Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
I - Klagegegenstand und anwendbare Vorschriften
1 . A - Mit der vorliegenden Klage nach Artikel 169 EWG-Vertrag beantragt die Kommission, festzustellen, daß die Italienische Republik gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 10 der Verordnung ( EWG ) Nr . 2782/75 des Rates vom 29 . Oktober 1975 ( 1 ) über die Erzeugung von und den Verkehr mit Bruteiern und Küken von Hausgefluegel und aus den Artikeln 4 Absatz 1 und 6 der Verordnung ( EWG ) Nr . 1868/77 der Kommission vom 29 . Juli 1977 ( 2 ) zur Durchführung der erstgenannten Verordnung verstossen hat .
2 . B - Artikel 9 der Verordnung Nr . 2782/75 des Rates schreibt vor, daß jede Brüterei monatlich der zuständigen Stelle des Mitgliedstaats die Anzahl der eingelegten Bruteier, die Anzahl der ausgeschlüpften Küken und die Anzahl der Küken, die tatsächlich für den Gebrauch bestimmt sind, übermittelt .
3 . Nach Artikel 10 dieser Verordnung übermitteln die Mitgliedstaaten monatlich der Kommission nach Eingang und Erfassung der genannten Angaben eine Aufstellung darüber für den vergangenen Monat, in der auch die Anzahl der im selben Zeitraum eingeführten und ausgeführten Küken angegeben ist .
4 . In Artikel 4 Absatz 1 der Verordnung Nr . 1868/77 der Kommission wird klargestellt, daß "die Mitgliedstaaten der Kommission diese Aufstellung für jeden Monat des Kalenderjahres spätestens vier Wochen nach dem betreffenden Monat (( übermitteln ))". Ausserdem schreibt Artikel 6 dieser Verordnung vor, daß die Mitgliedstaaten "vor dem 30 . Januar eines jeden Jahres ... der Kommission eine Aufstellung über Struktur und Nutzung der Brütereien (( übermitteln ))".
5 . Mit dem von mir beschriebenen statistischen System soll die Kommission mit den Informationen versehen werden, die für die Ausarbeitung der Vorhersage über die Entwicklung der Produktion und den Erlaß der für die Verwaltung der gemeinsamen Marktorganisation auf dem betreffenden Sektor angemessenen Maßnahmen erforderlich sind .
6 . C - In ihrer mit Gründen versehenen Stellungnahme vom 24 . April 1985 gab die Kommission an, sie habe seit August 1983 nur die vollständigen monatlichen Angaben für Januar und Februar 1983 und einige Angaben für Februar, März und April 1984 erhalten; die letzte statistische Aufstellung, die sie erhalten habe, beziehe sich auf das Jahr 1982 .
7 . In ihrer Klageschrift ( vom 12 . Mai 1986 ) erklärte die Kommission, sie habe im Juni 1985 die jährlichen Angaben für 1983 und die monatlichen Angaben bis Ende Dezember 1984 erhalten; auf jeden Fall sei aber die in der mit Gründen versehenen Stellungnahme festgesetzte Frist von einem Monat abgelaufen gewesen . Seitdem seien weitere monatliche Angaben nach Fristablauf mitgeteilt worden, unter anderem im März 1986 die monatlichen Angaben über den Aussenhandel für den Zeitraum von Februar 1983 bis Juni 1984 .
8 . Ebenfalls in der Klageschrift führte die Kommission aus, sie habe bis zu diesem Zeitpunkt nicht die jährlichen Statistiken für 1984 und 1985 erhalten ( die ihr am 30 . Januar 1985 und am 30 . Januar 1986 hätten übersandt werden müssen ); sie beanstandet ferner, daß ihr die monatlichen Angaben systematisch mit einer Verspätung von etwa zwei Monaten gegenüber der Frist des Artikels 4 Absatz 1 der Verordnung Nr . 1868/77 übermittelt würden .
