Conclusioni dell avvocato generale
++++
Signor Presidente,
Signori Giudici,
Il signor Olivier Lenoir, cittadino francese, è pensionato e titolare di una pensione di vecchiaia dello Stato francese . A quanto risulta, egli non ha lavorato in nessuno Stato membro diverso dalla Francia . Nel giugno 1983, egli ha lasciato la sua residenza in Francia con la moglie e con i due figli per stabilirsi a Eastbourne, in Inghilterra .
Egli continua a percepire la sua pensione francese, che gli viene pagata dalla Caisse d' allocations familiales des Alpes Maritimes ( in prosieguo : la "CAF "). Tuttavia, con decisione del 10 novembre 1984, la CAF ha posto fine ai versamenti da essa fino ad allora effettuati a duplice titolo : per un assegno per stipendio unico ( allocation de salaire unique ) e assegno inizio dell' anno scolastico ( allocation de rentrée scolaire ), e chiedeva la restituzione delle somme versate a tale titolo a decorrere dalla data del trasferimento della famiglia in Inghilterra . Il reclamo presentato contro tale decisione presso la Commission de recours gracieux della CAF veniva respinto . Il signor Lenoir interponeva poi appello contro tale decisione dinanzi alla commission de première instance de sécurité sociale des Alpes Maritimes ( in prosieguo il "giudice nazionale ").
La CAF giustifica la sua posizione facendo riferimento all' art . 77 del regolamento n . 1408/71 "relativo all' applicazione dei regimi di sicurezza sociale ai lavoratori salariati e non salariati, nonché ai loro familiari che si spostano all' interno della Comunità" ( in prosieguo : il "regolamento "). Una versione aggiornata di tale regolamento figura all' allegato I del regolamento del Consiglio n . 2001/83 ( GU 1983, L 230, pag . 6 ).
L' art . 4, n . 1, stabilisce che il regolamento si applica a tutte le legislazioni relative ai settori di sicurezza sociale riguardanti "c ) le prestazioni di vecchiaia" e "h ) le prestazioni familiari ". Il titolo III contiene disposizioni specifiche relative alle varie categorie di prestazioni, ad esempio quelle che si riferiscono alle pensioni di lavoratori subordinati che sono stati assoggettati alla legislazione di due o più Stati membri ( capitolo 3 ) nonché quelle che si riferiscono agli assegni e prestazioni familiari destinati ai lavoratori subordinati o disoccupati . L' art . 77 fa parte del capitolo 8 intitolato "prestazioni per figli a carico di titolari di pensioni o di rendite e prestazioni per orfani ". Esso dispone :
"1 ) Il termine 'prestazioni' ai sensi del presente articolo designa gli assegni familiari previsti per il titolare di una pensione o di una rendita di vecchiaia (...) nonché le maggiorazioni o supplementi di tale pensione o rendita previsti per i figli di tali titolari (...)
2 ) Qualunque sia lo Stato membro nel cui territorio il titolare di pensione o rendita o i figli risiedono, le prestazioni sono concesse secondo le seguenti norme :
a ) al titolare di una pensione o di una rendita dovuta in base alla legislazione di un solo Stato membro, conformemente alla legislazione dello Stato membro competente per la pensione o la rendita (...)"
Queste disposizioni sono rafforzate dall' art . 79, n . 1, in base al quale "le prestazioni ai sensi degli artt . 77 e 78 sono erogate, secondo la legislazione determinata in applicazione delle disposizioni di tali articoli, dall' istituzione incaricata di applicarla e a suo carico, come se il titolare di pensione o rendita (...) fosse stato soggetto alla sola legislazione dello Stato competente ".
L' art . 1 contiene delle definizioni dei termini utilizzati nel regolamento . La lett . u ) di tale articolo è così formulata :
"u ) i ) il termine 'prestazioni familiari' designa tutte le prestazioni in natura o in danaro destinate a compensare i carichi familiari nel quadro di una delle legislazioni previste all' art . 4, paragrafo 1, lettera h ) (...)
ii ) Il termine 'assegni familiari' designa le prestazioni periodiche in danaro concesse esclusivamente in funzione del numero ed eventualmente dell' età dei familiari ".
Anche se al termine "prestazioni" utilizzato all' art . 77 è stato attribuito un significato speciale che non è lo stesso di quello delle "prestazioni familiari" definite all' art . 1, lett . u ), sub i ), nulla consente di dire, a mio parere, che al termine "assegni familiari" che figura all' art . 77 debba essere dato un significato diverso da quello di cui all' art . 1, lett . u ), sub ii ).
