CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. WALTER VAN GERVEN
presentadas el 11 de julio de 1989 ( *1 )
Señor Presidente,
Señores Jueces,
1.
La sociedad Spie-Batignolle solicita al Tribunal de Justicia, con arreglo al artículo 178 y al párrafo 2 del artículo 215 del Tratado CEE, que condene a la Comisión a reparar los daños que, según la demandante, ha sufrido debido al comportamiento ilegal de los servicios de la Comisión en el marco de la preparación y de la ejecución de dos contratos de obras, celebrados entre la República de Rwanda y la sociedad Spie-Batignolles, para la construcción de dos carreteras en Rwanda.
2.
La demandante celebró en 1978 dos contratos con la Administración rwandesa para la construcción de una carretera de Kigali a Butare (lote n° 1) y de otra carretera de Butare a la frontera con Burundi (lote n° 2). Estos proyectos se financiaban con cargo al Fondo Europeo de Desarrollo (en lo sucesivo, «FED») en el marco de la «cooperación económica y técnica» que estableció el I Convenio de Lomé (en lo sucesivo, «Lomé I»). ( 1 ) La ejecución de estos dos contratos tropezó con numerosas dificultades. El lote n° 2 se acabó y se entregó el 6 de junio de 1981. En esta misma fecha, la Administración rwandesa resolvió el contrato del lote n° 1 causando un perjuicio a la demandante. El procedimiento de arbitraje relativo a los dos contratos, que se desarrolló ante el Tribunal de Arbitraje de la Cámara de Comercio Internacional entre Spie-Batignolles y la Administración rwandesa, dio lugar, entre otros, a cinco laudos parciales de fecha 30 de mayo de 1986, mediante los cuales se declararon parcialmente fundadas un cierto número de pretensiones de Spie-Batignolles, en concreto, las relativas a la indemnización y a la prórroga del plazo para la ejecución de las obras. El 24 de febrero de 1987 el citado Tribunal de Arbitraje dictó un sexto laudo, mediante el cual declaraba que el contrato del lote n° 1 se había resuelto de manera contraria a Derecho y, por otra parte, que la Administración rwandesa también había incurrido en culpa contractual al ejecutar los dos contratos. Se le reconoció a la demandante el derecho a obtener una indemnización; todavía no se ha decidido la cuantía exacta de la indemnización de daflos y perjuicios que debe abonar Rwanda.
Para más precisiones en relación con el marco material y procedimental del presente litigio, me permito remitirme al informe para la vista, apartado I. B. A lo largo de mis conclusiones, sólo volveré a estos datos en la medida necesaria para ilustrar o fundamentar mi exposición.
3.
La demandante solicita al Tribunal de Justicia que declare que la Comisión es responsable, solidariamente o in solidum, del pago de las sumas que resultan (o resulten en el futuro) del citado procedimiento de arbitraje. Subsidiariamente, solicita que se declare a la Comisión responsable del pago de una parte de las sumas de que se trata. ( 2 ) Contra el recurso de la demandante la Comisión propuso dos excepciones, cuya acumulación al fondo del asunto resolvió el Tribunal de Justicia mediante auto de 26 de febrero de 1987. La Comisión alega, en concreto, que el recurso había prescrito y que procedía acordar su inadmisión por falta de objeto.
La excepción basada en la prescripción
4.
La Comisión opina que el recurso de indemnización, interpuesto por la demandante, había prescrito con arreglo al artículo 43 del Estatuto del Tribunal de Justicia, porque habían transcurrido más de cinco años entre el último acto de la Comisión o de su delegado en Kigali que pudiera dar origen a su responsabilidad (se trata de una reunión que tuvo lugar el 15 de mayo de 1981 y en la que participaron tanto la Comisión como la demandante) y la reclamación previa de la demandante, de 5 de junio de 1986, que fue recibida en la Comisión el 6 de junio de 1986. ( 3 )
5.
La alegación de la Comisión se basa en el tenor del artículo 43 del Estatuto del Tribunal de Justicia, que dispone:
«Las acciones [...] en materia de responsabilidad extracontractual prescribirán a los cinco años de producido el hecho que las motivó.»
Ahora bien, tal y como acertadamente observó la demandante, el artículo 43 debe interpretarse a la luz de la jurisprudencia de este Tribunal. En efecto, en la primera sentencia Birra Wührer, el Tribunal de Justicia precisó que el plazo de cinco años
«no puede empezar a transcurrir antes de que se hayan cumplido todos los requisitos a los que se supedita la obligación de indemnización y, en particular, antes de que se haya concretado el daño que deba indemnizarse. Por consiguiente, cuando se trate de supuestos en que la responsabilidad de la Comunidad tenga su origen en un acto normativo, este plazo de prescripción no empieza a transcurrir antes de que se produzcan los efectos perjudiciales de ese acto [...]» ( 4 )(traducción provisional).
6.
Aplicado al asunto presente (que se refiere a la responsabilidad por actos no normativos de la Comunidad), este principio significa que la demandante puede impugnar los actos de la Comisión cuyos efectos perjudiciales se concretaron el 6 de junio de 1981 o después de esta fecha. ( 5 ) Por consiguiente, hay que preguntarse en qué momento preciso se produjeron los efectos perjudiciales respecto a la demandante. Sin embargo, para ello es necesario determinar previamente a qué perjuicio obedece la indemnización que solicita la demandante.
La demandante afirma que ha sufrido un doble perjuicio a consecuencia del comportamiento de la Comisión. En primer lugar, el comportamiento de la Comisión impidió, según la demandante, la ejecución correcta de los dos contratos, lo que le ocasionó gastos suplementarios al entrañar una disminución del ritmo de las obras y la ejecución de trabajos inútiles o suplementarios. En opinión de la demandante, estos gastos suplementarios son consecuencia de tres comportamientos contrarios a Derecho de la Comisión: ésta perturbó la ejecución de las obras al aprobar un informe del anuncio de licitación deficiente; frenó, o incluso «paralizó», las obras exigiendo injustificadamente controlar las órdenes de servicio e inmiscuyéndose ilegalmente en la ejecución de las atribuciones del ordenador de pagos nacional, y dejó de adoptar las medidas de adaptación necesarias para evitar la ejecución defectuosa de los dos proyectos, a saber, un reexamen profundo del informe del anuncio de licitación y de la cuantía del crédito.
7.
De documentos presentados al Tribunal de Justicia se deduce claramente que, por lo que se refiere a esta primera categoría de perjuicios, los efectos dañosos del comportamiento imputado a la Comisión se habían concretado ya antes del 6 de junio de 1981. En relación con las pretendidas insuficiencias del informe del anuncio de licitación, la demandante había solicitado, desde el 6 de diciembre de 1980, la resolución de los contratos de los dos lotes con cargo a la Administración rwandesa, debido, entre otras cosas, a que las insuficiencias del informe habían hecho muy difícil la ejecución de los contratos. ( 6 ) En relación con la solicitud del delegado de la Comisión de controlar las órdenes de servicio, ya se había formulado el 3 de agosto de 1978. ( 7 ) Suponiendo que esta petición hubiera tenido por consecuencia una disminución del ritmo del trabajo, ésta se concretó en el momento en que se transmitieron las órdenes de servicio para su control. Ahora bien, la última orden de servicio fue controlada por el delegado de la Comisión el 29 de julio de 1980. ( 8 )
En relación con la intromisión en las atribuciones del ordenador de pagos nacional, el comportamiento más reciente que la demandante califica de contrario a Derecho es que, en el transcurso de la reunión a pie de obra de 19 de febrero de 1980, el delegado de la Comisión impuso, según la demandante, un determinado número de modificaciones en la ejecución de las obras. Las dificultades que creó este comportamiento en la ejecución de las obras se había concretado de manera innegable (y la demandante las conocía) en el momento en que dirigió, en diciembre de 1980, a la Administración rwandesa las citadas solicitudes de resolución. En efecto, en estas solicitudes, se mencionaba una completa desorganización de las obras. ( 9 ) Son precisamente las consecuencias económicas de este estado de cosas de las que la demandante solicita indemnización en el procedimiento de arbitraje y en el presente procedimiento.
En relación con la falta de medidas de adaptación, y en su réplica, la demandante expone detalladamente las gestiones que efectuó ante la Comisión con el fin de inducirla a adoptar dichas medidas. Precisa que dirigió su primera solicitud de intervención a la Comisión el 3 de abril de 1979 y que, a continuación, le dirigió otras, la última el 24 de marzo de 1981. Por lo demás, la Comisión acogió favorablemente esta solicitud y envió una misión técnica a las obras en los primeros meses de 1981; pues bien, en el transcurso de una reunión no fue posible encontrar una solución a los problemas existentes. ( 10 ) También a este respecto me parece difícil negar que la «situación desastrosa», debida a la negligencia de la Comisión, existiera ya en el momento en que la demandante dirigió sus solicitudes de resolución a la Administración rwandesa (diciembre de 1980). ( 11 )
De lo antedicho se deduce que los efectos perjudiciales del citado comportamiento de la Comisión se habían concretado más de cinco años antes de la interposición del recurso de la demandante. Ésta no lo ha negado, pero replica que el perjuicio que había sufrido no se concretó en todos sus elementos calculables antes del 6 de junio de 1981. Ahora bien, este punto de vista creo que se apoya en una lectura errónea de la citada sentencia Birra Wührer. En efecto, en dicha sentencia el Tribunal de Justicia declaró que el plazo de prescripción contemplado en el artículo 43 comienza a correr desde que se concretan los efectos dañinos del comportamiento censurado. Esto significa que no se trata de un daño potencial in abstracto, sino de un daño cierto in concreto, aunque no se hayan determinado aún con certeza el alcance preciso y la cuantía exacta de este perjuicio. ( 12 ) Ahora bien, para ello no hace falta que se hayan producido todos los efectos perjudiciales del comportamiento imputado y/o que ya se haya consolidado todo el daño, con otras palabras, que no puedan cambiar los elementos o la cuantía del perjuicio.