II - Die jährlichen Statistiken
9 . Wie sich aus den Akten ergibt, wird nicht bestritten, daß die jährlichen Aufstellungen für 1983, 1984 und 1985 der Kommission mit beträchtlicher Verspätung gegenüber den festgesetzten Fristen übermittelt wurden .
10 . Überraschenderweise gingen jedoch, wie die italienische Regierung in der Klagebeantwortung ausführt und die Kommission in der Erwiderung bestätigt, die Aufstellungen für 1984 und 1985 schon am 28 . Januar 1985 und am 4 . April 1986, also vor Klageerhebung, bei der Klägerin ein .
11 . In der mündlichen Verhandlung hat der Bevollmächtigte der Kommission diesen Irrtum dem Umstand zugeschrieben, daß eine Mitteilung darüber gefehlt habe, welche Daten von den zuständigen Dienststellen bereits bearbeitet und den Mitgliedstaaten mitgeteilt worden seien .
12 . Zwar räumt die italienische Regierung die "verspätete Erfuellung" ihrer Verpflichtungen aus der Verordnung ausdrücklich ein, sie ist jedoch der Auffassung, daß die Übersendung der betreffenden Aufstellungen für 1984 und 1985 vor Erhebung der Klage diese tatsächlich gegenstandslos gemacht habe .
13 . Das trifft meines Erachtens nicht zu .
14 . Die der Italienischen Republik zur Last gelegte Vertragsverletzung besteht darin, daß die in der Verordnung festgesetzten Fristen nicht beachtet wurden; dies ist in den Absätzen 3 und 7 der Klageschrift deutlich hervorgehoben, und es ergibt sich bereits aus der mit Gründen versehenen Stellungnahme, denn die Kommission stellt durch die Mitteilung, daß sie seit dem 10 . August 1983 nur einige der statistischen Angaben erhalten habe, die ihr hätten übermittelt werden müssen, klar, daß bis zu diesem Zeitpunkt alle übrigen Angaben fehlten .
15 . Der betreffende Fehler dürfte deshalb durch die spätere Übermittlung der fehlenden Einzelheiten nicht geheilt worden sein : Die "verspätete Erfuellung" bleibt Nichterfuellung und muß deshalb nach wie vor vor vom Gerichtshof festgestellt werden .
16 . Wie der Gerichtshof im übrigen wiederholt festgestellt hat ( 3 ), ist für die Klage noch ein Rechtsschutzinteresse gegeben, auch wenn die Vertragsverletzung nach Ablauf der aufgrund des Artikels 169 Absatz 2 gesetzten Frist behoben wird .
17 . Jedoch wird, wie aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes hervorgeht, der Gegenstand einer Klage gemäß Artikel 169 EWG-Vertrag durch das vorprozessuale Verwaltungsverfahren eingegrenzt und durch die mit Gründen versehene Stellungnahme bestimmt und kann im Verfahren vor dem Gerichtshof nicht erweitert werden ( 4 ).
18 . Allerdings war im Zeitpunkt der mit Gründen versehenen Stellungnahme das Jahr 1985 noch nicht abgelaufen, so daß Italien nicht dadurch einen Fehler begangen haben konnte, daß es die Angaben für dieses Jahr noch nicht gemacht hatte . Somit dürfte der Gerichtshof aus verfahrensrechtlichen Gründen, die in Zusammenhang mit den Verteidigungsrechten der Beklagten stehen, deshalb in dieser Hinsicht keine Feststellung einer Vertragsverletzung treffen .
19 . Dies erscheint mir jedoch nicht zwingend . Es handelt sich nämlich um Tatsachen, die, obwohl sie nach Abgabe der mit Gründen versehenen Stellungnahme eingetreten sind, genau von derselben Art sind wie die bereits in dieser Stellungnahme behandelten und die demselben Verhalten zugrunde liegen, wobei kein mit ihnen verbundener besonderer Umstand vorliegt, der die prozessuale Lage des beklagten Mitgliedstaats ändern könnte .
