Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα
++++
Κύριε πρόεδρε,
Κύριοι δικαστές,
1. Με προσφυγή που άσκησε στις 4 Αυγούστου 1986, η κυβέρνηση της Ελληνικής Δημοκρατίας, σας ζητεί να ακυρώσετε την υπ' αριθ. 4/86 μεταφορά πιστώσεων, ύψους 10 εκατομμυρίων Εcu, από το κεφάλαιο 100, θέση 9631, στο κεφάλαιο 96, θέση 9632, του γενικού προϋπολογισμού για το 1986. Το μέτρο αυτό, που προτάθηκε από την Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, εγκρίθηκε από το Συμβούλιο στις 2 Ιουνίου 1986. Με Διάταξη της 28ης Ιανουαρίου 1987, επετράπη στην Επιτροπή να παρέμβει στη δίκη υπέρ του καθού οργάνου.
Με την επίδικη μεταφορά τροφοδοτήθηκε η θέση του προϋπολογισμού, η οποία αφορά την ειδική ενίσχυση στην Τουρκία. Σε εκτέλεση της θέσεως αυτής, η Επιτροπή ενέκρινε, περί τα τέλη του 1987, ορισμένα σχέδια χρηματοδοτήσεως, με αποφάσεις τις οποίες η Ελλάδα προσέβαλε με προσφυγή της 27ης Ιανουαρίου 1988 (υπόθεση 30/88).
2. 'Οπως είναι γνωστό, οι σχέσεις μεταξύ Κοινότητας και Τουρκίας στηρίζονται στη συμφωνία συνδέσεως, που υπογράφηκε στην 'Αγκυρα στις 12 Σεπτεμβρίου 1963 και τέθηκε σε ισχύ την 1η Δεκεμβρίου 1964 (ΕΕ ειδ. έκδ. 11/001, σ. 48), και στο πρόσθετο πρωτόκολλο της 23ης Νοεμβρίου 1970, που ισχύει από 1ης Ιανουαρίου 1973 (ΕΕ ειδ. έκδ. 11/002, σ. 152). Στο χρηματοδοτικό τομέα, τα μέρη συνήψαν τρία πρωτόκολλα, από τα οποία το τελευταίο, που υπογράφηκε στις 12 Μαΐου 1977, ίσχυσε μέχρι τις 31 Οκτωβρίου 1981 (ΕΕ ειδ. έκδ. 11/013, σ. 223).
Πριν ακόμη η τελευταία αυτή πράξη τεθεί σε ισχύ, οι αρχές της 'Αγκυρας, παραπονούμενες για το σημαντικό εμπορικό έλλειμμα και τις σοβαρές οικονομικές δυσχέρειες της χώρας, είχαν ζητήσει την αναστολή ορισμένων εμπορικών υποχρεώσεων, τις οποίες επέβαλλε στην Τουρκία το πρόσθετο πρωτόκολλο, καθώς και μια σημαντική χρηματική ενίσχυση εκ μέρους της ΕΟΚ (Οκτώβριος 1978). Η κοινοτική θέση, που έπρεπε να προβληθεί στα όργανα της συνδέσεως, προσδιορίστηκε από το Συμβούλιο, με έγγραφη διαδικασία, στις 16 Μαΐου 1979. Εν αναμονή της συνάψεως του τετάρτου πρωτοκόλλου - αναφέρει το έγγραφο - "η Κοινότητα είναι διατεθειμένη να αντιμετωπίσει τη λήψη ειδικών μέτρων υπέρ της Τουρκίας υπό μορφή δωρεών, ποσού 75 εκατομμυρίων ΕΛΜ ((λογιστικών μονάδων)) για δύο έτη, προοριζομένων για τη χρηματοδότηση μέτρων συνεργασίας" (έγγραφο 6758/79 ΝΤ 13 της 10ης Μαΐου 1979). Μετά πέντε ημέρες, η θέση αυτή της Κοινότητας ανακοινώθηκε στη Μόνιμη Τουρκική Αντιπροσωπεία στις Ευρωπαϊκές Κοινότητες (Εικοστή έβδομη σύνοψη των δραστηριοτήτων του Συμβουλίου, 1η Ιανουαρίου έως 31 Δεκεμβρίου 1979, Βρυξέλλες, 1980, σ. 135).
Στις 19 Σεπτεμβρίου 1980, το Συμβούλιο Συνδέσεως ενέκρινε τα αναγκαία μέτρα που θα συνέβαλλαν στην αναθέρμανση και την ανάπτυξη της συνεργασίας ΕΟΚ-Τουρκίας. Αποφασίστηκε ότι αυτή θα επεκτεινόταν στον τομέα της ενέργειας και ταυτοχρόνως ρυθμίστηκε η υλοποίηση της κοινοτικής θέσης για την ειδική βοήθεια. Η απόφαση 2/80, της οποίας η ισχύς ορίστηκε αναδρομικώς από 1ης Ιουλίου, όριζε πράγματι ότι: α) "για την υλοποίηση της έκτακτης βοήθειας των 75 εκατομμυρίων ευρωπαϊκών λογιστικών μονάδων, που θέτει στη διάθεση της Τουρκίας η Κοινότητα, η Τουρκία και η Κοινότητα συνεργάζονται στα πλαίσια της Επιτροπής Συνδέσεως" β) "όσον αφορά την παρουσίαση των ειδικών σχεδίων, η Τουρκία απευθύνεται απευθείας προς την Επιτροπή, η οποία τα εξετάζει υπό το φως των κριτηρίων που ορίζει η αντιπροσωπεία της Κοινότητας στο Συμβούλιο Συνδέσεως για τη χρησιμοποίηση της ... βοήθειας" γ) "η Κοινότητα ενημερώνει την Τουρκία για τη συνέχεια που δόθηκε στα αιτήματά της" δ) "η Επιτροπή Συνδέσεως παρακολουθεί την υλοποίηση της βοήθειας ((και)) για το σκοπό αυτό θα συνεδριάσει κατόπιν αιτήσεως ενός των ... μερών".
Εν τω μεταξύ, είχε κινηθεί η διαδικασία καταρτίσεως του χρηματοδοτικού πρωτοκόλλου το οποίο θα έπρεπε να αντικαταστήσει εκείνο του οποίου η ισχύς έληγε στις 31 Οκτωβρίου 1981 η ολοκλήρωσή της όμως εμποδίστηκε από το πραξικόπημα της 12ης Σεπτεμβρίου 1980, με το οποίο οι τουρκικές ένοπλες δυνάμεις κατέλαβαν την εξουσία. Πράγματι, στη δήλωση των Υπουργών Εξωτερικών, με την οποία εξέφραζε την ανησυχία της (Βρυξέλλες, 15 Σεπτεμβρίου), η Κοινότητα έδωσε συνέχεια με σειρά πολιτικών πρωτοβουλιών, μεταξύ των οποίων ήταν και η απόφασή της να αναστείλει τη σύναψη και τη θέση σε ισχύ του τετάρτου πρωτοκόλλου. Εξάλλου, κατά τη σύνοδο της 7ης και 8ης Δεκεμβρίου 1981, το Συμβούλιο αποφάσισε, μετά άτυπη συζήτηση (το θέμα δεν ήταν στην ημερήσια διάταξη), να αναστείλει de facto την εκτέλεση των χρηματοδοτικών υποχρεώσεων της ΕΟΚ. Ανεστάλη επίσης η ειδική βοήθεια, η οποία είχε ωστόσο ήδη εκτελεστεί κατά το ποσό των 46 από τα 75 εκατομμυρίων ΕΛΜ, με την έγκριση τριών προγραμμάτων του ενεργειακού τομέα.
Κατά τις αρχές του 1986, η Επιτροπή έκρινε ότι οι εξελίξεις της καταστάσεως στην Τουρκία δικαιολογούσαν την επανάληψη της συνεργασίας μεταξύ Βρυξελλών και Αγκύρας. Πρότεινε, συνεπώς, την αποδέσμευση της καταβολής του μέρους της ενίσχυσης (29 εκατομμυρίων ΕΛΜ, που είχαν καταστεί εν τω μεταξύ εκατομμυρίων Εcu), το οποίο δεν είχε ακόμη δαπανηθεί η πρόταση αυτή έτυχε ευμενούς υποδοχής στο Συμβούλιο των Υπουργών Εξωτερικών της 17ης Φεβρουαρίου 1986. Αντιτάχθηκε σ' αυτήν μόνον η Ελλάδα, η οποία δήλωσε την αντίθεσή της στην επανάληψη της συνεργασίας, και συγκεκριμένα της χρηματοδοτικής ενίσχυσης. Η τελευταία - υποστήριξε ο έλληνας υπουργός - θα μπορούσε, πράγματι, να ερμηνευτεί ως έμμεση επιδοκιμασία της εσωτερικής πολιτικής της Τουρκίας.
Ερχόμαστε έτσι στην επίδικη μεταφορά πιστώσεων. Στο γενικό προϋπολογισμό για το 1986 δεν ήσαν εγγεγραμμένες πιστώσεις αναλήψεως υποχρεώσεων για τη χρηματοδοτική συνεργασία με την Τουρκία στο κονδύλιο της ειδικής ενίσχυσης (θέση 9632). Από την άλλη πλευρά, η θέση 9631 του κεφαλαίου 100 (προσωρινές πιστώσεις) προέβλεπε πίστωση 10 εκατομμυρίων Εcu για το τέταρτο χρηματοδοτικό πρωτόκολλο. 'Εχοντας επίγνωση ότι η ολοκλήρωση της συμφωνίας αυτής δεν θα πραγματοποιούνταν πριν το 1987, η Επιτροπή αντελήφθη ότι τα καταλογιζόμενα γι' αυτό το σκοπό ποσά θα παρέμεναν αχρησιμοποίητα το 1986 και συνεπώς κατέληξε στο ενδεχόμενο να τα χρησιμοποιήσει για άλλους σκοπούς ((έγγραφο SΕC(86) 594 τελικό της 11.4.1986).
Εξ ου και η πρόταση που υπέβαλε στις 17 Απριλίου 1986 στις αρμόδιες επί του προϋπολογισμού αρχές: να μεταφερθούν τα 10 εκατομμύρια Εcu απευθείας στο κεφάλαιο 96, θέση 9632 (έγγραφο 6395/86 τελικό 149 R της 22.4.1986) επειδή δε στις δημοσιονομικές διατάξεις αναφοράς οι θέσεις από, και προς, τις οποίες θα γινόταν η μεταφορά κατατάσσονταν στις υποχρεωτικές δαπάνες (ΥΔ), για την εκτέλεση της πράξης αυτής έπρεπε να εφαρμοστεί το άρθρο 21, παράγραφος 2, πρώτο εδάφιο, του δημοσιονομικού κανονισμού. 'Οπως είναι γνωστό, και σύμφωνα με το άρθρο 203, παράγραφος 9, της Συνθήκης ΕΟΚ, η διαταξη αυτή απονέμει την εξουσία λήψεως αποφάσεως στο Συμβούλιο, κατόπιν διαβουλεύσεως με το Κοινοβούλιο.
Οι αντιδράσεις των αρμοδίων επί του προϋπολογισμού αρχών υπήρξαν διιστάμενες. Στις 19 Μαΐου 1986, το Κοινοβούλιο - ή ακριβέστερα η Επιτροπή Προϋπολογισμών, όργανο που έχει εξουσιοδοτηθεί να διατυπώνει τη γνώμη του Κοινοβουλίου προκειμένου περί μεταφορών προσωρινών πιστώσεων - αποφάνθηκε, αφού άκουσε και τη γνώμη της Πολιτικής Επιτροπής, κατά της προτάσεως της Εκτελεστικής Επιτροπής (Επιτροπής των ΕΚ). Το Συμβούλιο, αντιθέτως, δεν έλαβε ρητή απόφαση στις 2 Ιουνίου 1986, όμως, κατά τη λήξη δηλαδή της προθεσμίας έξι εβδομάδων την οποία ορίζει προς το σκοπό αυτό το άρθρο 21, παράγραφος 2, δεύτερο εδάφιο, του δημοσιονομικού κανονισμού, επήλθε η από πλευράς του έγκριση της προτάσεως διά σιωπηράς αποδοχής.
