 78/659/EOEF af 18 . juli 1978 om kvaliteten af ferskvand, der kraever beskyttelse eller forbedring for at vaere egnet til, at fisk kan leve deri?
2 ) Forudsaetter de i direktivet angivne kvalitetsmaalsaetninger, at forvaltningen af vandomraaderne betragtes som et hele, det vil sige at der skal vaere gennemfoert en ordning om afstroemning og vandmaengde og dermed kraeves regler om bassiner eller vandloeb, hvorefter stroemningen skal vaere konstant, saaledes at der sikres den noedvendige mindstemaengde vand til fiskearternes udvikling?"
3 . I de skriftlige indlaeg og under den mundtlige forhandling har den italienske regering og Kommissionen for De europaeiske Faellesskaber anfoert, at Domstolen ikke boer admittere den praejudicielle forelaeggelse som saadan, i hvert fald ikke det foerste spoergsmaal . I den forbindelse har de fremfoert argumenter, der vedroerer : a ) retternes rolle i straffesager, b ) det stadium af sagen, hvor de praejudicielle spoergsmaal er forelagt, og c ) den omstaendighed, at straffesagen er indledt mod ukendte gerningsmaend .
Jeg vil foerst behandle de problemer, jeg har naevnt ovenfor under a ) og b ), og som haenger sammen . Den italienske regering har stillet sig tvivlende over for, om betingelserne i EOEF-traktatens artikel 177, stk . 2, er opfyldt i det foreliggende tilfaelde; navnlig rejses det spoergsmaal, om anmodningen er indgivet af en egentlig "ret ". Dette skyldes Pretura' s dobbelte funktion, et faenomen, der er specielt for italiensk ret, nemlig at én og samme justitsmyndighed fungerer som anklagemyndighed og som domstol . Da anmodningen blev indgivet til Domstolen, havde Pretura di Saló netop indledt straffesagen og havde foretaget visse forundersoegelser . Den paagaeldende dommer handlede saaledes i sin egenskab af anklagemyndighed, det vil sige som part, og en part kan givetvis ikke forelaegge fortolkningsspoergsmaal . Under alle omstaendigheder var han ikke dommer . Hvis Domstolen saaledes maatte besvare spoergsmaalet paa en saadan maade, at de naevnte vandudledninger ikke anses for strafbare, maa han henlaegge sagen . En saadan kendelse kan imidlertid ikke vinde retskraft; den kan endog omgoeres paa grundlag af en anden vurdering af de allerede kendte faktiske omstaendigheder; endelig skal den ikke begrundes og er saaledes ikke omfattet af den garanti, der i henhold til forfatningens artikel 111 kraeves for egentlige retsafgoerelser ( jfr . dom nr . 688 af 6 . december 1984, afsagt af Corte di Cassazione, femte afdeling for Straffesager, i "Cassazione penale", 1985, s.*1130 ).
I forbindelse med den argumentation, der er fremfoert under b ), har man desuden anfoert, at hvad der navnlig procesretligt set er slaaende i den verserende hovedsag, er, at sagen endnu ikke er afgjort : den loeber med andre ord stadig, og der kan for saa vidt knap anes en endog foreloebig afgoerelse . I sagen er der endnu ikke rejst tiltale, og dette skyldes ikke saa meget subjektive forhold ( de ansvarlige for udledningerne af vand er faktisk almindelig kendte ) som den objektive omstaendighed, at det endnu ikke er sikkert, om de faktiske omstaendigheder skal subsumeres som forbrydelser eller forseelser .
Den italienske regering har konkluderet, at eftersom den praejudicielle anmodning er blevet forelagt Domstolen paa et stadium af sagen, hvor en dommer ikke har vaeret impliceret, altsaa et aabenbart indledende stadium, er anmodningen indgivet for tidligt og af den grund ikke forskriftsmaessig . Paa det stadium er en forelaeggelse af praejudicielle spoergsmaal ikke i overensstemmelse med ordningen i henhold til artikel 177 .
4 . Paa baggrund af Domstolens praksis kan dette synspunkt ikke laegges til grund . Jeg kan her alene henvise til de domme, hvori det bekraeftes, at begrebet "ret" i henhold til artikel 177 er et faellesskabsretligt begreb ( jfr . domme af 30 . juni 1966 i sag 61/65, ( Vaassen-Goebbels mod Beamtenfonds voor het Mijnbedrijf, Sml . 1965-1968, s.*227 ), af 27 . november 1973 i sag 36/73, ( NV Nederlandse Spoorwegen mod Minister van Verkeer en Waterstaat, Sml . s.*1299 ), og af 6 . oktober 1981 i sag 246/80, ( Broekmeulen mod Huisarts Registratie Commissie, Sml . s.*2311 )*)). Det heri fastlagte princip og det forhold, at det er umuligt generelt at fastlaegge, hvilke betingelser en akt skal opfylde for at vaere en retsafgoerelse i henhold til de forskellige medlemsstaters retssystemer, bevirker f.eks ., at det argument, den italienske regering har fremfoert vedroerende kendelsen om at henlaegge en sag, ikke paa nogen maade er relevant . At argumentet ikke er holdbart, foelger allerede af de oplysninger, der kan soeges i italiensk ret . I tilfaelde af forbrydelser, der paadoemmes af tribunale og naevningeting, er det paa de samme betingelser og med de samme retsvirkninger undersoegelsesdommeren, der kan traeffe afgoerelse om, at sagen skal henlaegges, dvs . et organ, som entydigt maa bedoemmes som judicielt .
