Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
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1. Acção por incumprimento - Prova do incumprimento - Ónus da Comissão - Apresentação de elementos que provem o incumprimento - O Estado-membro tem o ónus da contraprova relativamente às acusações que lhe são feitas
(Tratado CEE, artigo 169.°)
2. Estados-membros - Obrigações - Missão de vigilância atribuída à Comissão - Dever dos Estados-membros - Colaboração nos inquéritos e nos processos judiciais em matéria de incumprimento pelo Estado
(Tratado CEE, artigos 5.°, 155.°, 164.° e 169.°)
Sumário
1. Embora no âmbito de um processo por incumprimento nos termos do artigo 169.° do Tratado incumba à Comissão provar a existência do incumprimento, o Estado-membro acusado não pode, no caso de a Comissão ter apresentado elementos suficientes para provar o incumprimento, limitar-se a negar a respectiva existência. Compete-lhe contestar, de forma consistente e pormenorizada, os elementos apresentados e as consequências que deles decorrem. Caso contrário, os factos alegados devem ser considerados provados.
2. Os Estados-membros devem, por força do artigo 5.° do Tratado, facilitar à Comissão o cumprimento da sua missão, que consiste, designadamente, segundo o artigo 155.° do Tratado CEE, em velar pela aplicação das disposições do Tratado bem como das medidas tomadas pelas instituições por força deste. Por conseguinte, um Estado-membro não cumpre as suas obrigações quando se recusa a colaborar com a Comissão no âmbito de investigações por esta conduzidas com o objectivo de determinar a existência de violações do direito comunitário resultantes de regulamentações e de práticas em vigor no referido Estado. A recusa de colaboração é ainda mais grave quando persiste perante o Tribunal, uma vez que o impede de cumprir a missão que lhe é confiada pelo artigo 164.° do Tratado, constituindo, desse modo, um sério entrave à administração da justiça.
Partes
No processo 272/86,
Comissão das Comunidades Europeias, representada por Xénophon Yataganas, membro do seu Serviço Jurídico, com domicílio escolhido no Luxemburgo no gabinete de Georges Kremlis, membro do mesmo serviço, edifício Jean Monnet, Kirchberg,
demandante,
contra
República Helénica, representada por Nikos Frangakis, consultor jurídico na sua Representação Permanente junto das Comunidades Europeias e por Asteris Pliakos, agente do Ministério do Comércio, com domicílio escolhido no Luxemburgo na sua embaixada, 117, Val Sainte-Croix,
demandada,
que se destina a obter a declaração de que a República Helénica, ao proibir as importações de azeite proveniente de outros Estados-membros e de países terceiros, bem como as exportações do mesmo produto, com excepção do azeite virgem das qualidades extra e fino acondicionado em embalagens com o conteúdo máximo de cinco litros, e ao não comunicar à Comissão as informações solicitadas sobre esta questão, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 30.°, 34.° e 5.° do Tratado CEE, bem como do Regulamento n.° 136/66/CEE do Conselho, de 22 de Setembro de 1966, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas (JO 172, p. 3025; EE 03 F1 p. 214) e, designadamente, do seu artigo 3.°,
O TRIBUNAL
constituído pelos Srs. Mackenzie Stuart, presidente, G. Bosco, J. C. Moitinho de Almeida e G. C. Rodríguez Iglesias, presidentes de secção, T. Koopamns, U. Everling, Y. Galmot, C. Kakouris, e F. Schockweiler, juízes,
advogado-geral: J. L. da Cruz Vilaça
secretário: D. Louterman, administradora
visto o relatório para audiência e após a realização desta em 23 de Fevereiro de 1988,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 28 de Abril de 1988,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por requerimento entregue na Secretaria do Tribunal em 10 de Novembro de 1986, a Comissão das Comunidades Europeias intentou, ao abrigo do artigo 169.° do Tratado CEE, uma acção destinada a obter a declaração de que a República Helénica, ao proibir as importações de azeite proveniente de outros Estados-membros e de países terceiros, bem como as exportações do mesmo produto, com excepção do azeite virgem das qualidades extra e fino acondicionado em embalagens com o conteúdo máximo de cinco litros, e ao não comunicar à Comissão as informações solicitadas sobre este assunto, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 30.°, 34.° e 5.° do Tratado CEE, bem como do Regulamento n.° 136/66/CEE do Conselho, de 22 de Setembro de 1966, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas (JO 172, p. 3025; EE 03 F1 p. 214) e, designadamente, do seu artigo 3.°