3. Προς στήριξη του αιτήματός της περί ακυρώσεως, η Ελλάδα προβάλλει ουσιαστικά τρεις λόγους. Ο πρώτος στηρίζεται στην ένσταση ελλείψεως νομιμότητας του άρθρου 184 της Συνθήκης ΕΟΚ, με την οποία προσβάλλει την κατάταξη της ειδικής ενίσχυσης υπέρ της Τουρκίας στον προϋπολογισμό του 1982 ως ΥΔ: πεπεισμένη ότι οι σχετικές πιστώσεις συνιστούν μη υποχρεωτικές δαπάνες ("ΜΥΔ"), η κυβέρνηση των Αθηνών την θεωρεί εσφαλμένη ισχυρίζεται δε ότι η εκτέλεση της μεταφοράς πιστώσεως πάσχει λόγω αναρμοδιότητας του Συμβουλίου. Με το δεύτερο λόγο, προσάπτει στο Συμβούλιο ότι, προβαίνοντας στη μεταφορά, ενήργησε κατά κατάχρηση εξουσίας και διαδικασίας. Ευρύτερου περιεχομένου είναι ο τρίτος λόγος: τα κοινοτικά όργανα - ισχυρίζεται η Ελλάδα - δεν μπορούσαν να αποδεσμεύσουν την ειδική βοήθεια χωρίς να παραβούν τη διεθνούς δικαίου υποχρέωση που απορρέει από την απόφαση 541/1983, με την οποία το Συμβούλιο Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών δέσμευσε τα συμβαλλόμενα κράτη να μην αναγνωρίσουν Κυπριακό Κράτος άλλο από την Κυπριακή Δημοκρατία.
Η εξέταση των λόγων αυτών θα μας απασχολήσει διά μακρών πρέπει όμως να προηγηθεί αυτής ανάλυση των διαδικαστικών ζητημάτων που ανέκυψαν κατά την έγγραφη διαδικασία και κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση. Δύο απ' αυτά αφορούν το παραδεκτό της όλης προσφυγής και στηρίζονται: α) στο απρόσβλητο της μεταφοράς πιστώσεων β) στη διαφορά μεταξύ των ελέγχων που ασκούν το Δικαστήριο και το Ελεγκτικό Συνέδριο επί πράξεων προϋπολογισμού. Το τρίτο, αντιθέτως, αφορά το παραδεκτό του πρώτου λόγου, κατά το ότι η ένσταση του άρθρου 184 προβάλλεται από κράτος μέλος.
4. Ας αρχίσουμε με το προσβλητό της μεταφοράς πιστώσεων. Το ζήτημα αυτό, που τέθηκε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση από μέλη του Δικαστηρίου, τα οποία ζήτησαν από τους διαδίκους να διευκρινίσουν αν το εν λόγω μέτρο μπορεί να παραγάγει εξωτερικά έννομα αποτελέσματα, ή μήπως πρέπει μάλλον να θεωρείται ως πράξη εσωτερική και συνεπώς μη υποκείμενη σε δικαστικό έλεγχο, αξίζει να τύχει βαθύτερης ανάλυσης. Η δυνατότητα ελέγχου των πράξεων προϋπολογισμού είναι πράγματι ένα θέμα, με το οποίο η νομολογία σας έχει ασχοληθεί, δίνοντας λύσεις άλλοτε επιδοκιμαστέες και άλλοτε μη πειστικές. Εννοώ, αφενός, τις αποφάσεις που εκδόθηκαν στο πλαίσιο της δίκης την οποία προκάλεσε ο πολιτικός σχηματισμός "Les Verts" ((Οι Πράσινοι)) σχετικά με τις πιστώσεις που προορίζονταν για τη χρηματοδότηση της ενημερωτικής εκστρατείας για τις ευρωπαϊκές εκλογές του 1984 (Διατάξεις της 26ης Σεπτεμβρίου 1984 στις υποθέσεις 216, 295, 296 και 297/83, Συλλογή 1984, σ. 3325, 3331, 3335 και 3339 αποφάσεις της 23ης Απριλίου 1986 στην υπόθεση 294/83 και της 25ης Φεβρουαρίου 1988 στην υπόθεση 190/84, Συλλογή 1986, σ. 1339 και Συλλογή 1988, σ. 1017 αντίστοιχα) αφετέρου, την απόφαση της 3ης Ιουλίου 1986, με την οποία το Δικαστήριο έλυσε τη συνταγματική διένεξη που ανέκυψε μεταξύ Συμβουλίου και Κοινοβουλίου σχετικά με τον προϋπολογισμό του 1986 (υπόθεση 34/86, Συλλογή 1986, σ. 2155).
'Οπως είναι γνωστό, η τυπολογία των πράξεων προϋπολογισμού ποικίλλει αρκετά. Υπάρχουν κυρίως: α) οι πράξεις με τις οποίες συναρθρώνεται, στις επτά προβλεπόμενες από το άρθρο 203 της Συνθήκης ΕΟΚ φάσεις, η διαδικασία εγκρίσεως του κοινοτικού προϋπολογισμού. Ακολουθούν έπειτα τα εκτελεστικά του προϋπολογισμού μέτρα. Μεταξύ αυτών πρέπει να διακριθούν τα εξής: β) εκείνα που περιέχουν τη βασική ρύθμιση της δαπάνης γ) τα ατομικά, που χορηγούν χρηματικά ποσά δ) τα λογιστικά, που περιλαμβάνουν και απλές πράξεις πληρωμής. Υπάρχουν, τέλος: ε) τα μέτρα, όπως οι μεταφορές πιστώσεων, με τα οποία τροποποιούνται, διαρκούντος του οικονομικού έτους, οι προβλέψεις και οι εγκρίσεις δαπανών που περιέχονται στο γενικό προϋπολογισμό.
Οι πράξεις που αναφέρονται στο στοιχείο α) αποτέλεσαν αντικείμενο προσβολής τόσο στις υποθέσεις που κινήθηκαν από τους Πράσινους και κρίθηκαν με τις Διατάξεις της 26ης Σεπτεμβρίου 1984, όσο και στη διαφορά μεταξύ Συμβουλίου και Κοινοβουλίου, που επιλύθηκε με την απόφαση της 3ης Ιουλίου 1986. Με τις Διατάξεις, οι προσφυγές κρίθηκαν απαράδεκτες, όχι λόγω της φύσεως της προσβαλλόμενης πράξης, αλλά λόγω ελλείψεως των προϋποθέσεων, από τις οποίες το άρθρο 173, δεύτερη παράγραφος, εξαρτά την άσκηση προσφυγής από ιδιώτες: Εφόσον - διαβάζω - "η διαδικασία εγκρίσεως του προϋπολογισμού δεν οδηγεί τελικά παρά σε έγκριση αναλήψεως ((δαπανών))", "δεν είναι δυνατόν οι πράξεις που εμπίπτουν στο ((πλαίσιό της)) να αφορούν άμεσα φυσικά ή νομικά πρόσωπα" αυτά θα μπορούσαν μόνο να πλήττονται από "πράξεις που εκδίδονται προς εκτέλεση του προϋπολογισμού". Η θεώρηση αυτή νομίζω πως είναι ορθή, όταν αναφέρεται στην πράξη με την οποία ο πρόεδρος του Κοινοβουλίου διαπιστώνει την οριστική έγκριση του προϋπολογισμού δεν αρμόζει, αντιθέτως, σε όλες τις άλλες πράξεις της κατηγορίας, οι οποίες - όπως τόνισαν τα καθών όργανα - δεν είναι δεκτικές προσβολής, διότι, εντασσόμενες σε μια σύνθετη διαδικασία, έχουν προπαρασκευαστικό χαρακτήρα.
Πιο εμπεριστατωμένες και απολύτως πειστικές εμφανίζονται οι σκέψεις που περιέχονται στην απόφαση της 3ης Ιουλίου 1986. Το Δικαστήριο δέχτηκε ότι "ο προϋπολογισμός, αφ' ης στιγμής ο πρόεδρος του Κοινοβουλίου προβεί στη διαπίστωση ... ((της οριστικής του έγκρισης)), εμπίπτει στις πράξεις που είναι δυνατόν να παραγάγουν έννομα αποτελέσματα έναντι τρίτων", εφόσον του "προσδίδει ... υποχρεωτική ισχύ ..., τόσο έναντι των οργάνων όσο και έναντι των κρατών μελών" (σκέψεις 6 και 8) προσέθεσε δε την ορθότατη κρίση ότι, "αν δεν υπήρχε η δυνατότητα υπαγωγής των πράξεων της αρμόδιας επί του προϋπολογισμού αρχής ... ((σε δικαστικό)) έλεγχο ..., τα όργανα που απαρτίζουν την αρχή αυτή θα μπορούσαν να σφετεριστούν τις αρμοδιότητες των κρατών μελών ή των άλλων οργάνων ...". Εξάλλου - καταλήγει το χωρίο που παραθέτω - "καμία διάταξη των Συνθηκών" δεν απαγορεύει την άσκηση προσφυγών "ακυρώσεως κατά πράξεως δημοσιονομικού χαρακτήρα ((σχετικής με τον προϋπολογισμό))" (σκέψη 12).
Για τις πράξεις που αναφέρονται υπό στοιχείο β) κληθήκατε να αποφανθείτε στην υπόθεση 294/83. Η σχετική απόφαση, χωρίς να ερευνήσει τη φύση τους, επανέλαβε απλώς τη διατύπωση της απόφασης "ΑΕΤR" (της 31ης Μαρτίου 1971, υπόθεση 22/70, Επιτροπή κατά Συμβουλίου, Racc. 1971, σ. 263), δεχθείσα τη δυνατότητα προσβολής "κάθε διατάξεως που θεσπίζεται από τα όργανα και μπορεί να παραγάγει έννομα αποτελέσματα". Υπενθυμίζω άλλωστε ότι με την ίδια απόφαση αναγνωρίστηκε η δυνατότητα ασκήσεως προσφυγής "κατά των ατομικών αποφάσεων απορριπτουσών την αίτηση για καταβολή ποσών ανώτερων από τα προβλεπόμενα" (σκέψη 36).
Με τα μέτρα που αναφέρονται υπό στοιχεία γ) και δ) ασχολήθηκε η απόφαση της 25ης Φεβρουαρίου 1988, με την οποία η προσφυγή κρίθηκε απαράδεκτη, ως στρεφόμενη "κατά πράξεων αναλήψεως, εκκαθαρίσεως, εντολής και πληρωμής δαπανών ... και κατά του υπολογισμού ... των πιστώσεων", πράξεων οι οποίες "παράγουν έννομα αποτελέσματα μόνο στην εσωτερική σφαίρα της διοικήσεως" (σκέψεις 7 και 8). Η κρίση αυτή είναι επιδοκιμαστέα όσον αφορά τις πράξεις απλής δημοσιονομικής εκτελέσεως, οι οποίες, εκτός από εσωτερικές του οργάνου από το οποίο προέρχονται, είναι άλλοτε προπαρασκευαστικές (οι λογιστικές) και άλλοτε απλώς υλικές (οι πληρωμές ποσών). Αντιθέτως, δεν φαίνεται να αρμόζει προκειμένου περί πράξεως με την οποία η διοίκηση ανακοινώνει στον ενδιαφερόμενο το ύψος της απαιτήσεώς του και τα κριτήρια που διέπουν τον υπολογισμό της. Κατά τη γνώμη μου, πράγματι, ένα τέτοιο ατομικό μέτρο είναι ικανό να προξενήσει βλάβη και, σύμφωνα με την απόφαση του Δικαστηρίου της 23ης Απριλίου 1986 (οι Πράσινοι), πρέπει να θεωρείται δεκτικό προσβολής, καθόσον διατάσσει την καταβολή ποσών κατωτέρων από τα προβλεπόμενα (για εκτενέστερη ανάπτυξη παραπέμπω στις προτάσεις που ανέπτυξα στην υπόθεση 190/84, Συλλογή, σ. 1017,1025).
