Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Les trois questions posées par la High Court de Dublin trouvent leur origine dans un litige dont l' objet est la légalité de la décision des autorités irlandaises de considérer comme partiellement acquise la caution constituée par les sociétés requérantes au principal à l' occasion de la vente à celles-ci de viandes bovines désossées, détenues par l' organisme d' intervention irlandais, et destinées à l' exportation hors du territoire de la Communauté .
2 . En l' occurrence, 20 tonnes sur les 166 tonnes achetées par les requérantes n' ont pas pu être exportées, parce qu' elles ont été volées alors qu' elles se trouvaient au Royaume-Uni sous la garde d' une société de transports routiers .
3 . Par sa première question préjudicielle, la juridiction nationale demande en substance si l' article 16, paragraphe 3, du règlement ( CEE ) n° 2173/79 de la Commission, du 4 octobre 1979, relatif aux modalités d' application concernant l' écoulement des viandes bovines achetées par les organismes d' intervention ( JO L 251 du 5.10.1979, p . 12 ), doit être interprété en ce sens qu' il comprend l' exception de force majeure prévue à l' article 16, paragraphe 2, du même règlement .
4 . Or, il est apparu à la suite des observations de la Commission que les ventes des viandes en question ont, selon toute probabilité, été exécutées en vertu des règlements ( CEE ) n°s 1929/82 et 2534/82 de la Commission, du 13 juillet et du 15 septembre 1982, respectivement ( 1 ) .
5 . Ces règlements prévoyaient que la viande devait être "vendue en vue de l' exportation" et que la vente devait avoir lieu conformément aux dispositions du règlement ( CEE ) n° 985/81 de la Commission, du 9 avril 1981, portant modalités d' application de la vente de viandes bovines congelées provenant des stocks d' intervention et destinées à être exportées, et modifiant le règlement ( CEE ) n° 1687/76 ( JO L 99 du 10.4.1981, p . 38 ).
6 . Le règlement ( CEE ) n° 985/81 stipule, à son article 1er, paragraphe 2, que, "sous réserve des dispositions du présent règlement, les ventes ont lieu conformément aux dispositions du règlement ( CEE ) n° 2173/79, notamment de ses articles 2 à 5, et du règlement ( CEE ) n° 1687/76 ".
7 . D' après l' article 3, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n° 985/81, la caution constituée en vue de garantir l' exportation ne peut être libérée que si la preuve prévue à l' article 12 du règlement ( CEE ) n° 1687/76 de la Commission, du 30 juin 1976, établissant les modalités communes de contrôle de l' utilisation et/ou de la destination de produits provenant de l' intervention ( JO L 190 du 14.7.1976, p . 1 ), est apportée .
8 . Il résulte de cet article, en combinaison avec les articles 2, paragraphe 1, et 3, paragraphe 1, sous a ) (( tel qu' il a été modifié par le règlement ( CEE ) n° 2675/80 ( 2 ) )), que cette preuve doit porter précisément sur le fait que les produits destinés à l' exportation ont effectivement quitté le territoire géographique de la Communauté .
9 . Si cette condition est remplie, l' article 13, paragraphe 4, du règlement ( CEE ) n° 1687/76 prévoit, et l' article 3, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n° 985/81 confirme, que la caution doit être libérée . L' article 13, paragraphe 5, du premier règlement ajoute que, "sur demande de l' intéressé, les États membres peuvent libérer la caution au prorata des quantités de produits pour lesquels les preuves visées au paragraphe 4 ont été fournies ".
10 . Quant à la situation des produits qui, à la suite d' un cas de force majeure, n' ont pas reçu l' utilisation et/ou la destination prévues, elle est expressément réglée à l' article 11 du règlement ( CEE ) n° 1687/76 .
11 . Le paragraphe 1 de cet article prévoit ce qui suit :
"1 ) Dans les cas où les conditions prescrites relatives à l' utilisation et/ou à la destination n' ont pu être remplies à la suite d' un cas de force majeure, les autorités compétentes de l' État membre dans lequel la caution est constituée ou, lorsque aucune caution n' est constituée, les autorités de l' État membre où le déstockage a eu lieu décident sur demande de l' intéressé :
a ) que le délai prescrit pour l' opération est prolongé pour la période jugée nécessaire en raison de la circonstance invoquée
ou
b ) que le contrôle peut être considéré comme effectué si les produits ont été définitivement perdus .
