Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
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1. Actos de las instituciones - Motivación - Obligación - Alcance - Decisión relativa a la liquidación de cuentas en concepto de gastos financiados por el FEOGA
(Tratado CEE, art. 190)
2. Agricultura - Organización común de mercados - Leche y productos lácteos - Ayudas a la leche desnatada transformada en piensos compuestos y a la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de los terneros - Control de su utilización - Modalidades - Carácter imperativo
((Reglamento nº 1725/79 de la Comisión, art. 10, apartado 2, letra c) ))
3. Agricultura - Política agraria común - Financiación por el FEOGA - Principios - Ayuda abonada con infracción de la normativa comunitaria - Inobservancia de las formalidades de prueba o de control - Financiación por el Fondo - Inadmisibilidad
(Reglamento nº 729/70 del Consejo, arts. 2 y 3)
Índice
1. El alcance de la obligación de motivar consagrada por el artículo 190 del Tratado depende de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en el que se haya adoptado.
Una decisión relativa a la liquidación de las cuentas en concepto de gastos financiados por el FEOGA, y que disponga que éste no se haga cargo de una parte de los gastos declarados, no requiere una motivación detallada cuando el Gobierno interesado haya estado vinculado estrechamente al proceso de elaboración de la decisión y conozca perfectamente, por medio de un informe al que se hace remisión y que se le ha comunicado, la razón por la que la Comisión estima que no debe disponer que el FEOGA financie la cantidad objeto de litigio.
2. El control que los Estados miembros deben ejercer sobre las empresas en el marco del régimen de ayudas a la leche desnatada transformada en piensos compuestos y a la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de los terneros, previsto por el artículo 10 del Reglamento nº 1725/79, deberá imperativamente ejercerse, por razones de eficacia, tanto en el control in situ de la fabricación como en el examen de los documentos comerciales y de la contabilidad material específica.
Al tratarse de un reglamento que debe aplicarse de manera uniforme en todos los Estados miembros y que, en la medida de lo posible, debe tener el mismo efecto en todo el territorio de la Comunidad, ningún Estado miembro podrá sustituir por un control a posteriori el sistema de control previsto por dicho reglamento.
3. En el supuesto de que la normativa comunitaria supedite el pago de una ayuda al requisito de que se hayan observado determinadas formalidades de prueba o de control, ninguna ayuda abonada con incumplimiento de dicho requisito resultará conforme con el Derecho comunitario, y, por consiguiente, el gasto correspondiente no podrá ser financiado por el FEOGA, aunque se demuestre que no se ha cometido ninguna irregularidad material.
En efecto, las disposiciones de los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70 únicamente permiten que la Comisión disponga que el FEOGA financie las cantidades pagadas de conformidad con las normas vigentes en los diferentes sectores de los productos agrícolas, quedando a cargo de los Estados miembros cualquier otra cantidad abonada, especialmente las cantidades que las autoridades nacionales hayan creído, equivocadamente, que estaban autorizadas a pagar en el marco de la organización común de mercados.
Partes
En el asunto 238/86,
Reino de los Países Bajos, representado por el Sr. A. Bos, Consejero Jurídico a.i. del Ministerio de Asuntos Exteriores, y por el Sr. G.M. Borchardt, Consejero Jurídico adjunto del Ministerio de Asuntos Exteriores, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la sede de su embajada,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por su Consejero Jurídico, Sr. Robert C. Fischer, en calidad de Agente, que designa como domicilio en Luxemburgo el del Sr. G. Kremlis, miembro de su Servicio Jurídico, edificio Jean Monnet, Kirchberg,
parte demandanda,
que tiene por objeto un recurso de anulación parcial de la Decisión 86/443 de la Comisión, de 1 de julio de 1986, relativa a la liquidación de las cuentas presentadas por el Reino de los Países Bajos en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola, Sección Garantía, correspondientes al ejercicio financiero de 1982, en la medida en que excluye de la financiación comunitaria determinados gastos en materia de ayudas a la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de los terneros (DO L 256, p. 29),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres. G. Bosco, Presidente de Sala, en funciones de Presidente; J.C. Moitinho de Almeida, Presidente de Sala; T. Koopmans, U. Everling, Y. Galmot, C. Kakouris y F. Schockweiler, Jueces,
Abogado General: Sr. J.L. da Cruz Vilaça
Secretaria: Sra. D. Louterman, administradora
habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 20 de octubre de 1987,
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 17 de diciembre de 1987,
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 9 de septiembre de 1986, el Reino de los Países Bajos interpuso un recurso, con arreglo al párrafo 1 del artículo 173 del Tratado CEE, que tiene por objeto la anulación de la Decisión 86/443 de la Comisión, de 1 de julio de 1986, relativa a la liquidación de las cuentas presentadas por el Reino de los Países Bajos en concepto de gastos financiados por el Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrícola (en lo sucesivo, "FEOGA"), Sección Garantía, para el ejercicio financiero de 1982 (DO L 267, pp. 43 y 47), en la medida en que excluye de la financiación comunitaria determinados gastos en materia de ayudas a la leche desnatada transformada en piensos compuestos y a la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de los terneros, por un importe de 27 214 850,08 HFL.