Ας έρθω τώρα, σύμφωνα με τις αρχές που αντλούνται από τη νομολογία σας και τις παρατηρήσεις που αυτή μου υπαγόρευσε, να εξετάσω το παραδεκτό της σημερινής προσφυγής. Η πράξη που αποτελεί αντικείμενό της - επαναλαμβάνω - ανήκει στην κατηγορία ε.
Η λύση του προβλήματος δεν μου φαίνεται δύσκολη. 'Οπως υποστήριξα και με τις προτάσεις μου στην υπόθεση 34/86, ο προϋπολογισμός, όπως προκύπτει από την τελευταία ανάγνωση του Κοινοβουλίου, είναι ένα απλό λογιστικό έγγραφο και επομένως είναι νομικώς στείρος. Αποκτά δεσμευτική ισχύ διά της δημοσιεύσεώς του από τον πρόεδρο άρα, είναι προφανές ότι, για να επιτευχθεί η πλήρης ακύρωσή του, πρέπει η προσφυγή να στρέφεται κατά της δημοσιεύσεως αυτής. Εξίσου προφανές, ωστόσο, είναι το ότι η προσβολή της πράξεως του προέδρου, άρα και η προσφυγή κατά της Συνελεύσεως, δεν είναι αναγκαία, αν το παράνομο αφορά ένα κεφάλαιο, ένα άρθρο ή μία θέση και προβάλλεται, όπως εν προκειμένω, μέσω του μηχανισμού του άρθρου 184. Είδαμε, εξάλλου, ότι δεκτικές προσβολής είναι και ορισμένες εκτελεστικές του προϋπολογισμού πράξεις όπως ιδίως οι αποφάσεις που θεσπίζουν τη βασική ρύθμιση της δαπάνης και τα ατομικά μέτρα που είναι ενδεχομένως ικανά να προξενήσουν βλάβη.
Ειδική όμως είναι η περίπτωση της μεταφοράς πιστώσεων. Εμπίπτει ασφαλώς στην εκτέλεση του προϋπολογισμού: τούτο αποδεικνύεται από τον κανόνα που τη διέπει, δηλαδή το άρθρο 21 του δημοσιονομικού κανονισμού, δεδομένου ότι περιλαμβάνεται στον (τρίτο) τίτλο, που είναι ακριβώς αφιερωμένος σ' αυτή τη φάση. Το στοιχείο αυτό, ωστόσο, δεν ασκεί επιρροή στη φύση της. Και τούτο διότι η μεταφορά τοποθετείται σ' αυτό τούτο το επίπεδο του προϋπολογισμού, τόσο διότι τροποποιεί την αρχική πρόβλεψη και έγκριση δαπανών που αυτός περιείχε, όσο και διότι αρμόδια να την αποφασίσουν είναι το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο, σύμφωνα με την κατανομή των αρμοδιοτήτων που προβλέπεται στο άρθρο 203 της Συνθήκης, ή, σε ειδικές περιπτώσεις, η Επιτροπή. Επιπλέον, δεδομένου ότι μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα ακόμα και τη μεταβολή του ανωτάτου ποσοστού ((αυξήσεως)) των ΜΥΔ, η μεταφορά πιστώσεων ενδέχεται να επηρεάσει τις κατευθύνσεις των λογιστικών εγγράφων για το προσεχές οικονομικό έτος.
Μπορούμε, με άλλα λόγια, να συναγάγουμε ότι, εφόσον προέρχεται από την αρμόδια επί του προϋπολογισμού αρχή και είναι ικανή να παραγάγει έννομα αποτελέσματα (αλλά και να δημιουργήσει τους κινδύνους που με τόση ενάργεια σκιαγραφήσατε στη σκέψη 12 της απόφασης της 3ης Ιουλίου 1986), η μεταφορά πιστώσεως υπόκειται στον έλεγχο του Δικαστηρίου. Και ας μην αντιλεχθεί ότι δεκτική προσβολής δεν είναι η πράξη αυτή καθαυτή, αλλά το μέτρο με το οποίο αυτή εκτελείται. Υπενθυμίζω ότι την ένσταση αυτή, αναφερόμενη στον προϋπολογισμό στο σύνολό του, προέβαλε το Κοινοβούλιο στην υπόθεση 34/86. Η απόφαση την αγνόησε. Εγώ, αντιθέτως, την επέκρινα εντόνως: αν γινόταν δεκτή - είπα -, θα καθίστατο υπόλογο κάποιο όργανο που δεν θα ήταν κατ' ανάγκη και υπαίτιο για την παρανομία εκείνο δε που είναι ακόμα χειρότερο, θα αναγκάζονταν οι διοικούμενοι να αναμένουν τη θέσπιση κάποιου μέτρου συναφούς προς τις αμφισβητούμενες θέσεις ή προς τα ποσά που καθορίστηκαν κατά παράβαση των κανόνων που διέπουν τη διαδικασία του προϋπολογισμού (ή - προσθέτω σήμερα - που περιέχονται στο δημοσιονομικό κανονισμό).
5. Το δεύτερο διαδικαστικό ζήτημα που ανέκυψε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση αφορά την έκταση των ελέγχων που ασκούν επί πράξεων προϋπολογισμού το Δικαστήριο και το Ελεγκτικό Συνέδριο. Γενικώς, το πρόβλημα αυτό έχει μελετηθεί κυρίως από τους γάλλους νομικούς. Στη Γαλλία, πράγματι, οι κανόνες περί λογιστικού δεν θεωρούνται ως κανόνες δικαίου μεταξύ δε των εξουσιών των διατακτών και των υπολόγων υφίσταται μια διάκριση, που αντανακλάται ευκρινώς στις αρμοδιότητες των διοικητικών δικαστηρίων και του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Είναι, λοιπόν, προφανές ότι, υπ' αυτό το πρίσμα, "η παράβαση των κανόνων περί προϋπολογισμού και λογιστικού δεν μπορεί, χωρίς αντίθετη ρητή διάταξη, να προβάλλεται προς στήριξη προσφυγής λόγω υπερβάσεως εξουσίας" (Odent: Contentieux administratif, Paris, 1981, vol. VI, σ. 1923).
Στο Λουξεμβούργο το ζήτημα έχει ήδη παρουσιαστεί, για να παραμεριστεί όμως σύντομα. Πράγματι, με την απόφαση στην υπόθεση 294/83, έχει γίνει δεκτό ότι "το επιχείρημα ότι ο ανατιθέμενος από το άρθρο 206α της Συνθήκης στο Ελεγκτικό Συνέδριο έλεγχος εμποδίζει την άσκηση ελέγχου από το Δικαστήριο πρέπει να απορριφθεί. ... το Ελεγκτικό Συνέδριο δεν μπορεί να εξετάσει παρά μόνο τη νομιμότητα της δαπάνης σε σχέση με τον προϋπολογισμό καθώς και σε σχέση με την πράξη του παραγώγου δικαίου από την οποία απορρέει η εν λόγω δαπάνη, η οποία αποκαλείται κοινώς βασική πράξη. Επομένως, ο έλεγχος που ασκεί είναι διάφορος ... από εκείνον που ασκεί το Δικαστήριο και ο οποίος αφορά τη νομιμότητα της βασικής αυτής πράξης" (σκέψη 28).
Το συμπέρασμα αυτό - του χωρίου που παρέθεσα - μου δημιουργεί απορίες, όχι λόγω των συνεπειών στις οποίες οδηγεί - το παραδεκτό της προσφυγής -, αλλά λόγω της συλλογιστικής στην οποία στηρίζεται. Ούτε φαίνεται, άλλωστε, περισσότερο πειστική η άποψη που προέβαλε κατά την επ' ακροατηρίου συζήτηση ο εκπρόσωπος της Επιτροπής, κατά την οποία το Ελεγκτικό Συνέδριο ασχολείται και με τη χρηστή διαχείριση από άποψη σκοπιμότητας, εκτελώντας έτσι έργο που ανάγεται μάλλον στο πολιτικό επίπεδο πάντως, μου φαίνεται πολύ περιοριστική η άποψη που οριοθετεί τον έλεγχο του εν λόγω οργάνου στην "τήρηση των κανόνων του δημοσίου λογιστικού κατά την εκτέλεση του κοινοτικού προϋπολογισμού" (Sacchettini: "Dispositions financieres", στα ΑΑ.VV., Le droit de la Communaute economique europeenne, Bruxelles, 1982, vol. 11, σ. 89 και 90).
Η αλήθεια είναι ότι το Ελεγκτικό Συνέδριο έχει την εξουσία και το καθήκον να ελέγχει όχι μόνον την τήρηση των κανόνων περί προϋπολογισμού που περιέχονται στη Συνθήκη ή στο δημοσιονομικό κανονισμό, αλλά και κάθε διατάξεως που ανήκει στην κοινοτική έννομη τάξη, εφόσον αυτή έχει επίπτωση στη δαπάνη. Πώς διακρίνεται τότε αυτός ο έλεγχος από το δικαστικό έλεγχο;
Με πολλή οξυδέρκεια έχει παρατηρηθεί ότι, στο σύστημά μας, οι διαφορές μεταξύ των δύο λειτουργιών προκύπτουν από σειρά φαινομένων και, πρώτον, από τη φύση των αποτελεσμάτων τα οποία παράγει η άσκησή τους πράγματι, διαφορετικά απ' ό,τι ο έλεγχος που ασκεί το όργανο λογιστικού ελέγχου, η δικαιοδοτική λειτουργία χαρακτηρίζεται από τη δεσμευτική ισχύ και τον απρόσβλητο χαρακτήρα του δεδικασμένου. Εξάλλου, ενώ η άσκηση της τελευταίας προϋποθέτει την ύπαρξη αξιώσεως ή πάντως αμφισβητήσεως, η παρέμβαση του εν λόγω οργάνου λογιστικού ελέγχου δεν εξαρτάται από αυτήν. Το έργο του Δικαστηρίου, δηλαδή, έγκειται στην ειδική και συγκεκριμένη εξέταση πράξεων ή σχέσεων, για τις οποίες υπάρχει αμφισβήτηση το έργο του Ελεγκτικού Συνεδρίου συνίσταται στη συστηματική και γενική εξέταση της διαχειριστικής δραστηριότητας (βλέπε Palmieri: La Corte dei Conti delle Comunita europee, Padova, 1983, σ. 78, αριθ. 26 Goletti: "La Corte dei conti delle Comunita europee nel quadro normativo comunitario", στο Foro amministrativo, 1986, σ. 2948 και επ.).
6. Η τρίτη και τελευταία πτυχή του παραδεκτού αναφέρεται στην ένσταση του άρθρου 184 της Συνθήκης ΕΟΚ, την οποία προέβαλε η Ελλάδα κατά της κατατάξεως της ειδικής ενίσχυσης στην Τουρκία ως ΥΔ: το Συμβούλιο παρατηρεί, πράγματι, ότι ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να επικαλείται το ανεφάρμοστο μιας θέσεως του προϋπολογισμού στο πλαίσιο ευθείας προσφυγής για την ακύρωση μεταφοράς πιστώσεως. Σχετικώς, προβάλλει δύο επιχειρήματα.
