Schlußanträge des Generalanwalts
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Herr Präsident,
meine Herren Richter!
1 . Mit ihrer Klage begehrt die Kommission, festzustellen, daß die Bundesrepublik Deutschland gegen ihre Verpflichtungen aus dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft, insbesondere gegen dessen Artikel 48 EWG-Vertrag und gegen Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung ( EWG ) Nr . 1612/68 des Rates vom 15 . Oktober 1968 ( 1 ), verstossen hat, indem sie Rechtsvorschriften in Kraft gesetzt und beibehalten hat, die als Voraussetzung für die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis für Familienangehörige von Wanderarbeitnehmern der Gemeinschaft die Forderung stellen oder zulassen, daß die Familie in angemessenen Wohnverhältnissen lebt, und zwar nicht nur zu dem Zeitpunkt, zu dem sie mit dem betreffenden Wanderarbeitnehmer im Gebiet der Bundesrepublik Wohnung nimmt, sondern während der gesamten Aufenthaltsdauer .
2 . Bei der beanstandeten deutschen Regelung handelt es sich um das Aufenthaltsgesetz/EWG, das in seiner Fassung vom 31 . Januar 1980 ( 2 ) in Artikel 7 folgendes bestimmt :
"1 ) Familienangehörigen (§ 1 Absatz 2 ) wird auf Antrag eine Aufenthaltserlaubnis erteilt, wenn die Person, deren Familienangehörige sie sind, eine Aufenthaltserlaubnis besitzt und ihr eine Wohnung für sich und ihre Familienangehörigen zur Verfügung steht, die den am Aufenthaltsort geltenden Maßstäben für die Angemessenheit einer Wohnung entspricht .
...
5 ) ... Die Aufenthaltserlaubnis für Familienangehörige von Arbeitnehmern wird auf Antrag um mindestens fünf Jahre verlängert, wenn die für die Erteilung erforderlichen Voraussetzungen weiter vorliegen .
...
9 ) Die Aufenthaltserlaubnis kann nachträglich zeitlich beschränkt werden, wenn die für ihre Erteilung erforderlichen Voraussetzungen nicht mehr vorliegen ."
Artikel 10 der Verordnung Nr . 1612/68 lautet :
"1 . Bei dem Arbeitnehmer, der die Staatsangehörigkeit eines Mitgliedstaats besitzt und im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats beschäftigt ist, dürfen folgende Personen ungeachtet ihrer Staatsangehörigkeit Wohnung nehmen :
a ) sein Ehegatte sowie die Verwandten in absteigender Linie, die noch nicht 21 Jahre alt sind oder denen Unterhalt gewährt wird;
b ) seine Verwandten und die Verwandten seines Ehegatten in aufsteigender Linie, denen er Unterhalt gewährt .
2 . Die Mitgliedstaaten begünstigen den Zugang aller nicht in Absatz 1 genannten Familienangehörigen, denen der betreffende Arbeitnehmer Unterhalt gewährt oder mit denen er im Herkunftsland in häuslicher Gemeinschaft lebt .
3 . Voraussetzung für die Anwendung der Absätze 1 und 2 ist, daß der Arbeitnehmer für seine Familie über eine Wohnung verfügt, die in dem Gebiet, in dem er beschäftigt ist, den für die inländischen Arbeitnehmer geltenden normalen Anforderungen entspricht; diese Bestimmung darf nicht zu Diskriminierungen zwischen den inländischen Arbeitnehmern und den Arbeitnehmern aus anderen Mitgliedstaaten führen ."
3 . Die Kommission vertritt die Ansicht, schon aus dem Wortlaut des restriktiv auszulegenden Artikels 10 Absatz 3 ergebe sich, daß das Erfordernis einer normalen Wohnung nur für die erstmalige Wohnungnahme der Familienangehörigen eines Wanderarbeitnehmers bei diesem und nicht für die gesamte Aufenthaltsdauer gelten könne . Sie meint ferner, selbst wenn diese Vorschrift dahin gehend auszulegen sein sollte, daß sie das dauernde Vorliegen der genannten Voraussetzung erfordere, laufe das deutsche Recht ihr zuwider, weil es zu einer diskriminierenden Unterscheidung zwischen Wanderarbeitnehmern und deutschen Staatsangehörigen führe, da diese keiner Sanktion unterlägen, die der den Familienangehörigen von Wanderarbeitnehmern drohenden Sanktion, nämlich schlechtweg der Rücksendung in ihr Herkunftsland, gleichwertig sei .