2 Con objeto de garantizar el cumplimiento de las disposiciones del Reglamento nº 1725/79 de la Comisión, de 26 de julio de 1979, relativo a las modalidades de concesión de ayudas para la leche desnatada transformada en piensos compuestos y para la leche desnatada en polvo destinada a la alimentación de los terneros (DO L 199, p. 1; EE 03/16, p. 181), el artículo 10 de dicho Reglamento obliga a los Estados miembros a adoptar determinado número de medidas de control, y su apartado 2 establece las modalidades de control en lo que se refiere a la utilización de la leche desnatada y de la leche desnatada en polvo en la elaboración de piensos compuestos.
3 La letra b) del apartado 2 del artículo 10 prevé que los controles de las empresas de que se trate se llevarán a cabo in situ y se referirán, en particular, a las condiciones de fabricación establecidas mediante:
- el examen de la materia prima utilizada;
- el control de las entradas y salidas de los productos;
- la toma de muestras, y
- verificaciones relativas a la tenencia de la contabilidad específica.
4 La letra c) del apartado 2 del artículo 10 dispone, en su primer párrafo, que los controles in situ de las empresas serán frecuentes e inopinados, que se llevarán a cabo por lo menos una vez cada 14 días de fabricación, y que, por otra parte, se establecerá su frecuencia teniendo en cuenta, en particular, la importancia de las cantidades de leche desnatada en polvo utilizadas por la empresa de que se trate y la frecuencia del control exhaustivo de su contabilidad, con arreglo a lo dispuesto en la letra d); en su segundo párrafo, se prevé que las empresas que no utilicen leche desnatada o leche desnatada en polvo de manera permanente comunicarán su programa de fabricación al organismo de control del Estado miembro de que se trate, con objeto de que tal organismo pueda prever los correspondientes controles. La letra d) dispone que los controles in situ de las empresas se completarán mediante un control detenido e inopinado de los documentos comerciales y de la contabilidad material específica contemplada en el artículo 8 del Reglamento, y que dicho control complementario se llevará a cabo por lo menos cada doce meses. La letra e) prevé que, si el control complementario se efectuare por lo menos cada tres meses, la frecuencia de los controles in situ podrá pasar de un mínimo de 14 días a un mínimo de 28 días de fabricación.
5 En el informe de síntesis de 22 de octubre de 1984, relativo al resultado del control llevado a cabo para la liquidación de las cuentas del FEOGA, Sección Garantía, correspondientes a los ejercicios de 1980 y de 1981, la Comisión dispuso para el Reino de los Países Bajos una corrección de los gastos de 3 060 405,36 HFL para 1981. Con motivo del examen de una empresa, se había comprobado que el control posterior al realizado el 14 de septiembre de 1981 no tuvo lugar hasta el 3 de noviembre de 1981, siendo así que, según la Comisión, habría debido tener lugar como más tarde 28 días después, es decir, el 11 de octubre de 1981. Por consiguiente, a efectos de financiación no se tuvo en cuenta el período comprendido entre el 12 de octubre de 1981 y el 2 de noviembre de 1981.
6 Según los datos del addendum 1 al informe de síntesis, de 15 de abril de 1985, hasta febrero o marzo de 1981 los Países Bajos habían optado por aplicar a las grandes empresas (que en ese momento representaban más del 90% de la producción) un control cada 14 días, unido a un control anual más detenido, mientras que las restantes empresas eran inspeccionadas cada 28 días, con un control trimestral más detenido. A partir de febrero o marzo de 1981, este último sistema pasó a aplicarse a todas las empresas. Según una inspección in situ llevada a cabo como consecuencia de las conclusiones del informe de síntesis, los servicios de la Comisión comprobaron, por otra parte, otros casos de incumplimiento de plazo. Las correcciones que llevaron a cabo entonces los servicios de la Comisión son de 66 167 616,62 HFL para 1980 y de 19 324 624,21 HFL para 1981. El addendum 1 al informe de síntesis expone detalladamente el razonamiento y el cálculo que motivaron las mencionadas correcciones.