Το πρώτο στηρίζεται στην άποψη, που υποστηρίζεται εγκρίτως στη θεωρία και κατά την οποία η ένσταση ελλείψεως νομιμότητας δεν μπορεί να προβληθεί από τα κράτη μέλη (Bebr: "Judicial Remedy of Private Parties against Normative Acts of the European Communities: the Role of the Exception of Illegality", στο Common Market Law Review 1966-1967, σ. 11 έως 13, και Development of Judicial Control of the European Communities, The Hague, 1981, σ. 195 Joliet: Le Droit institutionnel des Communautes Europeennes - Le contentieux, Liege, 1981, σ. 134 και επ.). Και τούτο διότι τα υποκείμενα δικαίου μπορούν να προσβάλουν ευθέως, εντός της προθεσμίας του άρθρου 173, όλες τις δεσμευτικού χαρακτήρα πράξεις, συμμετέχοντας δε στην κατάρτισή τους, διαθέτουν εντός του Συμβουλίου πολιτική επιρροή, η οποία δικαιολογεί τον αποκλεισμό του δικαιώματός τους να ζητήσουν την ακύρωσή τους μέσω του άρθρου 184. Προς αυτή την κατεύθυνση συνηγορεί και η απόφαση της 6ης Μαρτίου 1979 (υπόθεση 92/78, Simmenthal κατά Επιτροπής, Racc. 1979, σ. 777). Το άρθρο 184 - διαβάζει κανείς στη σκέψη 39 - "εξασφαλίζει σε κάθε διάδικο το δικαίωμα να αμφισβητήσει ... το κύρος παλαιοτέρων πράξεων των κοινοτικών οργάνων ..., οι οποίες αποτελούν τη νομική βάση της προσβαλλόμενης απόφασης, όταν δεν έχει το δικαίωμα να ασκήσει, δυνάμει του άρθρου 173 ..., ευθεία προσφυγή κατά των πράξεων αυτών".
Το δεύτερο επιχείρημα στηρίζεται στα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του προϋπολογισμού και ιδίως στην τήρηση των αρχών του αδιασπάστου και του ετησίου. Ο πρώτος κανόνας, πράγματι, δεν επιτρέπει να κηρυχθεί ανεφάρμοστο ένα τμήμα και, ακόμα περισσότερο, μία θέση του προϋπολογισμού σε μια περίπτωση, όμως, σαν την υπό κρίση, μια τέτοια κήρυξη θα συνιστούσε προσβολή και της αρχής του ετησίου, από τη στιγμή που θα μεταβαλλόταν έτσι το ύψος των ΜΥΔ του προϋπολογισμού του 1986, το οποίο θα ληφθεί ως βάση για να υπολογιστεί το ανώτατο ποσοστό των ίδιων δαπανών για το επόμενο οικονομικό έτος. Και όχι μόνον αυτό. Η κατάταξη των δαπανών αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα της διαδικασίας του προϋπολογισμού και δεν μπορεί να αποτελέσει αντικείμενο συζήτησης στο πλαίσιο δίκης που αφορά τη νομιμότητα μιας μεταφοράς πιστώσεων. 'Οπως δέχτηκε το Δικαστήριο με την απόφαση στην υπόθεση 34/86, "τα προβλήματα οριοθετήσεως των μη υποχρεωτικών δαπανών σε σχέση με τις υποχρεωτικές ... αποτελούν το αντικείμενο διοργανικής διαδικασίας συμβιβασμού, η οποία έχει θεσπιστεί με την 'κοινή δήλωση' ((της 30ής Ιουνίου 1982)) του ... Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής ... και στο πλαίσιο της οποίας τα προβλήματα αυτά είναι δυνατόν να λυθούν" (σκέψη 50).
Τα επιχειρήματα αυτά, που εξέθεσα συνοπτικά, δεν μπορούν να γίνουν δεκτά. Ως προς το πρώτο, θεωρώ ανυπέρβλητο στοιχείο το γράμμα της διατάξεως, στην οποία η μεγαλύτερη μερίδα της θεωρίας θεμελιώνει το δικαίωμα των κρατών μελών να προβάλλουν την ένσταση ελλείψεως νομιμότητας (Barav: "The Exception of Illegality in Community Law; A Critical Analysis", στο Common Market Law Review, 1974, σ. 366 και επ. Vandersanden, Barav: Contentieux communautaire, Bruxelles, 1977, σ. 260 έως 263 Dubois: "L' exception d' illegalite devant la Cour de Justice des Communautes Europeennes", στα Cahiers de droit europeen, 1978, σ. 411 και επ. Waelbroeck: "Article 184", στα ΑΑ.VV., Le droit de la Communaute economique europeenne, Bruxelles, 1983, vol. 10, tome I, σ. 359 και επ.). Πράγματι, όπως είναι γνωστό, το άρθρο 184 ορίζει ότι, "παρά τη λήξη της προθεσμίας του άρθρου 173, τρίτη παράγραφος, κάθε διάδικος ... δύναται να επικαλεσθεί ... το ανεφάρμοστο του κανονισμού" (η υπογράμμιση δική μου). Προσθέτω ότι η άποψη αυτή βρίσκει άφθονες επιβεβαιώσεις στην, υπό ευρεία έννοια, νομολογία του Δικαστηρίου.
Ας αρχίσω με την υπόθεση 32/65 (Ιταλία κατά Συμβουλίου και Επιτροπής, Racc. 1966, σ. 296). Η κυβέρνηση της Ρώμης είχε προσβάλει, βάσει του άρθρου 184, τον κανονισμό 19/65 του Συμβουλίου, προβάλλοντας την έλλειψη νομιμότητας ορισμένων κανόνων των κανονισμών 17/62 του Συμβουλίου και 153/62 της Επιτροπής η τελευταία εναντιώθηκε στη δυνατότητα της Ιταλίας να ενεργήσει βάσει του εν λόγω κανόνα, το δε Δικαστήριο (απόφαση της 13ης Ιουλίου 1966) περιορίστηκε να της απαντήσει ότι, σύμφωνα με το άρθρο 184, "κάθε διάδικος μπορεί να επικαλεστεί λόγους προβλεπόμενους στο άρθρο 173, πρώτη παράγραφος, για να ζητήσει να κηρυχθεί ανεφάρμοστος ((ένας)) κανονισμός". Σθεναρώς αντιτάχθηκε, αντιθέτως, στην άποψη της Επιτροπής ο γενικός εισαγγελέας Roemer. Κατά την άποψή του, "αρκεί να υπομνηστεί η γενική διατύπωση του κανόνα ... και η διαπίστωση ότι τα κράτη μέλη ενδέχεται ... να έχουν άξιο προστασίας συμφέρον να προβάλουν ένσταση ελλείψεως νομιμότητας, δεδομένου ότι τα εγγενή ελαττώματα μιας γενικής ρυθμίσεως είναι ((συχνά)) τέτοια ώστε να αναδεικνύονται με σαφήνεια μόνο κατά την εφαρμογή της ((εν λόγω)) ρυθμίσεως επί συγκεκριμένης περιπτώσεως" (σ. 329 και επ.).
Είκοσι χρόνια αργότερα, στην υπόθεση 181/85 (Γαλλία κατά Επιτροπής), το καθού όργανο μερικώς οπισθοχώρησε του άρθρου 184 - αναγνώρισε - μπορεί να κάνει επίκληση κράτος μέλος μόνον όμως στην περίπτωση που αυτό "αιφνιδιάζεται" από τον τρόπο με τον οποίο εφαρμόζεται ο κανονισμός. Και σ' αυτή την περίπτωση το Δικαστήριο αρνήθηκε την ύπαρξη κωλύματος, τη δε παρατήρηση της Επιτροπής ανασκεύασε ο γενικός εισαγγελέας. Το κράτος μέλος - παρατήρησε πράγματι ο Sir Gordon Slynn - "δεν θα πρέπει να αποδεικνύει ότι είχε βάσιμο λόγο για να μην προσβάλει εμπροθέσμως δυνάμει του άρθρου 173 πράξη του Συμβουλίου ή της Επιτροπής ή ότι αιφνιδιάστηκε από την εφαρμογή ή το αποτέλεσμα της πράξης, πριν ... επικαλεστεί το άρθρο 184 ... . ... ο περιορισμός αυτός, που προσπαθεί να εισαγάγει η Επιτροπή, δεν ((βρίσκει έρεισμα στη Συνθήκη)). Σε περίπτωση που θα γινόταν δεκτός, θα έθετε δύσκολα πραγματικά ζητήματα και δεν βλέπω κανένα επιτακτικό ή ακόμη και νόμιμο λόγο για τέτοια ερμηνεία του άρθρου 184".
Η γραμμή που ακολουθούν οι δύο συνάδελφοι με βρίσκει απολύτως σύμφωνο, και για το λόγο ότι συνάδει με την αρχή που απαγορεύει τη συσταλτική ερμηνεία των κανόνων της Συνθήκης περί ενδίκων βοηθημάτων (απόφαση της 15ης Ιουλίου 1963, υπόθεση 25/62, Plaumann κατά Επιτροπής, Raccolta 1963, σ. 197), καθώς και με τη ratio της εν λόγω διατάξεως. Πράγματι, αν είναι αληθές ότι αυτή επιδιώκει να αντισταθμίσει τον αποκλεισμό του δικαιώματος προσφυγής των ιδιωτών κατά πράξεων γενικής ισχύος, δεν είναι λιγότερο αληθές το ότι μεταξύ των σκοπών της συγκαταλέγεται το να καταστήσει δυνατό τον παρεμπίπτοντα έλεγχο της νομιμότητας των εν λόγω πράξεων, όταν τα αποτελέσματά τους μπορούν να αποτιμηθούν μόνο μετά τη λήξη της δίμηνης προθεσμίας του άρθρου 173. Και ας μην αντιλεχθεί ότι, στην υπό κρίση περίπτωση, η προθεσμία αυτή έχει λήξει ήδη από μακρού χρόνου, και συγκεκριμένα στις 8 Απριλίου 1982. Γνωρίζουμε πράγματι ότι, από τα τέλη του 1981 μέχρι τις αρχές του 1986, η βοήθεια στην Τουρκία είχε ανασταλεί λόγω του "παγώματος" των σχέσεων Βρυξελλών - Αγκύρας η Ελλάδα δεν θα μπορούσε, επομένως, να εκτιμήσει τις συνέπειες της κατατάξεως της βοήθειας στις ΥΔ εντός της προθεσμίας ασκήσεως προσφυγής ακυρώσεως.
Τέλος, δεν μπορεί να υποστηριχτεί ότι την άποψη υπέρ της οποίας εκφράζομαι αντιστρατεύεται η απόφαση Simmenthal. Στην υπόθεση εκείνη, όπου ο προσφεύγων ήταν ιδιώτης, το Δικαστήριο δεν κλήθηκε να κρίνει αν η ένσταση ελλείψεως νομιμότητας μπορεί να προταθεί από κράτος μέλος. Από τους δικαστές ζητήθηκε, αντιθέτως, να αποφανθούν αν αντικείμενο της ενστάσεως μπορούν να αποτελούν και πράξεις άλλες πλην των κανονισμών η δε συμβολή της απόφασης συνίσταται ακριβώς στο ότι διευκρίνισε ότι το άρθρο 184 ισχύει και επί πράξεων που, χωρίς να έχουν τη μορφή κανονισμού, παράγουν ωστόσο "αποτελέσματα ανάλογα" με εκείνα του κανονισμού.