Men det er en anden omstaendighed, der er afgoerende . De kriterier, der er lagt til grund ved definitionen af det faellesskabsretlige begreb "ret", kan ikke vaere videre; og dette forklarer, hvorfor Domstolen har admitteret spoergsmaal fra enhver form for national retsinstans, uanset arten af eller formaalet med de verserende hovedsager, eller den mere eller mindre judicielle "kappe", de er iklaedt ved forelaeggelsen . De italienske "Pretori" falder i straffesager fuldt ud ind under den gruppe, og det er i den forbindelse underordnet, om de forelaegger spoergsmaalene i deres egenskab af dommere eller anklagemyndighed, da de naevnte funktioner overlapper hinanden, griber ind i hinanden og tilsammen danner et uadskilleligt hele . Som ovenfor beskrevet er Pretore en instans, der i retssystemet er tillagt status som dommer, og som i den egenskab "rejser den sigtelse, der er sagens grundlag, gennemfoerer forundersoegelsen og oplyser ( sagen ), herunder der er til gunst eller ugunst for tiltalte, udfaerdiger anklageskriftet, afgoer, om sagen skal fremmes og tiltalte moede i retten, eller om sagen skal haeves, og han spiller under retsforhandlingerne en altafgoerende rolle" ( Dominioni, Parte ( Diritto processuale penale ), i Enciclopedia del diritto, bind XXXI, Milano, 1981, s.*957 .
En saadan undtagelse fra reglen ne procedat judex ex officio, en koncentration i ét og samme organ af forskellige, naermest uforenelige befoejelser og den omstaendighed, at den paagaeldende person i sin virksomhed beklaeder begge funktioner, kan bestemt give anledning til betydelige betaenkeligheder . Selv har jeg vanskeligt ved at acceptere et faenomen, der er saa taet paa antikkens inkvisitoriske retspleje, og - paa linje hermed, men med stoerre vaegt - har "corte costituzionale" ( den italienske Forfatningsdomstol ) for nogle maaneder siden opfordret lovgiver til at fjerne det fra den italienske retsorden ( dom nr . 268 af 10 . december 1986, GURI ( Statstidende ), foerste specialudgave, nr . 60, s.*20 ). Forsoegene paa at svaekke denne dobbelte funktion ved at adskille de opgaver, Pretore udfoerer, alt efter de retsakter, han udsteder, og vende tilbage til den normale dualistiske ordning, er saaledes forstaaelige . Men dette goer dem hverken mindre forkerte med hensyn til jus conditum eller mindre oenskvaerdige, saadan som en kendt retsvidenskabsmand har skrevet om den tendens, mange jurister har til at "forvanske selv de mest uomtvistelige faktiske omstaendigheder" og at "foretage besynderlige konstruktioner for at skjule de faktiske forhold" ( Cordero, Procedura penale, 6a ed ., Milano, 1982, s.*27 ).
Nu kan det jo altsaa taenkes, at nogen under indtryk af, at Pretora fungerer som "part", naar han virker som anklagemyndighed, kunne finde disse bemaerkninger utilstraekkelige . Her kan man dog henvise til dommen af 12 . november 1974 i sag 32/74, ( Haaga, Sml . s.*1201 ). Domstolen fastslog, at den her stod over for et spoergsmaal, der korrekt var forelagt af en retsinstans, der skulle behandle en sag inden for rammerne af den "frivillige retspleje"; det er imidlertid almindeligt kendt, at inden for det omraade er dommerens funktion som tredjemand, dvs . at han er uafhaengig af de interesser, der oenskes varetaget, ikke en realitet; den er i det mindste tvivlsom .
5 . Jeg vil herefter behandle det argument, hvorefter man maa stille sig kritisk over for den praejudicielle anmodning i den forstand, at den blev forelagt paa et tidspunkt, hvor den nationale retsinstans endnu ikke havde - eller rettere sagt endnu ikke kunne have - subsumeret de faktiske omstaendigheder . Det minder mig om de vendinger, Lord Denning anvendte om det tidspunkt, hvor en praejudiciel anmodning bedst kan forelaegges : "as a rule" haevdede han, "you cannot tell whether it is necessary to decide a point until the facts are ascertained . So in general it is best to decide the facts first" ( Bolmer mod Bollinger, 1974 2 All . ER 1226, 1235 ).