7 En el addendum 3, de 24 de mayo de 1985, al informe de síntesis, los servicios de la Comisión, en vista de los resultados de los controles trimestrales llevados a cabo a posteriori en 1985 por los Países Bajos y habida cuenta del hecho de que los análisis de las muestras apenas si pusieron de relieve anomalías, sugirieron a la Comisión que examinase la posibilidad de equiparar la gestión holandesa a la aplicación del régimen de control previsto por la letra e) del apartado 2 del artículo 10 del Reglamento nº 1725/79. Los servicios de la Comisión calcularon que, si se admitía esta hipótesis, las correcciones del addendum 1 habrían de sustituirse de la siguiente manera:
1980: 6 482 249,09 HFL;
1981: 19 324 624,21 HFL.
8 Mediante la Decisión 85/463, la Comisión no aceptó que la Sección Garantía del FEOGA se hiciese cargo, en relación con el ejercicio de 1980, de un importe de 66 167 616,62 HFL, y mediante la Decisión 85/464, la Comisión se negó a admitir, con respecto al ejercicio de 1981, un importe de 19 324 624,21 HFL. Estas cifras corresponden a las del addendum 1, de 15 de abril de 1985, al informe de síntesis.
9 La misma dificultad se presentó para liquidar las cuentas del ejercicio de 1982. Se llevó a cabo una concertación entre el Reino de los Países Bajos y los servicios de la Comisión para el informe de síntesis del FEOGA de 15 de enero de 1986. En dicho informe de síntesis, la Comisión señala que el sistema de control descrito en el punto 3.3.2.1 del informe de síntesis 1980/1981 se aplicó en los Países Bajos hasta el 30 de abril de 1984, y que la posición de los servicios de la Comisión, definida en el punto 3.3.1.1.a 5) del addendum 1 al informe de síntesis 1980/1981, no experimentó variación alguna; y que del examen de la información recibida se desprende que, para 1982, se llega a una corrección de 27 214 850,08 HFL.
10 Mediante la Decisión 86/443, la Comisión se negó a que la Sección Garantía del FEOGA financiase un importe de 27 214 850,08 HFL. Dicha Decisión constituye el objeto del recurso.
11 El Reino de los Países Bajos alega tres motivos contra la decisión impugnada:
- Vicios sustanciales de forma por insuficiente motivación.
- Violación de las disposiciones del Reglamento nº 729/70 del Consejo, de 21 de abril de 1970, sobre la financiación de la política agraria común (DO L 94, p. 13; EE 03/03, p. 220), en relación con las del Reglamento nº 1725/79 de la Comisión.
- Violación del principio de proporcionalidad.
12 Para una más amplia exposición de los hechos, del procedimiento y de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
En cuanto a los vicios sustanciales de forma
13 Mediante su primer motivo, el Reino de los Países Bajos alega que la decisión impugnada no está suficientemente motivada, contrariamente a lo que dispone el artículo 190 del Tratado CEE. Admite que hubo consultas con la Comisión a propósito del informe de síntesis; no obstante, sostiene que, habida cuenta de las considerables diferencias existentes entre el informe de síntesis de 1980/1981 y los addenda, la Comisión habría debido explicar en la decisión impugnada, carente de motivación propia, con arreglo a qué bases realizó finalmente su elección. Según el demandante, la Comisión no puede limitarse a declarar en el quinto considerando de su decisión que, a la luz de las comprobaciones realizadas, una parte de los gastos declarados no reúne las condiciones del Reglamento nº 729/70, por lo que no puede ser financiada; y que el Estado miembro fue informado detalladamente de dicha corrección y pudo dar a conocer su posición al respecto.
14 La Comisión sostiene que la motivación de las decisiones del FEOGA no ha de buscarse exclusivamente en el texto de las mismas, sino también en los resultados del procedimiento de consulta, y que no tiene la obligación de indicar en dichas decisiones los motivos por los que no hace suya una sugerencia de sus servicios. La Comisión añade que del informe de síntesis de 1982 se desprende que la motivación de la Decisión que se discute es exactamente la misma que la que se expuso en el informe de síntesis de 1980/1981, por lo que basta una mera remisión a dicho informe.