Il giudice nazionale solleva la seguente questione pregiudiziale :
"Se il tenore dell' art . 77 del regolamento comunitario 14 giugno 1971 n . 1408/71 debba interpretarsi nel senso che esso conferisce al titolare di prestazioni familiari, cittadino di uno Stato della Comunità e residente nel territorio di un altro Stato della Comunità, la sola spettanza del versamento, da parte degli enti previdenziali del suo paese d' origine, degli "assegni familiari" ad esclusione delle altre prestazioni familiari ed in particolare dell' assegno di inizio dell' anno scolastico ( allocation de rentrée scolaire ) e dell' assegno di complemento di famiglia ( allocation de complément familial )".
Benché la questione proposta dal giudice nazionale si riferisca all' assegno di complemento di famiglia, il procedimento nazionale riguarda in realtà l' assegno per stipendio unico che è stato incluso nel 1978, unitamente ad altri benefici, nell' assegno di complemento di famiglia ma che continua ad essere corrisposto a coloro che pur avendone diritto nel 1978 non soddisfacevano le condizioni richieste per l' attribuzione del complemento di famiglia . Quest' ultima situazione è quella del sig . Lenoir . Esaminerò quindi solo l' assegno per stipendio unico e quello di inizio dell' anno scolastico .
Sembra che le prestazioni controverse fossero in realtà versate al coniuge del sig . Lenoir, ma in riferimento ai redditi cumulati di entrambi . In una lettera del 4 dicembre 1984 indirizzata alla CAF e di cui la Corte è in possesso, il sig . Lenoir dichiara di contestare l' interruzione dei versamenti e la domanda di restituzione a nome di sua moglie, in base ad una procura notarile . A quanto sembra, la legittimazione del Lenoir ad intentare un' azione dinanzi al giudice nazionale non è stata mai messa in dubbio .
Il giudice nazionale ritiene che, nonostante il fatto che le prestazioni controverse sarebbero state pagabili al Lenoir se fosse stato residente in Francia, un' interpretazione corretta dell' art . 77 e conforme a direttive interne non vincolanti della CAF porti alla conclusione che l' interessato ha perduto il suo diritto a queste prestazioni in ragione del fatto che egli vive attualmente in un altro Stato membro . Il Lenoir ritiene che tale interpretazione sia erronea; la Francia, l' Italia e la Commissione sostengono che tale interpretazione è corretta ma l' Italia aggiunge che, in tal caso, l' art . 77 deve, in questi limiti, essere considerato nullo .
Il governo francese sostiene che le prestazioni controverse non sono "assegni familiari" ai sensi del diritto francese o del diritto comunitario . In diritto francese, non esiste alcuna disposizione specifica per i figli a carico di titolari di pensione . Le prestazioni familiari vengono corrisposte a tutti gli affiliati alla previdenza sociale, purché ricorrano le condizioni appropriate . Il libro V del Codice della previdenza sociale elenca le prestazioni familiari, che comprendono gli assegni familiari, la prestazione che è attualmente il complemento di famiglia e l' assegno per inizio dell' anno scolastico ( art . L 511-1 del Codice ). L' assegno per stipendio unico è attribuito in base all' art . L 522-1 ad una famiglia o ad una persona il cui reddito non superi un tetto determinato massimale e che abbia a carico figli tutti di età superiore a quella richiesta per la corresponsione di un altro assegno per figli in giovane età . L' assegno per inizio dell' anno scolastico, costituito da una somma forfettaria corrisposta all' inizio dell' anno scolastico, viene versato in base all' art . L 543-1 alle famiglie che beneficiano di una prestazione familiare per ciascun figlio in età scolare; l' art . L 543-2 prevede la fissazione di un reddito massimo variabile a seconda del numero dei figli e al di là del quale l' assegno cessa di essere dovuto . Secondo la Francia, questi assegni non rientrano nell' art . 1, lett . u ), sub ii ) del regolamento n . 1408/71 poiché non sono "concessi esclusivamente in funzione del numero e (...) dell' età" dei figli : essi sono anche assoggettati ad un massimale di reddito nonché ad altre condizioni, come l' iscrizione ad un istituto scolastico; Il fatto che esse costituiscano senza alcun dubbio "prestazioni familiari" ai sensi dell' art . 1, lett . u ), sub ii ), è irrilevante nei confronti dell' art . 77 in base al quale le sole prestazioni dovute sono gli assegni familiari propriamente detti .
