Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Den 15 . januar 1987 traf Kommissionen paa grundlag af artikel 14, stk . 3, i Raadets forordning nr . 17 af 6 . februar 1962 ( 1 ) en raekke beslutninger, hvorved det blev paalagt forskellige virksomheder at underkaste sig en kontrolundersoegelse vedroerende deres eventuelle deltagelse i aftaler eller samordnet praksis, hvorved der kunne vaere sket en fastsaettelse af maalsalgspriser og leveringskvoter for PVC og polyaetylen i Faellesskabet .
2 . Fem af virksomhederne har anlagt sag med paastand om annullation af de beslutninger, som vedroerte dem . Ud over at goere gaeldende, at beslutningerne ikke er blevet tilstraekkeligt begrundet, og at der er sket en tilsidesaettelse af formforskrifter og procedureregler, har alle sagsoegerne til stoette herfor fremsat det anbringende, at der er sket en kraenkelse af det grundlaeggende princip om boligens ukraenkelighed .
3 . Inden jeg gaar over til en gennemgang af disse anbringender, vil jeg kort redegoere for, hvorledes sagsoegerne reagerede over for Kommissionens beslutninger om kontrolundersoegelserne .
4 . Hoechst ( sag 46/87 ) naegtede kategorisk at underkaste sig kontrolundersoegelsen, selv om Kommissionens repraesentanter tre gange forsoegte at gennemfoere den . Hver gang protesterede Hoechst paa det bestemteste skriftligt mod gennemfoerelsen af undersoegelsen, som selskabet betegnede som en ransagning . Det var foerst den 2 . april 1987, at selskabet opgav sin modstand, og dette skyldtes, at der da forelaa en ransagningskendelse, som Amtsgericht Frankfurt am Main havde afsagt efter begaering fra Bundeskartellamt, og som gav Kommissionen bemyndigelse til at gennemfoere kontrolundersoegelsen ( 2 ).
5 . Kommissionen havde i mellemtiden ved beslutning af 3 . februar 1987 truffet i medfoer af artikel 16, stk . 1, litra d ), i forordning nr . 17 paalagt Hoechst tvangsboeder paa 1 000 ECU om dagen for at tvinge selskabet til at underkaste sig kontrolundersoegelsen . Hoechst har ogsaa nedlagt paastand om annullation af denne beslutning og af den beslutning af 26 . maj 1988 truffet i medfoer af artikel 16, stk . 2, i forordning nr . 17, hvorved Kommissionen fastsatte tvangsboedens endelige stoerrelse til 55 000 ECU ( sag 227/88 ).
6 . Dow Benelux ( sag 85/87 ) rejste indvendinger mod Kommissionens kontrolundersoegelsesbeslutning og dennes gennemfoerelse, men da selskabet fandt sig forpligtet til at samarbejde, protesterede det ikke formelt mod gennemfoerelsen og gav endog Kommissionens repraesentanter den fornoedne bistand .
7 . Hvad angaar repraesentanterne for selskaberne Dow Ibérica ( sag 97/87 ), Alcudia ( 98/87 ) og EMP ( 99/87 ), udtrykte disse "betaenkelighed" over Kommissionens foerste "uanmeldte undersoegelse" hos spanske virksomheder, men efter at Kommissionens repraesentanter mundtligt og skriftligt havde redegjort for deres rettigheder og forpligtelser efter artiklerne 14, 15 og 16 i forordning nr . 17, ikke alene tolererede de kontrolundersoegelsen uden at fremsaette formelle indvendinger, men bistod ogsaa aktivt Kommissionen .
8 . Efter denne praecisering af de faktiske omstaendigheder kan jeg nu gaa over til en undersoegelse af sagsoegernes retlige anbringender, idet jeg starter med det anbringende, der er faelles for samtlige sager, og som er langt det vigtigste .
I - Anbringendet om, at der er sket en kraenkelse af en grundrettighed
9 . Sagsoegerne har alt efter omstaendighederne og delvis samstemmende gjort gaeldende,
- at artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17 er ugyldig, idet bestemmelsen strider mod grundrettigheder, som bestaar i henhold til faellesskabsretten,
- at beslutningerne om kontrolundersoegelserne er retsstridige, idet de strider mod den tilgrundliggende bestemmelse, dvs . artikel 14, stk . 3, og/eller grundrettigheder, som bestaar i henhold til faellesskabsretten,
- at Kommissionens repraesentanter ved gennemfoerelsen af beslutningerne har overskredet graenserne for deres befoejelser og kraenket grundrettigheder .
10 . Jeg haaber at kunne skabe en smule klarhed med hensyn til dette stridsspoergsmaal, idet jeg vil gaa frem paa foelgende maade .
11 . Jeg vil indledningsvis undersoege, om de befoejelser, som Kommissionens repraesentanter blev tillagt ved Kommissionens kontrolundersoegelsesbeslutninger af 15 . januar 1987, ligger inden for de ved artikel 14 i forordning nr . 17 afstukne rammer .
12 . Efter paa grundlag af en gennemgang af medlemsstaternes nationale retsordener, den europaeiske menneskerettighedskonvention og Domstolens praksis at vaere naaet frem til, at der for virksomheder gaelder et grundlaeggende princip om deres lokalers ukraenkelighed, vil jeg undersoege, om denne rettighed kraenkes ved kontrolundersoegelser paa grundlag af den naevnte bestemmelse .
13 . Jeg vil herefter droefte, hvilke konklusioner, for saa vidt angaar naervaerende sager, der kan udledes af de dermed fastlagte principper . Endelig vil jeg redegoere for nogle overvejelser med hensyn til henholdvis de nationale retsinstansers og De Europaeiske Faellesskabers Domstols rolle i forbindelse med gennemfoerelse af beslutninger om kontrolundersoegelser .
A - Retsvirkningerne af beslutninger om kontrolundersoegelser og raekkevidden af Kommissionens befoejelser i henhold til artikel 14 i forordning nr . 17
14 . I artikel 1 i hver af de omtvistede beslutninger af 15 . januar 1987, hvis indhold i det vaesentlige er det samme ( 3 ), hedder det, at det paagaeldende selskab "er forpligtet til at give Kommissionens befuldmaegtigede repraesentanter adgang til selskabets lokaler inden for normal forretningstid, til gennemsyn at fremlaegge de forretningspapirer omfattet af undersoegelsens genstand, som Kommissionens repraesentanter kraever, og at lade disse tage kopier heraf, samt paa opfordring fra Kommissionens repraesentanter ufortoevet at afgive forklaring over for disse ".
15 . Det fremgaar af udtrykkene "fremlaegge de forretningspapirer (...), som Kommissionens repraesentanter kraever", og "afgive forklaring" over for disse, at selskaberne efter beslutningerne ikke alene var forpligtet til at tolerere kontrolundersoegelserne, men ogsaa til aktivt at samarbejde . Med faa undtagelser ( 4 ) er den herskende opfattelse i teorien, at der af selve artikel 14, stk . 3, udspringer en forpligtelse for virksomhederne til at samarbejde ( 5 ). Jeg vil senere vende tilbage til dette aspekt af problemet .