15 Según reiterada jurisprudencia, el alcance de la obligación de motivar consagrada por el artículo 190 del Tratado CEE depende de la naturaleza del acto de que se trate y del contexto en el que se haya adoptado.
16 En el caso de autos consta que el Gobierno de los Países Bajos estuvo vinculado estrechamente al proceso de elaboración de la decisión impugnada y conocía perfectamente las razones por las que la Comisión estimaba que no debía disponer que el FEOGA financiase las cantidades objeto del litigio. La remisión al informe de síntesis de 1980/1981 y al addendum 1 de dicho informe muestra que la Comisión adoptó sus decisiones conforme a la posición definida en el addendum 1, que motiva de manera detallada y precisa las cantidades que se discuten. Por lo demás, la obligación de motivar se refiere a las decisiones efectivamente adoptadas, y, en dichas decisiones, la Comisión no tiene por qué explicar las razones por las que no aceptó una sugerencia de sus servicios. De todas las maneras, el Gobierno de los Países Bajos debió darse cuenta de que dicha sugerencia no resultaba compatible con el texto del Reglamento.
17 Ante tales circunstancias, y en el contexto particular de la elaboración de decisiones relativas a la liquidación de cuentas, la motivación de la decisión impugnada debe considerarse suficiente.
En cuanto a la violación de las disposiciones del Reglamento nº 729/70 en relación con las del Reglamento nº 1725/79
18 Mediante su segundo motivo, el Reino de los Países Bajos sostiene que la Comisión se basa en una interpretación errónea de la letra c) del apartado 2 del artículo 10 del Reglamento nº 1725/79. Según el demandante, la expresión "por lo menos una vez cada 14 días de fabricación" no significa, como pretende la Comisión, que no puedan transcurrir más de 14 días entre dos controles, sino que debe llevarse a cabo por lo menos un control cada período de 14 días de fabricación. Los términos "un mínimo de 28 días de fabricación", contenidos en la letra e) del apartado 2 del artículo 10, deben interpretarse de manera análoga. El demandante reprocha asimismo a la Comisión el no haber admitido un control a posteriori de los documentos administrativos en las condiciones de la letra e) del apartado 2 del artículo 10 del Reglamento nº 1725/79, tal como lo había sugerido el addendum 3 del informe de síntesis 1980/1981; y que los controles realizados en 1985 demostraron que no se había cometido irregularidad alguna en las empresas de que se trata. El Reino de los Países Bajos reprocha también a la Comisión el no haberle permitido, a diferencia de lo que sucede con la empresa en la que se cometan las irregularidades, probar mediante investigación especial que el incumplimiento se refiere a una cantidad inferior a la resultante de la aplicación del apartado 4 del artículo 9 del citado Reglamento.
19 Por lo que se refiere a la interpretación de los términos "por lo menos una vez cada 14 días de fabricación", que figuran en el párrafo 1 de la letra c) del apartado 2 del artículo 10 del Reglamento nº 1725/79, procede señalar que el párrafo 2 de la citada disposición prevé que las empresas que no utilicen leche desnatada o leche desnatada en polvo de manera permanente comunicarán su programa de fabricación al organismo de control del Estado miembro de que se trate, con objeto de que tal organismo pueda prever los correspondientes controles. Resulta por ello que el párrafo 1 de la referida disposición se refiere a las empresas que utilizan leche desnatada o leche desnatada en polvo de manera continua, sin intervalos ni interrupción de los ciclos de producción. Por consiguiente, los términos "una vez cada 14 días" no pueden referirse a períodos autónomos de producción de 14 días, y significan, como con razón sostiene la Comisión, que no deben transcurrir más de 14 días de fabricación entre dos controles. Esta interpretación permite asimismo garantizar plenamente el carácter inopinado de los controles. Por consiguiente, no resulta procedente la primera parte del segundo motivo del demandante.
20 Por lo que se refiere a la posibilidad de regularizar en parte la situación a posteriori mediante controles basados en los documentos, procede declarar que, en el contexto del citado artículo 10, el control in situ de las empresas y su complemento, el control de los documentos comerciales y de la contabilidad material específica, forman parte de un único mecanismo de control cuyos dos aspectos están llamados a completarse mutuamente. Tal como ha expuesto de manera convincente la Comisión, la simultánea existencia de dos tipos de control resulta indispensable para permitir que se detecten las posibles irregularidades, habida cuenta de que ni el control in situ ni el control de documentos constituyen aisladamente suficiente garantía del cumplimiento de las disposiciones comunitarias. Además, los controles documentales ex post no permiten detectar las irregularidades que únicamente un control in situ en las condiciones previstas por el Reglamento hubiera podido descubrir.