La Commissione ritiene che le prestazioni controverse non fossero destinate ad essere "esportate ". Essa fa riferimento all' art . 10, n . 1, del regolamento che riconosce che si può porre fine al versamento di talune prestazioni se il titolare risiede in uno Stato membro diverso da quello che effettua i pagamenti . Infatti, "salvo quanto diversamente disposto dal presente regolamento, le prestazioni in danaro per invalidità, vecchiaia o ai superstiti, le rendite per infortunio sul lavoro o per malattia professionale e gli assegni in caso di morte, acquisiti in base alla legislazione di uno o più Stati membri, non possono subire alcuna riduzione nè modifica nè sospensione nè soppressione nè confisca per il fatto che il beneficiario risiede nel territorio di uno Stato membro diverso da quello nel quale si trova l' istituzione debitrice ".
Secondo la Commissione, anche se l' assegno per stipendio unico potrebbe per il resto rientrare nell' ambito della definizione, esso ne è tuttavia escluso poiché, in occasione dei lavori preparatori del regolamento, era stato proposto di escluderlo per la sua natura di prestazione familiare specifica, il cui scopo era quello di assicurare una retribuzione al coniuge che rimaneva a casa al fine di occuparsi dei figli . Si trattava inoltre di una prestazione non destinata ad essere "esportata", in considerazione delle difficoltà che può comportare la verifica di situazioni di fatto ed economiche in un altro Stato membro . L' assegno per inizio dell' anno scolastico, per analogia, va classificato nella stessa categoria .
D' altro canto, secondo la Commissione, l"assegno di complemento di famiglia" ( a cui il Lenoir non aveva diritto in base alla legislazione francese poiché non aveva tre o più figli ) corrisponde alla definizione degli "assegni familiari" ( supponendo che tale questione sia pertinente ), nonostante il fatto che la sua concessione dipende dall' ammontare del reddito familiare, poiché in altri Stati membri gli assegni di tale tipo sono assoggettati a criteri diversi dal numero e dall' età dei familiari .
Non sono convinto del tutto che i lavori preparatori siano utili o necessari all' interpretazione dell' art . 1, lett . u ), sub ii ), tanto più che su un certo numero di punti il Consiglio ha apportato cambiamenti sostanziali alla proposta della Commissione . La vera questione è se, nella versione attuale del regolamento, il termine "esclusivamente" debba darsi il suo significato ordinario o se qualche altra condizione debba essere dedotta o possa essere introdotta prima che un versamento possa costituire un "assegno familiare ". E chiaro che all' art . 1, lett . u ), sub ii ), il termine "familiare" va letto alla luce della definizione contenuta nell' art . 1, lett . f),("qualsiasi persona definita o riconosciuta come familiare oppure designata come componente il nucleo familiare dalla legislazione secondo la quale le prestazioni sono erogate (...)") di modo che entro questi limiti trova introdotta una condizione . Non esiste alcun' altra condizione esplicita .
Mi chiedo se le disposizioni dell' art . 77, n . 2, lett . a ) o b ), autorizzino, nei casi in cui si applicano, l' introduzione di nuove condizioni da parte della legislazione nazionale, dal momento che le condizioni di partenza sono costituite dal numero e dall' età dei familiari . Così, una volta ricollegato l' assegno di inizio dell' anno scolastico al numero e all' età dei familiari, talune legislazioni nazionali possono introdurre un criterio relativo al reddito o definire ad esempio il tipo di istituti scolastici per i quali tale assegno può essere versato . Se non vi fosse il termine "esclusivamente" all' art . 1, lett . u ), sub ii ), vi sarebbero seri motivi di credere che ciò sia possibile . Tuttavia, tale termine esiste e bisogna presumere che sia stato inserito deliberatamente . Il solo significato concreto che gli si può attribuire è quello suggerito dal governo francese; ne deriva, a mio parere, che se un assegno è assoggettato ad altri fattori, non può costituire, a norma del regolamento, un assegno familiare da corrispondere al titolare di una pensione che vive con la sua famiglia in uno Stato membro diverso da quello dal quale la prestazione viene versata .
E questo risultato abbastanza rilevante che induce il governo italiano alla conclusione che la disposizione controversa è nulla poiché incompatibile con l' art . 51 del trattato che costituisce il fondamento, tra l' altro, del regolamento controverso .