Toutefois, dans le cas de force majeure où les mesures visées sous a ) et b ) ne sont pas appropriées, les autorités compétentes en informent la Commission qui peut arrêter les mesures nécessaires selon la procédure prévue à l' article 38 du règlement n° 136/66/CEE et aux articles correspondants des autres règlements portant organisation commune des marchés ."
12 . Il est donc incontestable qu' un texte de droit communautaire bien précis permet de prendre en considération les cas de force majeure lorsque des viandes achetées à l' organisme d' intervention en vue d' être exportées en dehors de la Communauté n' ont pas atteint leur destination endéans le délai prescrit .
13 . La reconnaissance d' un cas de force majeure n' entraîne cependant pas automatiquement la libération de la caution . Selon les circonstances, ou bien d' autres mesures peuvent être prises ( par exemple prolongation du délai prescrit pour l' opération ), ou bien la preuve doit être apportée qu' une deuxième condition est remplie, à savoir que les marchandises ont été définitivement perdues .
14 . En considération des observations qui précèdent qui avaient pour objet de situer le problème soulevé par la première question préjudicielle dans le cadre réglementaire précis tel qu' il découle de l' ensemble des éléments fournis par la High Court dans son arrêt de renvoi, je propose à la Cour de répondre à cette question comme suit :
"La situation d' un opérateur qui, dans le cadre d' une opération de vente régie par les règlements ( CEE ) n°s 2173/79 et 985/81 de la Commission, a acheté des viandes bovines provenant des stocks d' intervention, mais a omis de respecter l' obligation d' exporter cette viande hors du territoire de la Communauté est à apprécier à la lumière du règlement ( CEE ) n° 1687/76 de la Commission . En vertu de l' article 11 de ce règlement, l' existence d' un cas de force majeure constitue, dans un tel cas, une condition nécessaire, mais non suffisante pour la libération de la caution constituée en vue de garantir l' exportation ."
15 . Quant à la deuxième question préjudicielle tendant à savoir si les circonstances de l' espèce, telles qu' elles sont présentées par la High Court de Dublin, sont constitutives d' un tel cas de force majeure au sens de l' article 11 du règlement ( CEE ) n° 1687/76, je voudrais d' abord rappeler, comme l' ont fait le gouvernement irlandais et la Commission, l' arrêt de la Cour dans l' affaire 42/79, Milch -, Fett - und Eierkontor/BALM ( arrêt du 13 décembre 1979, Rec . p . 3703 ), qui concerne des faits assez semblables aux présents . En l' espèce, la demanderesse au principal avait acheté à prix réduit du beurre provenant des stocks d' intervention à la condition de l' exporter hors de la Communauté dans les 30 jours, mais l' avait revendu à un tiers qui ne l' a finalement pas exporté .
16 . La Cour a estimé que
"si, malgré ce cadre réglementaire, l' acheteur initial de beurre de stock décide de revendre ce produit à un tiers aux fins de l' exportation, il assume, ce faisant, vis-à-vis de l' organisme d' intervention agricole, tous les risques qu' un opérateur diligent prend et doit raisonnablement prévoir dans le cadre de cette transaction, y compris celui d' un détournement du beurre dû au comportement frauduleux d' un fondé de pouvoir du tiers acheteur . L' éventualité d' un tel comportement n' était pas un risque absolument imprévisible pour le revendeur, notamment dans les circonstances exposées par la juridiction nationale . En conséquence, l' impossibilité dans laquelle le revendeur vient à se trouver, du fait du détournement précité, d' assurer l' exportation effective de la marchandise ne saurait être considérée comme une circonstance exceptionnelle et anormale réunissant les éléments constitutifs d' un cas de force majeure ..." ( point 10 ).
17 . Il est vrai qu' il est de jurisprudence constante ( voir, en dernier lieu, arrêt du 27 octobre 1987, Theodorakis/État grec, 109/86, Rec . p . 0000 ) que "la signification de cette notion ( de force majeure ) doit être déterminée en fonction du cadre légal dans lequel elle est destinée à produire ses effets" ( point 6 ).