4 . Die Bundesregierung trägt dagegen vor, Artikel 10 Absatz 3 habe die Regelung des Aufenthaltsrechts zum Gegenstand, das den gesamten Zeitraum der Anwesenheit im Aufnahmemitgliedstaat betreffe . Sie meint, die Wendung "Wohnung nehmen" enthalte bereits ein Element der Dauer . Gegenstand des Artikels 10 sei es, daß die Familienangehörigen auf Dauer bei dem Wanderarbeitnehmer leben könnten . Es bestehe kein Grund dafür, lediglich im Zeitpunkt der Familienzusammenführung zu verlangen, daß normale Wohnraumanforderungen erfuellt seien, und zuzulassen, daß sich die Wohnraumverhältnisse später bis hin zu unnormalen Verhältnissen verschlechtern könnten . Daß Artikel 10 Absatz 3 ein ständiges Erfordernis aufstelle, sei auch durch seine allgemeineren Ziele, den Schutz des Wanderarbeitnehmers selbst und den Schutz der öffentlichen Sicherheit und Ordnung, gerechtfertigt .
5 . Ferner trägt die Bundesregierung vor, in der Verwaltungspraxis gebe es keine Diskriminierung der Wanderarbeitnehmer, denn bei unzulässiger Überbelegung von Wohnraum könnten auch deutschen Staatsangehörigen gegenüber Sanktionsmaßnahmen ergriffen werden; diese Maßnahmen würden im allgemeinen von den örtlichen Behörden aufgrund des Landesrechts getroffen . Kein Land könne natürlich seine eigenen Staatsangehörigen aus seinem Hoheitsgebiet ausweisen .
6 . In der mündlichen Verhandlung hat der Bevollmächtigte der Bundesregierung besonders hervorgehoben, eine Ausweisung sei nur möglich, wenn der ausländische Arbeitnehmer sich systematisch weigere, sich eine angemessene Wohnung zu beschaffen, indem er insbesondere die von den zuständigen Behörden angebotenen Hilfen ablehne und nicht die Beihilfen in Anspruch nehme, die jede in Deutschland lebende Person erhalten könne . Die Ausweisung sei somit in keinem Fall die automatische Folge einer tatsächlichen Situation, der Unzulänglichkeit der Wohnung, sondern setze ein fortgesetztes mißbräuchliches Verhalten der zuvor beschriebenen Art voraus . Die deutschen Behörden legten die angeführten Rechtsvorschriften dahin gehend aus, daß die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis nur versagt werden könne, wenn die vom Gerichtshof für Ausweisungen wegen Verstosses gegen die öffentliche Ordnung entwickelten Kriterien erfuellt seien . Man könne zwar nicht ausschließen, daß eine örtliche Behörde die Rechtsvorschriften im Einzelfall falsch auslege; doch seien die fraglichen Bestimmungen in Wirklichkeit nur eine Ultima ratio, eine Art "Damoklesschwert", das dazu bestimmt sei, die Wanderarbeitnehmer zu einem ordnungsgemässen Verhalten zu veranlassen .
7 . Bevor ich die Bedeutung des Artikels 10 Absatz 3 untersuche, möchte ich prüfen, ob der Gerichtshof diese Darlegungen der Bundesrepublik Deutschland zur Anwendung der beanstandeten Rechtsvorschriften in der Praxis berücksichtigen kann .
8 . Hierzu möchte ich sogleich feststellen, daß nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes eine blosse Verwaltungspraxis, die die Verwaltung naturgemäß beliebig ändern kann und der die erforderliche Publizität fehlt, nicht ausreichen kann, um das Vorliegen eines Vertragsverstosses auszuschließen, wenn das nationale Recht eine Vorschrift umfasst, die mit dem Gemeinschaftsrecht unvereinbar ist ( siehe zuletzt Urteil vom 15 . März 1988 in der Rechtssache 147/86, Kommission/Griechische Republik, Slg . 1988, 1637, Randnrn . 15 f .).
9 . Ausserdem ergibt sich aus Artikel 3 der Richtlinie des Rats vom 25 . Februar 1964 aur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind ( 64/221/EWG; ABl . vom 14 . 4 . 1964, S . 850 ) sowie aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs, daß bei Maßnahmen zur Gewährleistung der öffentlichen Ordnung ausschließlich das persönliche Verhalten der in Betracht kommenden Einzelpersonen ausschlaggebend sein darf .
10 . Nun betreffen aber die fraglichen Passagen des deutschen Gesetzes nicht den Wanderarbeitnehmer selbst, sondern ausschließlich seine Familienangehörigen . Ihnen droht die Ausweisung, obwohl sie in den meisten Fällen nicht oder nur zu einem geringen Teil an der Entscheidung beteiligt waren, eine zu kleine oder ungesunde Wohnung zu belegen .
11 . Da sich die erwähnten Darlegungen der Bundesrepublik Deutschland nur auf die Voraussetzungen beziehen, unter denen der Wanderarbeitnehmer selbst wegen seiner beharrlichen Weigerung ausgewiesen werden könnte, für sich selbst und seine Familie eine angemessene Wohnung zu beschaffen, können sie somit im vorliegenden Zusammenhang nicht berücksichtigt werden .