20 . Ähnlich wie es im Urteil vom 22 . März 1983 in der Rechtssache 42/82 ( Kommission/Frankreich, Slg . 1983, 1013, 1040, Randnr . 20 der Entscheidungsgründe ) geschehen ist, denke ich daher, daß der Gerichtshof die Vertragsverletzung der Italienischen Republik durch verzögerte Übermittlung der statistischen Angaben für die Jahre 1983, 1984 und 1985 feststellen kann .
21 . Dem steht der von der Italienischen Republik in ihrer Antwort auf die mit Gründen versehene Stellungnahme geltend gemachte Umstand, daß eine tiefgreifende Umstrukturierung auf dem betreffenden Sektor im Gang sei, da eine Anpassung der innerstaatlichen Verwaltungsstrukturen erforderlich sei, nicht entgegen .
22 . Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes in vergleichbaren Fällen "kann ein Mitgliedstaat sich zur Rechtfertigung der Nichteinhaltung von gemeinschaftsrechtlichen Verpflichtungen und Fristen nicht auf innerstaatliche Verwaltungsschwierigkeiten berufen" ( 5 ). Im einzelnen hat der Gerichtshof bereits festgestellt ( 6 ), "daß auch Schwierigkeiten beim Vollzug eines Rechtsakts der Gemeinschaft einen Mitgliedstaat nicht dazu berechtigen, sich einseitig von der Beachtung seiner Verpflichtungen loszusagen ". Weiter heisst es dort, daß das institutionelle System der Gemeinschaft "dem betroffenen Mitgliedstaat die nötigen Mittel an die Hand (( gibt )), um zu erreichen, daß seinen Schwierigkeiten bei Wahrung der Prinzipien des Gemeinsamen Marktes und der berechtigten Interessen der übrigen Mitgliedstaaten in angemessener Weise Rechnung getragen wird" und daß unter diesen Umständen die "geltend gemachten Schwierigkeiten bei der Durchführung nicht als Rechtfertigungsgrund anerkannt werden (( können ))". Das gilt vor allem, wenn es, wie im vorliegenden Fall, um die Durchführung einer Verordnung geht, die bereits seit mehr als zehn Jahren besteht .
23 . Diese Überlegung gilt auch für den folgenden Abschnitt, in dem ich das Problem der Verzögerung bei der Übermittlung der monatlichen Aufstellungen untersuchen werde .
III - Die monatlichen Aufstellungen
24 . A - Was diese Aufstellungen angeht, bestreitet die italienische Regierung nicht, daß sie mit einer systematischen Verzögerung von ungefähr zwei Monaten gegenüber der in Artikel 4 der Verordnung Nr . 1868/77 der Kommission festgesetzten Frist von vier Wochen übermittelt wurden .
25 . Sie bestreitet jedoch insoweit das Vorliegen einer Vertragsverletzung . Nach ihrem Verständnis kann diese Frist von vier Wochen nicht als zwingende und starre Frist angesehen werden, sondern vielmehr als eine blosse "typische Schätzung der durchschnittlich für die Erfuellung der Verpflichtung aus Artikel 10 der Verordnung Nr . 2782/75 des Rates erforderlichen Zeit, in dem keine starre Frist festgesetzt sei ". Nach Auffassung der italienischen Regierung halten sich die festgesetzten Verzögerungen in vernünftigen Grenzen .
26 . Ferner erfordert nach Ansicht der italienischen Regierung die Einhaltung der betreffenden Frist, daß die Brütereien ihrer Verpflichtung aus Artikel 9 der Verordnung Nr . 2784/75 dadurch nachkommen, daß sie ihre Angaben rechtzeitig übermitteln, da man Artikel 4 der Verordnung Nr . 1868/77 nicht dahin auslegen könne, daß ein Mitgliedstaat für die Verzögerung verantwortlich sei, mit der ihm die Brütereien, wie im vorliegenden Fall, die betreffenden Angaben übermittelt hätten .
27 . B - Das Vorbringen der italienischen Regierung erscheint nicht stichhaltig .