La demandante llamó también la antención sobre la circunstancia de que la Comisión todavía cometió actos perjudiciales después del 6 de junio de 1981: en concreto, intervino de manera contraria a Derecho en la nueva asignación del contrato del lote n° 1 a la empresa Colas en octubre de 1981. Sin embargo, este último comportamiento de la Comisión debe situarse en el marco de la resolución del contrato del lote n° 1 por la Administración rwandesa ( 13 ) y no puede interrumpir el plazo de prescripción por el citado comportamiento de la Comisión. Por consiguiente, llegamos a la conclusión de que el recurso de indemnización de la demandante prescribió en la medida en que tiene por objeto obtener el reembolso de los gastos suplementarios que ocasionó a la demandante el comportamiento pretendidamente contrario a Derecho de la Comisión.
8.
En segundo lugar, la demandante solicita la indemnización del perjuicio que ha sufrido a consecuencia de la resolución del contrato del lote n° 1 por la Administración rwandesa (lo que hizo que no se le pagara íntegramente y que se le incautasen las fianzas que había constituido). Según la demandante, debe declararse a la Comisión solidariamente responsable de todo o parte del perjuicio que ha sufrido como consecuencia de esta resolución. A este respecto, no creo que haya prescrito el recurso de la demandante, puesto que el perjuicio cuya indemnización reclama evidentemente sólo pudo concretarse en el momento de la resolución del contrato, es decir, el 6 de junio de 1981, o sea, exactamente cinco años antes de la fecha en que la demandante presentó la reclamación previa ante la Comisión. Por consiguiente, mi análisis girará a continuación principalmente en torno a la cuestión más concreta de si la Comisión puede ser declarada responsable del perjuicio sufrido por la demandante como consecuencia de la resolución del contrato del lote n° 1 por la Administración rwandesa. Las consideraciones que voy a dedicar a la excepción de inadmisibilidad (véanse, más adelante, apartados 9 y 10) y mis observaciones preliminares sobre la cuestión de fondo (en los apartados 11 a 15) también pueden aplicarse, mutatis mittandis, a la primera categoría del perjuicio, con respecto a la cual considero prescrita la acción de la demandante.
No obstante, en el supuesto de que el Tribunal de Justicia entendiera que el recurso de indemnización de la demandante no ha prescrito en relación con la primera categoría del perjuicio, examinaré brevemente al final de mis conclusiones y subsidiariamente la cuestión de si puede declararse a la Comisión responsable de este perjuicio.
La excepción de inadmisibilidad
9.
Como ya he señalado, la demandante solicitó que se condenara a la Comisión a indemnizar el daño que constituye el objeto del procedimiento de arbitraje ante la Cámara de Comercio Internacional. La Comisión alega que, a falta de laudo arbitral sobre las solicitudes de la demandante frente a la Administración rwandesa, el objeto del recurso aún no puede definirse de manera suficientemente clara y precisa y que, por ello, debía acordarse su inadmisión. Por otra parte, no se ha probado el nexo causal entre el daño aún indeterminado y los hechos reprochados a la Comisión.
10.
No puedo compartir esta alegación. En su sentencia de 2 de junio de 1976, ( 14 ) este Tribunal de Justicia declaró que también se podía interponer un recurso con arreglo al párrafo 2 del artículo 215 del Tratado en el supuesto de
«daños inminentes y previsibles con suficiente certeza, aunque aún no pueda cifrarse el perjuicio con precisión» (apartado 6) (traducción provisional),
y ello porque
«puede resultar necesario, para prevenir daños mayores, someter el asunto al Juez desde el momento en que sea cierta la causa del daño» (apartado 7) ( 15 )(traducción provisional).
En el caso de autos, es innegable que el perjuicio cuya indemnización reclama la demandante era inminente y previsible con suficiente certeza en el momento de la interposición del recurso. Contrariamente a lo que opina la Comisión, no es necesario esperar al resultado del procedimiento arbitral para conocer el objeto del presente procedimiento: en efecto, el recurso de la demandante tiene por objeto la indemnización de su perjuicio, indemnización que constituye el objeto de la demanda dirigida contra la Administración rwandesa en el marco del procedimiento arbitral. Pese a que la magnitud exacta de ese perjuicio no podía determinarse en el momento de interposición del recurso (y aunque la parte del perjuicio cuya reparación puede obtenerse aún no se ha determinado íntegramente en el marco del procedimiento arbitral), no obstante, es evidente que el perjuicio no sólo era inminente, sino que incluso se había concretado una vez que la demandante incurrió en gastos suplementarios (véase apartado 7) y desde la resolución del contrato por parte de la Administración rwandesa (véase apartado 8).
Por otra parte, la pretendida inexistencia de una relación de causalidad entre este perjuicio y el comportamiento imputado a la Comisión no puede tener por consecuencia la inadmisión del recurso debido a la indeterminación del objeto: en efecto, el nexo causal corresponde al examen del fondo. Por lo tanto, procede desestimar la excepción de inadmisibilidad propuesta por la Comisión.
Introducción al examen del fondo
11.
Es preciso recordar que para exigir la responsabilidad de la Comunidad es necesario que la demandante pruebe la ilegalidad del comportamiento reprochado a las instituciones, la realidad del daño y la existencia de un nexo causal entre este comportamiento y el perjuicio invocado. ( 16 ) Por consiguiente examinaré si la demandante ha conseguido probar cada uno de estos puntos y en qué medida lo ha hecho. No obstante, no seguiré el orden tradicional: efectivamente, examinaré en primer lugar la cuestión del nexo causal (en los apartados 16 a 18), porque este examen permitirá determinar la naturaleza de la carga de la prueba que incumbe a la demandante respecto a la ilegalidad del comportamiento de la Comisión. Por otra parte, en aras de la claridad de mi exposición, debo examinar previamente si el daño sufrido por la demandante puede tenerse en cuenta para la indemnización con arreglo al párrafo 2 del artículo 215 del Tratado y, en su caso, en qué condiciones.
12.
Como ya hemos señalado, la demandante solicitó que la Comisión fuera condenada solidariamente o in solidum a indemnizar el perjuicio que constituye el objeto del procedimiento arbitral entre Rwanda y ella.
Por tanto, es evidente que la demandante pretende obtener, en ese asunto, reparación de un perjuicio contractual, lo cual plantea una cuestión previa importante: ¿permite el artículo 215 del Tratado al Tribunal de Justicia declarar reponsable a la Comunidad de perjuicios de esta naturaleza, que resultan de comportamientos extracontractuales«contrarios a Derecho»? Un estudio comparativo del Derecho de los Estados miembros, efectuado por el servicio de investigación y de documentación del Tribunal de Justicia, ha mostrado que la mayor parte de los Estados miembros admite que, cuando ha resultado probado que una culpa contractual (por ejemplo, el comportamiento de la Administración rwandesa) y una culpa extracontractual (por ejemplo, el comportamiento de la Comisión) han causado un perjuicio único, los autores de estas dos culpas pueden ser declarados responsables in solidum de este perjuicio. Por supuesto, la parte lesionada debe probar a este respecto el carácter contrario a Derecho del comportamiento (contractual o extracontractual) con cargo a cada uno de los dos autores del perjuicio y la existencia de un nexo causal entre cada uno de los dos comportamientos y el perjuicio único cuya reparación reclama.
Me gustaría proponer al Tribunal de Justicia que partiera de un mismo principio de responsabilidad in solidum, porque semejante principio parece conforme a los «principios generales de los ordenamientos jurídicos comunes de los Estados miembros», puesto que en este supuesto no se trata, en el caso del autor de la culpa extracontractual, de un «daño contractual», sino de una obligación derivada de un daño extracontractual causado por él pero que, para la persona perjudicada, también tiene un carácter contractual respecto a otra persona.
13.
