RETSMØDERAPPORT
i sag 291/86 ( *1 )
I — Faktiske omstændigheder og skriftveksling
1.
Sagsøgeren i hovedsagen indfører tørrede druer fra tredjelande, særligt fra Tyrkiet, USA og Australien. Den 20. februar og 9. april 1984 importerede sagsøgeren fra Tyrkiet i alt 3000 kasser sultana-rosiner på hver 14 kg. Den købspris på henholdsvis 880 og 950 USD pr. ton, som sagsøgeren opgav, var forkert. Den købspris, som senere blev bestemt af sagsøgte, og som ikke er bestridt i sagen, androg 650 USD pr. ton for 2650 kasser og 620 USD pr. ton for 350 kasser. Efter denne opdagelse fastsatte sagsøgte de nye importpriser og opkrævede udligningsafgifter, der androg 20164,70 DM. Sagsøgeren påklagede dette uden resultat og anlagde herefter sag ved den kompetente retsinstans. Sagsøgeren gjorde herunder gældende, at de bestemmelser, som var hjemmelen for afgifternes opkrævning, er ulovlige, idet de ikke er tilstrækkelig bestemte, eller overskrider den pågældende bemyndigelse. Den beregning af minimumsprisen, som var grundlaget for afgiftens opkrævning, er ifølge sagsøgeren ikke tilstrækkelig begrundet og forkert. Hertil kommer, at Grækenland ved at yde producenterne af tørrede druer en national støtte, som ikke var godkendt efter fællesskabsretten, har umuliggjort enhver begrundelse for fællesskabsretlige beskyttelsesforanstaltninger. Disse var i øvrigt i strid med GATT-bestemmelserne. Sagsøgte har heroverfor anført, at udligningsafgifterne er behørigt opkrævet i medfør af ovennævnte forordning nr. 2742/82, som er gyldig og bindende for Forbundsrepublikkens toldmyndigheder.
2.
Den nationale domstol er, som det fremgår af forelæggelseskendelsen, i tvivl om, hvorvidt hjemmelen for opkrævningen af udligningsafgiften er gyldig. Den har særlig rejst spørgsmålet om, hvorvidt der foreligger en bemyndigelsesbestemmelse og om, hvorvidt Kommissionen har udøvet sin skønsbeføjelse på lovlig vis. Den er ligeledes i tvivl om, hvorvidt de af Kommissionen vedtagne foranstaltninger er tilstrækkelig begrundet og om, hvorvidt det er berettiget at indføre udligningsafgifter, når Grækenland har ydet en ikke-godkendt national støtte.
3.
Da Finanzgericht Düsseldorf således fandt, at en afgørelse fra Domstolen vedrørende disse spørgsmål var nødvendig, udsatte den ved kendelse af 13. oktober 1986, registreret på Domstolens Justitskontor den 24. november 1986, sagen på Domstolens afgørelse af følgende præjudicielle spørgsmål:
»1)
Er den i artikel 14 i forordning (EØF) nr. 516/77, jfr. artiklerne 1 og 2 i forordning (EØF) nr. 521/77, indeholdte bemyndigelse tilstrækkelig bestemt, og fastlægger den de væsentlige kriterier for Kommissionens beskyttelsesforanstaltninger, jfr. forordning nr. 2742/82?
2)
Subsidiært: Skal begrebet ‘på grund af indførsel’ i artikel 14 i forordning (EØF) nr. 516/77 og i artikel 1 i forordning (EØF) nr. 521/77 fortolkes således, at indførsler fra tredjelande på det tidspunkt, da forordning (EØF) nr. 2186/83 blev udstedt og tillige på det tidspunkt, da sagsøgerens indførsler fandt sted, skulle være den væsentligste årsag til forstyrrelsen?
3)
Mere subsidiært: Skal artikel 2, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 521/77, jfr. artiklerne 13 og 14 i forordning (EØF) nr. 516/77 og EØF-Traktatens artikel 155 fortolkes således, at Kommissionen ikke var berettiget til at opkræve udligningsafgift i de tilfælde, hvor prisen for den foretagne import var lavere end de fastsatte minimumsimportpriser?
4)
Mere subsidiært: Skal artikel 2, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 521/77, jfr. artiklerne 13 og 14 i forordning (EØF) nr. 516/77 fortolkes således, at Kommissionen ikke er berettiget til at fastsætte udligningsafgifterne skønsmæssigt, således at disse overstiger forskellen imellem minimumsprisen og importprisen?
5)
Mest subsidiært: Er den i artikel 2 i forordning (EØF) nr. 2742/82 fastsatte minimumspris ulovlig, fordi den ikke er beregnet på grundlag af objektive kriterier og fordi den ikke er begrundet?«
A — De relevante fællesskabsbestemmelser
4.
Rådets forordning nr. 516/77 af 14. marts 1977 (EFT L 73, s. 1) omhandler den fælles markedsordning for produkter forarbejdet på basis af frugt og grønsager. Forordningen omfatter (som ændret ved bilag I til akten vedrørende Den Hellenske Republiks tiltrædelse) bl. a. »tørrede druer« under pos. 08.04 B i Den Fælles Toldtarif.
5.
I henhold til forordningens artikel 14 kan der træffes passende forholdsregler for samhandelen med tredjelande, såfremt markedet for et eller flere af de af forordningen omfattede produkter på grund af indførsel trues af alvorlige forstyrrelser, der kan bringe målene i Traktatens artikel 39 i fare. Gennemførelsesbestemmelserne til denne artikel fastsættes som hovedregel af Rådet på forslag fra Kommissionen.
6.
Under henvisning til den nævnte artikel 14 har Rådet vedtaget forordning nr. 521/77 (EFT L 73, s. 28) om nærmere fastsættelse af gennemførelsesbestemmelser vedrørende beskyttelsesforanstaltninger på det pågældende marked. Med henblik på vurderingen af, om markedet for et eller flere produkter er ramt af eller truet af alvorlige forstyrrelser, skal der i henhold til forordningens artikel 1 især tages hensyn til:
»a)
omfanget af den faktiske eller den forventede indførsel eller udførsel;
b)
beholdningen af produkter på Fællesskabets marked;
c)
de faktiske priser for fællesskabsvarer på Fællesskabets marked eller den forventede udvikling i disse priser og især deres tendens til voldsomt fald eller en voldsom stigning i forhold til de sidste års priser;
d)
de faktiske priser på Fællesskabets marked for produkter fra tredjelande, ført tilbage til et led, hvor de kan sammenholdes, og især deres tendens til et voldsomt fald, hvis den i første afsnit nævnte situation opstår på grund af indførsel.«
7.
I forordningens artikel 2 bestemmes:
»1.
Når den i artikel 14, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 516/77 omhandlede situation foreligger, er de foranstaltninger, som kan træffes i henhold til stk. 2 og 3 i nævnte artikel, følgende:
...
c)
for alle produkter:
—
en minimumsprisordning, som indførslen kan underlægges på betingelse af, at den foretages til en pris, der er mindst lig med den minimumspris, som er fastsat for det omhandlede produkt,
—
hel eller delvis suspension af udførslen.
2.
De i stk. 1 omhandlede foranstaltninger kan kun træffes i det omfang og for den varighed, som er strengt nødvendigt...«
8.
Under henvisning til artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 516/77 udstedte Kommissionen den 13. oktober 1982 ovennævnte forordning nr. 2742/82 om beskyttelsesforanstaltninger over for indførsel af tørrede druer. Forordningens artikel 2 bestemmer følgende :
»1.
Ved indførsel til Fællesskabet af tørrede druer, bortset fra korender, henhørende under pos. 08.04 B I og B II i Den Fælles Toldtarif overholdes en minimumspris på 106,7 ECU/100 kg netto.
2.
Hvis minimumsprisen ikke overholdes, anvendes en udligningsafgift på 16,0 ECU/100 kg netto.
3.