28 . Bereits der Wortlaut des Artikels 4 der Verordnung Nr . 1868/77 legt nahe, daß es sich um eine zwingende Frist handelt und nicht um eine blosse Richtschnur .
29 . Nun sind nach Artikel 189 EWG-Vertrag Verordnungen "in allen ihren Teilen verbindlich", und es geht nicht an, daß ein Mitgliedstaat ihre Bestimmungen "unvollständig anwendet oder unter ihnen eine Auswahl trifft" ( 7 ).
30 . Ausserdem lässt sich diese Frist voll und ganz mit Artikel 10 der Verordnung Nr . 2785/75 des Rates vereinbaren . In der Tat beziehen sich die monatlichen Mitteilungen nach dieser Vorschrift auf die statistischen Angaben des vorangegangenen Monats . Die Verordnung des Rates gibt nicht ganz genau an, welche Frist für diese Mitteilungen gilt und wann diese Frist beginnt, und sie brauchte dies eigentlich auch nicht anzugeben, da es sich um eine Grundverordnung handelt . Dies setzt die Durchführungsverordnung der Kommission fest, wie es ihr zukommt, indem sie bestimmt, daß die Übermittlung binnen vier Wochen zu erfolgen hat, und indem sie als Beginn der Frist das Ende des vorangegangenen Monats festsetzt .
31 . Im übrigen müssen wir festhalten, daß schon der Wortlaut des Artikels 10 der Verordnung des Rates für die Auslegung spricht, die in der Durchführungsverordnung der Kommission konkretisiert wurde . Tatsächlich ist schwer vorstellbar, daß die monatliche Übermittlung einer Aufstellung der Angaben des vergangenen Monats an die Kommission nicht dasselbe sein soll wie die Übermittlung der Angaben für jeden Monat in den auf den betreffenden Monat folgenden vier Wochen . Artikel 10 stellt im übrigen auf die "Angaben für den vorangegangenen Monat" ab und nicht auf die "der innerstaatlichen Stelle im vergangenen Monat übermittelten Angaben ". Wie der Bevollmächtigte der Kommission in der mündlichen Verhandlung ausgeführt hat, hätte eine derartige Lösung nicht hinnehmbare Folgen, da den statistischen Angaben ihr Sinn genommen würde und ihre Verarbeitung in ausserordentlichem Masse dem Zufall unterworfen würde, und nicht einmal die Italienische Republik hat sich eine solche Auffassung zu eigen gemacht . Unter diesen Umständen kann man wohl sagen, daß selbst bei Fehlen einer Durchführungsverordnung eine vernünftige Auslegung des Artikels 10 der Verordnung des Rates zum gleichen Ergebnis führt, das im Lichte des Wortlauts des Artikels 4 der Verordnung der Kommission zwingend ist, ohne daß Raum für Zweifel bliebe .
32 . Nach Ansicht der Kommission besteht die Rechtfertigung dieser Frist darin, daß die Marktbeobachtung wegen des kurzen Zeitraums der Vermarktung von Gefluegel sehr schnell und mit grösster Genauigkeit durchgeführt werden müsse, um den betroffenen Wirtschaftsteilnehmern die Angaben zur Verfügung zu stellen, die es ihnen erlaubten, rechtzeitig auf die Marktentwicklung zu reagieren und auf diese Weise das Funktionieren der jeweiligen Marktorganisation, die auf dieser Reaktion beruhe, wirkungsvoll zu gestalten .
33 . Die Kommission hat weiter vorgetragen, die Einhaltung der Frist durch die anderen Mitgliedstaaten habe keine Probleme verursacht, was auf jeden Fall für deren Angemessenheit spreche und in jeder Weise beweise, daß es sich nicht um eine Frist handele, die nicht eingehalten werden könne .
34 . C - Was ist jedoch zu dem Vorbringen zu sagen, wonach die Einhaltung der in Artikel 4 der Verordnung der Kommission festgesetzten Frist davon abhängt, daß die Brütereien ihre Mitteilungspflicht aus Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung des Rates erfuellen?