Si bien es cierto que, en un asunto similar, el Tribunal de Justicia declaró en su sentencia en el asunto Murri, de 19 de septiembre de 1985, ( 17 ) que cuando el perjuicio que alega una parte demandante resulta «en primer lugar» de la negativa del Estado ACP a respetar el contrato, y si la demandante no ha intentado nunca resolver este litigio nacido del contrato mediante el procedimiento arbitral obligatorio, la demandante se encuentra en la imposibilidad de probar que el comportamiento de la Comisión le ha causado un perjuicio distinto del perjuicio contractual que ha sufrido, ( 18 ) no obstante, de dicha sentencia no se puede deducir sin más que la Comunidad no pueda ser declarada nunca responsable del perjuicio cuya indemnización se reclama también a la otra parte contratante. En mi opinión, sólo se puede deducir de dicha sentencia que, cuando una parte perjudicada no adopta todas las medidas necesarias (y obligatorias) para que se declare la responsabilidad de la otra parte contratante y la magnitud del perjuicio contractual sufrido, no puede probar la realidad de un daño resultante de un comportamiento extracontractual de la Comunidad. Por ello pienso que la sentencia Murri no impide solicitar, con arreglo al párrafo 2 del artículo 215 del Tratado, que se condene a la Comunidad (solidariamente o in solidum) a causa de un daño contractual (causado y que debe reparar una parte contratante) cuando quien reclama la indemnización de semejante daño a la otra parte contratante solicita que se declare la realidad y la magnitud del daño contractual con cargo a dicha parte en el procedimiento apropiado (en el caso de autos, el procedimiento arbitral). Al hacerlo así, permite que el Tribunal de Justicia distinga la obligación de indemnización extracontractual de la Comunidad y la obligación de indemnización contractual de la otra parte contrante, aunque se condene a continuación a la Comunidad in solidum, por tratarse de un perjuicio único.
Pienso que en el asunto presente se cumplen los requisitos a que alude la sentencia Murri. En efecto, la demandante há seguido íntegramente el procedimiento ante el Tribunal de Arbitraje de la Cámara de Comercio Internacional con arreglo al pliego de condiciones especiales del contrato. Dicho órgano jurisdiccional declaró que la Administración rwandesa había resuelto de manera no conforme a Derecho el contrato del lote n° 1 y que Rwanda había incurrido en varias ocasiones en culpa contractual con ocasión de la ejecución de los dos contratos. El Tribunal de Arbitraje se pronunciará en un laudo ulterior sobre el importe exacto del perjuicio sufrido por la demandante como consecuencia de esta resolución. También pienso' que no debe declararse a priori la inadmisión del recurso de indemnización con arreglo al párrafo 2 del artículo 215 del Tratado.
14.
Cuestión distinta es si el hecho de que una parte distinta de la Comunidad ya haya sido condenada a reparar el perjuicio sufrido suprime la obligación de reparación de este perjuicio con cargo a la Comunidad respecto a la parte lesionada. ( 19 ) Los ordenamientos jurídicos de la mayor parte de los Estados miembros responden a esta cuestión también negativamente: la obligación de reparar un acto culposo respecto a una persona perjudicada se extingue respecto al autor de este acto no por el hecho de que un tercero haya sido declarado responsable sino sólo mediante el cumplimiento efectivo de la obligación de reparación. De ello deduzco que, independientemente del importe del perjuicio por el que sea declarada responsable la Administración rwandesa, el laudo de la Cámara de Comercio Internacional en el procedimiento arbitral entre la demandante y dicha Administración no impide que la demandante interponga un recurso de indemnización contra la Comisión, mientras que no se haya probado que la Administración rwandesa haya ejecutado el laudo arbitral.
En el supuesto de que el Tribunal de Justicia condenara en el presente asunto a la Comisión a reparar el daño in solidum, habría que solucionar todavía la cuestión del reparto de responsabilidades e incluso, eventualmente, la del recurso contra terceros, que, sin embargo, no examinaré, habida cuenta del resultado de mi análisis. ( 20 )
15.
Como hemos llegado a la conclusión de que el párrafo 2 del artículo 215 no se opone a que el Tribunal de Justicia se pronuncie sobre el recurso de la demandante, puedo abordar el examen del fondo. Como ya he dicho, examinaré con carácter principal si la Comisión puede ser declarada responsable del perjuicio sufrido por la demandante a consecuencia de la resolución del contrato del lote n° 1 por la Administración rwandesa (véanse, más adelante, apartados 16 a 33). Subsidiariamente, examinaré sucintamente si la Comisión puede ser declarada responsable de los otros perjuicios sufridos por la demandante (véase apartado 34).
Nexo causal
16.
Soy consciente de que no es habitual examinar el nexo causal antes de tratar la legalidad del comportamiento de la Comisión. No obstante, creo tener una buena razón para proceder de esa manera: en efecto, un análisis profundo del problema del nexo causal mostrará en qué consiste exactamente la carga de la prueba que incumben en el presente asunto a la demandante.
17.
Cuando, como sucede en el caso de autos, el perjuicio es el resultado de la interacción de comportamientos de varias partes (la propia demandante y la Comisión, pero también la Administración rwandesa y la oficina de estudios alemana Rhein-Ruhr, que actúa a instancias de la Administración rwandesa), la determinación del nexo causal plantea a menudo problemas delicados. Me gustaría recordar al Tribunal de Justicia dos principios. Se puede enunciar como regla básica que el nexo causal requerido falta cuando el perjuicio cuya indemnización se reclama se habría producido de la misma manera sin los comportamientos contrarios a Derecho. ( 21 )
El segundo principio se refiere al alcance limitado de mi examen: ¿puede ser condenada la Comisión solidariamente o in solidum por el perjuicio sufrido por la demandante debido a la resolución unilateral del contrato del lote n° 1 por la Administración rwandesa? Ahora bien, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que cuando un operador económico sufre un perjuicio a consecuencia de una decisión autónoma de un Estado (en aquel asunto, se trataba de un Estado miembro), es decir, una decisión basada únicamente en una apreciación de la propia Administración de ese Estado sin injerencia de un tercero, la Comunidad no puede ser declarada responsable del perjuicio sufrido. ( 22 )
18.
Aplicando estos dos principios al asunto presente, he llegado a la conclusión de que la Comisión sólo puede ser declarada responsable del perjuicio sufrido por la demandante si se prueba:
i)
Bien que la Comisión fue cómplice de la resolución del contrato por la Administración rwandesa en el sentido de que intervino en la adopción de la decisión de Rwanda sugiriéndola o imponiéndola. Examinaré más detenidamente en los apartados 22 a 25 esta hipótesis, que se refiere al comportamiento de la Comisión en el marco de la resolución del contrato.
ii)
O bien, suponiendo que la decisión de resolución fuera adoptada por las autoridades rwandesas por sí solas, que pueda, al menos, imputarse a la Comisión porque ésta se comportó, de hecho, como propietaria asociada del proyecto. Ése sería el caso si la Comisión y/o su delegado hubieran sustituido de hecho, en la ejecución del proyecto, total o parcialmente a la Administración rwandesa o al funcionario encargado de dirigir la ejecución del contrato. Examinaré esta hipótesis en los apartados 26 y 27.
iii)
O bien que el comportamiento de la Comisión hizo ineluctable la resolución del contrato por la Administración rwandesa. Ése podría ser el caso, por ejemplo, si se hubiera admitido que las insuficiencias del informe geotécnico implicaron la mala ejecución del proyecto (y a fin de cuentas, la resolución del contrato) y que la responsabilidad de estas deficiencias puede imputarse a la Comisión. Examinaré esta hipótesis en los apartados 28 y 29. Desde ahora debo señalar que utilizo intencionadamente la palabra «ineluctable» porque entiendo que no basta que el comportamiento de la Comisión haya «contribuido también» a la mala ejecución del proyecto. Por último, ya he dicho que la Comunidad no puede ser declarada responsable del perjuicio resultante de una decisión autónoma de un Estado (miembro). ( 23 ) También es preciso demostrar que no cabe hablar de semejante decisión autónoma a consecuencia de un comportamiento de un tercero, en el caso de autos, de la Comisión.
iv)
O bien que el comportamiento (léase «la intervención») de la Comisión habría permitido evitar la resolución del contrato y que la Comisión estaba obligada a intervenir. Esta hipótesis será examinada en los apartados 30 a 33.,
Examinaremos a continuación, a la luz de estas afirmaciones relativas a la carga de la prueba que incumbe a la demandante, las alegaciones que ha presentado y que se refieren al comportamiento pretendidamente contrario a Derecho de la Comisión.
Apreciación del comportamiento de la Comisión
19.
Me gustaría iniciar mi examen del comportamiento de la Comisión resumiendo someramente el marco normativo del Convenio de Lomé I, sobre todo en relación con el papel que atribuyen sus disposiciones a la Comisión. En efecto, la legalidad del comportamiento de ésta debe apreciarse a la luz de estas disposiciones. A continuación, profundizaré —en la medida en que sea necesario— en algunas de estas disposiciones.
La «cooperación financiera y técnica» entre la Comunidad y los Estados ACP, en cuyo marco se ejecutó el proyecto controvertido en Rwanda, está regulada en los artículos 40 a 61 del Convenio de Lomé I. En el asunto presente es esencial no perder de vista que dicho Convenio no regula el reparto de atribuciones y tareas entre la Comunidad y el Estado miembro ACP de que se trate, ni en la fase preparatoria ni en la de ejecución de un proyecto.
20.