16 . Beslutningerne om kontrolundersoegelserne indeholder ingen angivelser med hensyn til, hvilke konkrete dokumenter Kommissionens repraesentanter skulle undersoege . Der henvises alene til "forretningspapirer omfattet af undersoegelsens genstand ". Hoechst goer under henvisning hertil gaeldende, at "selv en frivillig fremlaeggelse af forretningspapirer med henblik paa at efterkomme en beslutning om en kontrolundersoegelse er omfattet af begrebet ransagning, naar Kommissionen hverken er bekendt med papirernes noejagtige art eller konkrete indhold" ( protokollat fra kontrolundersoegelsen den 2 . april 1987, citeret paa s . 7 i replikken ). Jeg kan ikke vaere enig med Hoechst heri, da der - som jeg senere vil redegoere for - i henhold til samtlige nationale retsordener gaelder undersoegelsesprocedurer, der forudsaetter et samarbejde fra de paagaeldende virksomheders side, og hvorved de nationale forvaltningsmyndigheder ikke paa forhaand ved, om de vil faa adgang til oplysninger, paa grundlag af hvilke det kan fastslaas, at en virksomhed har gjort sig skyldig i en retsstridig handlemaade, ligesom myndighederne saa meget desto mindre vil kunne have kendskab til oplysningernes art . Saadanne procedurer anses ikke dermed som udtryk for ransagninger .
17 . Tilbage staar det spoergsmaal, hvorledes Kommissionens repraesentanter over for virksomhedens skal angive, hvilke dokumenter de oensker at gennemse .
18 . Det er i denne forbindelse aabenbart, at de f.eks . kan forlange at faa udleveret "firmaets korrespondance inden for de sidste tre aar med andre producenter af PVC eller polyaetylen" eller "referaterne af bestyrelsesmoeder afholdt i perioden 1983-1987", men kan de ogsaa kraeve at gennemse "alle papirer, der omhandler markedsfoering af PVC", eller "de papirer, der befinder sig i marketingschefens skrivebord", eller endog "papirerne i dette skab" eller "papirerne i denne skuffe"?
19 . Efter min opfattelse er alle de naevnte fremgangsmaader antagelige af foelgende grunde . I henhold til artikel 14, stk . 1, i forordning nr . 17 kan Kommissionen "foretage alle noedvendige kontrolundersoegelser ". Naermere bestemt hedder det i bestemmelsen : "I dette oejemed har Kommissionens befuldmaegtigede repraesentanter foelgende befoejelser :
a ) at kontrollere boeger og andre forretningspapirer;
b ) at tage afskrifter eller ekstraudskrifter af boeger og forretningspapirer;
c ) at kraeve mundtlige forklaringer paa stedet;
d ) at faa adgang til virksomhedernes samtlige lokaler, grunde og transportmidler ."
20 . Det maa antages at fremgaa af denne opregning af Kommissionens befoejelser, jfr . herved navnlig dens repraesentanters ret til at faa adgang til alle lokaler og endog transportmidler, at disse kan undersoege enhver genstand, som befinder sig dér, og forlange at faa udleveret dem, de oensker . Hvilket formaal ville deres ret til at faa adgang ellers tjene? Man kan f.eks . forestille sig, at Kommissionens repraesentanter gennem et vindue pludselig opdager, at nogle medarbejdere er i faerd med at anbringe nogle sagsmapper paa en lastvogn . De maa i saa fald have ret til at lade en af deres kolleger gaa ud og forlange, at dette standses, og at den paagaeldende dokumentation forevises vedkommende .
21 . Den opgave, som Kommissionens repraesentanter udfoerer, er saaledes paa ingen maade sammenlignelig med det arbejde, der udfoeres af nationale myndigheders repraesentanter, som gennemfoerer en skatteretlig eller arbejdsretlig undersoegelse . For saa vidt angaar skattespoergsmaal, undersoeger de paagaeldende ganske bestemte former for dokumenter, nemlig bogfoeringspapirer og regninger i forbindelse med koeb og salg, mens det for arbejdsretlige spoergsmaal gaelder, at det navnlig er loensedler og dokumenter vedroerende personalet, der kommer ind i billedet .
22 . Saafremt Kommissionens repraesentanter kun havde krav paa at faa forevist traditionelle dokumenter, som findes i enhver virksomhed, f.eks . korrespondance og formelle referater fra moeder i virksomhedens ledelse, ville de formentlig aldrig vaere i stand til at finde oplysninger om et retsstridigt kartel . Saadanne oplysninger findes normalt paa - ofte haandskrevne - "loesblade" i form af f.eks . notater fra hemmelige moeder uden for virksomheden, der nogle gange vil blive afholdt i et hotel i et land uden for Faellesskabet, idet saadanne notater vil kunne omfatte forkortelser og henvisninger i kodeform .
23 . Ofte er det regnskaber fra rejser foretaget af firmaets ledelse, der - sammenholdt med rejseregnskaber for ledelsen i andre virksomheder, som er genstand for kontrolundersoegelser - vil goere det muligt for Kommissionen at faa kendskab til, hvilke virksomheder der maa antages at have deltaget i det paagaeldende kartel, paa hvilket tidspunkt den paagaeldende samordning er blevet aftalt osv . Hensynet til Faellesskabet kraever, at de, der har til opgave at sikre en virkeliggoerelse af maalsaetningen med Traktatens artikel 3, litra f ), og en overholdelse af reglerne i artiklerne 85 og 86, har mulighed for ogsaa at faa adgang til dokumenter af denne art, naar der bestaar en tilstraekkeligt begrundet mistanke om, at der foreligger retsstridige forhold . Jeg mener paa denne baggrund, at Kommissionens repraesentanter ogsaa har krav paa at faa forevist mapper tilhoerende virksomhedens ledelse og endog de paagaeldende medarbejderes kalenderboeger med henblik paa at undersoege, om der dér findes dokumenter eller oplysninger vedroerende medarbejdernes professionelle virksomhed .
24 . Jeg bemaerker endvidere, at det er Kommissionen selv og kun den, som det - med forbehold af Domstolens enekompetence til at efterproeve lovligheden heraf - tilkommer at undersoege, hvorvidt de dokumenter, den kraever udleveret, har sammenhaeng med genstanden for den undersoegelse, den er i faerd med at gennemfoere .
25 . Rigtigheden heraf har Domstolen udtrykkeligt bekraeftet i sin dom af 18 . maj 1982, AM & S mod Kommissionen ( sag 155/79, Sml . s . 1575, 1609 og 1610 ). Domstolen udtalte naermere, at
"eftersom de dokumenter, som Kommissionen kan kraeve fremlagt, er saadanne, som den finder det 'noedvendigt' at faa fremlagt for at afsloere overtraedelser af Traktatens konkurrenceregler, jfr . artikel 14, stk . 1, ... foelger det ... heraf, at det principielt tilkommer Kommissionen selv og ikke den paagaeldende virksomhed eller en tredjemand, det vaere sig en sagkyndig eller en voldgiftsinstans, at afgoere, om et dokument skal fremlaegges for den" ( praemis 17 ).
26 . Det er rigtigt, at Domstolen har fastslaaet, at der gaelder visse graenser for Kommissionens "vidtgaaende efterforsknings - og kontrolbefoejelse" ( 6 ), f.eks . dem, der konkret foelger af retten til at bevare den fortrolige karakter af en korrespondance mellem advokat og klient, for saa vidt der er tale om korrespondance som led i og med henblik paa klientens ret til kontradiktion, og forudsat at der er tale om uafhaengige advokater, dvs . personer, der ikke staar i et ansaettelsesforhold til klienten . Men selv i tilfaelde, hvor virksomheden haevder, at de dokumenter, der forlanges fremlagt, henhoerer under denne kategori, kan Kommissionen paa grundlag af artikel 14, stk . 3, paalaegge virksomheden at fremlaegge den paagaeldende korrespondance og om noedvendigt paalaegge virksomheden en boede eller tvangsboeder, saafremt den naegter dette ( praemis 31 ).