Efter omregning af minimumsprisen og udligningsafgiften til national valuta ved brug af den repræsentative kurs multipliceres det fremkomne beløb med følgende koefficienter:
for DM 0,906;
for HFL 0,936;
for UKL 0,883;
for BFR 1,046;
for FF 1,068;
for LIT 1,025;
for DKR, IRL, DR 1,000.«
Denne forordning gjaldt — efter at være undergået en række ændringer — til den 31. august 1985.
9.
Den 31. marts 1984 indførte Rådet en ny ordning ved forordning nr. 988/84 (EFT L 103, s. 11), som ændrede forordning nr. 516/77, hvori der indsattes en ny artikel 4 a. Artikel 4 a i forordning nr. 516/77 bestemmer følgende:
»1.
For de produkter, der er anført under litra a) i bilag I a, indføres der for hvert produktionsår en minimumsimportpris.
2.
Minimumsimportprisen beregnes bl. a. under hensyntagen til
—
prisen franko grænse ved indførsel til Fællesskabet,
—
priserne på verdensmarkedet,
—
situationen på Fællesskabets interne marked,
—
udviklingen i samhandelen med tredjelande.
3.
Såfremt minimumsimportprisen ikke overholdes, opkræves foruden tolden en udligningsafgift, der beregnes på grundlag af de priser, der anvendes af de vigtigste af de tredjelande, der er leverandører.
4.
...
5.
På forslag af Kommissionen og med kvalificeret flertal
—
kan Rådet beslutte at ændre listen over de produkter, for hvilke der er indført en minimumspris,
—
fastsætter Rådet de generelle gennemførelsesbestemmelser til denne artikel, og disse kan bl. a. omfatte en ordning med forudfastsættelse af minimumsimportprisen.
6.
Minimumsimportprisen og udligningsafgiftens størrelse fastsættes efter fremgangsmåden i artikel 20.
7.
Gennemførelsesbestemmelserne til nærværende artikel fastsættes efter fremgangsmåden i artikel 20.«
Bilag I a, litra a), hvortil der henvises i artikel 4a, stk. 1, omfatter tørrede druer henhørende under pos. 08.04 B i Den Fælles Toldtarif.
10.
Rådet fastsatte de almindelige regler for systemet med minimumsimportpriser for tørrede druer ved Rådets forordning nr. 2089/85 om fastsættelse af almindelige regler for systemet med minimumsimportpriser for tørrede druer (EFT L 197, s. 10). I henhold til artikel 1 fastsættes der en minimumspris såvel for korender som for andre tørrede druer. I henhold til artikel 2 fastsættes udligningsafgifterne i forhold til en skala af importpriser, og artikel 2, stk. 2, bestemmer følgende:
»den maksimale udligningsafgift, der skal fastsættes, må ikke overstige forskellen mellem minimumsprisen og et beløb, som fastlægges på grundlag af de mest fordelagtige priser, der for signifikante mængder anvendes på verdensmarkedet af de mest repræsentative tredjelande.«
11.
Den 23. juli 1985 fastsatte Kommissionen ved forordning nr. 2237/85 de nærmere gennemførelsesbestemmelser til ordningen, og ved forordning nr. 2238/85 fastsatte den endelig minimumsimportprisens og udligningsafgiften for produktionsåret 1985/86.
B — Retsforhandlinger
12.
I henhold til artikel 20 i protokollen vedrørende statutten for EØF-Do'mstolen er der indgivet skriftlige indlæg, den 17. februar 1987 af Rådet for De Europæiske Fællesskaber ved Arthur Bräutigam, chef for Den Juridiske Tjeneste ved Rådets Generalsekretariat, som befuldmægtiget, den 19. februar 1987, af sagsøgte i hovedsagen ved Ehle, Feldmann og Schiller, den 20. februar 1987 af Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved juridisk konsulent, Dierk Booss, som befuldmægtiget, den 10. marts 1987 af regeringen for Den Hellenske Republik, repræsenteret ved K. Stavropouloos, F. Spathopoulos og M. Tsotsanis, juridiske konsulenter for henholdsvis Udenrigsministeriet, Ministeriet for Nationaløkonomi og Landbrugsministeriet, som befuldmægtigede.
13.
På grundlag af den refererende dommers rapport og efter at have hørt generaladvokaten har Domstolen besluttet at indlede den mundtlige forhandling uden forudgående bevisførelse.
14.
Domstolen har den 8. juli 1987 besluttet at henvise sagen til Sjette Afdeling.
II — Skriftlige indlæg for Domstolen
Første spørgsmål
15.
Sagsøgeren i hovedsagen har indledningsvis gjort nogle foreløbige bemærkninger vedrørende retsbeskyttelsen over for beskyttelsesforanstaltninger i landbrugsektoren, særlig vedrørende produkter forarbejdet på basis af frugt og grønsager. Indførelsen af sådanne foranstaltninger bør således kun ske efter bemyndigelse fra Rådet, som skal være klar, have en konkret retlig form, og som skal fastsætte objektive konstaterbare og udtømmende kriterier. Disse foranstaltninger er underlagt særligt strenge krav vedrørende deres begrundelse, ikke mindst fordi der i forordningerne nr. 516/77 og 521/77 ikke er foreskrevet noget samarbejde med de erhvervsdrivende før foranstaltningernes indførelse. I mangel af et sådant samarbejde bør der gælde en udstrakt retslig kontrol for at efterleve Forbundsrepublikkens forfatningsretlige kontradiktionsprincip, som også er anerkendt af Domstolen.
16.
For så vidt angår problemet om, hvorvidt forordningerne nr. 516/77 og 521/77 udgør tilstrækkelig hjemmel for de foranstaltninger, som er indført ved Kommissionens forordning nr. 2742/82, har sagsøgeren i hovedsagen anført, at artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 516/77, indeholder en sædvanlig generel bemyndigelse til at træffe beskyttelsesforanstaltninger under hensyn til formålene i EØF-Traktatens artikel 39 og artikel 110. Forordning nr. 521/77, som kun henviser til artikel 39, har derimod fastsat de nærmere gennemførelsesbestemmelser så generelt, at de indebærer en tilsidesættelse af bestemmelser og principper af højere rang, nemlig forpligtelsen for Rådet til at udstede en forordning i overensstemmelse med forordning nr. 516/77, sammenholdt med Traktatens artikler 4, 43, 145 og 155, samt princippet om retsstaten, som kræver, at sådanne bemyndigelsesbestemmelser er præcise og udtømmende.
17.
Særlig indeholder de ovennævnte bestemmelser i Traktaten og kompetencefordelingen ifølge Traktaten en forpligtelse for Rådet til selv at udstede beskyttelsesforanstaltningerne. Hverken Traktaten eller den afledte ret giver mulighed for at delegere denne forpligtelse til Kommissionen. I øvrigt bør Rådet, når den bemyndiger Kommissionen til at indføre beskyttelsesforanstaltninger, selv fastsætte alle de grundlæggende betingelser for anvendelsen, således at den erhvervsdrivende ved, hvilke indgreb han kan forvente og hvornår ved indførsel af produkter forarbejdet på basis af frugt og grønsager. Rådet kan ikke overlade Kommissionen at foretage denne regulering, således som det har gjort det i dette tilfælde.
18.
Sagsøgeren i hovedsagen slutter heraf, at forordning nr. 521/77 er i strid med disse principper, hvorfor denne er ugyldig.
19.
Det samme gælder Kommissionens forordning nr. 2742/82, som er baseret på artikel 14, stk. 2, i forordning nr. 516/77 og ikke på artikel 14, stk. 1, andet led, sammenholdt med forordning nr. 521/77. Selv om forordning nr. 2742/82 indirekte skulle være baseret på en bemyndigelse i forordning nr. 521/77, mangler der ikke desto mindre en virksom bemyndigelse, idet sidstnævnte forordning er ugyldig.
20.