35 . Die italienische Regierung vertritt die Ansicht, daß die Verpflichtung aus Artikel 9 Absatz 1 an die Wirtschaftsteilnehmer gerichtet sei, weshalb der Mitgliedstaat selbst nicht für die Nichtbeachtung der festgesetzten Frist verantwortlich gemacht werden könne .
36 . Meines Erachtens ist dies nicht die beste Form, das Problem aufzuwerfen .
37 . Die Mitteilungspflicht der Mitgliedstaaten aus den Artikeln 10 Absatz 1 der Verordnung Nr . 2782/75 und 4 Absatz 1 der Verordnung Nr . 1868/77 ist zwingend und genau, da sie die Staaten verpflichtet, geeignete Maßnahmen zu ergreifen, um ihr nachzukommen .
38 . Unterstellt man, daß die vorherige Übermittlung der in Artikel 9 aufgeführten Angaben eine Mitteilungspflicht der Brütereien darstellt, ist es Aufgabe der Mitgliedstaaten, sicherzustellen, daß die Brütereien sie rechtzeitig erfuellen .
39 . In diesem Zusammenhang verweist die Kommission auf Artikel 16 der Verordnung Nr . 2782/75, wonach die Einhaltung dieser Verordnung von den in jedem Mitgliedstaat bestimmten Stellen überwacht wird, und auf Artikel 5 der Verordnung Nr . 1868/77, wonach die Mitgliedstaaten alle erforderlichen Vorkehrungen treffen, um Zuwiderhandlungen gegen die Vorschriften der Verordnungen über die Erzeugung von und den Verkehr mit Bruteiern und Küken von Hausgefluegel zu ahnden, zu denen unter anderem die beiden Verordnungen gehören, um deren Auslegung es geht .
40 . Auf alle Fälle verpflichte sie Artikel 5 EWG-Vertrag, "alle geeigneten Maßnahmen allgemeiner oder besonderer Art zur Erfuellung der Verpflichtungen (( zu treffen )), die sich ... aus Handlungen der Organe der Gemeinschaft ergeben", um der Kommission "die Erfuellung ihrer Aufgabe" zu erleichtern .
41 . Die Kommission hat ferner in der mündlichen Verhandlung klargestellt, daß sie, da mit der Regelung statistische Zwecke und nicht finanzielle oder fiskalische Zwecke verfolgt würden, die Übermittlungspflicht immer vernünftig auslege, und Mitteilungen, bei denen einige Angaben fehlten, da die Erzeuger sie manchmal dem jeweiligen Mitgliedstaat nicht rechtzeitig geliefert hätten, nicht als fehlerhaft ansehe .
42 . Unter diesen Umständen dürfte das Vorliegen einer den Wirtschaftsteilnehmern unmittelbar auferlegten Verpflichtung den zwingenden Charakter der Verpflichtung der Mitgliedstaaten, die in Artikel 10 der Verordnung Nr . 2782/75 und in Artikel 4 der Verordnung Nr . 1868/77 geregelten Mechanismen und Fristen zu beachten, nicht beeinträchtigen .
43 . D - Der beklagte Mitgliedstaat hat in der mündlichen Verhandlung geltend gemacht, daß unter diesen Umständen eine unzulässige Änderung des Klagegegenstands vorliege, da die Kommission den italienischen Staat nur eines Verstosses gegen Artikel 10 der Verordnung Nr . 2782/75 und gegen die Artikel 4 Absatz 1 und 6 der Verordnung Nr . 1868/77 bezichtigt habe, und nicht eines Verstosses gegen die ihm durch Artikel 9 der Verordnung Nr . 2782/75 des Rates und Artikel 5 der Verordnung Nr . 1868/77 der Kommission auferlegten Überwachungs - und Kontrollpflichten .