Δεν είναι λιγότερο ευάλωτα τα επιχειρήματα τα οποία το καθού θεμελιώνει σε ορισμένα χαρακτηριστικά του κοινοτικού κανονισμού. Η πρώτη επίκριση στην οποία είναι εκτεθειμένα έγκειται στο ότι αντιφάσκουν με τη γραμμή πλεύσεως την οποία ακολούθησε το Συμβούλιο στην υπόθεση 34/86. Τότε, πράγματι, το εν λόγω όργανο σας ζήτησε να ακυρώσετε τον προϋπολογισμό του 1986 κατά το μέρος κατά το οποίο οι πιστώσεις αναλήψεως υποχρεώσεων και πληρωμών υπερέβαιναν τα ποσοστά αυξήσεως που είχαν εγκριθεί απ' αυτό και προταθεί από τη Συνέλευση. Το Δικαστήριο, όπως είναι γνωστό, απέρριψε την αίτηση, κρίνοντας ότι η αποδοχή της θα προσέδιδε οριστικό χαρακτήρα στον προϋπολογισμό, όπως αυτός προέκυψε από τη δεύτερη ανάγνωσή του από το Συμβούλιο επιπλέον - παρατηρήσατε - η παρέμβαση της δικαστικής εξουσίας σε μια διαπραγμάτευση που ανήκει αποκλειστικά στις δύο αρμόδιες επί του προϋπολογισμού αρχές θα αλλοίωνε τη θεσμική ισορροπία που προβλέπει η Συνθήκη.
Βάσει αυτών των σκέψεων, τονίζω ότι οι κανόνες του αδιασπάστου και του ετησίου δεν απαγορεύουν να κηρυχθεί παράνομη μια θέση του προϋπολογισμού που αφορά παρελθόν οικονομικό έτος. Μια τέτοια κρίση, πράγματι, δεν θα επηρέαζε κατά κανένα τρόπο την ισορροπία εξουσιών μεταξύ Κοινοβουλίου και Συμβουλίου, ενώ, μολονότι θα μετέβαλλε τη φύση της δαπάνης στα επερχόμενα οικονομικά έτη, δεν θα είχε αντίκτυπο στους προϋπολογισμούς των οποίων τμήμα αποτέλεσε η θέση αυτή, εφόσον τα αποτελέσματά τους έχουν ήδη εξαντληθεί. Αλυσιτελής, τέλος, μου φαίνεται η αναφορά που κάνει το Συμβούλιο στο χωρίο της απόφασης της 3ης Ιουλίου 1986, με το οποίο δεχτήκατε ότι η οριοθέτηση των ΥΔ και των ΜΥΔ αποτελεί καθήκον ανατεθειμένο στη "συνδιαλλαγή μεταξύ των αρμοδίων επί του προϋπολογισμού αρχών". Ο λόγος είναι προφανής. Στην παρατήρηση αυτή δεν μπορεί να προσδοθεί η έννοια αποκλεισμού από το δικαστικό έλεγχο και τούτο ακόμη περισσότερο σε περίπτωση όπως η υπό κρίση, στην οποία το Δικαστήριο καλείται να ελέγξει αν το άρθρο 203, παράγραφος 9, έχει εφαρμοστεί ορθά για τη διάκριση μεταξύ των δύο τύπων δαπανών.
7. Ας έρθουμε στην ουσία της υποθέσεως. Υπενθυμίζω ότι με τον πρώτο λόγο η Ελλάδα επικαλείται αναρμοδιότητα του Συμβουλίου της Κοινότητας να αποφασίσει την αμφισβητούμενη μεταφορά πιστώσεων. Αυτή - υποστηρίζει - πρέπει να θεωρηθεί μικτού χαρακτήρα, από τη στιγμή που η δαπάνη που ορίζεται στη θέση αφετηρίας (9631 του κεφαλαίου 100) είναι υποχρεωτική, ενώ εκείνη που προβλέπεται στη θέση προορισμού (9632 του κεφαλαίου 96) συνιστά ΜΥΔ. Επομένως, η πράξη αυτή έπρεπε να συντελεστεί βάσει του άρθρου 21, παράγραφος 2, τέταρτο και πέμπτο εδάφιο, του δημοσιονομικού κανονισμού, κατά το οποίο οι μικτές μεταφορές εγκρίνονται μόνον εφόσον αμφότερες οι αρμόδιες επί του προϋπολογισμού αρχές δεν λάβουν αντίθετη απόφαση εντός έξι εβδομάδων από της λήψεως της προτάσεως της Επιτροπής. Στην υπό κρίση περίπτωση, ως γνωστόν, το Κοινοβούλιο έλαβε αρνητική απόφαση τούτο δε άγει υποχρεωτικά στο συμπέρασμα ότι η μεταφορά δεν μπορούσε να συντελεστεί.
Το καθού όργανο - συνεχίζει η κυβέρνηση των Αθηνών - αντιτείνει ότι η θέση προορισμού (ειδική ενίσχυση στην Τουρκία) συγκαταλέγεται μεταξύ των ΥΔ σε όλους τους προϋπολογισμούς από του οικονομικού έτους 1982 και εντεύθεν, καθώς και στο παράρτημα της "κοινής δηλώσεως όσον αφορά διάφορα μέτρα προκειμένου να διασφαλιστεί καλύτερη λειτουργία της διαδικασίας του προϋπολογισμού", την οποία υπέγραψαν στις 30 Ιουνίου 1982 οι πρόεδροι του Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (ΕΕ 1982, C 194, σ. 1). Η κατάταξη αυτή όμως είναι εσφαλμένη. Η ενίσχυση, πράγματι, δεν αποτελεί αντικείμενο υποχρεώσεως βαρύνουσας την Κοινότητα δυνάμει συμβάσεως με την Τουρκία, είτε πρόκειται για τη Συμφωνία της 12ης Σεπτεμβρίου 1963, είτε για το πρόσθετο πρωτόκολλο, είτε για κάποιο από τα χρηματοδοτικά πρωτόκολλα που συνήφθησαν μέχρι το 1977. Η χορήγησή της αποφασίστηκε μονομερώς από το Συμβούλιο όπως αφήνουν δε να εννοηθεί η κοινοτική θέση που διατυπώθηκε στις 10 Μαΐου 1979 (όπου αναφέρεται ότι "η Κοινότητα είναι διατεθειμένη να αντιμετωπίσει" τη λήψη του μέτρου) και η απόφαση 2/80 του Συμβουλίου Συνδέσεως (το οποίο λαμβάνει υπόψη την "πρόταση" της ευρωπαϊκής πλευράς), αποτελεί απλή "χειρονομία καλής θελήσεως".
Αβάσιμο, έπειτα, είναι το επιχείρημα του Συμβουλίου ότι η ενίσχυση έχει ως νομική βάση την προαναφερθείσα απόφαση 2/80. Και τούτο για δύο λόγους. Για να μπορεί μια δαπάνη να οριστεί ως "υποχρεωτική", - υπενθυμίζει - πρέπει να απορρέει από τη Συνθήκη ή "από τις πράξεις που εκδίδονται δυνάμει αυτής" (άρθρο 203, παράγραφος 4, δεύτερο εδάφιο) είναι δε βέβαιο ότι οι αποφάσεις που λαμβάνονται από τα όργανα συνδέσεως ΕΟΚ-Τουρκίας δεν ανήκουν στις τελευταίες. Δεύτερον, για να παράγουν αποτελέσματα οι αποφάσεις αυτές, πρέπει να μεταφέρονται στην κοινοτική έννομη τάξη με πράξεις του Συμβουλίου Υπουργών (βλέπε άρθρο 2, παράγραφος 1, της Συμφωνίας 64/737, που συνήφθη στις 12 Σεπτεμβρίου 1963 μεταξύ των αντιπροσώπων των κυβερνήσεων των κρατών μελών συνελθόντων στο πλαίσιο του Συμβουλίου, "περί των μέτρων που πρέπει να ληφθούν και περί των διαδικασιών για την εφαρμογή της συμφωνίας συνδέσεως μεταξύ της ΕΟΚ και της Τουρκίας", ΕΕ ειδ. έκδ. 11/001, σ. 65). Στην προκειμένη όμως περίπτωση, εκτελεστικές διατάξεις δεν υπάρχουν, η περίσταση δε αυτή δεν μπορεί παρά να συνηγορεί υπέρ του μη υποχρεωτικού της δαπάνης.
Την άποψη, όμως, του Συμβουλίου - παρατηρεί ακόμα η Ελλάδα - αντιστρατεύεται και η αδυναμία της να αιτιολογήσει τη συνδρομή των προϋποθέσεων από τις οποίες η θεωρία εξαρτά την υποχρεωτική φύση μιας δαπάνης. Ως προς το ζήτημα αυτό υπάρχουν δύο τάσεις σκέψεως. Κατά την πρώτη (Sopwith: "Legal Aspects of the Community Budget", στο Common Market Law Review, 1980, σ. 328 Ehlermann και Minch: "Conflicts between Community Institutions within the Budgetary Procedure. Article 205 of the EEC Treaty", στο Europarecht, 1981, σ. 24), η δαπάνη είναι υποχρεωτική όταν: α) η συγκεκριμένη πρωτοβουλία στην οποία αναφέρεται η δαπάνη προβλέπεται από νομική πράξη β) το ύψος της δαπάνης ορίζεται από άλλη νομική πράξη πλην του προϋπολογισμού γ) η Κοινότητα ή ένα από τα θεσμικά της όργανα έχουν αναλάβει υποχρέωση πληρωμής. Στην περίπτωσή μας, όμως, καμιά από τις τρεις προϋποθέσεις δεν φαίνεται να πληρούται. 'Οπως σημειώθηκε, πράγματι, η απόφαση του Συμβουλίου δεν μεταφράστηκε σε πράξεις που να της προσδίδουν νομική υπόσταση, ο δε μονομερής χαρακτήρας της κοινοτικής προτάσεως αποκλείει την ύπαρξη δεσμευτικών υποχρεώσεων.
Κατ' άλλους συγγραφείς, αντιθέτως, η δαπάνη είναι υποχρεωτική όταν αντιστοιχεί σε απαίτηση που έχει κάποιο πρόσωπο δημοσίου ή ιδιωτικού δικαίου έναντι της Κοινότητας βάσει της Συνθήκης, κανόνων του παραγώγου δικαίου ή διεθνούς συμφωνίας (Strasser: Les finances de l' Europe, Bruxelles, 1980, σ. 49 Dankert: "The Joint Declaration by the Community Institutions of 30 June 1982 on the Community Budgetary Procedure", στο Common Market Law Review, 1983, σ. 707). Αλλά, και αυτή η άποψη αν γίνει δεκτή, δεν μεταβάλλεται το αποτέλεσμα: και τούτο διότι δεν υφίστανται πράξεις του διεθνούς δικαίου, ούτε όσον αφορά την αναστολή και την επανάληψη των σχέσεων μεταξύ Βρυξελλών και 'Αγκυρας, που να απονέμουν στην Τουρκία δικαιώματα τα οποία αυτή μπορεί να επικαλεστεί έναντι της ΕΟΚ.
'Ανευ σημασίας, τέλος, είναι η εκ μέρους του Συμβουλίου επίκληση του παραρτήματος της κοινής δηλώσεως της 30ής Ιουνίου 1982. Το κείμενο αυτό - είναι αλήθεια - κατατάσσει ως ΥΔ τη θέση που αφορά την ειδική ενίσχυση δεδομένου, όμως, ότι η πράξη στην οποία προσαρτάται προορίζεται να παραγάγει αποτελέσματα μεταξύ των οργάνων και μόνο, δεν δεσμεύει τα κράτη μέλη και μπορεί, το πολύ, να χρησιμεύσει ως επικουρικό στοιχείο στην ερμηνεία του άρθρου 203.