Sagsøgeren i hovedsagen har endelig gjort gældende, at artikel 3 i forordning nr. 521/77 kun kan anvendes under hensyntagen til de forpligtelser, som følger af internationale aftaler, heriblandt GATT. Bestemmelserne i denne aftale giver kun ringe spillerum for indførelse af beskyttelsesforanstaltningerne, hvilket også gælder for tørrede druer.
21.
Efter Rådets opfattelse er denne retstvist en typisk sag om anvendelsen af Traktatens artikel 155, stk. 4, hvorefter Rådet kan tildele Kommissionen beføjelsen med henblik på gennemførelsen af de af Rådet udfærdigede retsforskrifter. Rådet finder desuden, at tildelingen af den omtvistede beføjelse fuldt ud er i overensstemmelse med den institutionelle ligevægt i Fællesskabet. Rådet finder endelig, at det for så vidt angår den beføjelse, som på området er tildelt Kommissionen, under alle omstændigheder har fastsat så klare kriterier og grænser, at de kan anvendes konkret og udøvelsen heraf derfor også kan prøves ved Domstolen. I øvrigt har Rådet under henvisning til de kriterier, som er fastslået i Domstolens praksis, anført, at inden for landbrugspolitikken er bemyndigelsen efter Traktatens artikéi 155 ikke begrænset til alene at omfatte ikke-regelfastsættende beføjelser, men kan omfatte vide skøns- og handlingsbeføjelser, og Kommissionen besidder på området et vidt skøn, dog naturligvis under retslig kontrol for så vidt angår åbenbare fejl og magtfordrejning.
22.
Særlig i det foreliggende tilfælde er Rådet af den opfattelse, at den omstridte bemyndigelse, som vedrører den konkrete iværksættelse af sikkerhedsklausulen i tilfælde af en alvorlig forstyrrelse af markedet for produkter forarbejdet på basis af frugt og grønsager, fuldt ud opfylder de kriterier, som er knæsat i ovennævnte retspraksis. De væsentlige bestanddele i sikkerhedsklausulen, som indeholdes i artikel 14 i forordning nr. 516/77, er nemlig udstedt i medfør af Traktatens artikel 43. Disse regler suppleres af de nærmere gennemførelsesbestemmelser i forordning nr. 521/77, der i overensstemmelse med ovennævnte retspraksis (Koster), navnlig angiver kriterierne og grænserne for udøvelsen af Kommissionens gennemførelsesbeføjelse. På det således fastsatte retsgrundlag er Kommissionen beføjet til at udstede retsforskrifter, herunder at fastsætte en generel minimumspris, som skal overholdes ved indførsel af de omhandlede produkter. Det forhold, at Kommissionen på dette område har en skønsmæssig beføjelse ved vurderingen af, om der foreligger en alvorlig forstyrrelse, samt vedrørende omfanget af de foranstaltninger, der skal træffes, som følge heraf, er ikke ensbetydende med, at Kommissionen i denne henseende har en vilkårlig eller ubegrænset skønsmæssig beføjelse. Tværtimod er denne beføjelse i første række begrænset af regler udstedt af Rådet, især reglen om, at de trufne foranstaltninger skal være afpasset direkte efter den konstaterede trussel om forstyrrelse samt være begrænset til den periode, hvorunder den alvorlige forstyrrelse består. Herudover er udøvelsen af den skønsmæssige beføjelse underlagt en efterfølgende kontrol af Rådet, som på begæring af en medlemsstat kan ændre eller ophæve en af Kommissionen truffen beskyttelsesforanstaltning. Endelig er Kommissionen forpligtet til at overholde de generelle principper i fællesskabsretten, herunder principperne om forbud mod forskelsbehandling og proportionalitet.
23.
Rådet har derfor foreslået, at der svares bekræftende på det første spørgsmål, idet det finder, at den omtvistede bemyndigelse fuldt ud er i overensstemmelse med de krav, der er opstillet i Domstolens praksis.
24.
Kommissionen har baseret sin argumentation på Domstolens dom af 17. december 1970 (Koster, 25/70, Sml. s. 1161), hvorefter det er i overensstemmelse med Traktatens retssystem, når de væsentlige regler på det område, som reguleres, er vedtaget i overensstemmelse med proceduren i artikel 43. Dette er tilfældet i denne sag ved artikel 14 i forordning nr. 516/77. Som supplement til de væsentlige elementer, som er indeholdt deri, angiver forordning nr. 521/77 kriterierne for, hvornår der foreligger en forstyrrelse af markedet, samt de foranstaltninger, der kan træffes »i det omfang og for den varighed, som er strengt nødvendig«. Kommissionens forordning nr. 2742/82 er i overensstemmelse med disse kriterier og med grænserne for den bemyndigelse, som således er tildelt Kommissionen. Endelig er henvisningen til GATT-bestemmelserne ikke relevante i det foreliggende tilfælde.
25.
Også den græske regering har gjort gældende, at forordning nr. 521/77 indeholder en tilstrækkelig bestemt bemyndigelse, idet den fastlægger de væsentlige kriterier for Kommissionens beskyttelsesforanstaltninger. Disse kriterier kan i den foreliggende sag opregnes således:
a)
det omfang af den faktiske eller den forventede indførsel eller udførsel, der medfører eller indebærer en trussel om alvorlige forstyrrelser, som vil kunne bringe de i Traktatens artikel 39 omhandlede mål i fare;
b)
for store lagre af sultana-rosiner i Fællesskabet;
c)
faldende priser i tredjelande, medens
d)
verdensproduktionen stiger og
e)
risikoen for forstyrrelse har direkte sammenhæng med stigningen i de mængder tørrede druer, som tilbydes af tredjelande.
26.
Retligt set er den græske regering endelig af den opfattelse, at Kommissionen er beføjet til at træffe beskyttelsesforanstaltninger, som ikke er direkte fastsat i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 521/77, såfremt disse, i overensstemmelse med Domstolens praksis, ikke er mere indgribende end foranstaltningerne efter denne artikel.
Andet spørgsmål
27.
Sagsøgeren i hovedsagen har principalt påstået, at begrebet »på grund af indførsel« i artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 516/77 og i artikel 1 i forordning nr. 521/77 skal fortolkes således, at der kun kan træffes beskyttelsesforanstaltninger, såfremt indførslerne, og ikke andre forhold, er den væsentligste årsag til en forstyrrelse på Fællesskabets marked for tørrede druer. Denne fortolkning fremgår af formålet med beskyttelsesforanstaltningerne, den retlige sammenhæng med andre beskyttelsesregler samt Kommissionens — i hvert fald tidligere — praksis. Det er imidlertid ikke enhver indførsel til lave priser, som i sig selv udgør en så væsentlig årsag til forstyrrelse, at det er nødvendigt at udstede beskyttelsesforanstaltninger. I øvrigt gælder princippet om frie varebevægelser også for samhandelen med tredjelande, således at beskyttelsesforanstaltninger, som har til formål at fravige dette princip, bør undergives en indskrænkende fortolkning.
28.
Ifølge sagsøgeren i hovedsagen tilkommer det under alle omstændigheder den nationale domstol at vurdere, om forstyrrelsen af markedet hovedsagelig er en følge af indførsel. Subsidiært har sagsøgeren imidlertid foretaget en detaljeret analyse for at påvise, at forstyrrelsen af markedet ikke beroede på indførsler fra tredjelande, men andre forhold.
29.
Årsagen skal i særdeleshed ifølge sagsøgeren søges i forhold inden for Fællesskabet, nemlig: mangelen på tilsvarende kvaliteter, som kunne afsættes, den høje fællesskabsstøtte, som fremmede en forøgelse af produktionen, et kunstigt forhøjet prisniveau, fællesskabsproduktionens manglende konkurrencedygtighed samt den alt for sene offentliggørelse af salgsprisen for hvert produktionsår.
30.