2 A Comissão, na sequência do recebimento de queixas apresentadas por diversos operadores económicos, segundo as quais as importações de azeite para a República Helénica deparavam com dificuldades, dirigiu, em 13 de Agosto de 1984, um telex às autoridades helénicas no qual afirmava que, desde a sua adesão às Comunidades, a República Helénica não importara qualquer quantidade de azeite de países terceiros ou de outros Estados-membros. Reportando-se à queixa de um operador italiano que teria tentado, por duas vezes, importar azeite para a República Helénica não lhe tendo sido concedida autorização pelas autoridades competentes, a Comissão perguntou se as importações de azeite de origem comunitária para a República Helénica se poderiam efectuar livremente, em conformidade com as disposições da regulamentação comunitária e, em especial, a que formalidades administrativas estavam sujeitas tais importações. Após a Comissão ter renovado por duas vezes o pedido de informações, a República Helénica respondeu em 4 de Abril de 1985, afirmando que a importação de azeite proveniente dos países da Comunidade era livre.
3 No que respeita às exportações a Comissão enviou, em 1 de Fevereiro de 1985, um telex ao ministro grego da Agricultura no qual afirmava que, segundo informações de que dispunha, o Governo helénico teria tomado medidas de proibição, ou, pelo menos, submetido a exportação a granel de azeite virgem das qualidades extra e fino para os outros Estados-membros e para países terceiros a determinadas condições. Por carta de 14 de Fevereiro de 1985 o ministro grego da Agricultura informou a Comissão de que a seca prolongada do ano precedente provocara falta de azeite das qualidades extra e fino no mercado grego, circunstância que se repercutira directamente nos preços. Nestas condições, o Governo helénico decidira não aprovar temporariamente as exportações destas duas qualidades de azeite. O ministro pediu aos serviços competentes da Comissão para, em concertação com os serviços do Ministério grego da Agricultura, tentarem encontrar uma solução para aquele problema excepcional.
4 Em 24 de Abril de 1985, a Comissão enviou uma notificação de incumprimento ao Governo helénico, na qual lhe solicitava que apresentasse as suas observações acerca da alegação de que tais entraves à importação e à exportação, bem como o não fornecimento das informações citadas violavam os artigos 30.°, 34.° e 5.° do Tratado CEE, bem como o Regulamento n.° 136/66/CEE. Não tendo recebido qualquer resposta, a Comissão formulou, em 21 de Outubro de 1985, um parecer fundamentado reiterando, no essencial, reiterou a argumentação expendida na notificação de incumprimento.
5 Por carta de 6 de Março de 1986, o Governo helénico respondeu que uma diminuição excepcional da produção de azeite das categorias extra e fino nos anos de 1984-1985 provocara um excessivo aumento dos preços. Com o objectivo de regularizar o mercado e de proteger a situação dos consumidores, o Governo helénico viu-se obrigado a tomar, provisoriamente, medidas de proibição da exportação, mas apenas das categorias referidas. Afirmava, porém, que as importações de azeite eram livres.
6 Em 10 de Abril de 1986 a Comissão dirigiu ao Governo helénico uma notificação de incumprimento complementar, na qual se afirmava que a República Helénica não só mantinha a proibição de exportar azeite extra e fino, como a alargara a todos os tipos de azeite comestível bem como ao azeite destinado à indústria. Apenas a exportação de azeite extra e fino acondicionado em recipientes com o conteúdo máximo de 5 litros era autorizada.
7 Dado que também a esta notificação não foi dado qualquer seguimento, a Comissão formulou um parecer fundamentado completar em 26 de Junho de 1986. Por carta de 18 de Julho de 1986 as autoridades helénicas chamaram a atenção da Comissão para o facto de que ao longo dos dois últimos meses operadores privados e cooperativas tinham exportado 55 000 toneladas de azeite comestível a granel. Em seguida, a Comissão intentou a presente acção.