21 Procede declarar asimismo que las disposiciones del Reglamento nº 1725/79 deberán ser aplicadas de manera uniforme en todos los Estados miembros y producir, en la medida de lo posible, el mismo efecto en todo el territorio de la Comunidad. Por consiguiente, un control a posteriori diferente del previsto por el Reglamento no puede sustituir al sistema de control previsto.
22 Mediante el tercer aspecto de su segundo motivo el demandante reprocha a la Comisión no haberle ofrecido la posibilidad, que se reconoce a las empresas infractoras, de obtener, con base en el apartado 4 del artículo 9 del Reglamento nº 1725/79 y mediante una investigación especial, una reducción del importe cuya financiación se rechaza. A este respecto, basta con comprobar que el citado apartado 4 del artículo 9 versa sobre la presunción de que el incumplimiento por la empresa interesada de las disposiciones relativas a la ayuda se refiere a la totalidad de la leche desnatada o de la leche desnatada en polvo utilizadas durante todo el período comprendido entre el último control favorable y el primer control por el que se establezca que la empresa se ajusta de nuevo a las disposiciones del Reglamento nº 1725/79. En el caso de autos, sin embargo, la negativa a la financiación por el FEOGA se basa en la comprobación de que el Reino de los Países Bajos no aplicó, durante los períodos de que se trata, las medidas de control prescritas. Por consiguiente, no puede estimarse esta parte del motivo.
23 De lo anterior se deduce que no resulta procedente ninguna de las partes del segundo motivo y que las intervenciones que se discuten no fueron emprendidas según las normas comunitarias en el marco de la organización común de los mercados agrícolas, como exige el artículo 3 del Reglamento nº 729/70.
En cuanto a la violación del principio de proporcionalidad
24 Mediante su tercer motivo, el Reino de los Países Bajos alega que la Comisión actuó con violación del principio de proporcionalidad, al decidir una reducción que no guardaba proporción con las faltas cometidas. El demandante añade que la Comisión comprobó cierto número de vicios de procedimiento, pero que, habida cuenta de los controles de los documentos comerciales, pudo entre tanto llegar al convencimiento de que no había razones para presumir que se hubiesen cometido irregularidades materiales.
25 Para valorar este motivo, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia (sentencia del Tribunal de Justicia de 7 de febrero de 1979, Países Bajos contra Comisión, 11/76, Rec. 1979, p. 245), las disposiciones de los artículos 2 y 3 del Reglamento nº 729/70 únicamente permiten que la Comisión disponga que el FEOGA financie las cantidades pagadas de conformidad con las normas vigentes en los diferentes sectores de los productos agrícolas, quedando a cargo de los Estados miembros cualquier otra cantidad abonada, especialmente las cantidades que las autoridades nacionales hayan creído, equivocadamente, que estaban autorizadas a pagar en el marco de la organización común de los mercados.
26 En su sentencia de 14 de enero de 1981 (República Federal de Alemania contra Comisión, 819/79, Rec. 1981, p. 21), el Tribunal de Justicia resaltó que la finalidad de las decisiones de la Comisión sobre liquidación de cuentas en concepto de gastos financiados por el FEOGA es la de comprobar y declarar que los gastos han sido realizados por los servicios nacionales de conformidad con las disposiciones comunitarias. En el supuesto de que la normativa comunitaria supedite el pago de una ayuda al requisito de que se hayan observado determinadas formalidades de prueba o de control, ninguna ayuda abonada con incumplimiento de dicho requisito resultará conforme con el Derecho comunitario, y, por consiguiente, el gasto correspondiente no podrá ser financiado por el FEOGA, aunque se desmuestre que no se ha cometido ninguna irregularidad material.
27 En el caso de autos, la estricta observancia de los controles de las empresas afectadas supone un requisito esencial para la concesión de las ayudas de que se trata, máxime cuando, a tenor de los considerandos segundo y cuarto del Reglamento nº 1725/79, intensificar las medidas de control constituye uno de los principales objetivos de dicho Reglamento.
28 De lo anterior se deduce que la decisión impugnada no ha violado el principio de proporcionalidad.
29 Por consiguiente, procede desestimar en su totalidad el recurso del Reino de los Países Bajos.
Decisión sobre las costas
Costas
30 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas. Por haber sido desestimados los motivos del Reino de los Países Bajos, procede condenarle en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar el recurso.
2) Condenar en costas al Reino de los Países Bajos.
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