Por «fase preparatoria» entiendo la fase en la que se identifica y propone un proyecto determinado y al final de la cual se adopta la decisión de realizar y financiar ese proyecto. Es preciso no olvidar que esta fase preparatoria no comprende la planificación de la ejecución concreta del proyecto. A lo largo de esta fase, sólo se examina en qué medida el proyecto es realizable técnica y económicamente y está social y económicamente justificado teniendo en cuenta los fines del Convenio y los objetivos específicos de desarrollo asignados al Estado ACP interesado. La fase preparatoria comprende, entre otros, el establecimiento de un programa indicativo, ( 24 ) que constituye el marco en el que se elaborará y realizará a continuación el proyecto concreto. El Estado ACP interesado es responsable de la preparación y la presentación de las propuestas de proyectos; a instancias de este Estado, la Comunidad puede prestar su asistencia técnica en la preparación de los informes. ( 25 ) A continuación, la Comunidad, en estrecha colaboración con el Estado ACP interesado, examina en qué medida se pueden beneficiar los proyectos de una financiación. ( 26 ) Este examen comprende, de hecho, un «análisis de la viabilidad» del proyecto desde el punto de vista de sus posibilidades financieras y técnicas, de su justificación social, etc. Basándose en este análisis de viabilidad, la Comunidad y el Estado ACP afectado elaboran una propuesta de financiación y la someten para su aprobación a los servicios competentes de la Comunidad. ( 27 )
21.
Si la Comunidad aprueba la propuesta de financiación, el proyecto entra en la «fase de ejecución». En esta fase, aun más que en la fase preparatoria, se insiste en el principio del respecto a la soberanía del Esfado ACP afectado. Por esta razón el artículo 55 del Convenio de Lomé I dispone:
«Los Estados ACP [...] serán responsables de la ejecución de los proyectos financiados por la Comunidad. En este concepto serán responsables de la negociación y de la conclusión de los contratos de obra y de suministros y de los contratos de cooperación técnica»(traducción no oficial).
La dirección de la ejecución del contrato incumbe al funcionario designado por el Estado ACP afectado y/o a un experto designado por este Estado (en el caso de autos, el estudio de ingenieros alemán Rhein-Ruhr). ( 28 )
Aunque es cierto que la fase de ejecución también se rige por el principio de «estrecha colaboración» entre la Comunidad y el Estado ACP afectado, sin embargo, a diferencia de la fase preparatoria, existe un claro reparto de atribuciones. La función de la Comunidad (asumida por la Comisión) consiste en la gestión de los créditos asignados al proyecto, ( 29 ) mientras que la conclusión del contrato y la ejecución del proyecto incumben al Estado ACP de que se trate. ( 30 ) Este reparto de tareas ha sido confirmado y explicitado en varias ocasiones en la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia. El Tribunal ha subrayado que los contratos que se tienen en cuenta para una ayuda del Fondo Europeo de Desarrollo (FED) siguen siendo contratos nacionales en el sentido de que la responsabilidad de su preparación, negociación y celebración incumben solamente a la Administración de los distintos Estados ACP. La tarea de la Comisión se limita a adoptar las decisiones de financiación para la ejecución de los proyectos elaborados de común acuerdo con los Estados ACP; el respeto a la soberanía de estos Estados y a las responsabilidades que les confiere el Convenio implica que la Comisión no trate directamente con los adjudicatarios, que, de hecho, sólo mantienen relaciones jurídicas con el Estado ACP responsable del contrato. ( 31 ) Sin embargo, este marco normativo no excluye que terceros puedan verse perjudicados por actos o comportamientos de la Comisión en el marco de la ejecución de estos proyectos: si entienden que el comportamiento de la Comisión es contrario a Derecho, estos terceros pueden interponer un recurso con arreglo al artículo 178 y al párrafo 2 del artículo 215 del Tratado. ( 32 )
Después de haber precisado este telón de fondo, puedo abordar a continuación la apreciación del comportamiento de la Comisión. Esta apreciación girará en torno a dos cuestiones centrales: por una parte, es contrario a Derecho este comportamiento? Y, por otra, ¿puede este comportamiento hacer a la Comisión responsable (o corresponsable) de la resolución del contrato por parte de la Administración rwandesa?
Primera hipótesis: ¿ha suscitado, incitado o impuesto la Comisión la resolución del contrato?
22.
En esta hipótesis, sólo puede existir un acto contrario a Derecho de la Comisión si se prueba que ésta o sus representantes suscitaron, incitaron o impusieron al Gobierno rwandés la decisión de resolver el contrato. Bien entendido que este acto contrario a Derecho debe apreciarse a la luz del reparto de las atribuciones entre la Comisión o Rwanda, que he esbozado más arriba.
También debo precisar desde ahora que la cuestión de la legalidad o ilegalidad (solución admitida por el órgano jurisdiccional arbitral) de la resolución del contrato por Rwanda no tiene importancia directa para el análisis que sigue. En efecto, la cuestión que se plantea es si el hecho que constituye la causa del perjuicio (es decir, la resolución del contrato) puede imputarse a la Comisión. Poco importa que este hecho en sí mismo deba considerarse o no contrario a Derecho. Por el contrario, la decisión del Tribunal de Arbitraje (en el supuesto de que sea admitida por el Tribunal de Justicia) podría tener una importancia indirecta. En el supuesto de que se pruebe la «complicidad» de la Comisión en la resolución del contrato, la aceptación de la sentencia excluye el motivo de defensa de la Comisión de-que ella sólo ha participado en una resolución lícita y, por consiguiente, no ha tenido un comportamiento culposo.
23.
La demandante no afirma que la Comisión obligara a la Administración rwandesa a resolver el contrato. Por el contrario, insiste en que la Comisión la incitó a resolver el contrato o, al menos, que se lo sugirió. Sin embargo, los elementos de prueba presentados por la demandante en apoyo de esta tesis son especialmente frágiles. La demandante afirma que la decisión de resolución fue adoptada por el Ministro de Asuntos Exteriores rwandés «en circunstancias particularmente abusivas» (sic) después de una fallida reunión de conciliación a la que, además de la demandante y Rwanda, también asistió la Comisión. ( 33 ) La demandante recuerda que, después de la resolución del contrato, el Gobierno de Rwanda confió la terminación del proyecto mediante un contrato «ilegal» basado en el reembolso de gastos efectuados ( 34 ) a la empresa Colas. ( 35 ) Por otra parte, la demandante entiende que el motivo de defensa aducido por la Comisión, que alegó que su comportamiento se inspiró solamente en el deseo de contribuir a un arreglo amistoso de las diferencias entre la demandante y la Administración rwandesa no era creíble: en su opinión, la Comisión abandonó paulatinamente su actitud de neutralidad a lo largo de la ejecución del proyecto y se alineó al lado de Rwanda. Por último, la demandante llamó la atención sobre un determinado número de documentos presentados por la Comisión a petición del Tribunal de Justicia ( 36 ) (en lo sucesivo, «documentos presentados por la Comisión»). La demandante opina que estos documentos prueban que, en el momento de la resolución del contrato, la Administración rwandesa actuó conforme a las instrucciones de la Comisión ( 37 ) y también prueban la «parcialidad» de ésta. ( 38 )
24.
Como ya he dicho, entiendo que la demandante no ha apoyado sus tesis con pruebas suficientes. No sólo los documentos de que se prevale no pueden probar su versión de los hechos, sino que, además, tanto de los documentos que cita como de otros documentos presentados ante el Tribunal de Justicia se deduce que la versión exacta es la de la Comisión (que afirma que su comportamiento sólo se inspiraba en el deseo de solucionar amistosamente las diferencias entre la demandante y Rwanda).
Son particularmente claros los documentos presentados por la Comisión. ( 39 ) Nada en estos documentos prueba que, en el momento en que se agravó el conflicto entre la demandante y la Administración rwandesa, la Comisión hubiera actuado con parcialidad, ( 40 ) lo que, por otra parte, ha confirmado la propia demandante en una carta de mayo de 1981 al FED de Bruselas. ( 41 ) Sin embargo, prueban que la decisión de la Administración rwandesa, de 6 de junio de 1981, de resolver el contrato con la demandante no fue adoptada a instancias o con el consentimiento de la Comisión. Esto es lo que se deduce en especial del documento n° 32, presentado por la Comisión, que es una carta del 29 de abril de 1981 del delegado de la Comisión en la que éste informa al FED de sus intentos de disuadir a la Administración rwandesa de resolver, a pesar de los intentos conciliadores de la Comisión, el contrato celebrado. Esta carta termina con estas palabras:
«En cualquier caso haré lo posible no para influir sobre la Administración, sino para que haga frente a sus responsabilidades con conocimiento de causa de las implicaciones y consecuencias de cada opción [...]». ( 42 )
Esta actitud está sistemáticamente confirmada por los otros documentos presentados ante el Tribunal de Justicia. ( 43 ) También se deduce que sólo a partir del momento en que parecía irrevocable la decisión de la Administración rwandesa de resolver el contrato, la Comisión (que no estaba segura de la legalidad de una resolución unilateral) asistió a la Administración rwandesa a fin de evitar que ésta comprometiera aún más su situación (jurídica). ( 44 ) Esta asistencia consistió, entre otras cosas, en la remisión de la Comisión a la Administración rwandesa de un proyecto de escrito destinado a notificar la resolución del contrato a la demandante. ( 45 ) No puede negarse que este comportamiento entrara dentro de las atribuciones de la Comisión. En efecto, ésta tuvo siempre motivos para temer que los fondos puestos a disposición por la Comunidad se utilizaran con fines inútiles a causa de un comportamiento inconsciente de la Administración rwandesa y tenía derecho a actuar para limitar en la medida de lo posible las consecuencias negativas de este comportamiento, máxime cuando al hacerlo ya no podía lesionar los intereses de terceros, puesto que la Administración rwandesa ya había decidido resolver el contrato.