Ydermere vedrørte indførslerne ikke en tilsvarende vare: De indførte sultana-rosiner var usvovlede, af en bedre farve og kvalitet end dem, der produceres i Fællesskabet, og konkurrerede ikke direkte med disse. Herudover var fællesskabsproduktet og den indførte vare ikke indbyrdes substituerbare. Selv om man inden for visse begrænsede områder måtte erkende, at der forelå mulighed for substitution, ville den dårlige kvalitet af fællesskabsproduktionen ikke kunne sælges. Dette fremgår klart af vanskelighederne ved at afsætte fællesskabsproduktet og af oplagringerne.
31.
Herudover er konstateringen i første betragtning til forordning nr. 2742/82, hvorefter priserne for tørrede druer fra tredjelande »lå væsentlig under de faktiske priser i Fællesskabet« samt i tredje betragtning, hvorefter »beskyttelsesforanstaltningerne skal kunne forhindre, at importerede tørrede druer afsættes til unormalt lave priser«, ikke korrekt. Sagsøgeren i hovedsagen har i denne forbindelse fremlagt tal for de forskellige produktionsår for priserne for det græske produkt og for de tyrkiske og australske, hvoraf fremgår, at de sidstnævnte priser var betydeligt højere end prisen for det græske produkt pga. dettes lavere kvalitet. Dette var i øvrigt grunden til, at Kommissionen i 1982 forlængede salgsperioden.
32.
Uafhængigt heraf udgør indførelsen af beskyttelsesforanstaltninger i øvrigt et retsmisbrug: Fællesskabets støtteordning har sikret Fællesskabets produktion en prisfordel, som det er umuligt at udligne. Denne støtte er således den egentlige årsag til prisfaldene, fordi den tvinger leverandørerne fra tredjelande til at foretage prissænkningerne! Herudover nyder tørrede druer i Grækenland godt af supplerende ikke-godkendt national støtte. Støtten har på usædvanlig og kunstig vis fremmet produktionen og lagerstøtten har forhindret afsætningen.
33.
En anden årsag, som heller ikke kunne tilskrives indførsel, var den alt for sene meddelelse af priserne i 1981 og 1982, som også havde følger for det følgende år. Det medførte, at indførslen fra tredjelande allerede havde nået et betydeligt niveau på markedet, medens Fællesskabets produkt først kom på markedet, da handelen allerede var ophørt.
34.
Hertil kommer, at Fællesskabets prisniveau kunstigt var stærkt forhøjet henset til de faktiske produktionsomkostninger. En »guldregn«, i form af en pengeoverførsel, faldt over de græske producenter. Dette går langt ud over målsætningen om at garantere en »rimelig levestandard« for producenterne, og tilsidesætter samtidig de andre mål i Traktatens artikler 39, stk. 1, og 110, nemlig stabilisering af markederne, sikring af forsyningerne, sikring af rimelige priser på landbrugsvarer for forbrugerne samt iværksættelsen af grundlæggende liberal økonomisk politik.
35.
Sagsøgeren i hovedsagen konkluderer derfor, at de af Kommissionen indførte beskyttelsesforanstaltninger for tørrede druer udgør en uberettiget og derfor ulovlig anvendelse af artikel 14 i forordning nr. 516/77 og artiklerne 1 og 2 i forordning nr. 521/77.
36.
Kommissionen har gjort gældende, at en varig forstyrrelse af markedet, sjældent kun har en årsag og sjældent fjernes ved en enkelt foranstaltning. Indførslen fra tredjelande eller udførslen til tredjelande behøver derfor ikke i henhold til artikel 14 i forordning nr. 516/77 at have været den eneste eller blot væsentlige årsag til forstyrrelsen. Tværtimod er det tilstrækkeligt, at disse indførsler eller udførsler har været en af muligvis flere årsager til forstyrrelsen. De foranstaltninger, som måtte træffes over for indførslerne eller udførslerne, kunne derfor træffes i medfør af artikel 14 i forordning nr. 516/77 og artikel 1 i forordning nr. 521/77, idet disse bestemmelser — og det er grunden til at udtrykket »på grund af indførsel eller udførsel« er anvendt — åbenbart ikke er udformet med henblik på og egnet til interne fællesskabsforanstaltninger til opnåelsen af målene i artikel 39.
37.
For så vidt angår spørgsmålet om, hvorvidt der faktisk forelå en alvorlig forstyrrelse af markedet for tørrede druer på tidspunktet for de omtvistede forhold, er det Kommissionens opfattelse, at en sådan situation faktisk forelå. Kommissionen støtter sig herved på følgende forhold: betydelige lagre af produktet i 1981, som ikke kunne afsættes på markedet og som risikerede at bestå også i de følgende år; en stigning i indførslen fra tredjelande til priser under fællesskabsprisen med tendens til yderligere fald. Denne forstyrrelse blev fjernet ved de foranstaltninger, som blev truffet i medfør af forordning nr. 2742/82, hvilket ses af, at lagrene forsvandt. Det var imidlertid nødvendigt at opretholde minimumsprisordningen, idet markedet ellers fortsat ville være truet af alvorlige forstyrrelser.
38.
Kommissionen finder i øvrigt, at en forstyrrelse af markedet ikke er en følge af ydelse af national støtte, og i hvert fald var ydelsen af støtte ikke årsagen til forskellen mellem priserne på det tyrkiske marked og fællesskabspriserne.
39.
Den græske regering er af den opfattelse, at indførslerne i den foreliggende sag var en væsentlig årsag til forstyrrelsen på fællesskabsmarkedet. Den har herved angivet tallene for det stadigt stigende omfang af indførslerne fra tredjelande.
Tredje spørgsmål
40.
Sagsøgeren i hovedsagen har gjort gældende, at artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 521/77, jfr. artiklerne 13 og 14 i forordning nr. 516/77, hverken direkte eller indirekte indeholder en bemyndigelse for Kommissionen til at indføre en udligningsafgift, når minimumsprisen ikke overholdes. I artikel 2 i forordning nr. 521/77 angives udtømmende de foranstaltninger, som Kommissionen kunne træffe. Kommissionen selv var sandsynligvis klar over, at dens handling var ulovlig, idet den undgik enhver angivelse af særlig hjemmel for afgiften, hvilket i øvrigt er ensbetydende med en overtrædelse af begrundelsespligten i Traktatens artikel 190. Sagsøgeren mener ikke, at Domstolens dom i sag 345/82, Wünsche (Smi. 1984, s. 1995) er relevant i denne sag. I hvert fald er udligningsafgiften ikke et »mindre indgribende middel« end minimumsprisordningen; tværtimod rækker dens virkninger videre end minimumsprisordningen, eftersom der ikke er tale om bestemmelser om overholdelse af visse priser men om direkte pålæggelse af en afgift. Der foreligger her en beskyttelsesforanstaltning, som udfylder og supplerer minimumsprisordningen.
41.
Sagsøgeren i hovedsagen har videre anført, at opkrævningen af en udligningsafgift ikke blot er en udøvelse af en fiskal kompetence, men også — som i det foreliggende tilfælde — udgør en sanktion uden hjemmel. Afgiften er ligeledes i strid med artikel 13, stk. 2, i forordning nr. 516/77, idet der er tale om en efter denne bestemmelse forbudt afgift med tilsvarende virkning.
42.
Kommissionen har anført, at opkrævningen af en udligningsafgift i det tilfælde, hvor minimumsprisen ikke overholdes, ikke går videre end gennemførelsen af principperne i artikel 14 i forordning nr. 516/77. En sådan opkrævning er også i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, som er angivet i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 521/77. Den omstændighed, at artikel 2 i denne forordning ikke omtaler opkrævning af en udligningsafgift, indebærer ikke, at Kommissionen er gået ud over rammerne for den bemyndigelse, som Rådet havde tildelt den. Tværtimod kunne Kommissionen, således som Domstolen allerede har fastslået i sagen Wünsche vedrørende forordning nr. 521/77, anse udligningsafgiften for en mindre vidtgående foranstaltning end det i artikel 2 fastsatte stop for udstedelse af licenser eller suspension af indførslen.
43.