8. Αντίθετη είναι η θέση που αναπτύσσει το Συμβούλιο, την οποία ακολουθεί σε μεγάλο βαθμό και η Επιτροπή. Το καθού όργανο επισημαίνει καταρχάς ότι, για την κατάταξη των θέσεων αφετηρίας και προορισμού στις ΥΔ, ουδέποτε αμφέβαλαν οι αρμόδιες επί του προϋπολογισμού αρχές και η Επιτροπή. Τούτο αποδεικνύεται από : α) την πρόταση που υπέβαλε η τελευταία για την αμφισβητούμενη μεταφορά β) τη γνώμη του Κοινοβουλίου, που, έστω και αν είναι αρνητική, δεν περιέχει αντιρρήσεις σχετικές με τη φύση της δαπάνης γ) το γεγονός ότι, κατά τον "τριάλογο" που άνοιξε στις 3 Οκτωβρίου 1986, δεν έγινε η παραμικρή νύξη για τη σκοπιμότητα ανακατατάξεως της ενίσχυσης της Τουρκίας.
Υπάρχει έπειτα η δήλωση της 30ής Ιουνίου 1982, με την οποία τα τρία όργανα δήλωσαν ότι θεωρούν υποχρεωτικές τις "δαπάνες τις οποίες η Αρχή του προϋπολογισμού είναι υποχρεωμένη να εγγράψει στον προϋπολογισμό, προκειμένου να δώσει στην Κοινότητα τη δυνατότητα να τηρήσει τις υποχρεώσεις της, εσωτερικές ή εξωτερικές, όπως προκύπτουν από τις Συνθήκες ή τις πράξεις που έχουν εκδοθεί δυνάμει των Συνθηκών" (η υπογράμμιση δική μου). Η Ελλάδα ελαχιστοποιεί τη βαρύτητα του εγγράφου αυτού αλλά δεν έχει δίκαιο. Το Συμβούλιο, πράγματι, θεώρησε ανέκαθεν τις δηλώσεις των οργάνων ως πράξεις πολιτικώς δεσμευτικές (βλέπε απάντηση στη γραπτή ερώτηση του βουλευτή Maigaard, στη GU 1977, C 259, σ. 5) εκείνο δε που βαρύνει περισσότερο, οι δηλώσεις αυτές συνδέονται οργανικά με το άρθρο 15 της Συνθήκης Συγχωνεύσεως των Επιτροπών, με μια διάταξη δηλαδή που, πέραν του ότι χρησιμοποιήθηκε από το Δικαστήριο στην προαναφερθείσα απόφαση "ΑΕΤR", πρέπει να θεωρείται ότι εκφράζει την αρχή της συνεργασίας μεταξύ των οργάνων (βλέπε Van Crayenest: ΑΑ.VV., le droit de la Communaute economique europeenne, όπ.π., vol. 15, σ. 10 Amphoux, ομοίως, vol. 9, σ. 241, σημείωση 2).
Υποχρεώσεις δε εξωτερικού χαρακτήρα - και τέτοια είναι αναμφίβολα η ειδική ενίσχυση στην Τουρκία - μπορούν να αναλαμβάνονται από υποκείμενο που έχει προσωπικότητα διεθνούς δικαίου ακόμη και βάσει μονομερούς δεσμεύσεως (βλέπε Essais nucleaires, Αυστραλία κατά Γαλλίας, απόφαση της 20ής Δεκεμβρίου 1974, Διεθνές Δικαστήριο, Rec. 1974, σ. 253, σκέψη 43). Στην περίπτωσή μας, ωστόσο, δεν χρειάζεται να καταφύγουμε σε παρόμοια κατασκευή. Η ενίσχυση, ασφαλώς, δεν πηγάζει από τα χρηματοδοτικά πρωτόκολλα. Αποτελεί όμως γεγονός ότι η κοινοτική πρόταση του Μαΐου 1975 έγινε αποδεκτή από την Τουρκία και ότι η κατ' αυτόν τον τρόπο επιτευχθείσα συμφωνία κατέστη δίκαιο με την επανειλημμένως υπομνησθείσα απόφαση 2/80 όπως είναι επίσης γεγονός ότι το μέτρο αυτό είναι, παρά την ονομασία του, αδιαμφισβήτητου συμβατικού χαρακτήρα ή, εν πάση περιπτώσει, εντάσσεται στο πλέγμα των συμβατικών σχέσεων της Σύνδεσης ΕΟΚ-Τουρκίας και από αυτό εισδύει στην κοινοτική έννομη τάξη μέσω του κανόνα - του άρθρου 238 της Συνθήκης - στον οποίο θεμελιώνεται η Σύνδεση.
Στην εν λόγω απόφαση, επομένως, η θέση 9632 του προϋπολογισμού 1986 βρίσκει απολύτως επαρκές νομικό έρεισμα. Πράγματι, οι διατάξεις της είναι αρκούντως ακριβείς και δεν απαιτούν εκτελεστικά μέτρα άλλωστε, το άρθρο 2, παράγραφος 1, της Συμφωνίας 64/737 δεν επιβάλλει να μεταφέρονται στην κοινοτική έννομη τάξη όλες οι αποφάσεις του Συμβουλίου Συνδέσεως. Και ας μη λεχθεί ότι τη φύση της δαπάνης επηρέασαν, ώστε να την καθιστούν μη υποχρεωτική, τα εκτελεστικά για τη χορήγηση της βοήθειας μέτρα ή η απόφαση περί de facto αναστολής της εκτελέσεως των χρηματοδοτικών υποχρεώσεων που είχε αναλάβει η ΕΟΚ.
Αυτές οι εκτελεστικές διατάξεις ή συνθήκες, πράγματι, δεν απένειμαν στα κοινοτικά όργανα καμιά εξουσία να ορίζουν το ύψος των πιστώσεων που θα εγγραφούν στον προϋπολογισμό, το δε "πάγωμα" των σχέσεων ΕΟΚ-Τουρκία δεν εκφράστηκε σε νομικές πράξεις, ούτε έθεσε υπό αμφισβήτηση την ύπαρξη υποχρεώσεων της Κοινότητας: τούτο αποδεικνύεται από το γεγονός ότι μεταξύ 1981 και 1986 πραγματοποιήθηκαν πληρωμές βάσει της θέσεως 9632, ενώ διακόπηκε μόνον η εγγραφή πιστώσεων υποχρεώσεως. Αυτό, άλλωστε, εξηγεί και το γιατί ούτε η επανάληψη των σχέσεων μεταξύ των μερών ούτε η καταβολή της επίδικης ενίσχυσης κυρώθηκαν με τυπική πράξη.
9. Τί πρέπει να λεχθεί επ' αυτών των επιχειρημάτων; Για να κριθεί το βάσιμό τους, προϋποτίθεται καταρχάς ότι πρέπει να διευκρινιστεί η έννοια της ΥΔ και της ΜΥΔ. Εισαχθείσα στο άρθρο 203, παράγραφος 4, της Συνθήκης με την τροποποιητική Συνθήκη της 22ας Απριλίου 1970 και εφαρμοσθείσα από το οικονομικό έτος 1975, η διάκριση μεταξύ των δύο τύπων δαπανών αποσκοπούσε στο να συμβιβάσει την απαίτηση να αυξηθούν οι εξουσίες του Κοινοβουλίου επί του προϋπολογισμού με την ανάγκη να εμποδίζεται η άσκησή τους κατά τρόπον ώστε να επηρεάζονται εκ των υστέρων οι αποφάσεις του Συμβουλίου. Είναι, πάντως, αναντίρρητο ότι, μακρυά από το να επιτύχει τον ηθελημένο από το νομοθέτη στόχο, ο συμβιβασμός αυτός συνέβαλε μάλλον στο να οξύνει τις ήδη δύσκολες σχέσεις μεταξύ των "διάρχων" των οικονομικών της Κοινότητας εξ ου και η διένεξη που καθίσταται από έτος σε έτος οξύτερη και η αναζήτηση, στο πλαίσιό της, νέων συμβιβαστικών λύσεων, με τις οποίες επιδιώκεται με τον έναν ή τον άλλο τρόπο ή άμβλυνσή της. Η πλέον φιλόδοξη από αυτές τις απόπειρες, η οποία ακολούθησε μια ιδιαιτέρως σκληρή σύγκρουση, υπήρξε η διοργανική δήλωση της 30ής Ιουνίου 1982, η οποία ορίζει τις δαπάνες της Κοινότητας με μια διατύπωση που δεν συμπίπτει απολύτως με εκείνη του άρθρου 203, παράγραφος 4.
Η διάταξη αυτή, πράγματι, ασχολείται μόνο με τις ΥΔ και τις ορίζει ως τις δαπάνες που "υποχρεωτικώς απορρέουν από τη Συνθήκη ή από τις πράξεις που εκδίδονται δυνάμει αυτής" η έννοια δηλαδή της ΜΥΔ προκύπτει σιωπηρώς και κατ' αντιδιαστολή προς εκείνη της ΥΔ. Για να εγγραφούν, ωστόσο, στον προϋπολογισμό, οι ΜΥΔ πρέπει επίσης να στηρίζονται σε κανόνα του πρωτογενούς ή του παραγώγου δικαίου τούτο δε συνεπάγεται ότι, για να κριθεί αν μια δαπάνη ανήκει στο ένα ή στο άλλο είδος, πρέπει κατ' ανάγκη να αναλυθεί ο βασικός κανόνας και, ειδικότερα, ο υποχρεωτικός ή μη χαρακτήρας που αυτός έχει έναντι του οργάνου που καλείται να εκτελέσει την πληρωμή. Αν μια τέτοια εξέταση άγει στο συμπέρασμα ότι η εν λόγω αρχή έχει δεσμία αρμοδιότητα, θα έχουμε περίπτωση ΥΔ θα έχουμε, αντιθέτως, ΜΥΔ, αν διαπιστωθεί ότι η καταβολή των προβλεπομένων ποσών εξαρτάται από τη διακριτική της ευχέρεια (Sacchettini, όπ. π., σ. 151 επ.).
'Οπως είδαμε στην ενότητα 8, κατά τον ορισμό των δύο τύπων δαπανών, η διοργανική δήλωση δεν αφίσταται της μεθόδου που ακολουθεί το άρθρο 203, παράγραφος 4. Περιέχει, ωστόσο, δύο νεωτερισμούς: δέχεται ρητά ότι οι ΥΔ μπορούν να απορρέουν και από εξωτερικές υποχρεώσεις, κατατάσσει δε τις θέσεις του προϋπολογισμού, που εκτίθενται στο παράρτημα, ως ΥΔ ή ΜΥΔ. Επειδή δε οι θέσεις αφετηρίας και προορισμού της επίδικης μεταφοράς καταχωρούνται μεταξύ των ΥΔ, είναι προφανές ότι ο δεύτερος νεωτερισμός αποκτά ιδιαίτερη σημασία για την επίλυση της υπό κρίση διαφοράς και εξηγείται η σημασία που απέδωσαν οι διάδικοι, καθ' όλη τη διάρκεια της δίκης, στη νομική φύση της δήλωσης. Πράγματι, αν γίνει δεκτός ο δεσμευτικός της χαρακτήρας, το γεγονός ότι η δήλωση ανάγει την ειδική ενίσχυση σε υποχρεωτική δαπάνη αφαιρεί κάθε έρεισμα από τον πρώτο λόγο ακυρώσεως της κυβέρνησης των Αθηνών.
