Sammendrag
Dommens præmisser
Afgørelse om sagsomkostninger
Afgørelse
Nøgleord
++++
1 . Nye medlemsstaters tiltraedelse af Faellesskaberne - Spanien - bestemmelser i afledt ret, aendret ved tiltraedelsesakten - senere aendring - fremgangsmaade
( Tiltraedelsesakten af 1985, art . 8 )
2 . Landbrug - faelles landbrugspolitik - maal - pligt til at forene disse maal - institutionernes skoensbefoejelse - stabilisering af markedet for mejeriprodukter - nedsaettelse af maelkemaengder undtaget fra tillaegsafgift
(( EOEF-Traktaten, art . 39, stk . 1, litra b ); Raadets forordninger nr . 1335/86 og nr . 1343/86 ))
3 . Faellesskabsret - principper - beskyttelse af den berettigede forventning - anvendelse af ny lovgivning paa fremtidige situationer opstaaet under tidligere lovgivning - aendring af en landbrugsregulering som tidligere er aendret ved akten vedroerende en medlemsstats tiltraedelse
4 . Landbrug - faelles markedsordning - forskelsbehandling af producenter eller forbrugere - forbud - raekkevidde - foranstaltninger for at nedsaette maelkeproduktionen - krav om solidaritet fra samtlige producenter - anvendelse i forhold til Spanien
( EOEF-Traktaten, art . 40, stk . 3, afsnit 2 )
5 . Landbrug - faelles landbrugspolitik - forordninger - tilblivelsesprocedure - sondring mellem grundforordninger og gennemfoerelsesforordninger - gennemfoerelsesforordning vedtaget i henhold til kriterier og procedure ifoelge grundforordningen - lovlighed
( EOEF-Traktaten, art . 43, stk . 2, afsnit 3 )
Sammendrag
1 . Artikel 8 i akten vedroerende Spaniens tiltraedelse giver institutionerne mulighed for efter den fremgangsmaade, der saedvanligvis gaelder for aendringer af bestemmelser i den afledte ret, i fremtiden at aendre de retsakter, de har vedtaget, og som er aendret ved tiltraedelsesakten .
2 . Ved forfoelgelsen af den faelles landbrugspolitiks maal skal faellesskabsinstitutionerne til stadighed soerge for at udjaevne en eventuel indbyrdes modstrid mellem disse maal betragtet saerskilt, samt, om noedvendigt, give det ene eller det andet af dem midlertidig forrang, hvis de oekonomiske forhold eller omstaendigheder, med henblik paa hvilke de traeffer afgoerelse, kraever det .
Med henblik paa gennemfoerelsen af maalet for tillaegsafgiftsordningen for maelk, nemlig at stabilisere markedet for mejeriprodukter, der er kendetegnet ved et strukturelt overskud som foelge af uligevaegt mellem udbud og efterspoergsel, har Raadet trods dens virkninger for landbrugernes indkomst ved forordningerne nr . 1335/86 og 1343/86 kunnet beslutte at nedsaette de samlede garantimaengder, som er undtaget fra den naevnte afgift, med 3%, uden at overtraede Traktatens artikel 39 .
3 . Anvendelsesomraadet for princippet om beskyttelse af den berettigede forventning kan ikke udvides i en saadan grad, at det herved i almindelighed hindres, at en ny lovgivning finder anvendelse paa virkninger af fremtidige situationer, der er opstaaet under den tidligere lovgivning . Dette gaelder navnlig paa et omraade som de faelles markedsordninger, hvis formaal netop kraever en konstant tilpasning efter aendringerne i den oekonomiske situation i de forskellige landbrugssektorer .
Denne regel kan ikke tilsidesaettes, naar den tidligere lovgivning i sin seneste udformning skyldes en aendring af en allerede eksisterende lovgivning, som er foretaget ved akten vedroerende en medlemsstats tiltraedelse .