Den græske regering har under henvisning til den samme retspraksis og ud fra den betragtning, at udligningsafgiften var en mindre indgribende foranstaltning end suspension af indførslen, fundet, at indførelsen af denne afgift var lovlig, ikke tilsidesatte proportionalitetsprincippet, og var omfattet af Kommissionens beføjelser.
Fjerde spørgsmål
44.
Ifølge sagsøgeren i hovedsagen er den forudgående fastsættelse af en udligningsafgift i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2742/82 i strid med princippet om proportionalitet, eftersom udligningsafgiften ikke hviler på objektive kriterier, er fastsat forud uden hensyntagen til den faktiske forskel mellem minimumsprisen og importprisen og også rammer indførte tørrede druer, som hverken ligner de tørrede druer fra fællesskabsproduktionen eller konkurrerer direkte med dem.
45.
Kommissionen har gjort gældende, at udligningsafgiften, eftersom den har til formål i videst muligt omfang at blokere indførsel fra tredjelande af produkter til priser under dem, der kræves i Fællesskabet eller, i det mindste at forhindre, at disse indførsler, hvis de finder sted, ikke skaber uro på markedet, nødvendigvis både må have en præventiv og en udlignende virkning. Med hensyn til den præventive virkning var en fast udligningsafgift nødvendig, som en »straftold«.
46.
Også af hensyn til den udlignende virkning var det ifølge Kommissionen nødvendigt ikke at differentiere afgiften efter importprisen. Afgiften blev derfor fastsat forud og den blev beregnet således, at den dækkede forskellen mellem den lave pris på verdensmarkedet i de vigtigste leverandørlande og minimumsprisen. De senere udsving i verdensmarkedsprisen blev der regelmæssigt taget i betragtning via nye fastsættelser af afgiften. Kommissionen har endvidere understreget, at dette forudfastsatte beløb også var i overensstemmelse med markedsrealiteterne. Denne ordning er endelig i overensstemmeise med proportionalitetsprincippet og er mindre vidtgående end en suspension af indførslerne og er stiltiende godkendt af Domstolen i sagen Wünsche.
47.
Den græske regering er af samme opfattelse. Den forudgående fastsættelse af afgiften er omfattet af Kommissionens beføjelser, er nødvendig for, at formålet med opkrævningen af udligningsafgiften kan nås, og endelig er effektiv.
Femte spørgsmål
48.
Sagsøgeren i hovedsagen er af den opfattelse, at minimumsprisen i artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 2742/82 i strid med Traktatens artikel 190 ikke var tilstrækkelig begrundet. Da beskyttelsesforanstaltningerne er hasteforanstaltninger og udgør et betragteligt indgreb i en virksomheds organisation og aktivitet, må der stilles strenge krav til en begrundelse, som gør det muligt at bedømme forudsætningerne for dem, beregningerne af dem og deres omfang. For at sikre en tilstrækkelig retsbeskyttelse var det særdeles nødvendigt at begrunde de afgørende betragtninger, idet minimumsprisen både er en væsentlig faktor for indgreb i markedets funktion og udgør grundlaget for udligningsafgiften.
49.
Sagsøgeren i hovedsagen er endvidere af den opfattelse, at minimumspriserne ikke blev fastsat efter objektive kriterier, hvorfor der foreligger magtfordrejning. Sagsøgeren har i denne forbindelse gentaget, at niveauet var for højt, og at der ved beregningen ikke blev taget hensyn til støtte.
50.
På denne baggrund er artikel 2 i forordning nr. 2742/82 ugyldig på grund af manglende begrundelse og magtfordrejning.
51.
Kommissionen har indledningsvis redegjort for de faktorer, den har lagt til grund ved fastsættelsen af minimumsprisen: Beløbet svarer til forskellen mellem den interne minimumspris med tillæg af forarbejdningsomkostninger svarende til ca. 25% og produktionsstøtten. Denne fastsættelse af minimumsprisen omfattes ifølge Kommissionen ligeledes af den skønsmæssige beføjelse, den besidder.
C. Kakouris
Refererende dommer
( *1 ) – Processprog: Tysk.
DOMSTOLENS DOM (Sjette Afdeling)
5. juli 1988 ( *1 )
I sag 291/86,
angående en anmodning, som Finanzgericht Düsseldorf i medfør af EØF-Traktatens artikel 177 har indgivet til Domstolen for i den for nævnte ret verserende sag
Central-Import Münster GmbH & Co. KG, Münster,
mod
Hauptzollamt Münster,
at opnå en præjudiciel afgørelse vedrørende gyldigheden af artikel 2 i Kommissionens forordning nr. 2742/82 af 13. oktober 1982 om beskyttelsesforanstaltninger over for indførsel af tørrede druer (EFT L 290, s. 28) og fortolkningen af visse bestemmelser dels i Rådets forordning nr. 516/77 af 14. marts 1977 om den fælles markedsordning for produkter forarbejdet på basis af frugt og grønsager (EFT L 73, s. 1), dels i Rådets forordning nr. 521/77 af 14. marts 1977 (EFT L 73, s. 28) om nærmere fastsættelse af gennemførelsesbestemmelser vedrørende beskyttelsesforanstaltninger for denne sektor,
har
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden O. Due, dommerne T. Koopmans, K. Bahlmann, C. Kakouris og T. F. O'Higgins,
generaladvokat: Sir Gordon Slynn
justitssekretær: fuldmægtig D. Louterman
under henvisning til de indlæg, der er indgivet af:
—
sagsøgeren i hovedsagen, Central-Import Münster GmbH & Co. KG ved advokat D. Ehle,
—
regeringen for Den Hellenske Republik ved K. Stavropoulos, F. Spathopoulos og M. Tsotsanis, juridiske konsulenter for henholdsvis Udenrigsministeriet, Ministeriet for Nationaløkonomi og Landbrugsministeriet, som befuldmægtigede,
—
Rådet for De Europæiske Fællesskaber ved A. Bräutigam, ekspeditionssekretær ved Rådets Juridiske Tjeneste, som befuldmægtiget, under skriftvekslingen,
—
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber ved D. Booss, juridisk konsulent ved Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, som befuldmægtiget, bistået under den mundtlige forhandling af D. Barry som ekspert,
på grundlag af retsmøderapporten og efter mundtlig forhandling den 18. november 1987,
og efter at generaladvokaten har fremsat forslag til afgørelse den 8. marts 1988,
afsagt følgende
Dom
1
Ved kendelse af 13. oktober 1986, indgået til Domstolen den 24. november 1986, har Finanzgericht Düsseldorf i medfør af EØF-Traktatens artikel 177 forelagt fem spørgsmål vedrørende gyldigheden af artikel 2 i Kommissionens forordning nr. 2742/82 af 13. oktober 1982 om beskyttelsesforanstaltninger over for indførsel af tørrede druer (EFT L 290, s. 28) og fortolkningen af visse bestemmelser dels i Rådets forordning nr. 516/77 af 14. marts 1977 om den fælles markedsordning for produkter forarbejdet på basis af frugt og grønsager (EFT L 73, s. 1), dels i Rådets forordning nr. 521/77 af 14. marts 1977 om nærmere fastsættelse af gennemførelsesbestemmelser vedrørende beskyttelsesforanstaltninger for produkter forarbejdet på basis af frugt og grønsager (EFT L 73, s. 28).
2
Disse spørgsmål er rejst under en retssag mellem firmaet Central-Import Münster GmbH & Co. KG, Münster, som importerer tørrede druer fra tredjelande, og Hauptzollamt Münster vedrørende tilbagebetaling af udligningsafgifter ved indførsel af tørrede druer, som dette firma har måttet betale i medfør af fællesskabsforordningerne.
3
I henhold til artikel 14 i ovennævnte rådsforordning nr. 516/77 kan der træffes passende forholdsregler for samhandelen med tredjelande, såfremt markedet for et eller flere af de af forordningen omfattede produkter på grund af indførsel eller udførsel trues af alvorlige forstyrrelser, der kan bringe målene i Traktatens artikel 39 i fare.