27 . Virksomheden kan saaledes i intet tilfaelde selv afgoere, hvilke dokumenter den er villig til at fremlaegge, hvilket ogsaa gaelder, selv om den er af den opfattelse, at nogle dokumenter boer nyde en beskyttelse paa grundlag af det almindelige fortrolighedsprincip, der er faelles for samtlige medlemsstaters retsordener . Domstolen har fastslaaet, at virksomhedens interesser er tilstraekkeligt beskyttet ved retsmidlerne i Traktatens artikler 185 og 186, jfr . herved artikel 83 i Domstolens procesreglement, hvorefter der kan traeffes bestemmelse om en udsaettelse af gennemfoerelsen af Kommissionens beslutning eller om andre foreloebige forholdsregler ( praemis 32 ). I dommen af 24 . juni 1986, AKZO Chemie mod Kommissionen ( sag 53/85, Sml . s . 1965, 1992 ), har Domstolen endvidere fastslaaet, at det tilkommer Kommissionen at afgoere, om et bestemt dokument indeholder forretningshemmeligheder, for hvilke der gaelder en beskyttelse mod udbredelse i henhold til et generelt princip, som finder anvendelse under den administrative procedures forloeb ( praemisserne 28 og 29 ).
28 . Naar det er et led i Kommissionens befoejelser, at den kan kraeve en fremlaeggelse af endog dokumenter, som virksomheden finder er beskyttet i henhold til almindelige retsgrundsaetninger, og - med forbehold af Domstolens enekompetence til at efterproeve lovligheden heraf - anlaegge en vurdering med hensyn til, om dette virkelig er tilfaeldet, maa Kommissionen ogsaa selv kunne undersoege, hvorvidt de dokumenter, som den kraever udleveret, har sammenhaeng med undersoegelsens genstand . Kommissionens repraesentanter maa derfor noedvendigvis have krav paa at faa udleveret dokumenter, som det ikke paa forhaand er sikkert indeholder oplysninger af relevans for undersoegelsen, ligesom de ikke mindst maa kunne kraeve at faa udleveret samtlige dokumenter eller papirer i et skab eller en skuffe .
29 . Tilbage staar spoergsmaalet om, hvorvidt Kommissionens repraesentanter selv kan udtage dokumenterne fra de skabe og skuffer, hvori de befinder sig, med henblik paa at undersoege dem, i givet fald efter at have anmodet om, at de paagaeldende moebler aabnes . Dow Benelux og de tre spanske virksomheder, der ikke som Hoechst modsatte sig kontrolundersoegelsen, har anfoert, at Kommissionens repraesentanter gik frem paa denne maade .
30 . Kommissionen har da ogsaa under retsforhandlingerne for Domstolen gjort gaeldende, at den har ret hertil . I duplikken i sag 46/87 ( Hoechst ) beskriver Kommissionen paa foelgende maade, hvorledes dens repraesentanter normalt gaar frem :
"Naar en repraesentant for Kommissionen befinder sig i et kontor, beder han om at faa oplyst, hvor de paagaeldende dokumenter opbevares, og anmoder om at faa adgang til skrivebordsskuffer eller kartoteksskabe for at undersoege, hvilke former for dokumenter disse indeholder . Er skufferne aflaaste, forlanger han dem aabnet . Naar dette foerst er sket, er det uden betydning, om det er Kommissionens repraesentant selv eller den paagaeldende medarbejder i virksomheden, der udtager dokumenterne . Normalt gennemser Kommissionens repraesentant al den foreliggende dokumentation for at undersoege, om der er indeholdt papirer af relevans for kontrolundersoegelsen . Der kan dermed ses bort fra dokumenter, der er uden sammenhaeng med undersoegelsen, og papirer af privat art ." (( s . 20, pkt . k ) ))
31 . I duplikken i sag 85/87 ( Dow Benelux ) har Kommissionen gjort gaeldende, at "Kommissionens repraesentanter selv kan aabne uaflaaste skabe og skriveborde, udtage dokumenter og andre papirer og gennemse og tage kopier af dem" ( s . 8, foerste afsnit ).
32 . Endelig har Kommissionen i sit svar paa Domstolens spoergsmaal om, hvilke instruktioner den giver sine medarbejder, bl.a . oplyst, at "den medarbejder, der skal gennemfoere kontrolundersoegelsen, personligt og i naervaerelse af en repraesentant for virksomheden gennemgaar samtlige kartoteker, skabe og skriveborde, som kan indeholde dokumenter, ligesom han gennemser samtlige dokumenter med henblik paa en sortering; en hurtig gennemgang goer det i almindelighed muligt at udskille mange dokumenter uden interesse ".
33 . Maa det antages, at denne fremgangsmaade fra Kommissionens repraesentanters side er "daekket" af Kommissionens standardbeslutninger, hvorefter virksomhederne er forpligtet til "til gennemsyn at fremlaegge de forretningspapirer omfattet af undersoegelsens genstand, som Kommissionen repraesentanter kraever, og at lade disse tage kopier heraf"?
34 . Det er muligt at anlaegge saavel en snaever som en vid fortolkning af udtrykket "fremlaegge ". I snaever forstand kan der med dette ord menes, at de dokumenter, som Kommissionens repraesentanter kraever, skal udleveres til dem af firmaets repraesentanter . I bred forstand kan der med ordet menes, at virksomhedens pligt til at samarbejde omfatter en forpligtelse til at ledsage Kommissionens repraesentanter til de steder, hvor relevante dokumenter kan vaere opbevaret, eller til de lokaler, som Kommissionens repraesentanter selv forlanger at faa adgang til, saaledes at disse faar fri adgang til samtlige de moebler, hvor dokumenter opbevares, med henblik paa at udtage de dokumenter, der befinder sig dér, og undersoege dem .
35 . Jeg er imidlertid af den opfattelse, at sidstnaevnte fortolkning ikke kan laegges til grund . Anvendelsen af udtrykkene "fremlaegge de forretningspapirer ..., som Kommissionens repraesentanter kraever, og at lade disse tage kopier heraf", sammenholdt med forpligtelsen for virksomhedens repraesentanter til "paa opfordring fra Kommissionens repraesentanter ufortoevet at afgive forklaring", leder mig til den antagelse, at Kommissionens repraesentanter i foerste raekke skal give virksomhedens repraesentanter lejlighed til aktivt at samarbejde ved undersoegelsen .
36 . Det er utvivlsomt, at Kommissionens repraesentanter i saa vidt omfang som muligt skal kunne sikre sig, at intet relevant dokument slipper uden om deres undersoegelse . Som jeg allerede har naevnt, maa de derfor have krav paa at faa udleveret de dokumenter eller papirer, der befinder sig i et moebel, som de udpeger . Hvordan skal de ellers kunne finde oplysninger om virksomhedens forhold, som denne har interesse i at skjule, saaledes at virksomhedens soerger for, at spor heraf ikke optraeder i "traditionelle" dokumenter? Er dette rigtigt, er det i sidste instans ligegyldigt, om det er Kommissionens repraesentant selv eller den paagaeldende medarbejder i virksomheden, som udtager dokumenterne fra det moebel, hvori de befinder sig, og en virksomhed, der er fuldt ud indstillet paa at opfylde sin pligt til at samarbejde, vil uden tvivl til sidst meddele Kommissionens repraesentanter : "Vaersgo, De kan selv tage papirerne ."
37 . Men denne situation er dog temmelig forskellig fra den, hvor Kommissionens repraesentanter straks giver sig til at foretage en egentlig gennemsoegning af moebler . Jeg er af den opfattelse, at en saadan befoejelse, der ubestrideligt maa anses som en befoejelse til at gennemfoere ransagninger, er indeholdt i artikel 14, men at dette kun gaelder "ultima ratio", og at befoejelsen kun kan bringes i anvendelse paa de i artikel 14, stk . 6, fastlagte vilkaar .