4 . Det principielle forbud mod forskelsbehandling af Faellesskabets producenter eller forbrugere i henhold til Traktatens artikel 40, stk . 3, afsnit 2, indebaerer, at ensartede forhold ikke behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke behandles ensartet, medmindre en saadan behandling er objektivt begrundet . De foranstaltninger, som de faelles markedsordninger indebaerer, saerlig interventionsordningerne, kan derfor kun differentieres efter regioner eller andre produktions - eller forbrugsvilkaar paa grundlag af objektive kriterier, der sikrer en forholdsmaessig fordeling af fordele og ulemper mellem de beroerte, uden at skelne mellem medlemsstaternes omraader .
Naar det drejer sig om anvendelsen af en foranstaltning, hvis formaal er en nedsat maelkeproduktion, er Spanien, med sit maelkeunderskud og uden ansvar for overskuddet, dog alligevel ikke i en situation, der adskiller sig saa staerkt fra de oevrige medlemsstaters, at landets producenter ifoelge det naevnte princip maa vaere fritaget for den solidariske indsats, som er paatvunget ved situationen paa det omhandlede marked, og hvori alle producenter i Faellesskabet maa deltage paa lige fod .
5 . Det kan ikke forlanges, at alle enkeltheder i reguleringen af den faelles landbrugspolitik udfaerdiges af Raadet ifoelge proceduren i Traktatens artikel 43 . Denne forskrift er overholdt, naar de vaesentlige dele af det omraade, som skal reguleres, fastsaettes i overensstemmelse med naevnte procedure; gennemfoerelsesbestemmelserne til grundforordningerne kan dog udstedes paa grundlag af disse forordninger enten af Kommissionen eller af Raadet uden at foelge proceduren efter Traktatens artikel 43 .
Som foelge heraf foreligger der ikke en overtraedelse af denne bestemmelse, fordi Raadet har vedtaget en gennemfoerelsesforordning uden hoering af Parlamentet, men under overholdelse af de kriterier og den procedure, som er foreskrevet i grundforordningen .
Dommens præmisser
1 Ved staevning, indgivet til Domstolens Justitskontor den 4 . august 1986, har Kongeriget Spanien i henhold til EOEF-Traktatens artikel 173, stk . 1, anlagt sag om annullation, dels af Raadets forordning nr . 1335/86 af 6 . maj 1986 om aendring af forordning nr . 804/68 om den faelles markedsordning for maelk og mejeriprodukter ( EFT L 119, s . 19 ), dels af Raadets forordning nr . 1343/86 af 6 . maj 1986 om aendring af forordning nr . 857/84 om almindelige regler for anvendelsen af den i artikel 5c i forordning nr . 804/68 omhandlede afgift paa maelk og mejeriprodukter ( EFT L 119, s . 34 ).
2 Ifoelge Kongeriget Spanien er de anfaegtede forordninger ulovlige, fordi de foreskriver en nedsaettelse med 3% af de samlede garantimaengder, som er tildelt Spanien ved tiltraedelsesakten, for maelk leveret til mejerierne og for maelk solgt direkte til forbrugerne .
3 Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder samt parternes anbringender og argumenter henvises til retsmoederapporten . Disse omstaendigheder omtales derfor kun i det foelgende, saafremt det paa de enkelte punkter er noedvendigt for forstaaelsen af Domstolens argumentation .
I - Anbringender til stoette for annullationspaastanden
a ) Tilsidesaettelse af vaesentlige formkrav
4 Kongeriget Spanien har gjort gaeldende, at Raadet har tilsidesat vaesentlige formkrav ved at udstede de anfaegtede forordninger med kvalificeret flertal mod Spaniens stemme . Efter Spaniens opfattelse indgaar de ved tiltraedelsesakten fastsatte samlede garantimaengder i optagelsesvilkaarene for den nye medlemsstat og er derfor en del af en aftale mellem medlemsstaterne og ansoegerstaten, som ikke kan aendres uden alle aftaleparternes samtykke .
5 I denne henseende tiltraedes det af Raadet anfoerte, hvorefter tiltraedelsesaktens artikel 8 giver institutionerne mulighed for efter den fremgangsmaade, som saedvanligvis gaelder for aendringer af bestemmelser i den afledte ret, i fremtiden at aendre de retsakter, de har vedtaget, og som er aendret ved tiltraedelsesakten .
6 Heraf foelger, at de samlede garantimaengder for Spanien, som fremgaar af bilag I, kapitel XIV, i tiltraedelsesakten, som aendringer af Raadets forordninger nr . 804/68 og 857/84 kan aendres efter den vedtagne fremgangsmaade .