Dette er imidlertid ikke i overensstemmelse med Domstolens praksis . Saaledes fastslaas det i dommen af 10 . marts 1981 i de forenede sager 36 og 71/80, ( Irish Creamery Milk Suppliers Association, Sml . s.*735, praemisserne 6 og 7 ), at det kan vaere hensigtsmaessigt, at "sagens faktum er fastslaaet, og at rent nationale retsspoergsmaal er afklarede inden forelaeggelsen for Domstolen ". "Disse hensyn begraenser imidlertid paa ingen maade", tilfoejes det, "den skoensbefoejelse, som tilkommer den nationale ret ". Den har som den eneste "direkte kendskab til sagens omstaendigheder og de af parterne fremfoerte argumenter", og kun den "har ansvaret for" den afgoerelse, der skal traeffes, og er foelgelig "bedst i stand til at bedoemme, paa hvilket stadium af retsforhandlingerne den har behov for en praejudiciel afgoerelse ...". Den nationale rets valg af tidspunkt for forelaeggelse af den praejudicielle anmodning er saaledes "bestemt af praktiske og processuelle hensyn, som det tilkommer den paagaeldende ret at traeffe afgoerelse om" ( praemis 8 ) ( jfr . ligeledes dom af 10 . juli 1984 i sag 72/83, Campus Oil Ltd m.fl . Sml . s.*2727, praemis 10 ).
Efter min opfattelse er det synspunkt, jeg netop har citeret, helt i overensstemmelse med aanden bag artikel 177 . I oevrigt svarer det ogsaa til, hvad der er fremfoert i teorien paa hoejeste niveau ( jfr . Waelbroek, Commentaire à l' article 177, i AA.VV ., Le droit de la Communauté économique européenne, Bruxelles, 1983, volume 10, Tome 1, s.*208 ), og at den er i overensstemmelse med praksis ved den italienske Forfatningsdomstol . Netop med hensyn til det spoergsmaal, jeg her behandler, fastslog den italienske Forfatningsdomstol i dom nr . 104 af 18 . april 1974 ( Giurisprudenza costituzionale, 1974, I, s.*878 ), at den havde kompetence til at besvare forelaeggelseskendelser fra Pretori in limine litis, selv inden straffesagen var indledt og inden forundersoegelserne var paabegyndt .
6 . Det tredje argument, der er fremfoert til stoette for, at Domstolen ikke boer besvare spoergsmaalene fra Pretura di Salò, vedroerer det stadium, hovedsagen befinder sig paa, og det er navnlig udviklet af Kommissionen . Efter Kommissionens opfattelse indebaerer den omstaendighed, at der er tale om en sag mod ukendte gerningsmaend, to alternative konsekvenser, som begge er uacceptable : dels vil Domstolens dom i praksis ikke have noget formaal, dels sker der i forbindelse med sagens behandling ved Domstolen en alvorlig begraensning af retten til forsvar .
Kommissionen har for det foerste anfoert, at Domstolen for ti aar siden ganske vist ikke afviste at besvare et spoergsmaal fra Pretore di Cento, selv om der ogsaa her var tale om et spoergsmaal under en straffesag mod ukendte ( dom af 5 . maj i sag 110/76, Sml . 1977, s.*851 ). Den paagaeldende retsinstans havde imidlertid forelagt et processuelt og i hvert fald ganske konkret spoergsmaal . Spoergsmaalet drejede sig naermere om, hvorvidt Faellesskabet kunne anses for skadelidt under en straffesag, der var indledt ved den ret, som oenskede Domstolens fortolkning for at kunne afgoere, om den havde pligt til at underrette Faellesskabet om den verserende straffesag . Derimod har Pretura di Salò i forbindelse med en fortolkning af direktiv 78/659 anmodet om bistand med henblik paa at kunne afgoere, om de faktiske omstaendigheder, der er indgivet anmeldelse om af sportsfiskere i den lokale retskreds, kan kvalificeres som forbrydelser . Et saadant spoergsmaal minder om de saerdeles bekendte problemer, Pretore di Bra forelagde i sag 244/80, Foglia mod Novello ( jfr . dom af 16 . december 1981, Sml . s.*3045 ). Ogsaa i denne sag har man indtryk af, at spoergsmaalet er kunstigt eller fiktivt, og - dog ud fra et andet synspunkt - rummer det perspektiv, at anstrengelserne vil vaere forgaeves . Forklaringen ligger lige for : der er risiko for, at det ikke lykkes Pretore at identificere de tiltalte . I saa fald vil sagen ikke kunne afsluttes . Det vil sige, at Pretore maa afslutte den ved at afsige kendelse om, at den skal henlaegges .
Hvis det imidlertid antages, som Kommissionen tilfoejede under den mundtlige forhandling, at der for Pretore fremkommer tilstraekkelige oplysninger til, at de ansvarlige bag opstemningerne paa Chiese-floden kan identificeres, og man i oevrigt forestiller sig, at Domstolen besvarer det andet spoergsmaal paa den maade, retten oensker - det vil sige, at Domstolen anerkender, at de kvalitetsmaalsaetninger, direktivet kraever overholdt, er udtryk for en forpligtelse til at sikre den noedvendige mindstemaengde vand til, at fisk kan leve deri, - maa man formode, at Pretore vil tilsige dem til at moede i retten og tiltale dem for en forbrydelse - ulovlig bortskaffelse af vand - for hvilken der i straffelovens artikel 632 kan idoemmes faengsel i indtil tre aar og en boede paa indtil 400*000 LIT .