38 . Denne fortolkning er efter min opfattelse den eneste, der er forenelig med indholdet af forordningens artikel 15, stk . 1, litra c ). Denne bestemmelse hviler aabenbart paa et princip om, at virksomhedens repraesentanter har pligt til at fremlaegge de paagaeldende dokumenter, idet Kommissionen efter bestemmelsen kan paalaegge en virksomhed boeder, saafremt den fortsaetligt eller uagtsomt "under en kontrolundersoegelse i henhold til artikel 13 eller artikel 14 kun ufuldstaendigt fremlaegger de forlangte boeger eller oevrige forretningspapirer eller naegter at underkaste sig en kontrolundersoegelse, der er paabudt ved beslutning i henhold til artikel 14, stk . 3 ".
39 . Den omstaendighed, at foerste led af den naevnte bestemmelse angaar artikel 14 som helhed, saaledes at der ikke sondres mellem henholdsvis stk . 2 ( kontrolundersoegelse paa grundlag af en fuldmagt ) og stk . 3 ( kontrolundersoegelse paa grundlag af en formel beslutning fra Kommissionen ), viser efter min opfattelse, at det i begge tilfaelde er virksomhedens repraesentanter, der skal udlevere dokumenterne til Kommissionens repraesentanter . En lignende opfattelse fremgaar da ogsaa af en brochure udfaerdiget af Kommissionen i 1984, EF-Kommissionens kontrolbefoejelser paa konkurrenceomraadet . Det hedder saaledes paa side 37 : "Det er virksomhedens repraesentanter, der skal aabne skabene og udlevere dokumenterne til Kommissionens embedsmaend, som ikke uden videre selv maa tage dokumenterne ud af skabene . Dersom virksomhedens repraesentanter naegter at fremlaegge dokumenterne, goeres der bemaerkning herom i et protokollat, og Kommissionens embedsmaend kan da anmode de nationale myndigheder om at ivaerksaette tvangsfuldbyrdelse ." Det er paa den indledende side i brochuren ganske vist angivet, at denne "ikke (( boer )) tages som udtryk for Kommissionens officielle holdning til de beroerte emner", men dette kan dog ikke bortforklare, at den naevnte opfattelse dengang var den herskende i Kommissionens tjenestegrene .
40 . Ordningen i henhold til artikel 14 er herefter foelgende .
1 ) I de i stk . 2 omhandlede tilfaelde har virksomheden ret til principielt at naegte at underkaste sig undersoegelsen, men saafremt den indvilger i det, har den pligt til at fremlaegge samtlige de dokumenter, der kraeves udleveret .
41 . 2 ) Er der tale om den i stk . 3 omhandlede fremgangsmaade, har virksomheden pligt til at underkaste sig kontrolundersoegelsen og til at fremlaegge samtlige de dokumenter, som kraeves udleveret, idet den ellers vil kunne blive paalagt tvangsboeder og/eller en boede . Jeg er enig med de forfattere, der er af den opfattelse ( 7 ), at Kommissionen ogsaa efter denne bestemmelse kun har en befoejelse til at faa oplysninger og til at undersoege dokumenter (" Auskunfts - und Einsichtsrechte "), der modsvares af en pligt for virksomheden til at samarbejde . Jeg er enig med Mestmaecker ( 8 ) i, at "virksomhederne er forpligtet til at goere det muligt for Kommissionens repraesentanter at udfoere deres opgave saaledes, at de oenskede oplysninger sagligt korrekt gives, uden at det er noedvendigt at anvende umiddelbar tvang" (" Die Unternehmen sind verpflichtet, den Bediensteten die Erfuellung ihrer Aufgabe so zu ermoeglichen, dass ohne Anwendung von unmittelbarem Zwang die geforderten Aufschluesse sachlich richting gegeben werden "). Der maa saaledes sondres skarpt mellem den situation, hvor virksomheden samarbejder ved gennemfoerelsen af undersoegelsen, og den, hvor den ikke samarbejder . Den opfattelse, at Kommissionens repraesentanter som led i proceduren efter artikel 14, stk . 3, selv kan udtage dokumenter, skaber en uklarhed med hensyn til forholdet mellem denne procedure og proceduren efter artikel 14, stk . 6 . Et yderligere argument til stoette for en saadan opfattelse med hensyn til indholdet af Kommissionens befoejelser er, at saafremt Kommissionen alene paa grundlag af beslutningen om en kontrolundersoegelse straks kunne foretage en egentlig gennemsoegning af virksomhedens lokaler, er det vanskeligt at se, hvilket formaal det ville tjene at have en ordning med en trussel om en boede i anledning af en manglende fuldstaendig fremlaeggelse af boeger eller andre forretningspapirer .
42 . 3 ) Endelig bemaerker jeg, at saafremt virksomheden naegter at fremlaegge et eller flere dokumenter, som Kommissionens repraesentanter oensker at se - og dette gaelder saa meget mere, saafremt virksomheden endog naegter at aabne nogle aflaaste skabe eller skuffer eller at udtage genstande fra en mappe tilhoerende et medlem af ledelsen - maa Kommissionens repraesentanter goere optegnelse herom . Dette vil medfoere en ivaerksaettelse af den procedure, hvorved der traeffes beslutning om en boede eller om tvangsboeder, og Kommissionen vil i overensstemmelse med artikel 14, stk . 6, anmode den paagaeldende medlemsstat om, at Kommissionens repraesentanter faar "den fornoedne stoette til loesning af deres opgaver ". Sagt med andre ord, saafremt virksomheden naegter at udlevere indholdet af et moebel til Kommissionens repraesentanter, er dette udtryk for, at virksomheden i den i artikel 14, stk . 6, forudsatte betydning modsaetter sig kontrolundersoegelsen, og Kommissionens repraesentanter kan ikke selv imoedegaa dette ved at udtage dokumenterne, idet en indgriben fra den paagaeldende medlemsstats repraesentanters side er noedvendig . Jeg mener, at denne konklusion ogsaa fremgaar af en analogislutning fra bestemmelsen i Traktatens artikel 92 om tvangsfuldbyrdelse af raads - og kommissionsbeslutninger, som bestemmelsen i artikel 187 vedroerende fuldbyrdelse af domme afsagt af Domstolen i oevrigt indeholder en henvisning til . Jeg er af den opfattelse, at det fremgaar af denne bestemmelse, at det i EOEF-Traktaten er tilsigtet, at indgreb, som maa sidestilles med direkte tvang, er forbeholdt medlemsstaterne .
43 . Artikel 14, stk . 6, opstiller en pligt for medlemsstaterne til at naa et bestemt resultat i den forstand, at de skal goere det muligt for Kommissionens repraesentanter at undersoege, om bestemte dokumenter i virksomhedens besiddelse kan godtgoere, at virksomheden deltager i et kartel . I henhold til sidste saetning i stk . 6 skulle medlemsstaterne inden den 1 . oktober 1962 efter at have raadfoert sig med Kommissionen traeffe de fornoedne forholdsregler til at opfylde den naevnte forpligtelse .
44 . Den omtalte saetning var ikke indeholdt i det forordningsforslag, som Kommissionen havde fremlagt for Parlamentet og Raadet . Det kan ikke udelukkes, at saetningen blev indsat af Raadet efter udtalelsen fra Parlamentets Udvalg om et indre marked ( betaenkning af 7 . september 1961, dokument 57, den saakaldte Deringer-betaenkning ), hvorefter en ransagning burde forudsaette en afgoerelse fra en retsinstans . Men det er under alle omstaendigheder ikke laengere muligt i dag at afgoere, om Raadet dermed ville opfordre medlemsstaterne til at tilpasse deres nationale lovgivninger saaledes, at en retskendelse ikke skulle vaere nogen forudsaetning for at kunne foretage indgreb paa grundlag af artikel 14, stk . 6 ( f.eks . ved i en lov at indsaette en bestemmelse om, at saadanne indgreb boer anses for uopsaettelige ), eller om Raadet blot ville overlade det til den enkelte medlemsstat at vaelge de midler, der boer bringes i anvendelse, herunder i givet fald en ordning forudsaettende en retskendelse .