25.
Aunque es cierto que algunos informes del delegado de la Comisión contienen un cierto número de críticas sobre la ejecución de las obras por la demandante, ( 46 ) sin embargo, semejantes observaciones no prueban por sí mismas que la Comisión hubiera adoptado una actitud partidista (ni, a fortiori, que sugiriera a la Administración rwandesa resolver el contrato o la incitara a ello). Por el contrario, dichas observaciones forman parte de las tareas de gestión que incumben a la Comisión, la cual sólo debe conceder la financiación «que [es] necesaria para garantizar, en las mejores condiciones económicas y técnicas, la buena ejecución de los proyectos o programas de acción aprobados» ( 47 )(traducción no oficial). Por lo demás, las críticas de la Comisión quizá no estuvieran desprovistas completamente de fundamento, puesto que el Tribunal de Arbitraje declaró que la mala terminación del proyecto se debía al comportamiento de la demandante en un 25 % (lote n° 1) y en un 48 % (lote n° 2), respectivamente. ( 48 )
De lo antedicho se deduce que la demandante no ha probado que la Comisión suscitara la resolución del contrato del lote n° 1 por la Administración rwandesa ni que la incitara a ello.
Segunda hipótesis: ¿puede imputarse la resolución del contrato a la Comisión?
26.
La demandante ha sostenido ampliamente que la Comisión debía ser declarada responsable in solidum del daño contractual que había sufrido. Funda esta tesis en una alegación doble. Por una parte, las disposiciones del Convenio de Lomé I (y las demás disposiciones aplicables a los contratos) imponen una «responsabilidad conjunta» de la Comisión y del dueño de la obra/Estado ACP por cualquier daño causado al contratista en el marco del contrato. Por otra parte, haciendo caso omiso de las disposiciones de Lomé I, la Comisión se inmiscuyó en la ejecución del contrato de manera tan contraria a Derecho que debe ser declarada responsable, junto con el dueño, de todo o al menos de parte del daño contractual sufrido por la demandante.
27.
La alegación de la demandante no me parece convincente. Por lo que se refiere a la primera parte de su alegación, me remito a lo dicho sucintamente sobre el marco normativo del Convenio de Lomé (apartados 19 a 21). Aunque es cierto que existe una «cooperación estrecha» entre la Comunidad y los Estados ACP en la ejecución de la cooperación financiera y técnica, sin embargo, esta estrecha cooperación no impide, como ya he indicado, que, en la fase de ejecución de un proyecto concreto, exista un reparto bastante preciso de las atribuciones entre la Comunidad (representada por la Comisión, y más exactamente por el FED) y el Estado ACP afectado. Este Tribunal ha confirmado que, en la fase de ejecución, el Estado ACP afectado es el único que actúa como dueño de la obra; la tarea de la Comisión se limita a adoptar las decisiones de financiación necesarias para ejecutar los proyectos, con objeto de afectar los fondos puestos a disposición por la Comunidad de manera correcta y razonable. ( 49 ) Las disposiciones de Lomé I no hablan de responsabilidad conjunta respecto al contratista del proyecto; en el sistema de Lomé I, la «estrecha cooperación» se limita a las dos partes del contrato. ( 50 )
Por lo demás, la demandante no parece partir, de hecho, de una responsabilidad conjunta de la Comisión y de la Administración rwandesa. En efecto, en semejante supuesto, los actos que incurrieron en culpa contractual cometidos en Rwanda (y declarados probados en el procedimiento arbitral) se imputarían a la Comisión. La demandante no habla de semejante imputación sino que menciona algunos actos de la Comisión (es la segunda parte de su alegación) de los que se deduce que el delegado de la Comisión se inmiscuyó de manera contraria a Derecho en el ejercicio de las atribuciones de Rwanda. Ahora bien, los hechos citados por la demandante no prueban en absoluto que la Comisión se haya inmiscuido de tal manera en las atribuciones del dueño de la obra que le deba ser imputada también la decisión de resolución del contrato. Así, la demandante señaló que el delegado de la Comisión había exigido que se le diera traslado de todas las órdenes de servicio para darles el visto bueno antes de su ejecución. ( 51 ) No veo en qué es contraria a Derecho esta petición, puesto que la formulación de una orden de servicio tiene consecuencias económicas y el delegado debe cuidar, en nombre de la Comisión, por que los fondos puestos a disposición por el FED se utilicen de manera razonable. La demandante afirmó, sin probarlo, que el delegado de la Comisión había usado abusivamente esta facultad de control previo con objeto de inmiscuirse en las atribuciones del dueño de la obra. Por ejemplo, no se ha demostrado que se negara (siquiera temporalmente) a estampar el visto bueno o que lo hiciera imponiendo condiciones. Por otra parte, me parece sorprendente que la demandante no haya presentado ante el Tribunal de Justicia ningún documento que demuestre que había formulado, a lo largo de la ejecución del proyecto (o incluso después), alguna protesta u observación sobre este comportamiento de la Comisión, que ella califica de particularmente grave en el presente procedimiento.
La demandante también reprochó a la Comisión algunas otras «injerencias contrarias a Derecho» en las atribuciones del dueño de la obra: la Comisión, según la demandante, participó activamente en las reuniones a pie de obra, en las que hizo propuestas de expropiación y de soluciones técnicas alternativas y sometió al FED para su aprobación previa una modificación parcial del proyecto. A este respecto, el informe tampoco contiene una prueba seria de las afirmaciones de la demandante. Ésta citó las actas de cuatro reuniones diferentes a pie de obra. Parece que, en el transcurso de dos de ellas, el delegado de la Comisión solamente hizo propuestas ( 52 ) o expresó dudas. ( 53 ) No veo cómo puede ello probar que la Comisión se inmiscuyera en las atribuciones del dueño de la obra. En otra reunión, la Comisión parece haber llamado la atención de la Administración rwandesa sobre el hecho de que no era cierto que los gastos derivados del bloqueo durante mucho tiempo de un determinado número de facturas de Spie-Batignolles por parte de esa Administración fueran a ser aceptados por el FED a su cargo. ( 54 ) Esta observación me parece que entra perfectamente en el marco de las tareas del delegado de la Comisión y no afectan en absoluto a las atribuciones propias del dueño de la obra. Por lo demás, me pregunto cómo ha podido causar un perjuicio a la demandante este comportamiento de la Comisión, que normalmente debió permitirle obtener más rápidamente el cobro de los trabajos que había efectuado. Por último, la demandante llamó la atención sobre una reserva que formuló el delegado de la Comisión en una reunión a pie de obra el 19 de febrero de 1980 en relación con la financiación de una modificación en la construcción de las bandas laterales. ( 55 ) De una anotación manuscrita hay que deducir que el delegado sólo había dado su acuerdo para un tramo de un kilómetro y que había formulado reservas para lo demás. ( 56 ) Puesto que estas reservas se referían a una modificación unilateral de las modalidades de ejecución del proyecto por el propietario, no me parecen necesariamente injustificadas. Por otra parte, no constituían un veto absoluto: se autorizó la construcción de un tramo de un kilómetro, a fin de que la construcción de este corto tramo permitiera juzgar la utilidad de la modificación. Esta incitación a la prudencia no me parece en contradicción con la tarea de la Comisión, que debe velar por una utilización razonable de los fondos. Por lo demás, hay que decir también, a este respecto, que la demandante nunca puso reparos al comportamiento de la Comisión o de su delegado en la ejecución de las obras; al contrario: ya hemos mencionado una carta de la demandante a la Comisión en la que aquélla confirma la neutraIidad de la Comisión e incluso le pide que actúe como mediadora entre ella y la Administración rwandesa. ( 57 )
Tercera hipótesis: la rescisión del contrato resultaba ineluctable
28.
Ya he llegado a la conclusión (apartados 26 y 27) de que nada prueba que la Comisión se inmiscuyera en las atribuciones del propietario de la obra. De ello se deduce que la pretendida «paralización» de las obras no puede deberse a semejante comportamiento de la Comisión. Ahora bien, la demandante entiende que aún se puede reprochar a la Comisión otro comportamiento culposo que tuvo por consecuencia la mala ejecución del proyecto. Se basa en el sexto laudo arbitral de 24 de febrero de 1987, del que resulta que las insuficiencias del estudio geotécnico, que figura en el informe del anuncio de licitación, la «indujeron a error», lo que tuvo por última consecuencia el fracaso del proyecto. Aunque este estudio no se efectuara por la Comisión ni a instancia suya, la demandante entiende que la Comisión es responsable de las consecuencias perjudiciales de este estudio. Esta tesis se basa en el artículo 53 del Convenio de Lomé I, que dispone que la Comunidad «estudiará los proyectos en estrecha colaboración con los Estados ACP»(traducción no oficial). Conforme a la letra c) del apartado 2 de dicho artículo, esta instrucción esta destinada, entre otras cosas, a comprobar «que se cumplen los requisitos que garanticen el buen fin y la viabilidad de los proyectos»(traducción no oficial).
29.