4
Gennemførelsesbestemmelserne til den nævnte artikel findes i Rådets forordning nr. 521/77, hvis artikel 2, litra b) og c), fastsætter de foranstaltninger, som kan træffes, når den omhandlede situation foreligger, nemlig fastsættelse af en minimumspris, som indførslen kan undergives, således at den skal foretages til en pris, der er mindst lig med minimumsprisen, samt helt eller delvis suspension af indførslen eller udførslen.
5
Kommissionens ovennævnte forordning nr. 2742/82 udstedt med hjemmel i artikel 14, stk. 2, i Rådets forordning nr. 516/77 har i artikel 2 for det i sagen omhandlede produkt fastsat en minimumspris og en udligningsafgift »hvis minimumsprisen ikke overholdes«.
6
Det fremgår af sagens akter, at sagsøgeren i hovedsagen den 20. februar og 9. april 1984 fra Tyrkiet indførte tre partier sultana-rosiner og hver gang angav en købspris, som lå over den minimumspris, som var fastsat for indførsel i medfør af fællesskabsforordningen. Da toldmyndighederne efterfølgende erfarede, at den effektive købspris for de pågældende indførsler lå under minimumsprisen for indførsel, opkrævede de i henhold til artikel 2 i forordning nr. 2742/82 udligningsafgifter til et beløb af 20164,70 DM. Da opkrævningen af disse afgifter efter sagsøgerens opfattelse var ulovlig, anlagde sagsøgeren sag ved Finanzgericht Düsseldorf med henblik på tilbagebetaling heraf.
7
Ved denne ret gjorde sagsøgeren gældende, at de bestemmelser, på grundlag af hvilke udligningsafgifterne er opkrævet, ikke var tilstrækkelig bestemte eller overskred den tildelte bemyndigelse, at beregningsmetoden for minimumsimportprisen ikke var tilstrækkeligt begrundet, og at artikel 2 i forordning nr. 2742/82 derfor var ugyldig.
8
Finanzgericht Düsseldorf har på denne baggrund udsat sagen og anmodet Domstolen om at udtale sig om gyldigheden af nævnte forordning, idet den har fremdraget visse sider af dette problem i følgende spørgsmål :
»1)
Er den i artikel 14 i forordning (EØF) nr. 516/77, jfr. artiklerne 1 og 2 i forordning (EØF) nr. 521/77, indeholdte bemyndigelse tilstrækkelig bestemt, og fastlægger den de væsentlige kriterier for Kommissionens beskyttelsesforanstaltninger, jfr. forordning nr. 2742/82?
2)
Subsidiært, skal begrebet ‘på grund af indførsel’ i artikel 14 i forordning (EØF) nr. 516/77 og i artikel 1 i forordning (EØF) nr. 521/77 fortolkes således, at indførsler fra tredjelande på det tidspunkt, da forordning (EØF) nr. 2186/83 blev udstedt og tillige på det tidspunkt, da sagsøgerens indførsler fandt sted, skulle være den væsentligste årsag til forstyrrelsen?
3)
Mere subsidiært, skal artikel 2, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 521/77, jfr. artiklerne 13 og 14 i forordning (EØF) nr. 516/77 og EØF-Traktatens artikel 155 fortolkes således, at Kommissionen ikke var berettiget til at opkræve udligningsafgift i de tilfælde, hvor prisen for den foretagne import var lavere end de fastsatte minimumsimportpriser?
4)
Mere subsidiært, skal artikel 2, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 521/77, jfr. artiklerne 13 og 14 i forordning (EØF) nr. 516/77 fortolkes således, at Kommissionen ikke er berettiget til at fastsætte udligningsafgifterne skønsmæssigt, således at disse overstiger forskellen imellem minimumsprisen og importprisen?
5)
Mest subsidiært, er den i artikel 2 i forordning (EØF) nr. 2742/82 fastsatte minimumspris ulovlig, fordi den ikke er beregnet på grundlag af objektive kriterier og fordi den ikke er begrundet?«
9
Vedrørende hovedsagens faktiske omstændigheder, fællesskabsreglerne og de indlæg, der er afgivet for Domstolen, henvises til retsmøderapporten. Disse omstændigheder omtales derfor kun i det følgende, såfremt det på de enkelte punkter er nødvendigt for forståelsen af Domstolens argumentation.
10
Det bemærkes, at det femte spørgsmål, der drejer sig om, hvorvidt fastsættelsen af minimumsprisen er gyldig, nedenfor behandles før det tredje spørgsmål, som angår det efterfølgende problem om udligningsafgiften.
Første spørgsmål
11
I det første spørgsmål rejser den nationale ret problemet om gyldigheden af forordning nr. 2742/82 under henvisning til en første mangel, idet den spørger, om bestemmelserne i artikel 14 i forordning nr. 516/77, jfr. artiklerne 1 og 2 i forordning nr. 521/77 indeholder en bemyndigelse, som er tilstrækkelig præcis til, at Kommissionen kan træffe beskyttelsesforanstaltninger ved indførslen af tørrede druer.
12
Sagsøgeren i hovedsagen har i denne forbindelse gjort gældende, at artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 516/77 meget generelt bemyndiger Rådet til at træffe beskyttelsesforanstaltninger. Rådet burde derfor selv have udstedt disse foranstaltninger og var i hvert fald ved delegation af denne kompetence til Kommissionen forpligtet til forud og meget præcist at fastsætte de betingelser, hvorunder Kommissionen kunne udøve kompetencen. I dette tilfælde har Rådet imidlertid i sin forordning nr. 521/77 næppe fastsat gennemførelsesbestemmelserne for beskyttelsesforanstaltningerne mindre generelt end i ovennævnte artikel 14, stk. 1. På denne baggrund finder sagsøgeren i hovedsagen, at ingen af de i det første spørgsmål nævnte bestemmelser indeholder en gyldig bemyndigelse for Kommissionens udstedelse af beskyttelsesforanstaltninger ved indførslen af tørrede druer.
13
Det bemærkes for det første, at gennemførelsesbestemmelserne til grundforordningerne kan udstedes enten af Rådet selv eller af Kommissionen med hjemmel i en bemyndigelse i overensstemmelse med artikel 155 (jfr. dom af 17. december 1970, Koster, 25/70, Sml. s. 1161). For at en sådan bemyndigelse er gyldig, skal den være tilstrækkelig præcis i den forstand, at Rådet klart må angive grænserne for den kompetence, det overfører til Kommissionen. I denne sag skal det derfor undersøges, om artiklerne 1 og 2 i forordning nr. 521/77 sammenholdt med artikel 14 i forordning nr. 516/77 på tilstrækkelig vis har afgrænset den kompetence, der overdrages Kommissionen.
14
Hertil bemærkes, at artikel 14 i forordning nr. 516/77 i stk. 1 præciserer, at: a) der kan træffes beskyttelsesforanstaltninger, hvis der foreligger en alvorlig forstyrrelse af markedet eller trussel herom på grund af indførsel eller udførsel, og b) disse foranstaltninger skal ophæves, så snart den situation, som har givet anledning til indførelse, er ophørt. I øvrigt fastsætter artikel 1 i forordning nr. 521/77 kriterierne for bedømmelsen af, om fællesmarkedet er ramt af eller truet af en forstyrrelse, medens artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 521/77 opregner en række beskyttelsesforanstaltninger, som kan træffes til imødegåelsen af en sådan situation. Endelig bestemmes det i samme artikels stk. 2, at »beskyttelsesforanstaltningerne kun kan træffes i det omfang og for den varighed, som er strengt nødvendigt«.
15
Disse bestemmelser har således fastlagt de situationer, hvori der kan træffes beskyttelsesforanstaltninger, kriterierne for bedømmelsen af om en sådan situation foreligger, samt arten og varigheden af de foranstaltninger, der skal træffes. Herved afgrænses tilstrækkelig præcist den kompetence, som overdrages til Kommissionen.