45 . Hvad der derimod bestaar en vished for, er, at der skulle gaelde ordninger, som goer det muligt for Kommissionens repraesentanter at faa adgang til eftersoegte dokumenter, uden at virksomheden faar tid til at lade dem forsvinde .
46 . Under alle omstaendigheder har ingen medlemsstat paa grundlag af artikel 14, stk . 6, indfoert ordninger, som strider mod den herskende nationale retsopfattelse med hensyn til den beskyttelse, som det grundlaeggende princip om boligens ukraenkelighed boer nyde, for saa vidt angaar virksomheder . Det gaelder derfor i alle tilfaelde, hvor Kommissionen retter henvendelse til de nationale myndigheder for at imoedegaa en modstand fra en virksomhed, at beskyttelsen af denne grundrettighed uden videre sker i det omfang, som er gaeldende i henhold til den nationale retsorden .
47 . Tilbage staar dog at undersoege, hvorvidt en kontrolundersoegelse, i forbindelse med hvilken Kommissionens repraesentanter ikke gaar videre end til at anmode om en fremlaeggelse af dokumenter, som de angiver, uden selv at gennemsoege de paagaeldende moebler, er udtryk for en kraenkelse af det grundlaeggende princip om boligens ukraenkelighed, fordi undersoegelsen gennemfoeres under trussel om en boede eller tvangsboeder . Det maa saaledes vaere klart, at saafremt en virksomhed ganske frivilligt maatte samarbejde med Kommissionens repraesentanter, kan der ikke opstaa noget problem vedroerende en kraenkelse af den naevnte grundrettighed .
48 . For at besvare det naevnte spoergsmaal er det noedvendigt at undersoege retstilstanden i henhold til de nationale retsordener og inddrage, hvad der kan udledes af Den Europaeiske Menneskerettighedskonvention og af Domstolens praksis .
B - Hvad kan der udledes af de nationale retsordener, den europaeiske menneskerettighedskonvention og Domstolens praksis?
49 . I Belgien indeholder forfatningens artikel 10 bestemmelse om, at
"boligen er ukraenkelig : husundersoegelser maa kun ske i de ved lov fastlagte tilfaelde og paa de ved lov fastlagte vilkaar ".
50 . Rent bortset fra, at der er uenighed om, hvorvidt dette princip overhovedet finder anvendelse paa juridiske personer og forretningslokaler, har selve forfatningen saaledes ikke gjort husundersoegelser betinget af, at der foreligger en forudgaaende retskendelse . Lovgiver har indfoert bestemmelse om, at undersoegelser og ransagninger i private boliger forudsaetter en forudgaaende retskendelse, hvorimod der efter lovgivningen uden forudgaaende retskendelse i meget vidt omfang kan ske kontrolundersoegelser, for saa vidt angaar skatteretlige og socialretlige spoergsmaal og spoergsmaal, der angaar prislovgivningen og lovgivningen om handelspraksis . De paagaeldende embedsmaend kan efter disse befoejelser i almindelighed faa adgang til ethvert forretningslokale og gennemse og kopiere eller endog beslaglaegge ethvert relevant dokument, hvorved der kan anmodes om bistand fra ordensmagten . Der synes kun at vaere uenighed om, hvorvidt de paagaeldende embedsmaend selv kan aabne skabe og gennemsoege arkiver ( 9 ).
51 . Hvad angaar konkurrenceforhold, indeholder lov af 27 . maj 1960 om indgreb mod misbrug af en dominerende oekonomisk stilling hjemmel til at gennemfoere ransagninger uden forudgaaende retskendelse . Endvidere indeholder lov af 28 . juli 1987 om gennemfoerelse af forordninger og direktiver udstedt i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 87 ( Moniteur belge af 24.9.1987, s . 138171 ), hvad angaar fastlaeggelsen af de befoejelser, som tillaegges de nationale embedsmaend, der skal bistaa Kommissionens repraesentanter, en ordret gengivelse af artikel 14, stk . 1, i forordning nr . 17 . I henhold til denne lovs artikel 2, stk . 3, ifalder den et strafansvar, som forsaetligt laegger hindringer i vejen for, at der ydes bistand eller gennemfoeres kontrolundersoegelser . Ifoelge kongelig anordning af 1 . februar 1988 om gennemfoerelse af artiklerne 12 og 14 i forordning nr . 17 ( Moniteur belge af 11.2.1988, s . 22021 ) udstedes skriftlige bemyndigelser til at gennemfoere kontrolundersoegelser af chefen for "Service de l' inspection générale économique", og ikke af et medlem af nogen retsinstans .
52 . I Danmark indeholder selve grundloven (§ 72 ) bestemmelse om, at husundersoegelser, beslaglaeggelse og undersoegelse af breve og andre papirer alene maa ske efter en retskendelse, hvor ingen lov hjemler en saeregen undtagelse . Dette princip finder ogsaa anvendelse paa juridiske personer, for saa vidt der er tale om lokaler, hvortil offentligheden ikke har adgang . Det - gennem lang tid omstridte - spoergsmaal, hvorvidt princippet ud over inden for strafferetsplejen ogsaa gaelder administrative tvangsindgreb, maa nu formentlig endeligt besvares bekraeftende, men det forholder sig under alle omstaendigheder saaledes, at lovgiver kan fravige princippet .
53 . Dette skete dog hverken ved lov nr . 102 af 31 . marts 1955 om konkurrencebegraensninger eller ved lov nr . 505 af 29 . november 1972, der blev udstedt for at gennemfoere artikel 14, stk . 6, i forordning nr . 17 . Som udgangspunkt forudsaetter enhver form for kontrolundersoegelse saaledes en retskendelse . Saafremt en virksomhed indvilger i at underkaste sig en kontrolundersoegelse, kan den paagaeldende myndighed dog gennemfoere denne uden en forudgaaende retskendelse .
54 . Jeg bemaerker dog, at fremgangsmaaden i forbindelse med lov nr . 505 er, at en dansk retsinstans, foer den giver bemyndigelse til en gennemfoerelse af de foranstaltninger, som der ved en kontrolundersoegelsesbeslutning fra Kommissionen er blevet truffet bestemmelse om, blot vil efterproeve, om en saadan beslutning er truffet, uden at tage stilling til, om beslutningen er velbegrundet .
55 . Endelig bemaerker jeg, at Hoejesteret i en dom afsagt i 1976 udtalte, at selv om et administrativt kontroleftersyn maatte vaere omfattet af grundlovens bestemmelse om en forudgaaende retskendelse, kunne dette ikke vaere til hinder for en lovgivning, hvorefter en person, der naegter at underkaste sig eftersynet - ogsaa selv om dette ikke har vaeret genstand for en saadan retskendelse - kan paalaegges en boede .
56 . I Tyskland gaelder det i henhold til forfatningens artikel 13, at "boligen er ukraenkelig", idet det i bestemmelsens stk . 2 hedder :
"Kun domstolene samt i uopsaettelige tilfaelde de andre myndigheder, som ved lov er bemyndiget hertil, kan traeffe bestemmelse om ransagninger, og ransagninger maa kun gennemfoeres under overholdelse af de ved lov fastsatte formforskrifter ."
I henhold til forfatningens artikel 19, stk . 3, gaelder grundrettighederne ogsaa juridiske personer, og der er i retspraksis og i teorien enighed om, at begrebet "bolig" ogsaa omfatter forretningslokaler .