Εγώ είμαι, πάντως, πεπεισμένος ότι δεν είναι εν προκειμένω απαραίτητη η ενδελεχής εξέταση της θέσεως που κατέχει η δήλωση στην κοινοτική έννομη τάξη. Προσωπικώς, συντάσσομαι με την άποψη ότι τέτοιου είδους έγγραφα: α) βρίσκουν νομικό έρεισμα στα άρθρα 5 της Συνθήκης ΕΟΚ και 15 της Συνθήκης συγχωνεύσεως των Επιτροπών β) εκφράζουν τη γενική αρχή, η οποία επιβάλλει στα κοινοτικά όργανα αμοιβαία ειλικρίνεια και συνεργασία γ) μπορούν, αν οι απορρέουσες απ' αυτά υποχρεώσεις είναι αρκούντως ακριβείς και ανεπιφύλακτες, να εξιχθούν στην κατηγορία των πράξεων που θεσπίζονται προς εφαρμογή της Συνθήκης και να καταστήσουν ακυρώσιμους τους κανόνες του παραγώγου δικαίου που συγκρούονται με αυτά (για τα δύο πρώτα σημεία, πέραν των συγγραφέων που αναφέρει το Συμβούλιο, βλέπε ακόμη Vesterdorf: Europa-Parlament og Europaeisk Integration, Copenhagen, 1983, σ. 249 και επ. και Bieber: "The Settlement of Institutional Conflicts on the Basis of Article 4 of the EEC Treaty", στο Common Market Law Review, 1984, σ. 521 για το τρίτο βλέπε Waelbroeck, Michel και Waelbroeck, Denis: "declarations communes" en tant qu' instruments d' un accroissement des competences du Parlement europeen, ανακοίνωση στο colloquium "le Parlement europeen dans l' evolution institutionnelle, Bruxelles, 24 έως 26 septembre 1986, υπό δημοσίευση).
Με όλα αυτά ως δεδομένα, παραμένει εντούτοις αδιαμφισβήτητο ότι οι κοινές δηλώσεις και οι παρόμοιες πράξεις εξακολουθούν να αποτελούν απλό "droit de complement" ((συμπληρωματικό δίκαιο)), το οποίο δεν μπορεί, επί ποινή ακυρότητας, να παρεκκλίνει από το πρωτογενές δίκαιο. Το γεγονός, επομένως, ότι το κείμενο που εξετάζουμε και οι προϋπολογισμοί από το 1982 μέχρι το 1986 καταχωρούν την ειδική ενίσχυση μεταξύ των ΥΔ ή ότι η κατάταξη αυτή ουδέποτε προκάλεσε διχογνωμία μεταξύ Συμβουλίου, Κοινοβουλίου και Επιτροπής θα ήταν άνευ αξίας, αν διαπιστώναμε ότι το μέτρο αυτό δεν βρίσκει έρεισμα, για να χρησιμοποιήσω τη διατύπωση του άρθρου 203, παράγραφος 4, σε κανένα κανόνα της Συνθήκης ή σε καμία πράξη εκδοθείσα δυνάμει αυτής. Μπορεί όμως να λεχθεί ότι έτσι έχουν τα πράγματα; Ας το δούμε.
10. Η Ελλάδα - υπενθυμίζω - θεωρεί την ειδική ενίσχυση ως απλή "χειρονομία καλής θελήσεως", διότι αποφασίστηκε μονομερώς από το Συμβούλιο, διότι δεν μπορεί ως εκ της φύσεώς της να ενταχθεί στο πλέγμα των συμβατικών σχέσεων ΕΟΚ-Τουρκίας και διότι ουδέποτε μεταφέρθηκε στην κοινοτική έννομη τάξη. Από την άλλη πλευρά, το Συμβούλιο και η Επιτροπή διαβεβαιώνουν ότι η ενίσχυση στηρίζεται σε υποχρέωση συμβατικής προελεύσεως, εφόσον πηγάζει από κοινοτική πρόταση, την οποία η Τουρκία αποδέχτηκε, και κυρώθηκε με αληθή διεθνή συμφωνία, όπως πρέπει, παρά την ονομασία της, να θεωρείται η απόφαση 2/80. Λέγω ευθύς αμέσως ότι αμφότερες οι απόψεις δεν μου φαίνονται αποδεκτές: πράγματι, το μεν προσφεύγον κράτος αρνείται στην Κοινότητα μια εξουσία - την εξουσία να αυτοδεσμεύεται - που δεν μπορεί να μην της αναγνωριστεί, τα δε δύο όργανα ερμηνεύουν την υπό κρίση κατάσταση κατά τρόπο που αλλοιώνει τα βασικά της χαρακτηριστικά.
Βεβαίως, το ότι η αλληλοδιαδοχή πράξεων που κατέληξε στην απόφαση 2/80 μπορεί να παρασταθεί υπό συμβατικό μανδύα δεν πρέπει να αποκλειστεί ριζικά για να γίνει αυτό, αρκεί ίσως να αντιστραφεί η θέση του Συμβουλίου και να ερμηνευτεί η "πρόταση" της Κοινότητας ως αποδοχή της αίτησης χρηματοδοτικής ενίσχυσης, την οποία είχε υποβάλει η Τουρκία τον Οκτώβριο 1978 (πιο πάνω, ενότητα 2) και να υποστηριχτεί έτσι ότι η εν λόγω πράξη, της οποίας δεν αμφισβητείται ο μονομερής χαρακτήρας, μετέφερε στο δίκαιο την ούτως επιτευχθείσα συμφωνία, χωρίς όμως να μεταβάλει το χαρακτήρα της. 'Ολα αυτά όμως δίνουν την αίσθηση τεχνάσματος. Περισσότερο σύμφωνο προς την πραγματικότητα, αλλά και πιο ορθό από θεωρητική άποψη, είναι να θεωρηθεί η εν λόγω πρόταση - με άλλα λόγια, η πράξη της 16ης Μαΐου 1979, με την οποία το Συμβούλιο αποφάσισε να χορηγήσει την ενίσχυση στην Τουρκία - ως δήλωση που επέβαλε στην Κοινότητα ορισμένη συμπεριφορά, χωρίς να εξαρτά την τήρησή της από αντιπαροχές ή από δηλώσεις βουλήσεως, προηγούμενες ή επιγενόμενες, σιωπηρές ή ρητές, του αποδέκτη της.
Για το ότι στη διεθνή έννομη τάξη οι υποσχετικές δηλώσεις είναι δεσμευτικές δεν υπάρχει καμιά αμφιβολία. Το υποστήριξε προ πενήντα ετών ο Giacinto Bosco, στηρίζοντας την - τότε καινοφανή αλλά ταυτόχρονα αιρετική - άποψή του στην εξουσία της αυτοδεσμεύσεως, η οποία απορρέει από γενικό κανόνα στη σφαίρα της παραγωγής νομικών πράξεων και πρέπει να αναγνωρίζεται στη βούληση των κρατών (βλέπε "Il fondamento giuridico del valore obbligatorio del diritto internazionale", στη Rivista di diritto pubblico, 1938, σ. 626 και επ.) και στο δρόμο που άνοιξε έτσι κινήθηκαν κατά τις επόμενες δεκαετίες όλο και περισσότεροι συγγραφείς, έστω και με διαφορετικά επιχειρήματα ή με στενότερες ενίοτε διατυπώσεις (βλέπε, π.χ., Carbone: Promessa e affidamento nel diritto internazionale, Milano, 1967). Σήμερα, ο κανόνας promissio est obligatio έχει οριστικώς κατοχυρωθεί από το Δικαστήριο της Χάγης στην προαναφερθείσα απόφαση για τα γαλλικά πυρηνικά πειράματα στην Πολυνησία γίνεται δε γενικώς δεκτό ότι, βαίνοντας πέραν της αρχικής του διατυπώσεως, ισχύει και για τα υποκείμενα του διεθνούς δικαίου, εφόσον αυτά έχουν νομική προσωπικότητα (βλέπε, Sicault: "Du caractere obligatoire des engagements unilateraux en droit international public", στη Revue generale de droit international public, 1979, σ. 633 και επ.).
Ας επανέλθω τώρα στο πρόβλημα από το οποίο ξεκίνησα. Αν οι παρατηρήσεις μου είναι ακριβείς, νομική βάση της θέσης 9632 αποτελεί η απόφαση της 16ης Μαΐου 1979 πράξη δηλαδή μη δημοσιευθείσα στην Επίσημη Εφημερίδα και από ορισμένες απόψεις μη κατατάξιμη σε ορισμένη κατηγορία, ασφαλώς όμως περισσότερο "τυπική" από πολλά έγγραφα - όπως οι "ανακοινώσεις" της Επιτροπής στο Συμβούλιο της Κοινότητας και τα "πορίσματα" του Ευρωπαϊκού Συμβουλίου -, τα οποία ωστόσο η αρμόδια επί του προϋπολογισμού αρχή χρησιμοποιεί ως βάση δαπανών (βλέπε, για τον προϋπολογισμό του 1987, τις θέσεις 941 και 9490, ΕΕ 1987, L 86, σ. 879, 885). Από την άλλη πλευρά, η απόφαση αυτή, ως εκδήλωση της εξουσίας αυτοδεσμεύσεως, στηρίζεται στον - άγραφο μεν, πλην ομοφώνως αναγνωριζόμενο και πρωτογενούς δικαίου - κανόνα που απονέμει στην Κοινότητα διεθνή νομική προσωπικότητα. Η ειδική ενίσχυση στην Τουρκία, επομένως, περιελήφθη στις υποχρεωτικές δαπάνες παρέμεινε δε τέτοια κατά τα οικονομικά έτη που ακολούθησαν εκείνο κατά το οποίο εγγράφηκε για πρώτη φορά (1982), εφόσον δεν μπορεί ασφαλώς να γίνει δεκτό ότι το "πάγωμα" των σχέσεων μεταξύ Βρυξελλών και Αγκύρας ήταν ικανό να μεταβάλει τη φύση της.
Μένει, εν τοιαύτη περιπτώσει, να διευκρινιστεί η φύση της αποφάσεως 2/80. Κατά την άποψή μου, το μόνο που έκανε η απόφαση αυτή ήταν να μεταφέρει - ή, αν προτιμάτε, να καταστήσει δίκαιο - μια υποχρέωση ήδη τελεία και να ορίσει τα εκτελεστικά για την εκπλήρωσή της μέτρα. Δεν μπορεί να λεχθεί - αν και το πρόβλημα αυτό παρουσιάζει πλέον ελάχιστο ενδιαφέρον - ότι έχει σημασία η έλλειψη μέτρων αποσκοπούντων στη μεταφορά της στο κοινοτικό δίκαιο. Ως προς το σημείο αυτό, μου φαίνεται ορθό το επιχείρημα του Συμβουλίου : πράγματι, αν το άρθρο 2, παράγραφος 1, της Συμφωνίας 64/737 αναγνωσθεί προσεκτικά, επιβάλλει τη μεταφορά μόνον εκείνων των αποφάσεων που δεν θα μπορούσαν αλλιώς να τύχουν εφαρμογής είναι δε προφανές ότι στην περίπτωσή μας τέτοια ανάγκη δεν υπήρχε.
11. Με το δεύτερο λόγο, τον οποίο προβάλλει επικουρικώς, η Ελλάδα προσάπτει στο Συμβούλιο ότι, αποφασίζοντας την επίδικη μεταφορά πιστώσεων, ενήργησε κατά κατάχρηση εξουσίας και διαδικασίας. Η πρώτη πλημμέλεια συνίσταται στην απόφαση να μεταφερθεί μια προσωρινή και εγγεγραμμένη σε ορισμένη γραμμή πίστωση προς διαφορετικού είδους επιχειρησιακή γραμμή. Πράγματι, οι πιστώσεις του κεφαλαίου 100 είναι "εξατομικευμένες" και, ως εκ τούτου, δεσμευμένες διά των σχετικών "παρατηρήσεων" επομένως, η μεταφορά τους καθίσταται δυνατή μόνον αν έχει εκδοθεί η βασική πράξη που αφορά τη γραμμή αφετηρίας και αν η μεταφορά γίνει προς την αντίστοιχη θέση. Στην προκειμένη περίπτωση, όμως: α) η βασική πράξη για τη θέση 9631 - ήτοι το τέταρτο χρηματοδοτικό πρωτόκολλο - ουδέποτε εκδόθηκε β) η μεταφορά χρησίμευσε στην τροφοδότηση διαφορετικής θέσεως, όπως ακριβώς ήταν η ειδική ενίσχυση.