8 Em resposta a uma pergunta formulada pelo Tribunal, o Governo helénico respondeu que tomara medidas de controlo relativas à exportação das categorias extra e fino durante o período de 10 de Janeiro a 10 de Maio de 1985, o qual foi prorrogado até 10 de Junho de 1985.
9 Com base no artigo 21.° do seu estatuto, o Tribunal convidou também o Governo helénico, por cartas de 23 de Outubro de 1987, 14 e 27 de Janeiro de 1988, a explicar as formalidades administrativas e a apresentar as disposições relativas à importação e à exportação de azeite aplicáveis desde 1984.
10 Na sua carta de 26 de Novembro de 1987 o Governo helénico, com excepção das medidas temporárias relativas à exportação acima mencionadas, negou a existência de qualquer outra disposição restritiva em matéria de importação e de exportação de azeite. Na carta de 24 de Janeiro de 1988, admitiu a existência de uma prática administrativa bancária. O processo previsto obriga à apresentação de um pedido junto do Banco da Grécia ou de uma das suas filiais locais e tem como objectivos permitir aos interessados efectuar importações ou exportações e evitar a fuga ilegal de divisas. No seu telex de 3 de Fevereiro de 1988 o mesmo governo forneceu algumas informações relativas a tal processo. Segundo afirma, o exame dos pedidos efectua-se "sob a perspectiva do problema de divisas" e inclui a verificação "de que o preço unitário da mercadoria não é sensivelmente inferior aos preços correntes conhecidos".
11 Nem Todavia, o Governo helénico, nem, durante a audiência, os seus representantes, apresentaram as disposições aplicáveis.
12 Para uma mais ampla exposição da matéria de facto, da tramitação do processo bem como dos fundamentos e argumentos das partes remete-se para o relatório para audiência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida em que se revelarem necessários para a fundamentação da decisão do Tribunal.
Quanto à existência de exportações e importações de azeite
13 A República Helénica reconhece ter proibido as exportações de azeite das qualidades extra e fino entre 10 de Janeiro e 10 de Junho de 1985. Alega, a tal propósito, que as restrições se justificavam pela penúria de azeite das qualidades em causa.
14 No que respeita ao período posterior a 10 de Junho de 1985 a Comissão defende não só que a República Helénica continuou a proibir a exportação de azeite das qualidades extra e fino, mas
que a alargou a todos os tipos de azeite comestível bem como ao azeite lampante. Só o azeite comestível condicionado em embalagens com o conteúdo máximo de cinco litros e o azeite de bagaço de azeitona sob qualquer forma poderiam ser exportados.
15 A Comissão acusa igualmente a República Helénica de ter proibido a importação de azeite. Entre 1981 e 1986 a República Helénica apenas tinha efectuado uma importação de 2 005 toneladas de azeite refinado proveniente de Itália, aliás imediatamente reexportadas. A Comissão considera, portanto, que o mercado grego de azeite se manteve inacessível durante um longo período.
16 A República Helénica alega, em contrapartida, que, além das restrições à exportação entre Janeiro e Junho de 1985, as exportações e importações de azeite na República Helénica eram livres. Afirma, a este propósito, que quantidades consideráveis foram exportadas durante o período indicado. Quanto às importações a República Helénica dá conta de uma falta de interesse dos operadores económicos em virtude de a procura poder ser coberta pela produção nacional.
17 Recorda-se, como já o decidiu o Tribunal nos seus acórdãos de 25 de Março 1982 (Comissão/Países Baixos, 96/81 e 97/81, Recueil, p. 1791 e 1819), que no quadro de um processo por incumprimento nos termos do artigo 169.° do Tratado, compete à Comissão provar a existência do incumprimento imputado. Por
conseguinte, há que examinar se a Comissão provou a existência das restrições à exportação e à importação de azeite aplicadas pelo Governo helénico em violação do Tratado.
18 A este propósito, o Governo helénico admitiu, em resposta a sucessivas questões colocadas pelo Tribunal, que a prática administrataiva bancária é aplicada para controlar a utilização de divisas. A Comissão declarou perante o Tribunal que não está em causa, no âmbito do presente processo, o referido processo administrativo enquanto tal. Alega, em contrapartida, que a aplicação do referido processo conduz a restrições efectivas nas trocas comerciais.