12 . Dies führt uns wieder zu der Frage zurück, ob das deutsche Gesetz in seiner vorliegenden Fassung, nach dem das Aufenthaltsrecht von Familienangehörigen eines Arbeitnehmers ständig von der Voraussetzung einer angemessenen Wohnung abhängt, deren Einhaltung jederzeit und insbesondere bei der Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis überprüft werden kann, mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar ist .
13 . In diesem Zusammenhang möchte ich zwei Vorbemerkungen zum Umfang des Rechtsstreits machen .
14 . Erstens versteht es sich von selbst, daß die Einhaltung des Wohnraumerfordernisses bei jedem neuen Zuzug eines Familienangehörigen des Arbeitnehmers geprüft werden kann, selbst wenn er lange nach der Wohnungnahme durch den Arbeitnehmer selbst oder durch die ersten seiner nach ihm zugezogenen Familienangehörigen erfolgt . Wenn die Wohnung aus diesem Grund unangemessen wird, so kann lediglich diesem neuen Familienmitglied das Recht zur Wohnungnahme bei dem Arbeitnehmer versagt werden . Der Zuzug eines neuen Familienmitglieds darf nicht als Vorwand dafür dienen, die Aufenthaltserlaubnis für ein bereits ordnungsgemäß zugezogenes anderes Familienmitglied oder gar für den Wanderarbeitnehmer selbst nicht zu verlängern oder zu entziehen . Die einzige wirkliche Frage, die sich stellt, geht somit dahin, ob einem bereits zugezogenen Familienmitglied die Verlängerung seiner Aufenthaltserlaubnis versagt oder ihm diese Erlaubnis entzogen werden kann, wenn die Wohnung infolge eines anderen Ereignisses, z . B . der Geburt eines Kindes, der Erreichung der Volljährigkeit durch ein Kind oder des zwangsweisen oder freiwilligen Umzugs der Familie in eine zu kleine oder ungesunde Wohnung, nicht mehr normalen Anforderungen genügt .
15 . Zweitens bin ich der Ansicht, daß das Vorbringen der Kommission, das Wohnraumerfordernis gelte nur bei der ersten Wohnungnahme eines Familienmitglieds im Aufnahmeland, offensichtlich nicht dahin gehend verstanden werden kann, daß diese Pflicht für den Wanderarbeitnehmer und seine Familie nur einige Tage lang ( beispielsweise bis zur Erlangung der Aufenthaltserlaubnis ) bestehen würde und daß es ihnen danach freistuende, sofort in eine kleinere Wohnung umzuziehen . Ein solches Verhalten würde einen Mißbrauch ( 3 ) darstellen und könnte nach meinem Dafürhalten zum Entzug der Aufenthaltserlaubnis führen . Denn aus den in Artikel 10 verwendeten Begriffen "s' installer avec", "stabilirsi con", "to install themselves with", aber vor allem aus der deutschen Wendung "Wohnung nehmen", ergibt sich eindeutig, daß diese Vorschrift sich auf eine Situation - das Zusammenwohnen der Familienmitglieder mit dem Arbeitnehmer, der vor ihnen in das Aufnahmeland umgezogen ist - bezieht, die ihrer Natur nach dazu bestimmt ist, von einer gewissen Dauer zu sein .
16 . Was aber ist unter einer "Wohnung, die den für die inländischen Arbeitnehmer geltenden normalen Anforderungen entspricht" zu verstehen? Nach Ansicht der Bundesregierung ( siehe ihre Antwort auf die Fragen des Gerichtshofes, Seite 11, Buchstabe e, zweiter Absatz ) handelt es sich dabei um den "von deutschen Arbeitnehmern regionalen gesetzten Standard", d . h . um das durchschnittliche Qualitätsniveau, das sich aus einer Betrachtung der Art der Wohnungen ableiten lässt, die tatsächlich von deutschen Arbeitnehmern in der betreffenden Region bewohnt werden . Die Bundesregierung trägt ferner vor, da der Maßstab durch die regionale Wirklichkeit inhaltlich festgelegt werde und deshalb auch der jeweiligen sozialen Entwicklung entsprechend variabel sei, gebe es naturgemäß in der Bundesrepublik Deutschland weder Rechtsvorschriften noch Maßnahmen, die Deutsche zur Einhaltung des regional für deutsche Arbeitnehmer als normal geltenden Wohnstandards verpflichten ( Seite 8, erster Absatz, der Antwort auf die Fragen des Gerichtshofes ). Die Bundesrepublik meint schließlich, von einer Diskriminierung könne nicht die Rede sein, da an die Wanderarbeitnehmer keine höheren Aufforderungen gestellt würden, als die, die sich aus der tatsächlichen regionalen Situation ergäben .