En saadan situation ville i virkeligheden vaere endnu alvorligere end den, jeg tidligere naevnte . De ansvarlige bag opstemningerne kunne risikere frihedsberoevelse, uden at de har kunnet fremkomme med bemaerkninger i sagen, dels fordi de ikke kunne underrettes om forelaeggelseskendelsen, dels fordi de endnu ikke er parter i hovedsagen og de derfor i henhold til artikel 20 i protokollen vedroerende statutten for Domstolen ikke har mulighed for at indgive indlaeg . Og det er ikke givet, at de vil faa en saadan mulighed igen, hvis Pretore antages at naa til den opfattelse, at fortolkningsspoergsmaalet allerede er loest og derfor ikke ville forelaegge det igen . Alt i alt er den foreliggende praejudicielle anmodning saaledes en mulig kraenkelse af deres ret til forsvar, som ville bestaa i, at de ved Domstolen ville kunne fremfoere de synspunkter vedroerende fortolkningen af direktiv 78/659, der bedst varetager deres interesser . Efter Kommissionens opfattelse boer Domstolen vise sagen fra sig og drage foelgerne af, at den praejudicielle anmodning begraenser en saa vigtig garanti .
7 . Efter min opfattelse er Kommissionens argumenter ikke mere overbevisende end dem, den italienske regering har fremfoert . Saaledes er droeftelsen vedroerende de tiltaltes ret til forsvar kun relevant, hvis man ser bort fra eller bagatelliserer det saerlige ved proceduren i henhold til artikel 177 og den stilling, parterne indtager i den procedure .
At det kontradiktoriske princip ikke finder anvendelse under den praejudicielle procedure, har laenge vaeret almindeligt kendt . I kendelsen af 3 . juni 1964 ( i sag 6/64 Costa mod Enel, rec . 1964, s.*1195 ) fastslaas det, at der i henhold til artikel 177 "ikke indledes et tvistemaal, hvorved der skal traeffes en afgoerelse, men er indfoert en saerlig procedure", hvorefter nationale retsinstanser kan anmode om en "fortolkning af de faellesskabsretlige bestemmelser, som de vil anvende i verserende sager", og i dommen af 9 . december 1965 ( sag 44/65, Hessische Knappschaft mod Singer et Fils, Sml . 1965-1968, s.*137 ) drog Domstolen den konsekvens heraf, at der er tale om en procedure, "hvor parterne ikke har noget initiativ ". De "faar kun lejlighed til at udtale sig" ( se tilsvarende kendelser af 14 . juli 1971 i sag 6/71, Rheinmuehlen mod Einfuhr - und Vorratsstelle Getreide, Rec . 1971, s.*719, og af 18 . oktober 1979 i sag 40/70, Sirena mod Eda, Sml . s.*3169 ).
Af endnu stoerre betydning, bl.a . paa grund af den naere sammenhaeng med det problem, jeg her behandler, er imidlertid Domstolens dom af 16 . juni 1981 ( i sag 126/80, Salonia mod Poidomani og Giglio, Sml . s.*1563 ). Den retsinstans havde her anmodet Domstolen om at tage stilling til, om en kollektiv overenskomst, hvis deltagere - to sammenslutninger af udgivere og distributionscentraler for aviser - ikke var parter i hovedsagen og derfor ikke kunne indgive indlaeg, var forenelig med faellesskabsretten . Domstolen afviste argumentet om, at den burde afvise at besvare det forelagte spoergsmaal, der var oensket forelagt af de sagsoegte i hovedsagen; raesonnementet er maaske ikke ganske underbygget, men lader formode, at den omstaendighed, at parterne i hovedsagen ikke var deltagere i overenskomsten, ikke gav anledning til tvivl med hensyn til Domstolens kompetence : "den eneste betingelse for at anvende artikel 177", fastslog Domstolen, "er, at de nationale retter herved bibringes alle de relevante oplysninger vedroerende faellesskabsretten, som er noedvendige for deres afgoerelse" ( praemis 8, min understregning ).
De resultater, som disse overvejelser logisk set foerer til, ligger efter min opfattelse lige for : Domstolens fortolkningsafgoerelse er kun rettet til den forelaeggende retsinstans, mens parterne i hovedsagen maa taale de indirekte og faktiske foelger af den nationale rets afgoerelse, som i forhold til dem er den eneste, der har retsvirkning . Med de begreber, der almindeligvis anvendes i italiensk ret, kan man sige, at ved EF-Domstolen er parterne ikke parter i materiel forstand - dvs . "medvirkende" i den sag, retten skal afgoere - men parter i formel forstand . Dette er i virkeligheden definitionen af et retssubjekt, som, uden noedvendigivs at vaere indehaver af den ret, der soeges beskyttet, er bemyndiget til en vis processuel virksomhed, f.eks . med henblik paa varetagelsen af tredjemands interesser eller en korrekt fortolkning af de bestemmelser, der finder anvendelse i den foreliggende sag ( jfr . herom Ferrari-Bravo, Commento all' articolo 177, i AA.VV ., Commentario al Trattato CEE, Milano, 1965, volume III, s.*1319, og : Monaco, "Le parti nel processo comunitario", i Studi Morelli, Milano, 1975, s.*574, ff .).