19 Tais restrições, respeitantes à exportação de azeite, foram reconhecidas pelo Governo helénico relativamente ao período de 10 de Janeiro a 10 de Junho de 1985. Para o período posterior, a Comissão invocou queixas de diferentes operadores económicos comunitários bem como do Governo italiano nas quais se dava conta da existência de tentativas infrutíferas e reiteradas de exportar e de importar azeite a granel. Na audiência, os representantes do Governo helénico não conseguiram refutar, de modo concreto, os factos relatados nessas queixas. Além disso, os números apresentados pela Comissão indicam que, ressalvado o caso do azeite virgem das qualidades extra e fino acondicionado em embalagens com o conteúdo máximo de cinco litros, a exportação de azeite só de modo excepcional se pode efectuar.
20 No que respeita à importação, é entendimento pacífico das partes que, com excepção de uma pequena quantidade imediatamente reexportada, nenhuma quantidade de azeite foi importada para a República Helénica desde 1981 e isso apesar da existência de deficiências de abastecimento que persistiram, segundo o Governo helénico durante os anos de 1984 e 1985 no mercado em consequência de uma má colheita. A explicação fornecida pelo Governo helénico, de que os preços do azeite nos outros Estados-membros e, designadamente, em Itália eram mais elevados do que na República Helénica, o que levaria a que o azeite originário desses Estados não podia ser vendido no mercado helénico, não é convincente. Com efeito, os pedidos dos diferentes operadores económicos apresentados, relativamente a este ponto, pela Comissão, demonstram a existência do interesse em importar azeite para a República Helénica. O Governo helénico não apresentou qualquer justificação para o facto de tais pedidos não terem recebido uma resposta favorável dentro de um prazo razoável.
21 Por conseguinte, impõe-se declarar que a Comissão forneceu elementos suficientes para provar que o Governo helénico praticou restrições à importação e à exportação de azeite. Dado que os processos administrativos foram indistintamente aplicados às relações da República Helénica com os Estados-membros e com os países terceiros, presume-se a existência de restrições relativamente a estes últimos. Nestas condições, incumbia à República Helénica contestar de forma consistente e pormenorizada os elementos apresentados e as consequências que deles decorrem. O Governo helénico não apresentou ao Tribunal qualquer elemento quanto a estas questões, pelo que os factos alegados pela Comissão devem ser considerados provados.
Quanto à violação dos artigos 30.° e 34.° do Tratado
22 Por força dos artigos 30.° e 34.° do Tratado são proibidas, entre os Estados-membros, as restrições quantitativas à importação e à exportação, bem como todas as medidas de efeito equivalente. O artigos 3.°, n.° 1, do Regulamento n.° 136/66/CEE proíbe tais restrições nas trocas comerciais com países terceiros. No caso vertente, as restrições efectuadas pela República Helénica, e a que acima se fez referência, constituem uma violação dessas disposições.
23 Convém recordar, aliás, como o Tribunal já por diversas vezes afirmou (ver o acórdão de 7 de Fevereiro de 1984, Jongeneel Kaas, 237/83, Recueil, p. 483), que os Estados-membros são obrigados, perante a existência de um regulamento que estabeleça uma organização comum de mercado num determinado domínio, a abster-se de adoptar toda e qualquer medida que seja susceptível de impedir ou de dificultar a sua aplicação. O Regulamento n.° 136/66/CEE, que estabeleçe uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas, não prevê a faculdade de os Estados-membros intervirem unilateralmente. Ao restringir a exportação e a importação de azeite a República Helénica ignorou, portanto, os mecanismos e os princípios que regulam a organização comum de mercado no sector das matérias gordas.
24 Se a República Helénica considerava que a existência de dificuldades económicas no sector do azeite exigiam a aplicação de medidas de salvaguarda, deveria ter recorrido ao processo previsto no Regulamento n.° 136/66/CEE, designadamente ao seu artigo 13.° O facto de a Comissão não ter respondido a uma carta do ministro grego da Agricultura solicitando uma solução para esses problemas, não dispensava a República Helénica de respeitar o direito comunitário aplicável na matéria.