La Commissione replica sostenendo che tale questione non è stata sollevata nella domanda pregiudiziale e che la Corte non ne è stata investita . Anche se la Corte dovesse considerare il regolamento invalido pro tanto, essa non potrebbe dichiararlo tale .
E chiaro che se alla Corte è sottoposta soltanto una questione di validità, essa può statuire sull' interpretazione . Mi chiedo se sia possibile l' inverso .
Nella sentenza in causa 16/65, Schwarze / Einfuhr - und Vorratsstelle fuer Getreide und Futtermittel ( Racc . 1965, pag . 910, in particolare pag . 922 ) la Corte ha dichiarato che "qualora risulti che le questioni deferite da un giudice nazionale abbiano in realtà ad oggetto la validità di atti comunitari, la Corte è tenuta a pronunciarsi, senza imporre al giudice proponente un formalismo che servirebbe unicamente a ritardare il procedimento a norma dell' art . 177; (...) un siffatto rigore formalistico è fuor di luogo nel campo speciale della cooperazione fra giudici e a norma dell' art . 177 ". E questo l' orientamento che vorrei seguire, o se necessario estendere, nella fattispecie; a mio parere la Corte, quando è del tutto convinta dalle osservazioni di una parte ( e dopo che le istituzioni comunitarie hanno avuto la possibilità di far valere il loro punto di vista in senso contrario ) che la disposizione da interpretare è invalida, non può essere costretta a limitarsi a interpretare tale disposizione che il giudice nazionale dovrà successivamente applicare ( poiché non può esso stesso prendere iniziativa di dichiarane l' invalidità,come la Corte ha dichiarato nella sentenza 22 ottobre 1987 nella causa 314/85 Foto Frost / HZA Luebeck-Ost ). Certo, in caso di dubbio o quando la Corte ritiene di aver bisogno di ulteriori elementi, essa può rilevare la possibilità dell' invalidità senza statuire a tale riguardo . Quando la causa è chiara, essa, a mio parere, è competente ai sensi dell' art . 177 a pronunciarsi sulla validità - anche quando, superficialmente, la questione riguarda l' interpretazione - se il problema della validità è essenziale per la decisione della controversia dinanzi al giudice nazionale . Mi sembra superfluo porre il giudice a quo in una situazione in cui egli sarà inevitabilmente indotto ad adire una seconda volta la Corte in via pregiudiziale .
L' art . 51 del trattato stabilisce, per quanto riguarda l' argomento del governo italiano, che :
"Il Consiglio, con deliberazione unanime su proposta della Commissione, adotta in materia di sicurezza sociale le misure necessarie per l' instaurazione della libera circolazione dei lavoratori, attuando in particolare un sistema che consenta di assicurare ai lavoratori migranti e ai loro aventi diritto :
(...)
b ) il pagamento delle prestazioni alle persone residenti nei territori degli Stati membri ".
Il governo italiano si basa sulla sentenza della Corte nella causa 41/84 Pinna / Caisse d' allocations familiales de la Savoie ( Racc . 1986, pag . 1 ) in cui la Corte ha dichiarato l' invalidità dell' art . 73, n . 2, del regolamento per due motivi .
Il primo era che l' art . 73 creava una distinzione tra il lavoratore subordinato assoggettato alla legislazione di uno Stato membro diverso dalla Francia ( che aveva diritto, a norma dell' art . 73, n . 1, alle prestazioni contemplate dalla legislazione dello Stato ospitante per i propri familiari residenti sul territorio di un altro Stato membro ) e il lavoratore subordinato soggetto alla legislazione francese ( al quale l' art . 73, n . 2 dava diritto agli assegni familiari contemplati dalla legislazione dello Stato di residenza dei familiari ). Con tale distinzione, l' art . 73 ostacolava la realizzazione dello scopo dell' art . 51 del trattato, che è quello di coordinare ( ma non di armonizzare ) la legislazione in materia di previdenza sociale .
Se fosse dimostrato nella fattispecie che l' art . 77 ha inciso solo sulla situazione dei cittadini francesi, ne deriverebbe una conclusione analoga . Ma ciò non è stato dimostrato . Infatti, prestazioni assoggettate a condizioni di reddito esistono in altri Stati membri e non sono quindi, a quanto pare, assegni familiari ai sensi del regolamento . L' articolo in esame non aumenta le disparità esistenti tra Stati membri e non ne crea di nuove; è pacifico che le disparità esistenti tra i vari sistemi degli Stati membri possono dover essere tollerate .