Hvis det virkelig forholder sig saadan, at parternes rolle under den praejudicielle procedure er saa beskeden, og hvis formaalet med proceduren er at gennemfoere en proevelse, der gaar ud over parternes tilfaeldige interesser, idet dens sigte er paa strengt objektiv og principiel abstrakt maade at fastslaa det praecise indhold af faellesskabsbestemmelser, er det altsaa - og det vil jeg gerne gentage - vanskeligt for mig at forstaa, at muligheden for at indgive skriftlige indlaeg er et udslag af retten til forsvar . Varetagelsen af denne garanti skal i givet fald ske under hovedsagen . Det betyder, at det tilkommer den nationale retsinstans at afgoere, om den omstaendighed, at parterne ikke har kunnet give moede for Domstolen, goer det vanskeligere for dem bedst muligt at varetage deres interesser under hovedsagen . Hvis den finder, at dette er tilfaeldet, er intet til hinder for, at Domstolen om fornoedent paa ny forelaegges de samme spoergsmaal ( dom af 24 . juni 1968 i sag 29/68, ( Milch -, Fett - und Eierkontor mod Hauptzollamt Saarbruecken, Sml . 1969, s.*33, praemis 3 ), og senest kendelse af 5 . marts 1986 i sag 69/85, ( Wuensche, Sml . s.*947, grund 15 )*)); paa grundlag af de naevnte to retsafgoerelser maa man i oevrigt selvsagt afvise det af den italienske regering fremfoerte argument, som jeg har omtalt ovenfor under punkt 3, in fine ).
8 . Endnu mindre holdbare er de argumenter, der er fremfoert til stoette for, at Domstolens fortolkning eventuelt ikke vil tjene noget formaal . Lad mig med det samme afvise, at denne sag og Foglia mod Novello-sagen er parallelle, saaledes som Kommissionen haevder det . Ganske vist glemte en raekke Pretori i 60' erne og 70' erne, at "enthusiasm is not and cannot be a judical virtue" ( Lord Devlin, Judges and Lawmakers, 39, Modern Law Review, 1976, s.*1 ff .), idet de praktiserede en dristig og undertiden uansvarlig aktivisme . Dette faenomen er imidlertid kraftigt paa retur, og jeg vil afvise, at sagen her skulle vaere et levn fra den tid . Man kan med andre ord forestille sig, at en dommer lader sig overbevise om at forelaegge et spoergsmaal for Domstolen, som over for ham er fremfoert af parterne i en civil sag, der mere eller mindre aabenbart er "konstrueret ". Men helt aerligt kan jeg vanskeligt forestille mig, at en dommer selv vil "konstruere" en straffesag med henblik paa, at Domstolen traeffer en fortolkningsafgoerelse, og at dommeren paa den baggrund soeger at faa gennemfoert sin egen personlige retspolitik .
Vi er herefter ved det centrale i sagen; og Kommissionens synspunkt vil vaere svaert at fastholde, alene paa grund af Domstolens meget snaevre formulering ved fastlaeggelsen af de tilfaelde, hvor det bestemt ikke tjener noget formaal, at Domstolen traeffer afgoerelse : med dens egne ord forudsaetter dette, "at (( fortolkningen )) af faellesskabsretten *..., aabenbart savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand" (( jfr . ovennaevnte dom af 16 . juni 1981, praemis 6, dom af 26 . september 1985 i sag 166/84 ( Thomasduenger, Sml . s.*3001, praemis 11 ), og dom af 19 . december 1968 i sag 13/68, ( Salgoil, Sml . 1965-1968, s.*553 )*)). Dette bliver ikke mindre aabenbart, hvis man herefter ser naermere paa de konsekvenser, som Kommissionens raesonnement vil foere til, hvis det udvikles logisk . Saaledes vil Domstolens afgoerelse ikke have noget formaal, selv om Pretore maatte identificere de sigtede, men ikke mener, at der skal rejses tiltale mod dem, hvis der f.eks . ikke foreligger forsaet eller culpa . Desuden vil raesonnementet, gennemfoert i sin yderste konsekvens udelukke praejudicielle forelaeggelser i straffesager, saa laenge forundersoegelsen eller retsforhandlingerne ikke er afsluttet, og noget saadant vil under alle omstaendigheder forudsaette, at der er foert bevis for forbrydelsen paa grundlag af omstaendigheder, der ikke har forbindelse med faellesskabsretten .