57 . I §46 i lov af 27 . juli 1957 om forbud mod begraensninger i konkurrencen ( Gesetz gegen Wettbewerbsbeschraenkungen ) sondres der mellem en kompetence til at gennemfoere kontrolforanstaltninger (" Einsichts - und Pruefungsrecht ") og en befoejelse til at gennemfoere ransagninger (" Durchsuchungsrecht "). Sondringen kan i praksis vaere vanskelig at drage, men ved afgraensningen af begrebet ransagning henvises der i almindelighed til de kriterier, som Bundesverfassungsgericht har lagt til grund i sin kendelse af 3 . april 1979 ( BVerfG E 51, s . 97, 107 ). I henhold til denne definition er det centrale led i begrebet ransagning, at
"statslige myndigheder i et bestemt oejemed og med et bestemt formaal foretager en gennemsoegning med henblik paa at opspore personer eller genstande eller afklare faktiske omstaendigheder, saaledes at dette tjener til at faa oplysning om, hvad indehaveren af den paagaeldende bolig ikke uden videre vil fremlaegge eller udlevere" ("... kennzeichnend ist das ziel - und zweckgerichtete Suchen staatlicher Organer nach Personen oder Sachen oder zur Ermittlung eines Sachverhalts, um etwas aufzuspueren, was der Inhaber der Wohnung von sich aus nicht offenlegen oder herausgeben will ").
58 . Hvad derimod angaar befoejelsen til at gennemfoere kontrolforanstaltninger, som omfatter et krav paa at faa adgang til den paagaeldende virksomheds lokaler, kan der paa grundlag heraf kun ske en undersoegelse af de dokumenter, som virksomhedens ledelse fremlaegger for vedkommende myndighed . Det er saaledes et led i kontrolforanstaltninger, at virksomhedens repraesentanter samarbejder, hvorimod en ransagning kan finde sted, uden at virksomhedens repraesentanter medvirker .
59 . Det er ikke dermed sagt, at et aktivt samarbejde fra virksomhedens side ikke kan "gennemtvinges" ved hjaelp af tvangsboeder eller trussel om boeder, dvs . administrative tvangsforanstaltninger . Saafremt virksomhedens repraesentanter, der er forpligtet til at samarbejde ved gennemfoerelsen af kontrolforanstaltningerne, naegter dette, er der saaledes tale om en retsstridig manglende opfyldelse af en forpligtelse efter en forvaltningsakt . Men naegter virksomheden paa trods af de naevnte pressionsmidler vedholdende at samarbejde, kan dette kun endeligt imoedegaas ved hjaelp af en ransagningskendelse, som er det eneste grundlag, paa hvilket der kan anvendes fysisk tvang (" unmittelbarer Zwang "). I overensstemmelse hermed synes det at vaere praksis hos de paagaeldende myndigheder, at disse fremsaetter begaering om en ransagningskendelse, hver gang der er grund til at antage, at en virksomhed ikke frivilligt vil fremlaegge alle de dokumenter, som vedkommende myndighed oensker at faa adgang til .
60 . Som det fremgaar af den maade, medarbejderne i Bundeskartellamt optraadte paa i Hoechsts tilfaelde, synes man ogsaa - med de foelger, der er forbundet hermed - at have baseret sig paa den naevnte sondring i forbindelse med anvendelsen af den tyske lov af 17 . august 1967 om gennemfoerelse af forordning nr . 17, selv om dennes §3, stk . 2, indeholder udtrykkelig bestemmelse om, at en anvendelse af fysisk tvang (" unmittelbarer Zwang ") kun forudsaetter, at de paagaeldende medarbejdere har faaet udstedt en skriftlig bemyndigelse fra praesidenten for Bundeskartellamt .
61 . Hvad angaar Graekenland, indeholder artikel 9, stk . 1, i forfatningen af 1975 foelgende bestemmelse :
"Boligens fred er ukraenkelig . Privatlivet og familielivet er ukraenkeligt . Ransagninger i boliger maa kun gennemfoeres i de tilfaelde og efter de formforskrifter, der er fastsat ved lov, og en repraesentant for den doemmende magt skal altid vaere til stede ."
62 . Det antages, at denne bestemmelse ogsaa gaelder juridiske personer, men praksis efter lovgivningen, herunder for saa vidt angaar konkurrenceforhold, er den, at begrebet bolig opfattes snaevert, dvs . at det ikke omfatter forretningslokaler, saaledes at kravet om, at en repraesentant for den doemmende magt skal vaere til stede, kun skal vaere opfyldt, naar der er tale om ransagninger i private boliger .
63 . I hvert fald henviser artikel 26, stk . 1, i lov nr . 703/77 om kontrol med monopoler og oligopoler og om beskyttelse af den frie konkurrence - der indeholder en udtoemmende opregning af de befoejelser, som tillaegges de embedsmaend, der gennemfoerer kontrolforanstaltninger - kun til de forfatningsmaessige krav, for saa vidt angaar ransagninger i boliger (( litra c ) )), men ikke for saa vidt angaar andre former for kontrolforanstaltninger som f.eks . kontrol med boeger, bilag eller andre dokumenter (( litra a ) )) eller undersoegelser i kontorer og andre lokaler hos virksomheder og sammenslutninger af virksomheder (( litra c ) )). Jeg bemaerker endvidere, at de paagaeldende embedsmaend udtrykkeligt raader over de samme befoejelser som dem, der er tillagt skattekontrolloerer, som efter en raekke love er undtaget fra forpligtelsen til at opnaa en retskendelse . Endelig bemaerker jeg, at det maa antages at fremgaa af en udtalelse, nr . 1381/1981, om lovligheden af et paataenkt dekret vedroerende miljoebeskyttelse, som det graeske oeverste forvaltningsraad har afgivet, at administrative kontrolforanstaltninger i lokaler tilhoerende industrielle eller haandvaerksmaessige virksomheder ikke er udtryk for ransagninger som omhandlet i forfatningens artikel 9 .
64 . I Spanien indeholder artikel 18, stk . 2, i forfatningen af 1978 bestemmelse om, at
"boligen er ukraenkelig", og om, at "ingen har ret til at tiltvinge sig adgang til en bolig eller til at gennemfoere en ransagning dér uden indehaverens samtykke eller en retskendelse, bortset fra i tilfaelde af aabenbare og fortsat paagaaende lovovertraedelser ".
65 . Efter forfatningsdomstolens dom af 17 . oktober 1985, 124/85, maa det antages at staa fast, at ogsaa juridiske personer er beskyttet efter denne bestemmelse .
66 . Som i Danmark har kravet om en forudgaaende retskendelse saaledes karakter af et forfatningsretligt princip . Og paa samme maade kan den paagaeldendes samtykke goere en saadan kendelse overfloedig, medmindre andet er fastsat ved lov ( 10 ).
67 . Tilbage staar, at hvad angaar konkurrenceforhold, er de embedsmaend, der skal gennemfoere de kontrolforanstaltninger, som vedkommende myndighed finder noedvendige, ved lov nr . 110 af 20 . juli 1963 ( represión de prácticas restrictivas de la competencia ) blevet tillagt de samme befoejelser som dem, skattemyndighedernes embedsmaend har i henhold til loven . Sidstnaevnte embedsmaend har i henhold til en lov af 28 . december 1963 ( Ley general tributaria ), der navnlig er blevet uddybet ved en gennemfoerelsesbekendtgoerelse af 25 . april 1986 ( Reglamento general de la inspección de los tributos ), en ret til at faa adgang til og gennemfoere ransagninger i omraader, hvor erhvervsmaessig aktivitet udoeves, paa grundlag af en skriftlig bemyndigelse fra skattemyndighederne, idet dette ogsaa gaelder, selv om den paagaeldende retsundergivne modsaetter sig dette . En retskendelse - naar samtykke ikke foreligger - kraeves kun, naar det drejer sig om at faa adgang til boliger, uanset om der er tale om fysiske eller juridiske personer .