17 . Diese Auffassung überzeugt mich nicht . Für die Frage, ob eine Diskriminierung vorliegt, ist meines Erachtens auf die Anforderungen abzustellen, die an inländische Arbeitnehmer durch Rechts - oder Verwaltungsvorschriften gestellt werden, da sonst eine objektive Behandlung aller Fälle nicht mehr in ausreichendem Maß gewährleistet wäre . Derartige Vorschriften bestehen in den meisten, wenn nicht gar in allen Ländern . So dürfen z . B . Wohnungen in Berlin nur überlassen oder benutzt werden, wenn für jede Person eine Wohnfläche von mindestens 9 m2 und für jedes Kind bis zu sechs Jahren eine Wohnfläche von mindestens 6 m2 vorhanden ist ( Gesetz vom 6 . März 1973 ). In Hamburg muß die Wohnfläche mindestens 10 m2 pro Person betragen ( Gesetz vom 8 . März 1982 ). In Bremen gelten als Kriterium 7,5 m3 Luft für jedes Kind im Schulalter und 15 m3 Luft für jede ältere Person ( Gesetz vom 16 . Juli 1910 ). Das Recht der Länder enthält auch Vorschriften über die Anforderung an die hygienischen Verhältnisse . Meiner Ansicht nach ist also eine normale Wohnung im Sinne von Artikel 10 Absatz 3 eine Wohnung, die zumindest die so durch das am Aufenthaltsort geltende Recht festgelegten Anforderungen erfuellt . Dies sind die Vorschriften, die die zuständigen Behörden der Entscheidung darüber zugrunde legen, ob sie den Familienangehörigen des Arbeitnehmers die Einreise gestatten oder versagen, und auf deren Einhaltung sie ausserdem in der Folgezeit dringen .
18 . Artikel 10 Absatz 3 will lediglich sicherstellen, daß die erwähnten Vorschriften bei der Einreise des oder der Familienangehörigen und während der ersten Zeit unmittelbar nach dieser Einreise auf jeden Fall eingehalten werden . Er kann in der Folgezeit nicht mehr als Rechtsgrundlage dafür angeführt werden, die Aufenthaltserlaubnis zu entziehen oder nicht mehr zu verlängern, wenn eine neue Tatsache von der Art der zuvor unter 14 . beispielshalber erwähnten Umstände eintritt . Die Familienangehörigen des Wanderarbeitnehmers sind dann so zu behandeln wie die Staatsangehörigen des Aufnahmelandes . Sie können dann nur noch den Sanktionen unterworfen werden, die die einschlägige Regelung für Inländer, die gegen dieselben Vorschriften verstossen, vorsieht, da anderenfalls das in Artikel 10 Absatz 3 zweiter Halbsatz niedergelegte Diskriminierungsverbot nicht beachtet würde .
19 . Für die Auffassung, daß die Familienangehörigen nicht aus einem Migliedstaat ausgewiesen werden dürfen, wenn ihre Wohnraumverhältnisse zu einem Zeitpunkt nach ihrer Einreise unangemessen werden sollten, können ferner noch die folgenden Zusatzargumente angeführt werden .
20 . Zunächst ergibt sich aus den von der Kommission vorgelegten Dokumenten über die Vorarbeiten und insbesondere aus dem Protokoll über die 44 . Sitzung des Rates vom 29 . Juli 1968, Seite 32 ( Dokument Nr . 1297/68 (( PV/CONS 21 )) endg .), daß zwar einerseits das Erfordernis einer "normalen Wohnung" in die Verordnung aufgenommen wurde, um eine Begünstigung der Wanderarbeitnehmer gegenüber Inländern zu vermeiden, andererseits aber ein zweiter Halbsatz in Artikel 10 Absatz 3 eingefügt wurde, um auszuschließen, daß Arbeitnehmer aus anderen Mitgliedstaaten gegenüber Inländern diskriminiert werden;
21 . Ferner hat der Gerichtshof in seinem Urteil in den verbundenen Rechtssachen 115 und 116/81 ( 4 ) folgendes zu den Sanktionen ausgeführt, die gegen Ausländer bei Verletzung der öffentlichen Ordnung verhängt werden können :
"Die in den Artikeln 48 und 56 EWG-Vertrag enthaltenen Vorbehalte erlauben es den Mitgliedstaaten, gegenüber den Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten aus den in diesen Bestimmungen genannten Gründen, unter anderem aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Maßnahmen zu ergreifen, die sie bei ihren eigenen Staatsangehörigen insoweit nicht anwenden könnten, als sie nicht die Befugnis haben, diese aus dem nationalen Hoheitsgebiet zu entfernen oder ihnen die Einreise in das nationale Hoheitsgebiet zu untersagen . Auch wenn dieser Unterschied in der Behandlung, der mit dem Wesen der zu ergreifenden Maßnahmen zusammenhängt, somit hingenommen werden muß, so ist doch zu unterstreichen, daß die für den Erlaß dieser Maßnahmen zuständige Stelle eines Mitgliedstaats die Ausübung ihrer Befugnisse nicht auf eine Beurteilung bestimmter Verhaltensweisen stützen darf, die zur Folge hätte, daß gegenüber Staatsangehörigen anderer Mitgliedstaaten ein willkürlicher Unterschied gemacht wird ."