18 . Mais, dans le cas qui nous occupe, tout comme dans l' affaire 42/79, la situation juridique était précisément caractérisée par l' obligation imposée, en vertu des règlements communautaires pertinents, à l' acheteur des produits agricoles en cause de les exporter en dehors de la Communauté . Tout comme dans l' affaire 42/79, l' exécution de cette obligation est garantie par la constitution d' une caution qui ne peut être libérée, sauf cas de force majeure, que si l' exportation a eu effectivement lieu .
19 . Je crois donc qu' on peut légitimement en déduire qu' en l' espèce également, si l' acheteur de la viande bovine en question, au lieu d' effectuer lui-même l' exportation prescrite, en charge un tiers, il n' est pas pour autant libéré de son obligation d' exporter . Il continue au contraire à assumer, vis-à-vis de l' organisme d' intervention, tous les risques qu' un opérateur diligent peut et doit raisonnablement prévoir, et il devra en conséquence répondre de tout comportement fautif ou de toute négligence de ce tiers .
20 . Je dirais même que cela est valable a fortiori en l' occurrence, où l' acheteur n' a pas revendu les produits en question, mais a simplement chargé une entreprise de transport d' en assurer l' exportation .
21 . Il ne saurait guère faire de doute que, si la viande avait été détournée par un employé des sociétés requérantes alors qu' elle se trouvait dans les hangars ou sur un camion leur appartenant, on n' aurait pas été en présence d' un cas de force majeure . Une telle éventualité n' est pas absolument imprévisible ni tout à fait irrésistible .
22 . Or, un fait qui ne saurait constituer un cas de force majeure s' il se produisait dans le propre chef de l' acheteur de la viande ne saurait pas non plus être considéré comme circonstance anormale et imprévisible, dont les conséquences n' auraient pu être évitées malgré toutes les diligences déployées, s' il se produit dans le chef d' un entrepreneur de transport, même indépendant de lui, et auquel le transport a été confié en sous-traitance à son insu .
23 . Selon l' arrêt Reich ( 3 ) , l' opérateur doit aussi faire preuve de vigilance dans ses relations avec le transporteur, car il est des
"négligences qu' un importateur avisé ne saurait commettre soit à l' occasion de l' établissement du contrat d' achat ou de transport, soit dans la mise en cause de la responsabilité du transporteur" ( point 4 de cet arrêt ).
A ce propos, la Commission a raison de souligner que, "si Terrytrans ( le transporteur directement mandaté par les requérantes ) a agi dans le cadre de son pouvoir en concluant le contrat de sous-traitance, les demanderesses doivent alors porter la responsabilité indirecte des actes de M . Charles Ward et de son 'associé' . En revanche, si Terrytrans a dépassé les limites de son pouvoir en sous-traitant l' opération, les demanderesses ont alors vraisemblablement un recours contre cette entreprise ".
24 . Aussi, je vous propose de répondre par la négative à la deuxième question préjudicielle, et de dire pour droit :
"Le fait pour un acheteur de viandes bovines provenant des stocks d' intervention et destinées à être exportées de ne pas pouvoir remplir son obligation d' exporter en raison de manoeuvres frauduleuses et/ou de la négligence d' un entrepreneur de transport indépendant auquel le transport des marchandises a été confié en sous-traitance à son insu ne constitue pas un cas de force majeure au sens de l' article 11 du règlement n° 1687/76 de la Commission ."
25 . Dans sa troisième question préjudicielle, la juridiction nationale demande en substance si le principe de proportionnalité, en tant que principe général du droit communautaire, exige simplement que l' organisme d' intervention fixe le montant de la caution restant acquis sur la seule base du tonnage qui n' a pas été exporté, ou si ce principe exige, par contre, qu' il tienne également compte d' autres facteurs, tels ceux énumérés à la lettre c ) de cette question .