16
Det fremgår heraf, at gyldigheden af forordning nr. 2742/82 ikke er påvirket af mangler i hjemmelen, eftersom artikel 14 i forordning nr. 516/77, jfr. artiklerne 1 og 2 i forordning nr. 521/77 indeholder en tilstrækkelig præcis bemyndigelse til, at Kommissionen kan træffe beskyttelsesforanstaltninger ved indførslen af tørrede druer.
Andet spørgsmål
17
Den nationale rets andet spørgsmål er, om sætningsleddet »på grund af indførsel« i artikel 14, stk. 1, i forordning nr. 516/77 samt i artikel 1 i forordning nr. 521/77 skal fortolkes således, at indførsler fra tredjelande skal være den væsentlige årsag til forstyrrelsen af fællesmarkedet, for at beskyttelsesforanstaltninger kan iværksættes. Dette spørgsmål må forstås således, at der rejses tvivl om gyldigheden af forordning nr. 2742/82, hvorved beskyttelsesforanstaltningerne blev indført, i den på tidspunktet for de omtvistede indførsler gældende affattelse, som fremgår af Kommissionens forordning nr. 2186/83 af 29. juli 1983 om ændring af forordning nr. 2742/82 (EFT L 210, s. 11), fordi indførslerne fra tredjelande da ikke var den væsentlige årsag til forstyrrelsen af fællesmarkedet. Forordning nr. 2742/82 blev nemlig erstattet af forordning nr. 2186/83 med mindre væsentlige ændringer, som er uden betydning i denne sag.
18
Sagsøgeren i hovedsagen finder, at indførslerne skal være hovedårsagen til forstyrrelsen af fællesmarkedet uanset andre årsager. Formålet med beskyttelsesforanstaltninger, den retlige sammenhæng med andre regler af denne art samt Kommissionens praksis taler til støtte for denne fortolkning.
19
Kommissionen har derimod gjort gældende, at en varig forstyrrelse af markedet sjældent kun har en årsag. Det er derfor tilstrækkeligt til, at der kan træffes beskyttelsesforanstaltninger, at indførslerne er en blandt andre årsager til forstyrrelsen.
20
Det bemærkes hertil, at artikel 14 i forordning nr. 516/77 og artikel 1 i forordning nr. 521/77 ikke udelukker muligheden for, at en alvorlig forstyrrelse eller trussel om en sådan forstyrrelse kan skyldes en række forskellige årsager såvel inden for som uden for fællesmarkedet. Disse bestemmelser opstiller blot den regel, at beskyttelsesforanstaltninger kan træffes i det omfang forstyrrelsen af markedet kan tilskrives indførslerne, uden at det er nødvendigt at undersøge, om indførslerne er hovedårsagen til forstyrrelsen eller ej.
21
Det fremgår heraf, at indførslerne skal være en af de faktorer, som har fremkaldt forstyrrelsen, men ikke nødvendigvis hovedårsagen.
22
På denne baggrund opstår spørgsmålet, om indførslerne i denne sag faktisk var en af de faktorer, som fremkaldte den forstyrrelse af fællesmarkedet for tørrede druer, som var anledning til udstedelsen af forordning nr. 2742/82.
23
Sagsøgeren i hovedsagen har herved anført, at forstyrrelsen af det fælles marked for tørrede druer ikke beroede på indførslerne. Sagsøgeren har for det første anført, at den konstatering, der er anført i første og tredje betragtning til forordning nr. 2742/82 og ifølge hvilken priserne på importerede tørrede druer lå under prisen inden for Fællesskabet, ikke er korrekt. Sagsøgeren har desuden gjort gældende, at beskyttelsesforanstaltningerne er truffet for alle tørrede druer bortset fra de såkaldte »korender«, dvs. for rosiner, mørke sultana-rosiner, lyse usvovlede sultana-rosiner og lyse svovlede sultana-rosiner, skønt kun de sidstnævnte produceres i Fællesskabet. Da de importerede sultana-rosiner ligeledes er lyse, men usvovlede, og ikke er et produkt, der kan substituere lyse svovlede sultana-rosiner, kunne der ikke foreligge nogen alvorlig forstyrrelse af markedet for lyse svovlede sultana-rosiner i Fællesskabet.
24
Kommissionen har derimod gjort gældende, at den var nødt til at træffe beskyttelsesforanstaltninger, fordi stigningen i indførslerne fra tredjelande, som skete til priser under fællesskabsprisen, alvorligt forstyrrede fællesmarkedet. Denne forstyrrelse blev fjernet gennem de i henhold til forordning nr. 2742/82 trufne foranstaltninger, hvilket blev bevist ved, at Fællesskabets overskudslager forsvandt.
25
Kommissionens anbringende på dette punkt må lægges til grund. Det er nemlig under forhandlingerne ved Domstolen og ved talmateriale fremlagt af Kommissionen godtgjort, at det ud fra objektive forhold såsom stigningen i indførslerne til priser under fællesskabspriserne kunne fastslås, at der forelå en alvorlig forstyrrelse eller en trussel om en alvorlig forstyrrelse af Fællesskabets marked for tørrede druer.
26
Det bemærkes, at det ikke er nødvendigt herved at undersøge, om tørrede druer med undtagelse af »korender«, i visse henseender kan inddeles i flere kategorier, således som sagsøgeren i hovedsagen har gjort sig til talsmand for. Det fremgår nemlig af sagens akter, at de omtvistede foranstaltninger er truffet ud fra den betragtning, at de forskellige sorter af tørrede druer, med undtagelse af »korender« i almindelighed er substituerbare i deres anvendelse.
27
Det er imidlertid ikke påvist, at denne antagelse er forkert. Såvel forordningerne om den fælles markedsordning for denne sektor som Den Fælles Toldtarif sondrer alene imellem »korender« og andre tørrede druer; blandt sidstnævnte foretager de nævnte bestemmelser navnlig ingen differentiering mellem lyse svovlede sultana-rosiner og lyse usvovlede sultana-rosiner.
28
Sagsøgeren i hovedsagen har ligeledes anført, at selv om der havde været en forstyrrelse af Fællesskabets marked for tørrede druer, beroede denne på interne forhold i Fællesskabet og navnlig akkumuleringen af fællesskabsstøtte og ulovlig national støtte, som fremkaldte en produktionsforøgelse og en kunstig prisstigning, samtidig med at lagerstøtten forhindrede afsætningen af denne produktion.
29
Hertil bemærkes, at dette anbringende, selv om det skulle være begrundet, ikke kan rejse tvivl om anvendelsen af beskyttelsesforanstaltninger under hensyntagen til det ovennævnte anførte om den af indførslerne fremkaldte forstyrrelse.
30
Det fremgår heraf, at sætningsleddet »på grund af indførsel« i artikel 14 i forordning nr. 516/77 og artikel 1 i forordning nr. 521/77 må fortolkes således, at det er tilstrækkeligt, at indførslerne er en af de faktorer, som har fremkaldt forstyrrelsen, men ikke nødvendigvis hovedårsagen. I det foreliggende tilfælde er udstedelsen af Kommissionens forordning nr. 2742/82 baseret på konstateringen af, at indførslerne faktisk var en af de faktorer, som havde fremkaldt den alvorlige forstyrrelse af det fælles marked for tørrede druer. Da det ikke er godtgjort, at denne konstatering er forkert, kan gyldigheden af den omhandlede forordning ikke anfægtes heraf.
Femte spørgsmål
31
Den nationale rets femte spørgsmål er, om den i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2742/82 fastsatte minimumspris er gyldig henset til dens begrundelse og de kriterier, som er opstillet for dens beregning.
32
Sagsøgeren i hovedsagen har anført, at den i nævnte bestemmelse i forordning nr. 2742/82 fastsatte minimumspris i strid med Traktatens artikel 190 ikke er tilstrækkelig begrundet. Den er endvidere heller ikke fastsat efter objektive kriterier, hvorfor der foreligger magtfordrejning. Artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2742/82 er således ugyldig på grund af manglende begrundelse og magtfordrejning.