22 . Hieraus hat der Gerichtshof abgeleitet, daß
"ein Mitgliedstaat nicht aufgrund des in den Artikeln 48 und 56 EWG-Vertrag enthaltenen Vorbehalts der öffentlichen Ordnung Staatsangehörige eines anderen Mitgliedstaats aus seinem Hoheitsgebiet entfernen oder ihnen die Einreise in sein Hoheitsgebiet verweigern darf wegen eines Verhaltens, das bei den Angehörigen des erstgenannten Mitgliedstaats keine Veranlassung zu Zwangsmaßnahmen oder zu anderen tatsächlichen und effektiven Maßnahmen zur Bekämpfung dieses Verhaltens gibt ".
23 . Aus dem Gesagten ergibt sich zweifelsfrei, daß ein Mitgliedstaat, in dem keine Vorschriften über Anforderungen an die Wohnraumverhältnisse bestehen, nicht einmal bei der ersten Wohnungnahme der Familienangehörigen allein gegenüber Wanderarbeitnehmern derartige Anforderungen stellen darf .
24 . Aus dem Gesagten ergibt sich ferner, daß ein Mitgliedstaat, in dem zwar solche Vorschriften bestehen, der aber keine Zwangsmaßnahmen gegenüber seinen Staatsangehörigen trifft, wenn sie diese Vorschriften nicht einhalten, auch gegenüber Wanderarbeitnehmern und ihren Familienangehörigen keine Zwangsmaßnahmen ergreifen darf .
25 . Schließlich ergibt sich aus dem Gesagten meines Erachtens auch, daß ein Mitgliedstaat, der gegenüber seinen eigenen Staatsangehörigen Zwangsmaßnahmen trifft, dennoch nicht so weit gehen darf, daß er den Familienangehörigen eines Wanderarbeitnehmers die Aufenthaltserlaubnis entzieht, wenn der Fall eintreten sollte, daß die Wohnung, über die der Wanderarbeitnehmer verfügt, im Laufe ihres gemeinsamen Aufenthalts unzureichend wird .
26 . Denn eine Geldbusse oder sogar die Zwangsräumung der fraglichen Wohnung einerseits und der Entzug oder die Nichtverlängerung der Aufenthaltserlaubnis, die letztlich schlechtweg einer Rücksendung in das Herkunftsland gleichkommt, andererseits haben nichts miteinander gemeinsam .
27 . Der Gerichtshof hat bereits mit Nachdruck festgestellt, daß "unter den Sanktionen, die an die Nichterfuellung der vorgeschriebenen Anzeige - und Eintragungsformalitäten geknüpft sind, ... die Ausweisung der durch das Gemeinschaftsrecht geschützten Personen zweifellos mit den Vertragsbestimmungen unvereinbar (( ist )), da ... mit einer solchen Maßnahme das durch den Vertrag verliehene und garantierte Recht selbst verneint wird" ( 5 ). In seinem Urteil vom 3 . Juli 1980 in der Rechtssache 157/79 ( Pieck, Slg . 1980, 2171 ) hat der Gerichtshof ausserdem ausgeführt, daß die Nichtbeachtung der vorgeschriebenen Formalitäten für die Feststellung des Aufenthaltsrechts eines durch das Gemeinschaftsrecht geschützten Arbeitnehmers nicht mit einer Freiheitsstrafe geahndet werden darf ( Randnrn . 18 bis 20 ). In seinem Urteil vom 14 . Juli 1977 in der Rechtssache 8/77 ( Sagulo, Brenca und Bakhouche, Slg . 1977, 1495 ) hat er allgemeiner ausgeführt,
"daß es zwar Sache der Mitgliedstaaten ist, in vernünftigen Grenzen Verstösse gegen die Pflicht der unter das Gemeinschaftsrecht fallenden Personen, sich einen gültigen Personalausweis oder Reisepaß zu beschaffen, zu ahnden, daß aber derartige Sanktionen keinesfalls so schwer sein dürfen, daß sie zum Hindernis für die im Vertrag vorgesehene Einreise - oder Aufenthaltsfreiheit würden" ( Randnr . 12 ).