7 Anbringendet om tilsidesaettelse af vaesentlige formkrav kan derfor ikke tages til foelge .
b ) Overtraedelse af EOEF-Traktatens artikel 39, stk . 1, litra b )
8 Kongeriget Spanien finder, at nedsaetttelsen med 3% af de samlede garantimaengder, som er tildelt Spanien ved tiltraedelsesakten, strider mod det grundlaeggende formaal for landbrugspolitikken, der i henhold til Traktatens artikel 39, stk . 1, litra b ), er at sikre landbrugsbefolkningen en rimelig levestandard . Spanien henviser saerlig til de oekonomiske og sociale foelger, som en saadan nedsaettelse vil medfoere i visse spanske regioner, hvor mejerisektoren, der er praeget af smaa familiebrug, udgoer ca . 70% af landbrugserhvervet . Ud fra et generelt nationaloekonomisk synspunkt finder Spanien endvidere, at udviklingen af frigoerelsesordningen for mejerikvoter ifoelge Raadets forordning nr . 1336/86 af 6 . maj 1986 - om fastsaettelse af en godtgoerelse for definitivt ophoer med maelkeproduktion ( EFT L 119, s . 21 ) - indebaerer en formindskelse af den spanske maelkeproduktion, som har ugunstige oekonomiske og sociale foelger for de producenter, der standser deres produktion .
9 Raadet har gjort gaeldende, at det ved udoevelsen af sin skoensmaessige befoejelse er bemyndiget til at forene de forskellige maal, som er fastsat i Traktatens artikel 39, idet man i det foreliggende tilfaelde har foretrukket at stabilisere markedet . Det henviser imidlertid til, at der er fastsat andre foranstaltninger med henblik paa at undgaa, at formindskelsen paa 3% af de samlede garantimaengder paavirker stoerrelsen af de individuelle producenters kvoter .
10 Herom bemaerkes foerst, at faellesskabsinstitutionerne, efter Domstolens faste praksis, ved forfoelgelsen af den faelles landbrugspolitiks maal til stadighed skal soerge for at udjaevne en eventuel indbyrdes modstrid mellem disse maal betragtet saerskilt, samt, om noedvendigt, give det ene eller det andet af dem midlertidig forrang, hvis de oekonomiske forhold eller omstaendigheder, med henblik paa hvilke de traeffer afgoerelse, kraever det ( jfr . navnlig dom af 20 . oktober 1977, Roquette Frères, 29/77, Sml . s . 1835 ).
11 De anfaegtede forordninger skal bedoemmes i forhold til den faellesskabsregulering, som de er en del af . Den omstridte nedsaettelse er en integrerende del af den tillaegsafgiftsordning, der er indfoert ved Raadets forordninger nr . 856/84 og 857/84 af 31 . marts 1984, hvis formaal er at stabilisere markedet for mejeriprodukter, som er kendetegnet ved et strukturelt overskud som foelge af en uligevaegt mellem udbud og efterspoergsel . Med henblik paa gennemfoerelse af dette formaal og i betragtning af markedsudviklingen blev det noedvendigt at nedsaette de samlede garantimaengder med 3 %.
12 Det maa endvidere fastslaas, at Raadet samme dag vedtog de anfaegtede forordninger og forordning nr . 1336/86, som indfoerte en faellesskabsordning med frigoerelse af referencemaengder for de enkelte producenter med henblik paa at undgaa, at deres kvoter blev beroert eller i det mindste ikke blev udsat for en vaesentlig nedsaettelse .
13 Endelig blev det, med henblik paa at goere det muligt for landbrugerne gradvis at tilpasse sig den nye situation, fastsat, at reguleringen ifoelge de anfaegtede forordninger foerst skulle traede i kraft et aar efter deres offentliggoerelse og kun etapevis .
14 Raadet har endelig, uden modsigelse fra Kongeriget Spaniens side, anfoert, at vedtagelsen af de omstridte forordninger var berettiget, fordi det andet alternativ, nemlig nedsatte interventionspriser for mejeriprodukter, ville have faaet langt vaerre negative virkninger for landbrugernes indkomster end de omstridte forordninger .