La alegación de la demandante se basa aquí también en una lectura errónea de la normativa aplicable. Como ya he dicho (apartado 20), el artículo 53 se aplica a la fase preparatoria de un proyecto, en el curso de la cual se comprueba, entre otros extremos, si el proyecto es realizable económica y técnicamente y si corresponde a los objetivos específicos del Estado afectado. Ahora bien, en esta fase aún no se efectúa la planificación concreta de la ejecución del proyecto: ello forma parte de la fase de ejecución del proyecto y, por consiguiente, es responsabilidad del Estado ACP afectado. Aunque la Comisión esté encargada de promover la cooperación entre oficinas de estudios e ingenieros asesores de los Estados miembros y de los Estados ACP, ( 58 ) no es responsable de la calidad técnica del informe de licitación y de los estudios geotécnicos que contiene; semejantes insuficiencias no pueden invocarse, en principio, contra el dueño de la obra (el Estado ACP afectado).
Si bien es cierto que la Comisión debe aprobar el informe del anuncio de licitación antes de la publicación de dicho anuncio, ( 59 ) esta aprobación corresponde a su función de control a nivel económico. Sólo está obligada a controlar la concepción técnica de un proyecto en la medida en que de él pudiesen resultar errores en la financiación de este proyecto (para más información, véanse los apartados 31 y 32). En tanto que financiadora del proyecto, la Comisión también puede ser declarada responsable en el supuesto de que se demuestre que ha financiado un proyecto del que sabía o debía saber (debido a su papel en la fase preparatoria) que era inviable.
Como vemos, las alegaciones de la demandante apuntan en otra dirección. Por consiguiente, la demandante no ha presentado ningún elemento que pueda probar la responsabilidad de la Comisión. Según sus propias palabras, el principal defecto del estudio geotécnico consistía en un examen en parte superficial y en parte erróneo de un determinado número de canteras de extracción de los materiales de la carretera. A este respecto, se remite al sexto laudo arbitral, del que se deduce que la Administración rwandesa se negó expresamente a financiar un estudio más profundo y tampoco utilizó exámenes más profundos al elaborar el informe del anuncio de licitación. ( 60 ) El laudo arbitral dice, a este respecto, que ni siquiera una empresa tan especializada como Spie-Batignolles habría podido notar estos defectos, entre otros motivos porque Rwanda estaba asistida por un equipo de ingenieros particularmente competentes y que poseían gran experiencia en materia de ejecución de obras en África. ( 61 ) Lo que puede afirmarse con respecto a una empresa especializada, encargada de la ejecución de las obras, creo que puede decirse con más motivo respecto de la Comisión, que estaba encargada esencialmente de la financiación del proyecto.
Cuarta hipótesis: ¿habría podido y debido la Comisión impedir la resolución del contrato?
30.
Por último, la demandante alega que la Comisión, con arreglo a un «deber de intervención», debía haber adoptado las medidas de adaptación (técnicas y financieras) con objeto de remediar las dificultades aparecidas en la ejecución del proyecto. La demandante pretende que la Comisión ha incurrido en responsabilidad al dejar de adoptar esas medidas.
31.
Al igual que hace la Comisión, puedo observar que parece existir una contradicción entre la alegación de la demandante relativa a la pretendida injerencia contraria a Derecho de la Comisión en las atribuciones del dueño de la obra (véase apartado 26) y el deber de intervención de que se trata aquí. Sin embargo, lo más importante es que, también en esta última hipótesis, las alegaciones de la demandante se basan en una lectura errónea de las disposiciones aplicables. Sobre todo cuando se remite al artículo 57 del Convenio de Lomé I, que, según sus alegaciones, se aplica a los proyectos terminados y a las inversiones realizadas, y no a las obras en curso. Por otra parte, la demandante también se remitió a los artículos 29, 31 y 33 del protocolo n° 2 del Convenio de Lomé I. El artículo 29 dispone que el FED «adoptará las medidas de adaptación [...] necesarias para garantizar... la buena ejecución de los proyectos [...]»(traducción no oficial). El apartado 6 del artículo 31 establece que el delegado del FED «se asegurará, por cuenta de la Comisión, de la correcta ejecución financiera y técnica de los proyectos [...] financiados con cargo a los recursos del Fondo»(traducción no oficial). El artículo 33 dispone que, si resulta imposible reducir el proyecto o financiar el exceso con cargo a los recursos nacionales del Estado ACP afectado, la Comunidad puede «excepcionalmente»(traducción no oficial) adoptar una decisión de asunción de costes suplementaria.
Pienso que el marco general, ya esbozado, y el examen más profundo de un determinado número de disposiciones específicas han mostrado claramente que la tarea del delegado de la Comisión en la ejecución de un proyecto se limita, con arreglo al apartado 1 del artículo 29 del protocolo n° 2, a la adopción de las decisiones de financiación «necesarias para garantizar, en las mejores condiciones económicas y técnicas, la correcta ejecución de los proyectos aprobados». Se comprende fácilmente que esta definición de la tarea de la Comisión excluye que ésta se ocupe de la ejecución técnica del proyecto. En efecto, esta ejecución es la de la «competencia soberana» del Estado ACP afectado. ( 62 ) Evidentemente la Comisión tampoco puede utilizar su propia competencia (financiera y de gestión) para alcanzar indirectamente este resultado que es, por lo demás, lo que la propia demandante alega (véase la segunda hipótesis, apartados 26 y 27).
32.
¿Qué «intervención» de la Comisión permite, entonces, el marco normativo del Convenio de Lomé I? Entiendo que la palabra «necesarias» contenida en el artículo 29 del protocolo n° 2, citada en el apartado anterior, se refiere sobre todo al control de gastos: el FED financia el proyecto, pero debe asegurarse de que los fondos comunitarios comprometidos no sean superiores a lo necesario para una ejecución óptima del proyecto. Los artículos 29, 31 y 33 del protocolo, invocados por la demandante, se inspiran en los mismos principios, que, por lo demás, responden a la filosofía general del Convenio de Lomé I: antes que imponer soluciones determinadas al Estado ACP afectado, se le concede un crédito por un importe limitado, que permita, en principio, financiar la totalidad del proyecto, dicho crédito sólo puede sobrepasarse en casos excepcionales (véase artículo 33). Limitar los gastos no es, ciertamente, la primera de las prioridades: la Comunidad compromete fondos suficientes para garantizar una ejecución óptima de las obras (véase apartado 1 del artículo 29). Sin embargo, el control ejercido por el delegado no se establece en primer lugar a favor del dueño de la obra. «El delegado se asegurará, por cuenta de la Comisión, de la correcta ejecución financiera y técnica de los proyectos [...] financiados con los recursos del Fondo» (traducción no oficial) (apartado 6 del artículo 31; la cursiva es mía), y ello con objeto de evitar acudir inútilmente a los fondos comunitarios.
Ciertamente, este marco normativo no excluye que, en determinadas circunstancias (extremas), pueda ser necesaria una intervención del delegado y que esa intervención tenga también una incidencia en la ejecución del contrato. Éste es el sentido de la alegación presentada por la demandante: afirma que habría debido volverse a examinar fundamentalmente la cuantía del crédito concedido para el proyecto. Ahora bien, aparte de una referencia general a las dificultades importantes que resultan de la ejecución del proyecto, no ha aportado ningún elemento específico de prueba en apoyo de esta afirmación. Ni de su descripción sucinta de los hechos ( 63 ) ni del sexto laudo arbitral ( 64 ) se deduce que la gestión del crédito sea la causa de las dificultades del proyecto. Evidentemente es probable que la «inyección de fondos» suplementarios por el FED habría permitido allanar las dificultades entre Rwanda y Spie-Batignolles (y ello a cargo de la Comunidad). Sin embargo, lo dicho anteriormente permitirá comprender que al FED no le incumbe en absoluto «resolver» todos los problemas aparecidos entre el dueño de la obra y el empresario aumentando automáticamente el importe del crédito concedido para el proyecto. Por lo demás, contrariamente a lo que afirmó la demandante ante el Tribunal de Justicia, la Comisión intervino efectivamente para remediar los problemas surgidos, como puede deducirse de los ejemplos que se mencionan a continuación. La Comisión participó en la «reunión de conciliación» del 11 y 12 de mayo de 1981 en Rwanda. ( 65 ) Intentó arreglar amistosamente las diferencias surgidas entre Rwanda y Spie-Batignolles, precisamente con objeto de evitar la resolución del contrato por la Administración rwandesa. ( 66 ) También organizó una «última» reunión en Bruselas del 13 al 15 de mayo de 1981, en el transcurso de la cual Spie-Batignolles y la Administración rwandesa casi llegaron a un acuerdo sobre un apéndice («avenant») a los dos contratos. ( 67 )
33.
Puesto que no parece que la gestión del crédito haya conducido o contribuido a las dificultades de que se trata, la demandante debería probar que el importe del crédito, aprobado por el FED para el proyecto, era (ab initio) manifiestamente insuficiente para la ejecución de este proyecto. Sin embargo no ha aportado esta prueba, aunque expuso detalladamente que la Comisión habría debido notar las insuficiencias del estudio geotécnico (y de todo el informe del anuncio de licitación). A este respecto, ya hemos llegado a la conclusión (apartado 29) de que nò se le puede reprochar a la Comisión no haber notado las insuficiencias en la concepción técnica. La demandante tampoco ha probado la deficiencia manifiesta de la planificación financiera del proyecto mediante otros elementos del informe del anuncio de licitación o mediante otros elementos de prueba; al contrario, las dificultades en la ejecución parecían resultar siempre de circunstancias sobrevenidas o descubiertas posteriormente. Por consiguiente llego a la conclusión, también en esta última hipótesis, de que la Comisión no estaba obligada a actuar de una manera que hubiera permitido impedir la resolución del contrato.