Et andet argument gennemhuller imidlertid det synspunkt, jeg her behandler . Synspunktets kerne er materielt ogsaa i strid med de principper, der blev fastlagt i ovennaevnte dom i sagen om Irish Creamery Milk Suppliers Association, og mere generelt med det princip, der er lagt til grund ved dommen, nemlig kompetencefordelingen mellem de nationale retsinstanser og Domstolen . Grunden hertil er aabenbar . Uanset om Kommissionen er klar over det eller ej, anmoder den i virkeligheden Domstolen om at fastslaa, at det tilkommer Domstolen ikke alene at fortolke faellesskabsbestemmelser, men ogsaa at tage stilling til, om den nationale retsinstans skal eller kan anvende den paagaeldende fortolkning i den verserende hovedsag . Dette vil reelt vaere ensbetydende med en afvisning af at besvare spoergsmaalet ud fra foelgende synspunkt : naar der i en sag meget tidligt fremsaettes en fortolkningsanmodning, altsaa saa tidligt, at det maa stille sig usikkert, om den foeres til doms, bliver fortolkningsafgoerelsen formaalsloes, fordi dens nytte, konkret udtrykt, maa anses for tvivlsom . Og det vil vaere uholdbart i henhold til dommen af 28 . marts 1979 i sag 222/78, ICAP mod Beneventi, Sml . s.*1163, praemisserne 11 og 12 .
9 . Domstolen boer saaledes admittere den praejudicielle anmodning som saadan . Men boer den besvare det foerste spoergsmaal? Det mener Kommissionen ikke, og dette af to grunde . Ifoelge Kommissionen oensker den nationale retsinstans i det vaesentlige svar paa, om Italien har gennemfoert direktiv 78/659 korrekt; den har ikke henvist til en konkret bestemmelse eller en naermere angiven gruppe af bestemmelser, men anvendt vage og generelle vendinger . Genstanden for bedoemmelsen af, om der foreligger EF-stridige forhold, vedroerer saaledes "de nugaeldende italienske bestemmelser om beskyttelse af vandomraader mod forurening ".
Disse argumenter maa laegges til grund . Det er med andre ord rigtigt, at praejudicielle sager ikke bruges som middel til at faa fastslaaet, at en medlemsstat ikke har overholdt sine forpligtelser i henhold til EF-bestemmelser ( jfr . en omfattende og fast praksis, senest dom af 9 . oktober 1984 i de forenede sager 91 og 127/83, ( Heineken Brouwerijen, Sml . s.*3435 )*)); det er ogsaa rigtigt, at spoergsmaalet er for uklart formuleret til, at Domstolen kan uddrage "de elementer, som vedroerer fortolkningen af faellesskabsretten" og foelgelig til, "at det kan besvares paa en rimelig maade" (( domme af 21 . marts 1972, sag 82/71, anklagemyndigheden mod Società agricola industria latte, Sml . 1972, s.*43, praemis 3, og af 28 . marts 1979, ICAP, jfr . ovenfor, praemis 20 )*)). Saafremt Domstolen ikke maatte vaere enig i det synspunkt, skal jeg goere opmaerksom paa, at : a ) i sag 322/86, der verserer for Domstolen, har Kommissionen i medfoer af traktatens artikel 169 nedlagt paastand om, at det statueres, at Italien ikke har gennemfoert direktivet, og at b ) der faktiske er en betydelig forskel mellem de metoder, hvorefter der kan gribes ind efter de italienske bestemmelser og de faellesskabsretlige bestemmelser .
Vel er det rigtigt, at formaalet med lov nr . 319 af 1976 er at beskytte vandomraader mod forurening, men den goer det indirekte . Rettere sagt er forholdet det, at i stedet for at fastsaette kvalitetsmaalsaetninger og graensevaerdier herfor indeholder loven en noejagtig beskrivelse af visse af de udledninger, der stammer fra industrivirksomheder og boligomraader, ligesom den fastsaetter graenser herfor, dvs . de maksimale koncentrationer af forurenende stoffer . Med enkelte undtalelser er de naevnte graensevaerdier i oevrigt fastsat paa ensartet maade for hele Italien, dvs . at der er set bort fra, hvorledes de paagaeldende vandomraader udnyttes eller anvendes . Derimod vedroerer EF-direktiverne og navnlig direktiv 78/659 konkrete miljoeomraader ( f.eks . vandomraader bestemt til, at fisk kan leve deri ), og som identificeres i kraft af, hvorledes de konkret anvendes . Ved hjaelp af direktiverne oenskes saaledes fastlagt den endelige kvalitet af det modtagende miljoe, og med henblik herpaa er der i direktiverne fastsat graensevaerdier for referenceparametrene ( F . og P . Giampietro : Commento alla legge sull' inquinamento delle Acque e del suolo, 2a ed ., Milano, 1981, s.*349 ff .).
10 . Med det andet spoergsmaal oensker den nationale retsinstans oplyst, om de i direktivet angivne kvalitetsmaalsaetninger forudsaetter, at der sikres den noedvendige mindstemaengde vand til, at fisk kan leve deri .