Es sei auch darauf hingewiesen, daß der Gerichtshof in der Rechtssache 157/79 ( Randnr . 19 ) und sinngemäß auch in der Rechtssache 118/75 ( Randnr . 21 ) von einer
"Sanktion ..., die gegenüber der Schwere des Vergehens so unverhältnismässig wäre, daß sie zum Hindernis für die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer würde",
gesprochen hat .
28 . Die Überbelegung einer Wohnung ist sicher eine schwerere Zuwiderhandlung als die Nichterfuellung einer Formalität, aber die Ausweisung eines Familienangehörigen würde dem mit Artikel 10 der Verordnung Nr . 1612/68 verfolgten Ziel direkt zuwiderlaufen, die Hindernisse, die sich der Mobilität der Arbeitnehmer entgegenstellen, unter anderem dadurch zu beseitigen, daß sie ihre Familie nachkommen lassen dürfen, denn das Zusammenleben der Familienangehörigen würde, statt gefördert zu werden, beendet . Es ist aber nur schwer vorstellbar, daß ein Mitgliedstaat bei Überbelegung einer Wohnung gegenüber seinen eigenen Staatsangehörigen als Sanktion die Trennung der Wohnungsinhaber herbeiführen könnte, wenn diese ein und derselben Familie angehören . In mehreren Mitgliedstaaten, darunter die Bundesrepublik Deutschland, wäre dies wahrscheinlich mit dem Verfassungsrecht oder dem sonstigen Recht unvereinbar .
29 . Hinzu käme in einem solchen Fall manchmal die heikle Frage, welcher Familienangehörige auszuweisen wäre : der zuletzt angekommene, derjenige, dessen Aufenthaltserlaubnis zuerst abläuft, oder aber das Kind, das eine bestimmte Altersgrenze überschritten hat und dessentwegen die verfügbare Fläche pro Person von einem Tag auf den anderen nicht mehr der Regelung genügt?
30 . In ihrer Antwort auf die Frage des Gerichtshofes hat die Bundesregierung ausserdem ausgeführt, ein Mitgliedstaat könne auch deshalb gegenüber dem Arbeitnehmer und seinen Familienangehörigen nicht lediglich die für seine eigenen Staatsangehörigen vorgesehenen Sanktionen verhängen, weil das Wohnraumerfordernis ein unerläßliches Mittel für die Förderung der sozialen Integration des Arbeitnehmers und seiner Familienangehörigen im Aufnahmeland darstelle . Es ist indessen schwer zu verstehen, in welcher Weise diese Intregration durch die Ausweisung gefördert werden könnte .
31 . Gewiß wollen die deutschen Behörden sagen, daß sie die Möglichkeit haben müssen, eine Ausweisung anzudrohen, um die Einhaltung normaler Wohnraumverhältnisse durchsetzen zu können . Ich verstehe durchaus dieses Anliegen, über ein wirksames Druckmittel zu verfügen, glaube aber, daß eine Ausweisung nur angedroht werden kann, wenn sie auch - rechtmässig - vollzogen werden kann . Aus den zuvor dargelegten Gründen kann dies jedoch meines Erachtens nicht der Fall sein .
32 . Überdies zeigt Artikel 9 der Verordnung Nr . 1612/68 meiner Ansicht nach, daß der Gemeinschaftsgesetzgeber die Integration der Wanderarbeitnehmer mit positiven und nicht mit negativen Mitteln fördern wollte, indem er vorsah, daß sie "hinsichtlich einer Wohnung, einschließlich der Erlangung des Eigentums an der von ihnen benötigten Wohnung, alle Rechte und Vergünstigen wie inländische Arbeitnehmer" genießen . Weiter heisst es dann in Artikel 9 Absatz 2 : "Diese Arbeitnehmer können sich mit dem gleichen Recht wie die inländischen Arbeitnehmer in dem Gebiet, in dem sie beschäftigt sind, in die Listen der Wohnungsuchenden einschreiben, wo solche geführt werden, und so die gleichen Vergünstigungen und den gleichen Rang erlangen ." Der Bevollmächtigte der Bundesregierung hat im übrigen erklärt, sein Land halte diese Vorschrift voll ein, so daß es in den meisten Fällen möglich sein müsste, auf diese Weise angemessene Lösungen zu finden .