68 . I henhold til Real Decreto 1882 af 29 . august 1986 er det de naevnte embedsmaend tilknyttet oekonomiministeriets generaldirektorat for konkurrenceanliggender, der paa grundlag af en skriftlig bemyndigelse fra generaldirektoeren skal yde bistand ved gennemfoerelsen af de kontrolundersoegelser, som Kommissionen oensker foretaget .
69 . I Frankrig er princippet om boligens ukraenkelighed dybt forankret i den forfatningsretlige tradition . I dag anses princippet som et led i grundsaetningen om den personlige frihed, der er knaesat i artikel 66 i forfatningen af 1958 . Begrebsligt er udgangspunktet saaledes spoergsmaalet om menneskets vaerdighed, og graden af beskyttelse afhaenger af, hvilke former for lokaler mv . der er tale om, dvs . om disse har privat - eller erhvervskarakter, og om de tilhoerer en fysisk eller en juridisk person . Den seneste lovgivning gaar ubestrideligt i retning af en meget hoej grad af beskyttelse, herunder for saa vidt angaar forretningslokaler .
70 . I bekendtgoerelse 86/1243 af 1 . december 1986 om fri prisdannelse og konkurrence sondres der saaledes mellem to former for undersoegelser . I henhold til bekendtgoerelsens artikel 47, der indeholder en saa at sige positivt affattet hjemmel, har de paagaeldende embedsmaend krav paa at faa adgang til alle lokaler, omraader og transportmidler med erhvervskarakter, ligesom de kan anmode om at faa tilsendt forretningspapirer med henblik paa at tage kopier af disse . I henhold til artikel 48, der er saa at sige restriktivt affattet, kan de paagaeldende embedsmaend kun "gennemsoege ethvert sted" og beslaglaegge dokumenter efter en forudgaaende kendelse fra praesidenten for tribunal de grande instance i vedkommende retskreds . Naar de paagaeldende embedsmaend saaledes vil gennemfoere en aktiv undersoegelse og ikke noejes med at faa tilsendt dokumentation, dvs . at de selv vil eftersoege relevant materiale, forudsaetter dette en forudgaaende retskendelse . Endvidere indeholder artikel 48 bestemmelse om, at "retten efterproever, om den fremsatte begaering er berettiget", idet "begaeringen skal indeholde en angivelse af de oplysninger, der begrunder gennemsoegningen ".
71 . Denne meget hoeje grad af beskyttelse er baseret paa en relativt nylig afgoerelse af 29 . december 1983 fra Conseil constitutionnel, hvorefter kun domstolene kan traeffe bestemmelse om ransagninger med henblik paa efterforskning af konkret fastlagte overtraedelser af lovgivningen, idet ransagninger kun kan gennemfoeres under domstolenes kontrol og paa deres ansvar, og det maa paa denne baggrund vaere indlysende, at denne hoeje grad af beskyttelse ogsaa gaelder i forbindelse med bekendtgoerelse nr . 72-151 af 18 . februar 1972 om anvendelse af Rom-Traktatens artikler 85-87 vedroerende karteller og virksomheder med en dominerende stilling, for saa vidt kontrolundersoegelser, som Kommissionen anmoder de franske myndigheder om at gennemfoere eller yde bistand i forbindelse med, omfatter "en gennemsoegning ethvert sted" i den i fransk lovgivning forudsatte betydning .
72 . I Irland gaelder i henhold til forfatningens artikel 40, stk . 5, foelgende om boligens ukraenkelighed :
"The dwelling of every citizen is inviolable and shall not be forcibly entered save in accordance with law ."
73 . Det maa antages at fremgaa af retspraksis, at denne forfatningsretlige beskyttelse hverken gaelder juridiske personer eller forretningslokaler .
74 . I overensstemmelse hermed indeholder en raekke irske love, herunder navnlig love vedroerende skatte -, social - og toldspoergsmaal, hjemmel for myndighederne til at faa adgang og gennemfoere kontrolforanstaltninger uden en forudgaaende retskendelse, for saa vidt angaar lokaler mv ., hvorfra der drives erhvervsmaessig virksomhed, idet myndighederne i visse tilfaelde kan gaa saa langt som til at fjerne forretningspapirer og beholde dem indtil udloebet af en rimelig frist . De naevnte love tillaegger dog ikke de paagaeldende embedsmaend befoejelse til at tiltvinge sig adgang med magt eller til at foretage en ubegraenset gennemsoegning . Men hvis den paagaeldende retsundergivne naegter at medvirke, kan vedkommende udsaettes for en strafferetlig forfoelgning .
75 . Det samme gaelder konkurrenceforhold . I henhold til Restrictive Practices Act af 1972 kan "examiner" uden forudgaaende retskendelse traeffe bestemmelse om en kontrolundersoegelse paa et hvilket som helst tidspunkt, der er rimeligt, "for the purposes of obtaining any information necessary for the exercise of his functions ". Vil indehaveren forhindre undersoegelsen, maa han - idet han ellers strafferetligt kan forfoelges - fremsaette begaering til High Court, for hvilken sagen skal indbringes inden syv dage, om at opnaa en kendelse om, at undersoegelsen strider mod "common good ". Saa laenge det modsatte ikke er bevist, bestaar der en formodning for, at undersoegelsen opfylder det naevnte krav, og normalt bekraeftes rigtigheden af formodningen, naar undersoegelsen maa anses som en forudsaetning for at kunne udarbejde en behoerig og noejagtig rapport .
76 . Efter irsk ret er det saaledes som udgangspunkt kun, saafremt en virksomhed modsaetter sig en kontrolundersoegelse, at domstolene skal inddrages .
77 . I Italien indeholder forfatningens artikel 14 bestemmelse om, at "boligen er ukraenkelig ". Det staar fast, at princippet ogsaa gaelder forretningslokaler og juridiske personer . I artikel 14, stk . 2 og 3, sondres der herefter mellem paa den ene side "ispezioni o perquisizioni o sequestri", der kun kan gennemfoeres i de tilfaelde og paa de vilkaar, som fastsaettes ved lov i overensstemmelse med de retssikkerhedsmaessige garantier, der tilsigter at beskytte den personlige frihed, og paa den anden side "accertamenti e ispezioni", hvorved der gennemfoeres en kontrol, for saa vidt angaar sundhedsmaessige, oekonomiske og skattemaessige forhold, idet saadanne kontrolforanstaltninger er reguleret i saerlige love .
78 . Kun ransagninger kraever principielt en forudgaaende retskendelse . Hvad derimod angaar de love, der er blevet udstedt for at regulere spoergsmaalet om kontrolundersoegelser mv ., navnlig for saa vidt angaar sundheds -, arbejdssikkerheds -, told - og skattespoergsmaal, tillaegger disse i almindelighed de paagaeldende embedsmaend vide befoejelser til uden forudgaaende retskendelse at inspicere lokaler mv . og kontrollere boeger og dokumenter .
79 . I henhold til republikkens praesidents dekret nr . 884 af 22 . september 1963, der blev udstedt til gennemfoerelse af artikel 14, stk . 6, i forordning nr . 17, kan "polizia tributaria" om fornoedent tilkaldes til at yde assistance til de medarbejdere i Ministeriet for Industri og Handel, der bistaar Kommissionen . Disse embedsmaend har krav paa at faa adgang til og en ret til at gennemfoere kontrol - og undersoegelsesforanstaltninger i lokaler tilhoerende handels - og industrivirksomheder . Forfatningsdomstolen har dog fastslaaet, at disse befoejelser ikke omfatter en ret til at aabne mapper, pengeskabe eller doere, som den paagaeldende virksomhed naegter at aabne . Undersoegelsen bliver dermed til en ransagning, der forudsaetter en forudgaaende retskendelse, da der gribes til tvangsindgreb .