Η κατάχρηση διαδικασίας επίσης συνδέεται με το δεσμευμένο χαρακτήρα των πιστώσεων που είναι εγγεγραμμένες στο κεφάλαιο 100. Υπ' αυτές τις συνθήκες - διατείνεται η κυβέρνηση των Αθηνών - η αρμόδια επί του προϋπολογισμού αρχή όφειλε να ακολουθήσει τη μέθοδο της λεγόμενης "τριγωνικής μεταφοράς": συγκεκριμένα, να μεταφέρει την επίδικη πίστωση από τη θέση 9631 του κεφαλαίου 100 στην αντίστοιχη επιχειρησιακή θέση - δηλαδή και πάλι στην 9631 - του κεφαλαίου 96, για να τη μεταφέρει στη συνέχεια από εκεί στη θέση 9632 του ίδιου κεφαλαίου.
Ας αναρωτηθούμε καταρχάς ποιος είναι ο σκοπός και ο προορισμός των προσωρινών πιστώσεων. Ως γνωστόν, το κεφάλαιο 100 δεν αποτελεί γραμμή του προϋπολογισμού στην οποία μπορούν να καταλογιστούν δαπάνες. Αποτελεί μάλλον ένα αποθεματικό, αποτελούμενο από ποσά ορισμένου προορισμού, τα οποία εγγράφονται στον προϋπολογισμό για το ενδεχόμενο ότι ένα όργανο θα χρειαστεί να αντιμετωπίσει δαπάνες αβεβαίου ύψους για κάποια πρωτοβουλία, της οποίας η νομική βάση δεν έχει πλήρως οριστεί. Δυνάμει του άρθρου 21 του δημοσιονομικού κανονισμού, αυτά τα κονδύλια μπορούν να χρησιμοποιηθούν από την αρμόδια επί του προϋπολογισμού αρχή μόνο μέσω μεταφορών αναλόγως δε του αν αυτές αφορούν ΥΔ, ΜΥΔ ή είναι μικτού τύπου, αυτό γίνεται με μια διαδικασία στην οποία εμπλέκονται το Συμβούλιο και το Κοινοβούλιο κατά διαφορετικούς τρόπους.
Και ερχόμαστε στο λόγο περί καταχρήσεως εξουσίας. Η Ελλάδα - παρατηρούν ορθώς το Συμβούλιο και η Επιτροπή - δεν λαμβάνει υπόψη το γεγονός ότι η μεταφορά αναλύεται σε δύο φάσεις που έχουν διαφορετικά χαρακτηριστικά και διαφορετικές συνέπειες: η πρώτη συνίσταται στην έγκριση που παρέχουν οι αρμόδιες επί του προϋπολογισμού αρχές η δεύτερη, που αντιστοιχεί στην εκτέλεση της δαπάνης, έγκειται στην υλική μεταβίβαση πιστώσεων μεταξύ διαφορετικών κεφαλαίων ή εντός του ίδιου κεφαλαίου και, σύμφωνα με το άρθρο 205 της Συνθήκης, έχει ως πρωταγωνίστρια την Επιτροπή. Βασική πράξη όμως είναι απαραίτητη μόνο κατ' αυτή τη δεύτερη φάση, ενώ δεν απαιτείται προκειμένου να αποδεσμευτούν οι πιστώσεις που είναι εγγεγραμμένες στις θέσεις του κεφαλαίου 100.
Αφού διευκρίνισα αυτό, παρατηρώ ότι οι "παρατηρήσεις" - οι δηλώσεις δηλαδή που περιέχονται στη δεξιά πλευρά του προϋπολογισμού δίπλα σε κάθε γραμμή στην οποία εγγράφονται ποσά (βλέπε άρθρο 16, παράγραφος 2, στοιχεία β) και γ), του δημοσιονομικού κανονισμού) - δεν έχουν κατά κανόνα το δεσμευτικό χαρακτήρα που τους αποδίδει η κυβέρνηση των Αθηνών. Ο σκοπός τους έγκειται μάλλον στο να αναφέρουν τη νομική βάση της δαπάνης, στο να παρέχουν ορισμένες διευκρινίσεις στο διατάκτη ή, όταν πρόκειται για διαχωριζόμενες πιστώσεις, να κλιμακώνουν σε πλείονα οικονομικά έτη το χρονοδιάγραμμα των πληρωμών (Strasser, Le finanze dell' Europa, Bruxelles 1979, σ. 60).
Ασφαλώς μη δεσμευτικού χαρακτήρα είναι πάντως οι "παρατηρήσεις" των γραμμών του κεφαλαίου 100. Γνωρίζουμε, πράγματι, ότι οι σχετικές πιστώσεις μπορούν να χρησιμοποιηθούν μόνον κατόπιν μεταφοράς και ότι η μεταφορά εξυπηρετεί εν προκειμένω έναν ειδικό σκοπό: να μεταβάλει, διαρκούντος του οικονομικού έτους, την πρόβλεψη και την έγκριση της δαπάνης, οσάκις η έκδοση της βασικής πράξης για ορισμένη πίστωση αποδεικνύεται απραγματοποίητη ή η υλοποίηση κάποιας πρωτοβουλίας αποβαίνει ταχύτερη ή βραδύτερη απ' ό,τι προβλεπόταν και άγει στην ενίσχυση μιας θέσης σε βάρος μιας άλλης, της οποίας οι προοπτικές χρησιμοποιήσεως φαίνονται λιγότερο κοντινές ή λιγότερο επείγουσες. Οι σκοποί της εν λόγω πράξεως εμφαίνονται, άλλωστε, με σαφήνεια από τη δήλωση της 30ής Ιουνίου 1982, της οποίας το σημείο ΙV, αριθ. 3, στοιχείο γ), προβλέπει ότι, για τις πιστώσεις για τις οποίες φαίνεται αδύνατο να εκδοθεί η βασική πράξη εντός του Μαΐου, "η Επιτροπή υποβάλλει εναλλακτικές προτάσεις (μεταφορές), προκειμένου να εξασφαλισθεί η χρησιμοποίηση των εν λόγω πιστώσεων κατά τη διάρκεια του οικονομικού έτους".
Μπορώ, επομένως, να αποφανθώ υπέρ της ορθότητας της γραμμής που ακολούθησε το Συμβούλιο. Ασκώντας τις εξουσίες που του ανήκουν, μετέβαλε ορισμένες αρχικές προβλέψεις του προϋπολογισμού, κατόπιν γεγονότων που συνέβησαν μετά την έγκρισή του, και εξασφάλισε έτσι μια ορθολογική χρήση των πιστώσεων.
12. Εξίσου αβάσιμος είναι ο λόγος περί καταχρήσεως διαδικασίας. Πράγματι, για τους λόγους που μόλις εξέθεσα, η ανάγκη "τριγωνικής" μεταφοράς δεν συνάγεται από το δεσμευτικό χαρακτήρα των παρατηρήσεων στις γραμμές του κεφαλαίου 100 αλλ' αυτή δεν βρίσκει έρεισμα ούτε στο δημοσιονομικό κανονισμό. 'Ολως αντιθέτως, τα στοιχεία που παρέχει ο εν λόγω κανονισμός - δηλαδή η γενική διατύπωση του άρθρου 15, παράγραφος 4, κατά την οποία οι πιστώσεις του κεφαλαίου 100 μπορούν να μεταφέρονται "κατά τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 21", και το γεγονός ότι, κατά το τελευταίο αυτό άρθρο, "δύνανται να μεταφερθούν πιστώσεις μόνο στα κονδύλια ... για τα οποία ο προϋπολογισμός εγκρίνει πίστωση ή αναφέρει τη μνεία 'προς υπόμνηση' " (παράγραφος 5) - αποδεικνύουν ότι οι απευθείας μεταφορές είναι απολύτως νόμιμες.
Ας προστεθεί ότι: α) υπό το πρίσμα των εξουσιών που απονέμονται στην αρμόδια επί του προϋπολογισμού αρχή ή των αρμοδιοτήτων που ανήκουν στα κράτη μέλη, η επιλογή μεταξύ τριγωνικής και ευθείας μεθόδου είναι απολύτως αδιάφορη β) όποια μέθοδος και αν χρησιμοποιηθεί, το αποτέλεσμα της διαδικασίας δεν μεταβάλλεται.
13. 'Οπως ανέφερα ήδη, ο τρίτος λόγος είναι ευρυτέρου περιεχομένου. Στο σημείο 7 του διατακτικού - ισχυρίζεται η Ελλάδα - η απόφαση (resolution) 541 (1983), την οποία ενέκρινε στις 18 Νοεμβρίου 1983 το Συμβούλιο Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών, "καλεί όλα τα κράτη μέλη του Οργανισμού να μην αναγνωρίσουν οποιοδήποτε άλλο Κυπριακό Κράτος από την Κυπριακή Δημοκρατία". Η κυβέρνηση της Αγκύρας, όμως, αναγνωρίζοντας την "Τουρκική Δημοκρατία της Βόρειας Κύπρου", παρέβη την υποχρέωση αυτή γι' αυτό η Κοινότητα δεν μπορεί να της χορηγήσει την ειδική ενίσχυση, χωρίς να παραγνωρίσει την παράβαση της Τουρκίας και, ως εκ τούτου, να αθετήσει και αυτή μια υποχρέωση που τη βαρύνει, βάσει πράξεως που τη δεσμεύει δυνάμει της αρχής της υποκαταστάσεως.
Το επιχείρημα είναι απορριπτέο, διότι πάσχει στην αφετηρία του. Από το κείμενο του διατακτικού και την εξέταση των συζητήσεων και τις δηλώσεις ψήφου που προηγήθηκαν της εκδόσεως της αποφάσεως (resolution) 541 (βλέπε σύνοψή τους στην La Comunita internazionale, 1984, σ. 308-314) προκύπτει με απόλυτη σαφήνεια ότι αυτή δεν συνιστά "απόφαση" (decision) και συνεπώς δεν αποτελεί δεσμευτική πράξη, αλλά συγκαταλέγεται μεταξύ των μέτρων που έχουν χαρακτήρα απλής συστάσεως. Τα κράτη, επομένως, στα οποία αυτή απευθύνεται δεν υποχρεούνται να τηρούν τη συμπεριφορά που αναφέρεται στο σημείο 7 ή να αντλούν από τη μη τήρησή της τις συνέπειες τις οποίες προβάλλει η Ελλάδα (βλέπε εν γένει Conforti, Le Nazioni Unite, 4 ed., Padova, 1986, σ. 185 και επ., 265 και επ.).
14. Υπό το φως των σκέψεων που προηγήθηκαν, σας προτείνω να απορρίψετε την προσφυγή που άσκησε στις 4 Αυγούστου 1986 η Ελληνική Δημοκρατία κατά του Συμβουλίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων.
Τα δικαστικά έξοδα, περιλαμβανομένων και εκείνων της παρεμβαίνουσας, θα επιδικαστούν σύμφωνα με το κριτήριο του ηττηθέντος διαδίκου.
(*) Μετάφραση από τα ιταλικά.
Full & Egal Universal Law Academy