Il secondo motivo fatto valere dalla Corte nella sentenza Pinna era che l' art . 73, n . 2 costituiva una forma dissimulata di discriminazione poiché "il problema della residenza dei familiari fuori della Francia si pone essenzialmente per i lavoratori migranti ". Tale discriminazione portava allo stesso risultato di una discriminazione palese basata sulla nazionalità, in contrasto col principio di parità di trattamento sancito dal trattato .
All' epoca dei fatti, il Lenoir non era un lavoratore subordinato e, per quel che risulta, non era un lavoratore migrante . Egli non è nemmeno apertamente discriminato in ragione della sua nazionalità . Interpretate come ritengo che esse debbano esserlo, le disposizioni dell' art . 77 significano tuttavia che se egli si stabilisce in uno Stato membro diverso in occasione del suo pensionamento in Francia o successivamente, egli perde talune prestazioni familiari che avrebbe percepito se fosse rimasto in Francia . Lo stesso varrebbe probabilmente per un francese che, essendo stato lavoratore migrante in un altro Stato membro, intenda ritornare in Francia come pensionato . Egli non potrebbe portare con sé le prestazioni familiari concesse in funzione di fattori diversi dal numero e dall' età dei suoi familiari mentre queste prestazioni gli sarebbero state versate se fosse rimasto nello Stato membro alla cui legislazione era soggetto . Ciò può in ultima analisi dissuadere il lavoratore migrante dal rientrare in patria, o in un primo momento dal trasferirsi dal paese d' origine ai fini della sua attività lavorativa . Secondo il governo italiano è inaccettabile che a norma dell' art . 73 un lavoratore dipendente possa beneficiare di prestazioni familiari contemplate dalla legislazione dello Stato membro alla quale egli è soggetto, e ciò anche se i familiari non convivono con lui, mentre il titolare della pensione ( convivente con la sua famiglia ) perde il beneficio di queste prestazioni, in base alla normativa dello Stato membro alla quale egli era soggetto, se ritorna nel suo paese di origine .
Inoltre, l' esclusione dall' art . 77, per il titolare di una pensione, delle prestazioni familiari che non sono assegni familiari in senso stretto, rischia, come rileva il governo italiano, di smembrare dei diritti previdenziali che, anche se formalmente separati, costituiscono in realtà una parte di tali diritti .
Nella misura in cui, per i figli dei lavoratori migranti in pensione che intendono ritornare in patria, l' art . 77 limita queste prestazioni agli assegni familiari - e questa, a mio parere, è l' interpretazione corretta di tale norma - esso ostacola più di quanto incoraggi la libertà di circolazione dei lavoratori e la parità di trattamento e non poteva essere validamente adottato a norma dell' art . 51 del trattato . Pertanto l' art . 77, a mio parere, dovrebbe essere dichiarato nullo entro questi limiti . Non ha rilevanza, a mio parere, il fatto che il Lenoir non fosse un lavoratore migrante e che egli entri nella categoria meno comune dei cittadini pregiudicati dalla legislazione del loro stesso Stato membro, alla quale essi erano soggetti, ma che hanno cessato di risiedere in tale Stato . Il regolamento ( art . 2 ) si applicava sia a lui nella sua qualità di lavoratore dipendente soggetto alla legislazione di uno Stato membro sia ai suoi familiari .
Di conseguenza, a mio parere, egli può legittimamente far valere l' invalidità del regolamento .
Ritengo che, come nella sentenza Pinna, sia giusto limitare gli effetti di tale decisione, se adottata dalla Corte, ai titolari di pensione che, prima della sentenza della Corte, hanno proposto un ricorso o presentato un reclamo chiedendo prestazioni per periodi antecedenti a tale data, nonché prestazioni dovute dopo la data della sentenza .
Pertanto, risolverei la questione sollevata nel senso che l' art . 77 del regolamento del Consiglio 14 giugno 1971 n . 1408/71, nella versione che figura attualmente nel regolamento del 2 giugno 1983, n . 2001, è nullo in quanto limita il diritto a prestazioni, in particolare a titolo di assegno di spese scolastiche e di assegno di stipendio unico, ad assegni periodici in danaro concessi esclusivamente in base al numero e, eventualmente, all' età dei familiari del titolare di una pensione al quale il regolamento si applica .
Spetterà al giudice nazionale decidere sulle spese del Lenoir nell' ambito del procedimento nazionale . Le spese sostenute dalla Francia, dall' Italia e dalla Commissione non possono dar luogo a rifusione .
(*) Traduzione dall' inglese .
Full & Egal Universal Law Academy