Subsidiariamente: responsabilidad de la Comisión por la totalidad o parte de los demás perjuicios sufridos por la demandante
34.
En el supuesto de que el Tribunal de Justicia estime que las pretensiones de la demandante, relativas al reembolso de los «gastos suplementarios» que le ha ocasionado el comportamiento de la Comisión (véase apartado 7), no han prescrito, también deberé examinar el fondo de las alegaciones presentadas a este respecto. Sin embargo, puedo ser muy breve porque dichas alegaciones no difieren de las que presentó la demandante para imputar la resolución del contrato al comportamiento de la Comisión.
Es cierto que la carga de la prueba que incumben a la demandante a este respecto no es tan difícil: la demandante no debe probar que la culpa de la Comisión tuvo por consecuencia la resolución del contrato, sino que esa culpa es la causa de todo o parte del perjuicio que es objeto del procedimiento arbitral. No obstante, en mi análisis he mostrado que la demandante no sólo no ha probado que la Comisión sea responsable de la resolución del contrato, sino ni siquiera que su comportamiento durante la ejecución de los dos proyectos haya sido, en modo alguno, contrario a Derecho. En efecto, hemos visto que nada prueba que la Comisión se haya inmiscuido ilegalmente en la ejecución del contrato (apartados 26 y 27), que haya incurrido en culpa en la preparación del informe del anuncio de licitación (apartados 28 y 29) o que haya incumplido las obligaciones que le incumben en relación con la gestión de los fondos del FED en el marco de la ejecución de los dos proyectos (apartados 30 a 33). Por ello, pienso que también debe desestimarse el recurso de la demandante en este aspecto.
Conclusión
35.
Teniendo en cuenta lo antedicho, propongo al Tribunal de Justicia que:
1)
Declare el recurso no fundado en la medida que tiene por objeto que se declare la responsabilidad de la Comisión en la resolución, el 6 de junio de 1981, del contrato del lote n° 1 (proyecto FED n° 4.100.041.43.14) por la Administración rwandesa.
2)
Desestime el recurso de la demandante en todo lo demás por prescrito.
3)
Condene en costas a la demandante.
( *1 ) Lengua original: neerlandés.
( 1 ) DO 1976, L 25, p. 1.
( 2 ) Véase el informe para la vista, apartado II.
( 3 ) Las partes no discuten sobre el hecho de que la reclamación previa de que se trata constituye una «reclamación» en el sentido del artículo 43 del Estatuto del Tribunal de Justicia, que prolonga dos meses el plazo de prescripción de una acción de responsabilidad extracontractual (con arreglo al artículo 173 y teniendo en cuenta el párrafo 2 del artículo 175). El recurso de la demandante se registró en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 1 de agosto de 1986, después de que fuera desestimada por la Comisión su reclamación de 5 de julio de 1986.
( 4 ) Véase sentencia de 27 de enero de 1982, Birra Wührer/ Comisión (asuntos acumulados 256/80, 257/80, 265/80, 267/80 y 5/81, Rec. 1982, p. 85, apartado 10).
( 5 ) Un plazo de cinco años, que empezó a transcurrir el 6 de junto de 1981, sólo termina al final del dfa 6 de juniode 1986 (fecha en la que llegó a la Comisión la reclamación previa de la demandante). Véase sentencia de 15 de enero de 1987, Misset (152/85, Rec. 1987, p. 223, apartados 7 y 8).
( 6 ) Véase, respecto al lote n° 1, el anexo n° 25 del recurso, en particular las pp. 5 y 6, y, respecto al lote n° 2, el anexo n° 26 del recurso, en particular la p. 6.
( 7 ) Véase el anexo n° 39 del recurso.
( 8 ) Véase la p. 10 de las observaciones de la Comisión sobre la excepción de inadmisibilidad. La demandante discute este extremo; precisa en su escrito de interposición del recurso que tras el 6 de diciembre de 1980 dejó de recibir órdenes de servicio.
( 9 ) Véase el anexo n° 25 del recurso (lote n° 1), p. 2, y el anexo n° 26 (lote n° 2), p. 6.
( 10 ) Respecto al acta de esta reunión, véase el anexo n° 28 del recurso.
( 11 ) Por lo demás, en el procedimiento arbitral contra Rwanda, la demandante solicitaba sobre todo que se acogieran esas dos pretensiones (a diferencia de su pretensión relativa a la resolución del contrato del lote n° 1 por la Administración rwandesa, de la que se tratará más adelante). Ello demuestra que, entre diciembre de 1980 y el 6 de junio de 1981, no se concretó ningún otro daño.
( 12 ) Más exactamente, este Tribunal de Justicia afirmó en el asunto Birra Wührer que el plazo de prescripción para la reparación de un daño causado por un reglamento comenzaba a transcurrir no en el momento de la promulgación o de la entrada en vigor «abstracta» de ese reglamento, sino en el momento en que las demandantes en ese asunto sufrieron los efectos perjudiciales «concretos» de la aplicación del reglamento afectado (apartado 10).
( 13 ) Véase, al respecto, la nota 35, p. I-208, y el texto que la acompaña.
( 14 ) Kampffmeyer/Comisión y Consejo (asuntos acumulados 56/74 a 60/74, Rec. 1976, p. 711).
( 15 ) Esta sentencia fue confirmada mediante sentencia de 2 de marzo de 1977, Eierkontor (44/76, Rec. 1977, p. 393, apartado 8), y por la sentencia de 29 de enero de 1985, Binderer/Comisión (147/83, Rec. 1985, p. 257, apartado 19).
( 16 ) Véase, por ejemplo, la sentencia de 17 de diciembre de 1981, Ludwigshafener Walzmühle/Consejo y Comisión (asuntos acumulados 197/80 a 200/80, 243/80, 245/80 y 247/80, Ree. 1981, p. 3211, apartado 18).
( 17 ) Murri frères/Comisión (33/82, Rec. 1985, p. 2759).
( 18 ) Véase la citada sentencia en el asunto 33/82, apartados 35 a 38.
( 19 ) Presupongo aquí que la Cámara de Comercio Internacional declarará a la Administración rwandesa responsable de la totalidad del perjuicio resultante de la rescisión del contrato y cuya indemnización ha reclamado la demandante en el procedimiento arbitral. En caso contrario, el problema que planteo aquí sólo se refiere a la parte del perjuicio por la que sean declaradas responsables tanto la otra parte contratante como la Comunidad.
( 20 ) Véase, a este respectó, la sentencia del Tribunal de Justicia de 14 de julio de 1967, Kampffmeyer y otros/Comisión (asuntos acumulados 5/66, 7/66 y 13/66 a 24/66, Rec. 1967, pp. 317 y ss., especialmente p. 344). Véanse también las conclusiones del Abogado General Sr. Gand, pp. 347 y ss., especialmente pp. 360 y 361.
( 21 ) Se trata aquí del criterio «negativo» conditio sine qua non; lo contrario no siempre es cierto. Véanse las conclusiones del Abogado General Sr. Roemer en los asuntos acumulados 29/63, 31/63, 36/63, 39/63 a 47/63, 50/63 y 51/63 (Rcc. 1965, pp. 1245 y ss., especialmente p. 1251); véanse también las conclusiones del Anonado General Sr. Gand en los asuntos acumulados 5/66, 7/66 y 13/66 a 24/66 (Rcc. 1967, pp. 334 y ss., especialmente pp. 346 a 348).
( 22 ) Véase la sentencia de 10 de mayo de 1978, Suiker Export/ Comisión (132/77, Rec. 1978, p. 1061, apartados 22 a 27).
( 23 ) Véase la citada sentencia Suiker Expon.
( 24 ) Véase el artículo 51 del Convenio de Lomé I.
( 25 ) Véase el artículo 52 del Convenio de Lomé I.
( 26 ) Véase el artículo 53 del Convenio de Lomé I.
( 27 ) Véase el artículo 54 del Convenio de Lomé I. En esta fase, es perfectamente posible ordenar la ejecución de un estudio técnico a fin de comprobar si el proyecto es técnica y económicamente realizable. Sin embargo, el «estudio geotécnico» tan controvertido en el asunto presente (véase más adelante) no constituye «un estudio de viabilidad» sino un estudio técnico, que se efectúa normalmente a lo largo de la fase de ejecución del provecto y que se recoge en el informe del anuncio de licitación (véase más adelante).
( 28 ) Véase el artículo 56 del «pliego general de condiciones de los contratos públicos de obras y de suministros financiados por el FED» como fue declarado aplicable por el Reglamento (CEE) n° 282/72 del Consejo, de 31 de enero de 1972 (DO L 39, p. 1; en lo sucesivo «pliego de condiciones»). En lo referente a la ejecución de los dos proyectos que constituyen la base del presente litigio, la dirección de la ejecución del contrato se efectuó por el Ministerio de Obras Públicas y de Equipamiento rwandés. No obstante, este Ministerio delegó esta facultad al estudio de ingenieros alemán «Rhein-Ruhr Ingenieur GmbH» (en lo sucesivo, «RRI») que también era el autor del estudio geotécnico (del que se tratará más adelante, apartados 28 y 29). Véanse los anexos nos 1 y 2 del recurso (texto del escrito por el que se notificó la adjudicación a Spie-Batignolles), apartado 7.