25 Por conseguinte, impõe-se declarar que a República Helénica, ao proibir as importações de azeite proveniente de outros Estados-membros e de países terceiros bem como as exportações do mesmo produto, com excepção do azeite virgem das qualidades extra e fino acondicionado em embalagens com o conteúdo máximo de cinco litros, faltou às obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 30.° e 34.° do Tratado CEE e do Regulamento n.° 136/66/CEE.
Quanto à violação do artigo 5.° do Tratado
26 A Comissão entende, ainda, que o Governo helénico, ao omitir fornecer à Comissão as informações solicitadas e ao demorar de forma excessiva a respectiva comunicação, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.° do Tratado.
27 A República Helénica assinala que eventuais atrasos na comunicação de informações e de dados não se devem a falta de espírito de colaboração com a Comissão mas à repartição de competências entre os diversos serviços estatais.
28 Resulta dos autos que a Comissão perguntou à República Helénica, por diversas vezes, quais as formalidades administrativas a que estavam sujeitas as importações de azeite. Esta pergunta ficou sem resposta.
29 Só após repetidas solicitações do Tribunal, nos termos do artigo 21.° do estatuto, visando conhecer as formalidades administrativas e os textos das disposições nacionais relativas à importação e à exportação de azeite desde 1984, a República Helénica admitiu, finalmente, a existência, neste caso, de uma prática administrativa bancária. Todavia, a República Helénica não apresentou os diplomas, mesmo que de carácter puramente interno, nos quais tal prática assentaria.
30 Recorde-se que os Estados-membros devem, por força do artigo 5.° do Tratado CEE, facilitar à Comissão o cumprimento da sua missão, que consiste, designadamente, segundo o artigo 155.° do Tratado CEE, em velar pela aplicação das disposições do Tratado bem como das medidas tomadas pelas instituições, por força deste. Foi com este objectivo que a Comissão colocou a questão.
31 A recusa do Governo helénico em colaborar com a Comissão impediu esta instituição de tomar conhecimento de uma prática administrativa e de verificar se ela provocava entraves ao comércio de azeite. Esta falta de colaboração é ainda mais grave pelo facto de ter persistido perante o Tribunal. Este não pode cumprir a missão que lhe é confiada pelo artigo 164.° do Tratado, ou seja, garantir o respeito do direito na interpretação e aplicação do Tratado, quando um governo não dá satisfação aos seus pedidos. O comportamento do Governo helénico constituiu, assim, no caso vertente, um entrave sério à administração da justiça.
32 Nestas condições, há que reconhecer que a República Helénica, ao não comunicar à Comissão as informações solicitadas não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.° do Tratado.
33 Resulta das considerações que precedem que há que declarar verificado:
- que a República Helénica, ao proibir as importações de azeite proveniente de outros Estados-membros e de países terceiros bem como as importações do mesmo produto, com excepção do azeite virgem das qualidades extra e fino acondicionado em embalagens com o conteúdo máximo de cinco litros, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 30.° e 34.° do Tratado bem como do Regulamento n.° 136/66/CEE do Conselho, de 22 de Setembro de 1966, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas, nomeadamente do seu artigo 3.°,
- que a República Helénica, ao não comunicar à Comissão as informações solicitadas relativamente a este assunto, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.° do Tratado.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
34 Por força do disposto no n.° 2 do artigo 69.° do Regulamento Processual, a parte vencida deve ser condenada nas despesas se assim tiver sido requerido. Tendo a República Helénica sido vencida há que condená-la nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
decide:
1) Ao proibir as importações de azeite proveniente de outros Estados-membros e de países terceiros e as exportações do mesmo produto, com excepção do azeite virgem das qualidades extra e fino acondicionado em embalagens com o conteúdo máximo de cinco litros, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força dos artigos 30.° e 34.° do Tratado e do Regulamento n.° 136/66/CEE do Conselho, de 22 de Setembro de 1966, que estabelece uma organização comum de mercado no sector das matérias gordas, nomeadamente do seu artigo 3.°
2) Ao não prestar à Comissão as informações solicitadas relativamente a este assunto, a República Helénica não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 5.° do Tratado.
3) A República Helénica é condenada no pagamento das despesas do processo.
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