15 Under disse omstaendigheder findes Raadet ikke at have overtraadt Traktatens artikel 39 ved at beslutte en nedsaettelse paa 3% af de samlede garantimaengder .
16 Anbringendet om overtraedelse af Traktatens artikel 39, stk . 1, litra b ), kan derfor ikke tages til foelge .
c ) Tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning
17 Kongeriget Spanien har gjort gaeldende, at aendringen af de i tiltraedelsesakten fastsatte samlede garantimaengder faa maaneder efter tiltraedelsen kraenker Spaniens og de spanske erhvervsdrivendes berettigede forventning om, at disse maengder, som vilkaar for tiltraedelsen, ville blive opretholdt i den tilpasningsperiode, der var tildelt den tiltraedende stat for mejerisektoren, eller i det mindste i den periode paa fem aar, som er fastsat i denne henseende i forordningerne nr . 856/84 og 857/84 . Spanien understreger endvidere, at de spanske erhvervsdrivende kunne paaberaabe sig en beskyttelsesvaerdig interesse paa grundlag af en national regulering, som laa forud for Spaniens tiltraedelse, og som fremmede en udvidelse af landets mejeriproduktion .
18 Raadet og Kommissionen har i det vaesentlige gjort gaeldende, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke kan hindre vedtagelse af de foranstaltninger, som er noedvendige for at tilpasse mejerisektoren til tidens faktiske forhold .
19 Det bemaerkes, at efter Domstolens faste praksis maa anvendelsesomraadet for princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke udvides i en saadan grad, at princippet generelt forhindrer, at en ny ordning kan finde anvendelse paa de fremtidige virkninger af situationer, som er opstaaet under en tidligere ordning, hvilket navnlig gaelder inden for et omraade som de faelles markedsordninger, hvor det netop er noedvendigt af hensyn til opfyldelsen af disse formaal, at der foretages en konstant tilpasning i forhold til aendringerne i den oekonomiske situation inden for de enkelte landbrugssektorer ( jfr . saerlig dom af 14 . januar 1987, Forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen, 278/84, Sml . s . 1 ).
20 Denne regel kan ikke tilsidesaettes, fordi de samlede garantimaengder, som blev tildelt Kongeriget Spanien, er blevet fastsat i tiltraedelsesakten, der paa det punkt har aendret forordningerne nr . 804/68 og 857/84 . Som anfoert ovenfor kan de bestemmelser i akten, som har til formaal eller som virkning at ophaeve eller aendre, bortset fra overgangsforanstaltninger, retsakter, der er vedtaget af Faellesskabernes institutioner, nemlig i henhold til aktens artikel 8 aendres efter de regler, som er fastsat for en aendring af bestemmelserne i den afledte ret .
21 Det foelger heraf, at anbringendet om tilsidesaettelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke kan tages til foelge .
d ) Tilsidesaettelse af det principielle forbud mod forskelsbehandling
22 Kongeriget Spanien har gjort gaeldende, at de anfaegtede forordninger strider mod det principielle forbud mod forskelsbehandling, fordi de gaelder uden forskel for alle maelkeproducenter i Faellesskabets medlemsstater, medens de saerlige forhold i den spanske mejerisektor maatte kraeve saerbehandling . Kongeriget Spanien anfoerer herved for det foerste, at Spanien, der har underskud paa mejeriprodukter, ikke har vaeret med til at skabe Faellesskabets overskud, ligesom man ikke har draget fordel af de prisstoetteordninger, der blev skabt ved den paagaeldende faelles markedsordning, og for det andet, at produktionsstrukturerne i den spanske mejerisektor udviser en meget lavere produktivitet end EF-gennemsnittet .
23 Sagsoegeren haevder tillige, at vedtagelsen af de anfaegtede forordninger, som ikke har taget hensyn til disse objektive elementer, er udtryk for vilkaarlighed fra Raadets side . Endvidere paafoerer disse forordninger, som indebaerer en formindskelse af maelkeproduktionen, de spanske erhvervsdrivende et tab og skaber en permanent forskelsbehandling over for dem .