( 29 ) Véase el artículo 29 del protocolo n° 2 relativo a la aplicación de la cooperación financiera y técnica del Convenio de Lomé I (DO 1976, L 25, p. 104).
( 30 ) Señalaré de paso que esta separación funcional de las atribuciones está matizada, en cierta medida, por el protocolo n° 2 del Convenio de Lomé I, ya citado. Para que la Comisión pueda cumplir eficazmente su tarea de gestión, también está asociada al procedimiento de adjudicación (véase el artículo 25 del protocolo) y a la negociación y a la conclusión del contrato con el adjudicatario (véase el artículo 26 del protocolo). Como también se deduce de la jurisprudencia citada a continuación de mis conclusiones, estas disposiciones no atentan, sin embargo, contra la competencia básica del Estado ACP afectado.
( 31 ) Véase la sentencia de 19 de septiembre de 1985, Murri frères/Comisión, ya citada (33/82, apartados 33 y 34); la sentencia de 24 de junio de 1986, Développement SA y Clémcssy/Comisión (267/82, Rec. 1986, p. 1907, apartado 25); la sentencia de 10 de julio de 1985, CMC/Comisión (118/83, Rec. 1985, p. 2325, apartado 28), y la sentencia de 10 de julio de 1984, STS/Comisión (126/83, Rec. 1984, p. 2769, apartados 13 a 18). Aunque es cierto que la sentencia Développement SA y Clémessy es la única que se refiere a la aplicación del Convenio de Lomé I, sin embargo, todas las sentencias citadas anteriormente confirman que este principio es también aplicable a los distintos Convenios de Lomé y de Yaoundé.
( 32 ) Sentencia CMC, ya citada, apartado 31; sentencia Murri, ya citada, apartado 35; sentencia Développement SA y Clémessy, ya citada, apartados 16 y 17.
( 33 ) La demandante no dice cómo podrían estas circunstancias hacer incurrir a la Comisión en responsabilidad, ni de qué documentos se deduce (o pueden deducirse) las «circunstancias particularmente abusivas».
( 34 ) Para la explicación de estas palabras, véase el artículo 11 del pliego de condiciones citado. El acuerdo con la demandante se había concluido sobre la base de precios unitarios, en el sentido del propio artículo 11.
( 35 ) Entiendo que la demandante, con esta alegación, quiere decir que la decisión de Rwanda de resolver el contrato con ella está basada en el compromiso de la Comisión de que el proyecto lo acabaría otra empresa y sería financiado por la Comunidad y que ni el compromiso ni el modo de financiación son conformes con las normas aplicables. Sin embargo, la demandante no ha probado sus afirmaciones. Por lo demás, la Comisión señaló en el acto de la vista que el contrato se atribuyó a Colas después de un procedimiento de adjudicación.
( 36 ) Véase el informe para la vista, apartado I. B infine.
( 37 ) Por lo oue respecta a esta afirmación, la demandante se remite al documento n° 33, presentado por la Comisión. Para la apreciación de este documento y de otros, véase la continuación de mi exposición.
( 38 ) Por lo oue respecta a esta afirmación, la demandante se remite al documento n° 21, presentado por la Comisión. Para cl examen de este documento y de otros, véase la continuación de mi exposición.
( 39 ) Soy consciente de que los documentos elaborados por la Comisión o por su delegado no tienen fuerza probatoria absoluta, o en otras palabras, que no pueden ser invocados como documentos en descargo de la Comisión. No obstante, hay que tener en cuenta que no existía desacuerdo entre la demandante y la Comisión en el momento de ejecución del contrato. Por ello pienso que los documentos, elaborados por los servicios de la Comisión en una época y en circunstancias no sospechosas, pueden ser considerados prima facte como creíbles, al menos por lo que se refiere a la posición y al comportamiento de la Comisión en el momento de la resolución del contrato.
( 40 ) A este respecto, me permito remitirme a los informes mensuales del delegado de la Comisión, que forman parte de los documentos presentados por ésta.
( 41 ) Se trata de una carta del Presidente-Director general de Spie-Batignolles Obras públicas al Director General adjunto del FED, que se acompaña como anexo n° 76 a la réplica de la demandante. Al pie de la página 3 de esta carta, el Presidente-Director general citado afirma que Spie-Batignolles nunca quiso asimilar la posición de la Comisión a la de Rwanda, pero que se dirige en esta carta sólo a la Comisión porque, como aponante de fondos, es quien mejor puede entablar un diálogo entre ella misma y la Administración rwandesa. De los datos de que dispone el Tribunal de Justicia no se deduce que el punto de vista adoptado por la demandante en la citada carta se basara en conjeturas materiales falsas en cuanto al papel o al comportamiento de la Comisión.
( 42 ) Véase el párrafo 2 de la página 2 del documento.
( 43 ) Véanse, por ejemplo, en los documentos presentados por la Comisión, el documento n° 26, que es un télex de 10 de febrero de 1981, en particular el último apartado, y el anexo I al documento n° 33, que es una nota (interna) de los servicios de la Comisión, de 12 de mayo de 1981, redactada con objeto de preparar una (última) reunión de conciliación, organizada por iniciativa de la Comisión. Esta nota muestra claramente que la Comisión no tomó partido ni quiso recomendar una opción determinada a Rwanda; únicamente quería explicar las distintas posibilidades de allanar el litigio entre la demandante y la Administración rwandesa.
( 44 ) Eso es lo que se deduce claramente, por ejemplo, del documento n° 33, presentado por la Comisión, que es una nota del Director General adjunto del FED al delegado de la Comisión en Rwanda, de 2 de junio de 1981. Véase también el anexo V a esta nota, que es un télex entre las mismas personas, de 20 de mayo de 1981, en particular las cinco últimas líneas.
( 45 ) Véanse, por ejemplo, los anexos IV y V del documento n°33, ya citado, presentado por la Comisión.
( 46 ) Así la demandante señaló por ejemplo, en la vista, una anotación escrita (quizá de un funcionario del FED) sobre una carta del delegado de la Comisión al funcionario competente del FED en Bruselas, de 18 de noviembre de 1980 (documento n° 21, presentado por la Comisión).
( 47 ) Artículo 29 del protocolo n° 2 del Convenio de Lomé I, ya citado.
( 48 ) Véase el anexo n° 51 a la réplica de la demandante para el texto del laudo arbitral.
( 49 ) Véase el apartado 6 del articulo 31 en relación con el apartado 1 del articulo 29 del protocolo n° 2 del Convenio de Lomé I, ya citado.
( 50 ) Sentencia STS, ya citada, apartado 15. Aunque es cierto que este extracto de la sentencia constituía una premisa de la tesis conforme a la cual, en el marco normativo de los Convenios de Lomé, las empresas no pueden estar «directamente afectas» por los actos de la Comisión (en el sentido del articulo 173 y no en el sentido del articulo 215 del Tratado), sin embargo, de esta sentencia y de sentencias ulteriores se desprende que no se puede deducir del inarco normativo aplicable ninguna responsabilidad in solidum de la Comisión y del Estado ACP afectado.
( 51 ) Véase una copia de la carta que contenía esta petición en el Anexo n° 39 del escrito de interposición del recurso.
( 52 ) Véase el anexo n° 40 de la demanda, p. 2, apartado 3, letra c), del acta.
( 53 ) Véase el anexo n° 41 de la demanda, p. 1, apartado B, punto 2, del acta.
( 54 ) Véase el anexo n° 42 de la demanda, p. 5, apartado 3, letra e), del acta.
( 55 ) Véase el anexo n° 43 de la demanda, al final de la p. 5 y p. 1, apartado B, punto I, letra d).
( 56 ) En su escrito de interposición de recurso, la demandante pretende que la Comisión «impuso» esta modificación. Esto es manifiestamente inexacto, puesto que el acta dice que la Administración rwandesa decidió la modificación a propuesta de la demandante.
( 57 ) Véase nota 41, p. I-209.
( 58 ) Véase el articulo 17 del protocolo n° 2 del Convenio de Lomé I, ya citado.
( 59 ) Véase el apartado 2 del articulo 30 del protocolo n° 2 del Convenio de Lomé I, ya citado.
( 60 ) Véase el anexo n° 51 a la réplica, pp. 33 y 34.
( 61 ) Se trata del estudio del RRI. Véase nota 28, p. I-207.
( 62 ) Véase, más adelante, el apartado 21 y la jurisprudencia citada en la nota 31, p. I-207.
( 63 ) Véase el escrito de interposición de recurso, pp. 2 a 6.
( 64 ) Anexo n° 51 al escrito de réplica.
( 65 ) Véase el acta redactada por el jefe de la delegación de la Comisión, documento n° 31, presentado por la Comisión.
( 66 ) Véase, en particular, el documento n° 32, presentado por la Comisión.
( 67 ) Véase el documento n° 33 (con sus anexos) presentado por la Comisión.
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