33 . Schließlich hat die Kommission den Gerichtshof zu Recht auf Artikel 4 der Richtlinie des Rats vom 25 . Februar 1964 zur Koordinierung der Sondervorschriften für die Einreise und den Aufenthalt von Ausländern, soweit sie aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit gerechtfertigt sind ( 64/221/EWG; ABl . vom 4 . 4 . 1964, S . 850 ), hingewiesen . Nach dieser Vorschrift können nur die im Anhang der Richtlinie aufgeführten Krankheiten oder Gebrechen die Verweigerung der Einreise oder der ersten Aufenthaltserlaubnis rechtfertigen . Es handelt sich um äusserst schwere Krankheiten, nämlich um quarantänepflichtige Krankheiten, Tuberkolose, Syphilis und andere ansteckende ober übertragbare parasitäre Krankheiten . Dennoch sieht Artikel 4 Absatz 2 der Richtlinie vor, daß das Auftreten von Krankheiten oder Gebrechen nach Erteilung der ersten Aufenthaltserlaubnis die Verweigerung einer Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis oder die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet nicht rechtfertigen kann . Wenn aber die Entfernung aus dem Hoheitsgebiet nicht zulässig ist, obwohl derartige Krankheiten ernsthafte Risiken für die einheimische Bevölkerung und hohe Belastungen für die Krankenkassen des Aufnahmelandes mit sich bringen, darf man wohl annehmen, daß der Rat auch mit der von ihm gewählten Fassung des Artikels 10 Absatz 3 der Verordnung Nr . 1612/68 kein Recht zur Ausweisung begründen wollte, wenn die Wohnraumverhältnisse nach dem Zuzug der Familienangehörigen des Arbeitnehmers unzureichend werden .
34 . Ich komme somit zu dem Ergebnis, daß eine nationale Regelung, die vorsieht, daß die Verlängerung einer Aufenthaltserlaubnis für einen Familienangehörigen eines Wanderarbeitnehmers versagt oder eine solche Aufenthaltserlaubnis nachträglich zeitlich beschränkt werden kann, weil die Wohnung der Familie nicht mehr den am Aufenthaltsort geltenden Maßstäben für die Angemessenheit entspricht, mit Artikel 10 Absatz 3 zweiter Halbsatz der Verordnung Nr . 1612/68, der jede Diskriminierung bei der Anwendung des Wohnraumerfordernisses verbietet, unvereinbar ist .
35 . Die Kommission meint überdies, daß darin zugleich auch ein Verstoß gegen Artikel 48 EWG-Vertrag liege . Die Bundesregierung macht dagegen geltend, diese Rüge sei unbegründet, da Artikel 48 den Familienangehörigen des Wanderarbeitnehmers kein "primäres" oder "eigenes" Freizuegigkeitsrecht einräume .
36 . Diese Frage ist nicht leicht zu entscheiden . Einerseits trägt nämlich die den Familienangehörigen eingeräumte Möglichkeit, bei dem Arbeitnehmer Wohnung zu nehmen, zur Verwirklichung der Ziele des Artikels 48 bei, indem sie Hindernisse aus dem Weg räumt, die der Ausübung des Rechts der Arbeitnehmer entgegenstehen, frei in das Hoheitsgebiet der anderen Mitgliestaaten einzureisen und sich dort aufzuhalten, um einer Beschäftigung nachzugehen . Dem Recht der Familienangehörigen eines Arbeitnehmers, bei diesem im Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats Wohnung zu nehmen, entspricht das Recht des Arbeitnehmers selbst, seine Familie nachkommen zu lassen ( siehe hierzu die fünfte Begründungserwägung der Verordnung Nr . 1612/68 ). Es handelt sich somit gewissermassen um ein Recht, das dem Arbeitnehmer selbst ebenso eingeräumt ist wie seiner Familie .
37 . Andererseits hat Generalanwalt Lenz aber zu Recht bemerkt ( 6 ),
"daß in den Artikeln 48, 49, 50 und 51 EWG-Vertrag, die die Freizuegigkeit der Arbeitskräfte regeln, von einem Nachzugsrecht für Familienangehörige nicht die Rede ist (( und daß )) die Verordnung Nr . 1612/68 des Rates ... also insoweit über den Mindestinhalt des Vertrages hinaus((geht ))" ( S . 1291 ).
Dem lässt sich hinzufügen, daß in diesen Vorschriften nicht einmal der Begriff "Familienangehörige" vorkommt und es vor Erlaß der Verordnung Nr . 1612/68 keinerlei Festlegung dieses Begriffs gab .
38 . Ausserdem hat der Gerichtshof in verschiedenen Urteilen festgestellt, daß die Familienangehörigen des Arbeitnehmers im Sinne von Artikel 10 der Verordnung Nr . 1612/68 nur "mittelbare Nutznießer" ( 7 ) der Freizuegigkeitsrechte sind, die Artikel 48 EWG-Vertrag dem Arbeitnehmer einräumt, und daß hre Rechte aus den Artikeln 10 und 11 insofern nur "abgeleitete" Rechte sind, als sie an die Rechte geknüpft sind, die der Arbeitnehmer nach Artikel 48 EWG-Vertrag und nach den Artikeln 1 ff . der Verordnung Nr . 1612/68 hat ( 8 ).