Ifoelge den italienske regering boer spoergsmaalet besvares benaegtende . Den har naermere anfoert, at det eneste formaal, der forfoelges, naar der i direktivet kraeves en beskyttelse af vandomraaders kvalitet, er, at den i vandomraaderne levende fauna ikke udsaettes for de skadelige virkninger, som fremkaldes af udledning af forurenende stoffer, og der derved sker en begraensning eller udslettelse af visse arter . Andre former for forvaltning af vandomraader er ikke reguleret direkte . Navnlig indeholder direktivet ingen bestemmelser om, at medlemsstaterne skal vurdere hele det hydrografiske system, som ferskvandsomraaderne er en del af, under ét . Dette betyder naturligvis ikke, at de nationale myndigheder skal forblive passive . Naar de udarbejder programmer med henblik paa at formindske forureningen og traeffer de foranstaltninger, der er en foelge af en overskridelse af graensevaerdierne ( artikel 5 og artikel 7, stk . 3 ), kan de paagaeldende myndigheder vurdere vandmiljoeets tilstand under ét og traeffe de foranstaltninger, de finder noedvendige med henblik paa at naa det i direktivet fastsatte maal .
Argumentet er besnaerende, men er ikke holdbart, saafremt der anlaegges en systematisk fortolkning af faellesskabsretsakten . Saaledes har Kommissionen fremhaevet, at mindst elleve af de fjorten parametre i direktivets bilag I er fastsat i milligram pr . liter, og at de tilsvarende maksimale vaerdier kan overskrides paa to maader : enten ved at foretage eller at tillade betydelige udledninger af stoffer, der er skadelige for fisk, eller ved i for hoej grad at formindske den vandmaengde, hvori de paagaeldende stoffer oploeses . Hvis dette er rigtigt, maa man efter min opfattelse ogsaa indroemme, at medlemsstaterne har pligt til at forbyde overdrevne udledninger i de "udpegede vandomraader", idet saadanne udledninger automatisk vil indebaere en pludselig forhoejelse af koncentrationen af skadelige stoffer i den resterende vandmaengde . Artikel 7, stk . 3, bestemmer i oevrigt, at hvis det viser sig, at der er afvigelser fra en vaerdi fastsat af de nationale myndigheder, "undersoeger medlemsstaten, om dette skyldes et tilfaelde, er foelgen af et naturfaenomen (( oversvoemmelser eller andre naturkatastrofer, jfr . artikel 6, stk . 2 )) ... og traeffer derefter passende foranstaltninger" ( min understregning ).
Men hertil kommer, at Kommissionen med rette har bemaerket, at aanden bag direktivet tilsiger, at beskyttelsen af de "udpegede vandomraader" ikke er et formaal i sig selv, men et middel til at sikre, at de i artikel 1, stk . 3, naevnte fiskearter, kan overleve . De paagaeldende vandomraader er derfor beskyttet mod koncentrationer af skadelige stoffer, fordi de er habitat for de fisk, som lever eller ville kunne leve dér, hvis der ikke var forurening . Dette foerer logisk set til, at hvis medlemsstaterne frit kunne tillade enten udledninger, som medfoerer, at de naevnte koncentrationer forhoejes, eller at vandmaengden nedsaettes saa meget, at den bliver mindre end noedvendigt for, at de beskyttede arter kan leve, vil gennemslagskraften ikke alene af de enkelte bestemmelser, men ogsaa af hele direktivet, blive helt illusorisk .
11 . Som jeg har paapeget under gennemgangen af sagens faktiske omstaendigheder ( jfr . ovenfor under punkt 2 ), er baggrunden for, at Pretura di Salò har anmodet om en fortolkning af direktiv 78/659, at det har betydning for den verserende straffesag, idet det er "vaesentligt" for den gaeldende italienske straffelovgivning og med henblik paa de "uomtvistelige muligheder for et udvidet straffevaern ". Den nationale retsinstans synes saaledes at vaere af den opfattelse - selv om det ikke siges udtrykkeligt, og heller ikke oenskes, at Domstolen tager stilling til det synspunkt, der fremsaettes - at et direktiv, som ikke er gennemfoert, eller som ikke er gennemfoert korrekt, kan forpligte private til en bestemt adfaerd, og at en overtraedelse af saadanne forpligtelser kan sanktioneres strafferetligt i henhold til intern ret .
Jeg skal i den forbindelse goere opmaerksom paa, a ) at direktivet kun finder anvendelse paa "de vandomraader, som medlemsstaterne udpeger" ( artikel 1, stk . 1, og artikel 4 ), b ) at medlemsstaterne udelukkende skal fastsaette graensevaerdier for de naevnte vandomraader ( artikel 3 ), c ) at medlemsstaterne kan fastsaette strengere vaerdier end de i direktivets bilag I fastsatte ( artikel 9 ), og d ) at medlemsstaterne ikke er forpligtet til at belaegge de i artikel 17 fastsatte foranstaltninger med straf, men at intet er til hinder herfor . Efter min opfattelse foelger det heraf, at de nationale lovgivende myndigheder efter direktivet har et betydeligt skoen, navnlig med hensyn til spoergsmaalet om udpegelse af vandomraader, og at direktivets bestemmelser foelgelig ikke opfylder de betingelser, som efter Domstolens praksis kraeves for at antage direkte virkning, nemlig at de skal vaere klare, praecise og ubetingede .