33
Kommissionen har anført, at minimumsprisen, således som den er fastsat i forordning nr. 2742/82, som ændret ved artikel 1 i Kommissionens forordning nr. 3099/83 af 3. november 1983 (EFT L 302, s. 19), udgør forskellen mellem den fastsatte minimumspris for fællesskabsproduktion af tørrede druer med tillæg af forarbejdningsomkostninger og produktionsstøtten. En sådan fastsættelse af minimumsprisen ligger ifølge Kommissionen inden for dens skønsmæssige beføjelse.
34
Disse bemærkninger må sammenholdes med tredje og fjerde betragtning i forordning nr. 2742/82, hvorefter »sigtet med beskyttelsesforanstaltningerne bør være at udelukke, at indførte tørrede druer sælges til unormalt lave priser«, hvilket kan »opnås ved, at der indføres en minimumspris, der skal overholdes ved indførsel til Fællesskabet«. Henset hertil er den i den omhandlede forordning fastsatte minimumspris tilstrækkelig begrundet. Det forhold, at forordningen ikke angiver de kvantitative faktorer, som danner grundlaget for minimumsprisens beregning, kan ikke gøre dens begrundelse utilstrækkelig. Den ovennævnte begrundelse angiver i øvrigt de objektive faktorer, hvorfor indsigelsen fra sagsøgeren i hovedsagen, som påstår, at der er tale om magtfordrejning, ikke er begrundet.
35
Det fremgår heraf, at den i artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 2742/82, som ændret ved artikel 1 i forordning nr. 3099/83, fastsatte minimumspris ikke er ugyldig.
Tredje spørgsmål
36
Den nationale rets tredje spørgsmål er, om den omhandlede forordning er ugyldig på grund af manglende bemyndigelse eller rettere sagt, om Kommissionen i henhold til artiklerne 13 og 14 i forordning nr. 516/77, jfr. artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 521/77, og artikel 155 i EØF-Traktaten, var berettiget til at indføre en udligningsafgift, når indførslen skete til priser under minimumsprisen.
37
Sagsøgeren i hovedsagen har anført, at udligningsafgiften er ulovligt opkrævet, fordi artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 521/77, jfr. artiklerne 13 og 14 i forordning nr. 516/77, hverken direkte eller indirekte bemyndiger Kommissionen til at indføre en sådan afgift.
38
Det bemærkes hertil, at artikel 14 i forordning nr. 516/77, som i stk. 1 fastsætter, at der kan træffes passende forholdsregler for samhandelen med tredjelande i tilfælde af alvorlig forstyrrelse af fællesmarkedet eller trussel om en sådan forstyrrelse, ikke udelukker, at der indføres en udligningsafgift som en beskyttelsesforanstaltning til imødegåelsen af en sådan situation.
39
For så vidt angår artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 521/77 bemærkes, således som Domstolen har udtalt i dom af 11. februar 1988 (National Dried Fruit Trade Association, 77/86, Smi. s. 757), at denne forordning ganske vist ikke indeholdt en udtrykkelig bestemmelse om indførelse af en udligningsafgift, men heraf følger ikke, at en sådan foranstaltning ikke kunne træffes. Det må tværtimod lægges til grund, at eftersom den nævnte forordning hjemlede helt eller delvis suspension af indførslerne, var Kommissionen bemyndiget til at indføre en ordning, der virkede mindre stift, nemlig en minimumspris med udligningsafgift. Det bemærkes i denne forbindelse, at Domstolen i dom af 12. april 1984 (Wünsche, 345/82, Smi. s. 1995) udtalte, at da Kommissionen kan træffe beskyttelsesforanstaltninger, som medfører en total udsættelse af indførslerne fra tredjelande, er den så meget desto mere berettiget til at anvende mindre restriktive foranstaltninger.
40
Det følger heraf, at artikel 14 i forordning nr. 516/77, jfr. artikel 2, stk. 1, i forordning nr. 521/77, skal fortolkes således, at Kommissionen var berettiget til at indføre en udligningsafgift i det tilfælde, hvor indførslen skete til priser under minimumsprisen.
Fjerde spørgsmål
41
Med det fjerde spørgsmål rejser den nationale ret under hensyn til artikel 2, stk. 2, i forordning nr. 521/77, jfr. artiklerne 13 og 14 i forordning nr. 516/77, det problem, om forordning nr. 2742/82 er gyldig, for så vidt den for udligningsafgiften fastsætter et fast beløb, som overstiger forskellen mellem minimumsprisen og indførselsprisen.
42
Sagsøgeren i hovedsagen har anført, at indførelsen af en udligningsafgift med et fast beløb er i strid med proportionalitetsprincippet, idet der ikke herved tages hensyn til den faktiske forskel mellem minimumsprisen og indførselsprisen, hvorfor en sådan udligningsafgift er ugyldig.
43
Kommissionen har derimod anført, at det af hensyn til afgiftens præventive og udlignende virkning var nødvendigt ikke at differentiere denne afgift efter indførselsprisen men at fastsætte den til et forudfastsat beløb, som var beregnet således, at det dækkede forskellen mellem den laveste pris på verdensmarkedet og minimumsprisen.
44
Hertil bemærkes, som Domstolen udtalte i sin dom af 11. februar 1988 (ovennævnte National Dried Fruit Trade Association), at selv om en udligningsafgift i princippet ikke er ugyldig, ene og alene fordi den er fastsat med en fast sats, afhænger dens gyldighed af en række forhold, f. eks. prisen på de foretagne indførsler eller nødvendigheden af at opnå den tilsigtede virkning.
45
I denne dom fastslås, at formålet med udligningsafgiften er at sikre overholdelsen af minimumsprisen og dermed af princippet om fællesskabspræferencen i forbindelse med handelen med tørrede druer, bortset fra korender; formålet er ikke at ramme den erhvervsdrivende, der har importeret til en pris under minimumsprisen med en økonomisk sanktion. Indførelsen af en udligningsafgift med én fast sats, der opkræves selv i tilfælde af en ganske lille forskel mellem importprisen og minimumsprisen, virker som en økonomisk sanktion, og Kommissionen har ikke godtgjort, at en sådan ordning er nødvendig for at nå formålet med forordning nr. 521/77.
46
Det fjerde spørgsmål må derfor besvares således, at Kommissionens forordning nr. 2742/82 af 13. oktober 1982 om beskyttelsesforanstaltninger over for indførsel af tørrede druer, med senere ændringer, er ugyldig, for så vidt den indfører en fast udligningsafgift, hvis sats er lig med forskellen mellem minimumsprisen og den laveste pris på verdensmarkedet.
Sagens omkostninger
47
De udgifter, der er afholdt af den græske regering samt af Rådet og Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber, som har afgivet indlæg for Domstolen, kan ikke godtgøres. Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den nationale ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagens omkostninger.
På grundlag af disse præmisser
kender
DOMSTOLEN (Sjette Afdeling)
vedrørende de spørgsmål, der ved kendelse af 13. oktober 1986 er forelagt af Finanzgericht Düsseldorf, for ret:
1)
Gennemgangen af de forelagte spørgsmål har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af Kommissionens forordning nr. 2742/82 af 13. oktober 1982 om beskyttelsesforanstaltninger over for indførsel af tørrede druer, med senere ændringer, for så vidt som forordningen fastsætter en minimumspris samt en udligningsafgift, som opkræves i tilfælde, hvor importprisen på tørrede druer hidrørende fra tredjelande ligger under den fastsatte minimumspris.
2)
Kommissionens forordning nr. 2742/82 af 13. oktober 1982, med senere ændringer, er ugyldig, for så vidt den indfører en fast udligningsafgift, hvis sats er lig med forskellen mellem minimumsprisen og den laveste pris på verdensmarkedet.
Due
Koopmans
Bahlmann
Kakouris
O'Higgins
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 5. juli 1988.
J.-G. Giraud
Justitssekretær
O. Due
Formand for Sjette Afdeling
( *1 ) – Proccssprog: Tysk.
Full & Egal Universal Law Academy