24 Raadet har, stoettet af Kommissionen, gjort gaeldende, at Raadet under udoevelsen af sin skoensmaessige befoejelse, som tilkommer det ved vurderingen af oekonomiske oplysninger og faktiske forhold, fandt, at forholdene i den spanske mejerisektor ikke adskilte sig fra forholdene i samme sektor i de oevrige medlemsstater, og at en vedtagelse af en saerordning for Spanien derfor ikke ville vaere begrundet . Anbringendet om, at Spanien ikke har vaeret med til at skabe Faellesskabets overskud, strider mod solidaritetsprincippet .
25 Det bemaerkes, at efter Domstolens faste praksis indebaerer det principielle forbud mod forskelsbehandling af Faellesskabets producenter eller forbrugere i henhold til artikel 40, stk . 3, afsnit 2, at ensartede forhold ikke behandles forskelligt, og at forskellige forhold ikke behandles ensartet, medmindre en saadan behandling er objektivt begrundet . De foranstaltninger, som de faelles markedsordninger indebaerer, og saerlig interventionsordningerne, kan derfor kun differentieres efter regioner eller andre produktions - eller forbrugsvilkaar paa grundlag af objektive kriterier, der sikrer en forholdsmaessig fordeling af fordele og ulemper mellem de beroerte, uden at skelne mellem medlemsstaternes omraader .
26 I denne henseende maa det fastslaas, at Raadet ikke begik en aabenbar fejl ved bedoemmelsen af de faktiske omstaendigheder, da det ikke fandt, at de af Kongeriget Spanien paaberaabte saerlige forhold for den spanske mejerisektor kunne anfoeres som begrundelse for en saerbehandling af Spanien, og saaledes tilsidesaette den ensartede anvendelse i hele Faellesskabet af nedsaettelsen af de samlede garantimaengder .
27 For det foerste har Raadet, for saa vidt angaar produktionsstrukturerne i den spanske mejerisektor, nemlig med rette anfoert, saaledes som Kongeriget Spanien selv har gjort det, at den saerlige karakter af denne sektor er anerkendt i tiltraedelsesakten, og at passende overgangsordninger er blevet fastsat .
28 Med hensyn til den omstaendighed, at de spanske landbrugere ikke har draget fordel af de prisstoetteordninger, der blev indfoert ved den faelles markedsordning for mejeriprodukter, maa det herefter bemaerkes, for det foerste, at mejerisektoren, ligesom andre spanske landbrugs - og industrisektorer, blev undergivet andre vilkaar end dem, der goer sig gaeldende for de paagaeldende sektorer i Faellesskabet, og for det andet, at Spanien, med forbehold af overgangsbestemmelserne ifoelge tiltraedelsesakten, har accepteret anvendelsen af gaeldende faellesskabsret .
29 Endelig kan Kongeriget Spaniens opfattelse, hvorefter det principielle forbud mod forskelsbehandling medfoerer, at nedsaettelsen af maelkeproduktionen ikke finder anvendelse i Spanien, fordi landet har underskud paa mejeriprodukter og ikke har bidraget til Faellesskabets overskud, heller ikke tages til foelge . Nedsaettelsen af de samlede garantimaengder udgoer nemlig en foranstaltning, hvis formaal er at imoedegaa uligevaegten mellem udbud og efterspoergsel paa mejeriprodukter, og som ifoelge Domstolens udtalelser i dom af 9 . juli 1985 ( Bozzetti, 179/84, Sml . s . 2301 ) indebaerer, at samtlige Faellesskabets producenter bebyrdes solidarisk og paa ensartet maade .
30 Det fremgaar heraf, at anbringendet om tilsidesaettelse af det principielle forbud mod forskelsbehandling ikke kan laegges til grund .
II - Anbringender rettet mod forordning nr . 1343/86
a ) Manglende hoering af Europa-Parlamentet
31 Kongeriget Spanien har gjort gaeldende, at forordning nr . 1343/86 boer kendes ugyldig paa grund af tilsidesaettelse af vaesentlige formkrav, da den er vedtaget af Raadet uden overholdelse af den i Traktatens artikel 43, stk . 2, fastsatte hoeringsprocedure . Kongeriget Spanien har saerlig henvist til, at Raadets forordning nr . 1335/86, som indeholder en foranstaltning med samme virkninger som den i forordning nr . 1343/86 fastsatte, blev vedtaget efter hoering af Europa-Parlamentet .