Jeg skal i den forbindelse tilfoeje, at i en nylig afsagt dom, nemlig dommen af 26 . februar 1986 i sag 152/84, (( Marshall mod Southampton and South West Hampshire Area Health Authority ( Teaching ), Sml . s.*723, 737 )) har Domstolen udtalt : det "bemaerkes, at ifoelge traktatens artikel 189 bestaar et direktivs bindende karakter, som er grundlaget for at stoette ret paa det ved en national ret, kun i forhold til 'enhver Medlemsstat, som det rettes til' . Heraf foelger, at et direktiv ikke i sig selv kan skabe forpligtelser for private, og at en direktivbestemmelse derfor ikke som saadan kan paaberaabes over for saadanne personer" ( praemis 48 ). Grundlaget for denne praemis har jeg rent ud sagt svaert ved at forstaa, men jeg er enig i resultatet, i det mindste hvis det forstaas paa den maade, at direktivet ikke i sig selv kan paalaegge private forpligtelser over for de offentlige myndigheder . Under alle omstaendigheder maa jeg fastslaa, at den naevnte dom afskaerer enhver diskussion om, hvorvidt den forudsaetning, Pretura di Salò synes at have lagt til grund ved formuleringen af den praejudicielle anmodning, er holdbar .
Men anmodningen er ikke af den grund uden enhver relevans . Under retsmoedet har den italienske regering afvist - hvilket jeg er enig i - at der af direktivet kan udledes paabud eller forbud, som kan vedroere fysiske ( eller juridiske ) personer, og har saaledes benaegtet, at direktivet end ikke indirekte kan vaere en betingelse for, at faktiske omstaendigheder kan antages at udgoere gerningsindholdet i en forbrydelse . Den italienske regering anerkendte imidlertid, at den paagaeldende retsakt kan virke paa den maade, at der er tale om en skaerpelse af overtraedelserne af eksisterende straffebestemmelser eller saadanne, der snarligt forventes vedtaget . Et vandomraade, som en medlemsstat har "udpeget" i henhold til naermere regler i de faellesskabsretlige bestemmelser, er saaledes et retsbeskyttet gode, der for saa vidt som det sikrer gavnlige resultater for Faellesskabet set under ét, har en saerlig vaerdi . For forbrydelser rettet mod et saadant vandomraade kan der saaledes idoemmes en strengere straf, idet de ikke rammer et hvilket som helst vandomraade, men et vandomraade, som fortjener en saerlig beskyttelse ( straffelovens artikel 133, stk . 1, nr . 2 ).
Dette synspunkt er efter min opfattelse korrekt, og paa baggrund heraf maa man kunne haevde, at hvis og naar artikel 4 er gennemfoert, kan direktivet have betydning for den straffesag, Pretore har indledt, i det mindste fordi straffevaernet er forstaerket . En "udpegelse" af Chiese-floden, som eventuelt maatte ske inden sagen afsluttes, ville saaledes vaere en efterfoelgende retsakt; men en saadan omstaendighed vil vaere uden betydning, da den paafoerte skade klart er en objektiv omstaendighed .
12 . Paa baggrund af det anfoerte skal jeg forslaa, at de spoergsmaal, Pretura di Salò har forelagt ved kendelse afsagt den 13 . januar 1986 som led i en straffesag mod ukendte, besvares som foelger :
"1 ) EOEF-traktatens artikel 177 er baseret paa en klar kompetencefordeling mellem de nationale retsinstanser og Domstolen . Domstolen kan derfor ikke tage stilling til, om de italienske bestemmelser om beskyttelse af vandomraader mod forurening, set under ét, er i overensstemmelse med Raadets direktiv 78/659 af 18 . juli 1978 om kvaliteten af ferskvand, der kraever beskyttelse eller forbedring for at vaere egnet til, at fisk kan leve deri .
2 ) De i bilag I til direktiv 78/659 angivne kvalitetsmaalsaetninger er som hovedregel angivet i form af milligram pr . liter . Paa den anden side forudsaetter beskyttelsen af de vandomraader, der er egnet til, at fisk kan leve deri, ud fra et kvalitetssynspunkt, at der ikke foretages for mange eller dog saadanne udledninger, at direktivets formaal bringes i fare . Heraf foelger, at medlemsstaterne har pligt til at sikre, at de vandomraader, de benaevner som 'udpegede vandomraader' i henhold til direktivet ( artikel 4 ) indeholder den noedvendige mindstemaengde vand til, at fiskearterne kan overleve ."
(*) Oversat fra italiensk .
Full & Egal Universal Law Academy