39 . Ferner hat der Gerichtshof in der Randnummer 31 des Urteils vom 8 . April 1976 in der Rechtssache 48/75 ( Royer, Slg . 1976, 497 ) folgendes ausgeführt :
"Das Recht der Staatsangehörigen eines Mitgliedstaats, in das Hoheitsgebiet eines anderen Mitgliedstaats einzureisen und sich dort zu den vom Vertrag genannten Zwecken aufzuhalten - insbesondere, um dort eine selbständige oder unselbständige Erwerbstätigkeit zu suchen oder auszuüben oder um sich dem Ehegatten oder sonstigen Familienangehörigen anzuschließen -, fließt unmittelbar aus dem Vertrag oder, je nach Sachlage, aus den zu seiner Durchführung ergangenen Bestimmungen ." ( Siehe auch Randnr . 50 und Tenor .)
Meines Erachtens gehören die den Familienangehörigen eingeräumten Rechte zu der letztgenannten Kategorie .
40 . Letztlich müsste die Argumentation der Kommission, daß in jeder Verletzung der Verordnung Nr . 1612/68 zugleich auch ein Verstoß gegen Artikel 48 EWG-Vertrag liege, weil diese Verordnung auf Artikel 49 gestützt sei, wonach "alle erforderlichen Maßnahmen" getroffen werden, "um die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer im Sinne des Artikels 48 fortschreitend herzustellen", logischerweise zu einer restriktiven Auslegung der Vorschriften dieser Verordnung in dem Sinn führen, daß ihre Bedeutung auf das Maß des für die Herstellung der Freizuegigkeit der Arbeitnehmer "Erforderlichen" beschränkt würde . Die Rechtsprechung des Gerichtshofes, insbesondere die zum Begriff "soziale Vergünstigungen" des Artikels 7 Absatz 2, geht aber genau in die entgegengesetzte Richtung . Ich glaube nicht, daß irgend jemandem, und sicher auch nicht der Kommission, daran gelegen sein kann, den Gerichtshof von dieser weiten Auslegung abbringen zu wollen, und meine deshalb, daß kein Verstoß gegen Artikel 48 EWG-Vertrag festgestellt werden sollte .
Antrag
41 . Aufgrund all dieser Erwägungen schlage ich Ihnen vor, festzustellen, daß die Bundesrepublik Deutschland dadurch gegen ihre Verpflichtungen aus Artikel 10 Absatz 3 der Verordnung ( EWG ) Nr . 1612/68 des Rates verstossen hat, daß sie Rechtsvorschriften erlassen und aufrechterhalten hat, wonach die Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis für Familienangehörige von Wanderarbeitnehmern versagt wird und diese Aufenthaltserlaubnis zeitlich beschränkt werden kann, wenn die Wohnung, die den Arbeitnehmern für ihre Familie zur Verfügung steht, nicht mehr den am Aufenthaltsort geltenden Maßstäben für die Angemessenheit einer Wohnung entspricht .
42 . Da ich somit der Ansicht bin, daß der Klage der Kommission im wesentlich stattgegeben werden sollte, schlage ich Ihnen ausserdem vor, der Bundesrepublik Deutschland die Kosten des Verfahrens aufzuerlegen .
(*) Originalsprache : Französisch .
( 1 ) Verordnung Nr . 1612/68 des Rates vom 15 . Oktober 1968 über die Freizuegigkeit der Arbeitnehmer innerhalb der Gemeinschaft ( ABl . L 257 vom 19.10.1968, S . 2 ).
( 2 ) BGBl . I, S . 117 .
( 3 ) In der Randnummer 43 des Urteils vom 21 . Juni 1988 in der Rechtssache 39/86, Lair/Universität Hannover, Slg . 1988, 3161, hat der Gerichtshof bereits einmal den Begriff des Mißbrauchs zugrunde gelegt .
( 4 ) Verbundene Rechtssachen 115 und 116/81, Adoui und Cornuaille, Slg . 1982, 1665, 1707 f ., Randnr . 7 .
( 5 ) Siehe das Urteil vom 7 . Juli 1976 in der Rechtssache 118/75, Watson und Belmann, Slg . 1976, 1185, Randnr . 20 .
( 6 ) Schlussanträge in der Rechtssache 59/85, Reed, Slg . 1986, 1283 f .
( 7 ) Siehe das Urteil vom 18 . Juni 1987 in der Rechtssache 316/85, Centre public d' aide sociale de Courcelles/Lebon, Slg . 1987, 2811, Randnr . 12 .
( 8 ) Siehe das Urteil vom 7 . Mai 1986 in der Rechtssache 131/85, Gül/Regierungspräsident Düsseldorf, Slg . 1986, 1573, Randnr . 20 .
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