32 Raadet har, stoettet af Kommissionen, anfoert, at man ikke havde pligt til at hoere Europa-Parlamentet, da forordning nr . 1343/86 ligesom forordning nr . 857/84 skal gennemfoere de regler, der er fastsat ved basisreguleringen . Raadet har endvidere anfoert, at Europa-Parlamentet i sin udtalelse om "prispakken for 1986/1987" foreslaar, at der foretages en ny generel nedsaettelse paa 3% af maelkekvoterne ( EFT 1986 C 120, s . 88, punkt 76 ).
33 Indledningsvis maa det i foerste raekke konstateres, at den anfaegtede forordning aendrer forordning nr . 857/84, som er udstedt paa grundlag af artikel 5c i grundforordningen og i henhold til den procedure, der er fastsat heri; denne procedure foreskriver imidlertid, til forskel fra proceduren i Traktatens artikel 43, stk . 2, ingen hoering af Europa-Parlamentet .
34 Dernaest bemaerkes, at det i henhold til Domstolens faste praksis ( dom af 16 . juni 1987, Romkes, 46/86, Sml . s . 2671 ) ikke kan forlanges, at alle enkeltheder i reguleringen af den faelles landbrugspolitik udfaerdiges af Raadet ifoelge proceduren i artikel 43 . Denne forskrift er overholdt, naar de vaesentlige dele af det omraade, som skal reguleres, fastsaettes i overensstemmelse med naevnte procedure; gennemfoerelsesreglerne til grundforordningerne kan dog udstedes paa grundlag af disse forordninger enten af Kommissionen eller af Raadet uden at foelge proceduren efter artikel 43 . Den spanske regering har imidlertid ikke paavist, at fastsaettelsen af de samlede garantimaengder for de direkte salg var en vaesentlig del af den paagaeldende regulering .
35 Det fremgaar foelgelig, at den anfaegtede forordning, som gennemfoerer artikel 5c i forordning nr . 804/68, er gyldigt vedtaget af Raadet efter de kriterier, som er fastsat ved grundforordningen for maelkesektoren, og at anbringendet om tilsidesaettelse af betingelserne i Traktatens artikel 43, stk . 2, derfor ikke kan tages til foelge .
b ) Overtraedelse af EOEF-Traktatens artikel 190
36 Kongeriget Spanien har gjort gaeldende, at forordning nr . 1343/86 strider mod EOEF-Traktatens artikel 190, fordi dens betragtninger ikke indeholder nogen henvisning til Traktatens artikel 43, stk . 2 . Ifoelge Kongeriget Spanien kraever artikel 190, at der foretages en angivelse af de bestemmelser i Traktaten, som institutioner har anvendt som grundlag for at udstede de afledte retsakter .
37 Som Raadet med rette har gjort gaeldende, er forordning nr . 1343/86 en gennemfoerelsesforordning, som opfylder kravet om en angivelse af hjemmel, saafremt der i praeamblen er henvist til den bestemmelse i grundforordningen, i medfoer af hvilken den er vedtaget . Det fremgaar imidlertid udtrykkeligt af praeamblen til forordning nr . 1343/86, at denne er baseret paa artikel 5c, stk . 6, i forordning nr . 804/68 .
38 Som foelge heraf kan anbringendet om overtraedelse af Traktatens artikel 190 ej heller laegges til grund .
39 Herefter vil sagsoegte i det hele vaere at frifinde .
Afgørelse om sagsomkostninger
Sagens omkostninger
40 I medfoer af procesreglementets artikel 69, stk . 2, doemmes den part, der taber sagen, til at afholde sagens omkostninger . Kongeriget Spanien har tabt sagen og paalaegges derfor sagens omkostninger, herunder intervenientens omkostninger .
Afgørelse
Paa grundlag af disse praemisser
udtaler og bestemmer
DOMSTOLEN
1 ) Sagsoegte frifindes .
2 ) Kongeriget Spanien betaler sagens omkostninger, herunder intervenientens omkostninger .
Full & Egal Universal Law Academy