26 . Selon une jurisprudence constante, rappelée en dernier lieu dans l' arrêt du 30 juin 1987 ( Roquette Frères/Office national interprofessionnel des céréales, 47/86, Rec . p . 2889 ):
"Il importe, afin d' établir si une disposition du droit communautaire est conforme au principe de proportionnalité, de vérifier si les moyens qu' elle met en oeuvre sont aptes à réaliser l' objectif visé, et s' ils ne vont pas au-delà de ce qui est nécessaire pour l' atteindre" ( point 19 ).
27 . Ce principe exige donc que la sanction du non-respect d' une obligation communautaire ne dépasse pas les limites de ce qui est approprié et nécessaire pour atteindre le but recherché .
28 . En l' occurrence, ainsi que cela résulte du deuxième considérant des règlements ( CEE ) n°s 1929/82 et 2534/82 de la Commission, le but recherché était d' écouler des viandes détenues en quantités importantes par les organismes d' intervention français et irlandais dans certains pays tiers où des débouchés existaient, cela afin d' éviter la prolongation du stockage en raison des frais élevés qui en résultaient . Les viandes soumises à la vente à cette fin étaient expressément destinées à être exportées et c' est précisément afin de garantir le respect de l' obligation d' exporter qu' une caution a été prévue .
29 . Comme le gouvernement irlandais le souligne à juste titre, si une quantité donnée de cette viande, de surcroît acquise à un prix favorable, n' est pas exportée, elle revient normalement sur le marché communautaire et elle prend la place, sur ce marché, d' une quantité équivalente de viande qui, à son tour, devra prendre le chemin de l' intervention .
30 . Or, il est également de jurisprudence constante, rappelée dans l' arrêt du 27 novembre 1986 ( Maas/BALM, 21/85, Rec . p . 3537 ), que, "si les obligations en cause ... doivent être considérées comme des obligations principales dont le respect est d' importance fondamentale pour le bon fonctionnement d' un système communautaire ... ( leur ) violation peut être sanctionnée par la perte totale de la caution, sans que cela entraîne une violation du principe de proportionnalité ..." ( point 15 ).
31 . Dans le cadre de la réglementation en cause en l' espèce, la perte de la caution au prorata de la quantité non exportée n' est donc certainement pas disproportionnée par rapport à l' objectif visé .
32 . L' article 13, paragraphe 5, du règlement ( CEE ) n° 1687/76 a d' ailleurs expressément envisagé cette éventualité .
33 . Par contre, étant donné l' importance fondamentale qui revient à l' obligation d' exportation, le principe de proportionnalité n' exige pas qu' il soit tenu compte d' autres considérations, à l' exception naturellement des cas de force majeure accompagnés de la perte définitive de la marchandise où, à vrai dire, aucune question de proportionnalité ne se pose, la caution devant en toute hypothèse être entièrement libérée .
34 . Au vu de ce qui précède, je propose à la Cour de répondre comme suit à la troisième question préjudicielle :
"Lorsqu' un opérateur s' est engagé à exporter une certaine quantité de viande bovine et qu' il omet d' en exporter une partie, le principe de proportionnalité est appliqué de manière approprié si la caution est libérée au prorata de la quantité exportée . En l' absence d' un cas de force majeure, le reste de la caution ne doit pas être libéré, indépendamment de toute autre considération ."
( 1 ) Règlement ( CEE ) n° 1929/82 de la Commission, du 13 juillet 1982, relatif à la vente à prix fixé forfaitairement à l' avance de certaines viandes bovines désossées détenues par les organismes d' intervention français et irlandais et destinées à être exportées ( JO L 209 du 17.7.1982, p . 34 ), et règlement ( CEE ) n° 2534/82 de la Commission, du 15 septembre 1982, portant le même titre ( JO L 271 du 21.9.1982, p . 6 ).
( 2 ) Règlement ( CEE ) n° 2675/80 de la Commission, du 17 octobre 1980, modifiant le règlement ( CEE ) n° 1687/76 établissant les modalités communes de contrôle de l' utilisation et/ou de la destination de produits provenant de l' intervention ( JO L 274 du 18.10.1980, p . 14 ).
( 3 ) Arrêt du 20 février 1975, Reich/Hauptzollamt Landau, 64/74, Rec . p . 261, 267 .
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