44 . Diesem Vorbringen kann nicht gefolgt werden . Die Italien zur Last gelegte Vertragsverletzung besteht tatsächlich in der Nichtbeachtung der in Artikel 10 der Verordnung Nr . 2782/75 in Verbindung mit den Artikeln 4 und 6 der Verordnung Nr . 1868/77 festgesetzten Fristen . Die italienische Regierung hat sich zu ihrer Verteidigung von der Klagebeantwortung an auf Verzögerungen bei den Brütereien berufen, die nach ihrer Ansicht den italienischen Stellen nicht zur Last gelegt werden können . Wenn die Kommission auf die Kontrollpflichten der Mitgliedstaaten verweist, sucht sie lediglich darzutun, daß das Verteidigungsvorbringen des beklagten Mitgliedstaats unerheblich ist, ohne dessen Rechte im Verfahren in irgendeiner Form anzutasten . Auf jeden Fall bleibt es dabei, daß sich diese Kontrollpflichten natürlich aus der Notwendigkeit ergeben, die Hauptpflicht zu erfuellen, weshalb es nicht verwunderlich ist, daß die Vernachlässigung der ersteren zur Nichterfuellung der letzteren führen kann .
45 . Wie dem auch sei, im vorliegenden Verfahren geht es nicht darum, die Nichtbefolgung des Artikels 16 der Verordnung Nr . 2782/75 oder des Artikels 5 der Verordnung Nr . 1868/77 oder auch des Artikels 5 EWG-Vertrag festzustellen, sondern nur die Nichteinhaltung der in anderen Vorschriften festgesetzten Fristen, wobei es in diesem Zusammenhang dahingestellt bleibt, ob die genannten Texte ausdrückliche Vorschriften über die Kontrollpflichten der Mitgliedstaaten enthalten .
IV - Schlußfolgerung
46 . Aus den dargelegten Gründen schlage ich vor, festzustellen, daß die Italienische Republik dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 10 Absatz 1 der Verordnung Nr . 2782/75 des Rates sowie aus den Artikeln 4 Absatz 1 und 6 der Verordnung Nr . 1868/77 der Kommission verstossen hat, daß sie die darin vorgeschriebenen statistischen Angaben nicht innerhalb der festgesetzten Fristen übermittelt hat .
47 . Infolgedessen ist die Italienische Republik nach Artikel 69 § 2 der Verfahrensordnung zur Tragung der Kosten zu verurteilen .
(*) Aus dem Portugiesischen übersetzt .
( 1 ) ABl . 282 vom 1 . 11 . 1975, S . 100 .
( 2 ) ABl . L 209 vom 17 . 8 . 1977, S . 1 .
( 3 ) Siehe Urteil vom 5 . Juni 1986 in der Rechtssache 103/84, Kommission/Italienische Republik, Slg . 1986, 1759, Randnr . 8 .
( 4 ) Siehe z . B . das Urteil vom 15 . Januar 1986 in der Rechtssache 121/84, Kommission/Italien, Slg . 1986, 107, Randnr . 8; Urteil vom 20 . Februar 1986 in der Rechtssache 309/84, Kommission/Italien, Slg . 1986, 599, Randnr . 14; Urteil vom 17 . Juni 1987 in der Rechtssache 154/85, ( Kommission/Italien, Slg . 1987, 0000, Randnr . 6 .
( 5 ) Urteil vom 17 . Juni 1987 in der Rechtssache 394/85, Kommission/Italien, a . a . O ., Randnr . 12; siehe auch das Urteil vom 20 . Februar 1986 in der Rechtssache 309/84, Kommission/Italien, a . a . O ., Randnr . 17; Urteil vom 12 . Februar 1987 in der Rechtssache 69/86, Kommission/Italien, Slg . 1987, 773, Randnr . 7 .
( 6 ) Urteil vom 7 . Februar 1979 in der Rechtssache 128/78, Kommission/Vereinigtes Königreich, Slg . 1979, 419, 429, Randnr . 10 und 11 .
( 7 ) Vorerwähntes Urteil, a . a . O ., Randnr . 9 .
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