80 . I Luxembourg svarer retstilstanden i vidt omfang til den belgiske . Som tilfaeldet er i belgisk ret, indeholder selve forfatningen ( artikel 15 ) ikke nogen bestemmelse, hvorefter husundersoegelser forudsaetter en forudgaaende retskendelse, idet det er overladt til lovgivningsmagten at fastlaegge, i hvilke tilfaelde og paa hvilke vilkaar der kan ske husundersoegelser . Det er endnu ikke i retspraksis blevet afgjort, om den naevnte forfatningsretlige beskyttelse ogsaa gaelder juridiske personer .
81 . Bortset fra inden for strafferetsplejen har lovgivningsmagten i Luxembourg ikke indfoert bestemmelse om, at adgang til og ransagninger i forretningslokaler forudsaetter en retskendelse . Hvad angaar indkomstskat og indirekte skatter, herunder navnlig moms, har skatte - og afgiftsmyndighederne ikke alene en befoejelse til at kraeve dokumenter, men ogsaa en befoejelse til at gennemfoere kontrolforanstaltninger, herunder i form af husundersoegelser . I henhold til loven om tilsyn med finanssektoren, som affattet ved den konsoliderede udgave af 15 . april 1986, kan det luxembourgske valutainstituts direktion "udtage eller lade befuldmaegtigede repraesentanter for instituttet udtage boeger, regnskaber, registre og andre papirer og dokumenter tilhoerende kreditinstitutter ". Hvad angaar konkurrenceretten, raader de paagaeldende embedsmaend over "de fornoedne befoejelser til at gennemfoere undersoegelser", og dette forudsaetter kun en bemyndigelse udstedt af ministeren for oekonomi og selvstaendige naeringsdrivende, idet embedsmaendene kan anmode om bistand fra ordensmagten .
82 . Lov af 9 . august 1971 om gennemfoerelse af beslutninger, afgoerelser og direktiver og om sanktioner i forbindelse hermed samt om sanktioner i forbindelse med EF-forordninger vedroerende oekonomiske forhold, landbrug, skovbrug, sociale spoergsmaal og transport indeholder hjemmel for de embedsmaend, der skal efterforske overtraedelser af saadanne retsakter, til uden nogen ransagningskendelse at faa adgang til lokaler, omraader, transportmidler, boeger og forretningspapirer tilhoerende de beroerte personer og virksomheder, bortset fra naar det drejer sig om en privat bolig .
83 . I Nederlandene indeholder forfatningens artikel 12 foelgende bestemmelse :
"Ingen kan faa adgang til en bolig mod indehaverens vilje, bortset fra i de ved lov eller i medfoer af lov fastsatte tilfaelde, og adgang kan kun gives dem, som ved lov eller en i medfoer af lov udstedt bestemmelse herom er bemyndiget dertil ."
84 . Lovgivningsmagten kan saaledes ogsaa overlade det til den udoevende magt inden for rammerne af en lov at udstede generelle regler om, hvornaar der kan gives adgang til en bolig . Jeg bemaerker endvidere, at den naevnte bestemmelse, der ikke opstiller noget krav om en forudgaaende retskendelse, hverken gaelder juridiske personer eller andre omraader end fysiske personers bolig, og at den gaar ud fra en forudsaetning om, at indehaveren af boligen modsaetter sig indgrebet . FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM : 687C0046.1
85 . I overensstemmelse hermed sondres der i de saerlige love, som giver myndighederne befoejelse til at gennemfoere kontrolforanstaltninger eller undersoegelser og til at forlange, at dokumenter fremsendes, i almindelighed mellem private boliger og andre omraader . Saavel loven om konkurrenceforhold som den generelle skatte - og afgiftslov indeholder hjemmel for de paagaeldende embedsmaend til paa et hvilket som helst tidspunkt at faa adgang til lokaler, naar de behoerigt skoenner, at en adgang er noedvendig for udfoerelsen af deres opgaver, og om noedvendigt yder ordensmagten den fornoedne bistand . For saa vidt angaar konkurrenceforhold, er det ikke nogen forudsaetning, at der foreligger en skriftlig bemyndigelse, og en saadan udstedes under alle omstaendigheder ikke af en retsinstans, og embedsmaendene skal kun vaere ledsaget af en politiembedsmand eller en repraesentant for borgmesteren i den paagaeldende kommune, saafremt der er tale om en privat bolig .
86 . En proevelse ved domstolene af lovligheden af en saadan indtraengen i forretningslokaler finder altid kun sted efterfoelgende .
87 . I henhold til lov af 10 . juli 1968, der blev udstedt paa grundlag af artikel 14, stk . 6, i forordning nr . 17, har de embedsmaend, der skal gennemfoere en kontrolundersoegelse, befoejelse til at foretage samtlige de indgreb, som er opregnet i stk . 1, bortset fra at faa adgang til lokaler, der er en del af en bolig . For alle andre lokalers vedkommende er der saaledes uden begraensninger hjemmel til at faa adgang .
88 . I Portugal gaelder der efter forfatningen en ret hoej grad af beskyttelse, for saa vidt angaar boligens ukraenkelighed . Artikel 34, stk . 2, i forfatningen af 1976 indeholder foelgende bestemmelse :
"Der kan mod en borgers vilje kun traeffes bestemmelse om adgang til dennes bolig af den kompetente retsinstans i de ved lov fastsatte tilfaelde og paa de ved lov fastsatte vilkaar ."
I henhold til stk . 3 er forbuddet absolut om natten .
89 . Allerede for saa vidt angaar spoergsmaalet om adgang til boliger, gaelder saaledes baade kravet om en forudgaaende retslig proevelse og kravet om lovhjemmel .
90 . Det synes dog ikke endeligt afgjort, hvorvidt denne forfatningsretlige beskyttelse ogsaa gaelder juridiske personers forretningslokaler . Endvidere kraeves der ikke nogen forudgaaende retskendelse, saafremt den paagaeldende indvilger i indgrebet . Dette har forfatningsdomstolen udtrykkeligt fastslaaet i en afgoerelse af 9 . januar 1987 i forbindelse med en forudgaaende proevelse af forfatningsmaessigheden af nogle bestemmelser i den nye straffelov, der traadte i kraft den 1 . januar 1988 .
91 . Jeg bemaerker endvidere, at udkastet til det lovdekret, der skal udstedes for at gennemfoere artikel 14, stk . 6, i forordning 17, synes at indeholde hjemmel til at paalaegge boeder i tilfaelde, hvor virksomheder naegter at samarbejde ved kontrolundersoegelser, som Kommissionen har truffet bestemmelse om .
92 . I Det Forenede Kongerige foelger det af princippet om Parlamentets absolutte suveraenitet, at der ikke i egentlig forstand bestaar nogen forfatningsmaessig beskyttelse af grundrettighederne . Domstolene anser sig dog traditionelt for kompetente til at paase, at de grundlaeggende frihedsrettigheder, som borgerne har efter Common Law, sikres, og lovgivningsmagten tager i overensstemmelse hermed i almindelighed udgangspunkt heri og traeffer bestemmelse om en beskyttelse svarende til, hvad der fremgaar af retspraksis .
93 . Dette er blandt andet tilfaeldet, hvad angaar princippet om boligens ukraenkelighed, der ogsaa gaelder forretningslokaler .
94 . Myndighederne kan dog i henhold til visse love, navnlig vedroerende moms og social sikring, uden forudgaaende retskendelse faa adgang til forretningslokaler, undersoege disse og forlange, at forretningspapirer fremlaegges . Det er kun, hvor det er noedvendigt med magtanvendelse for at faa adgang til de paagaeldende lokaler og for at gennemsoege disse, at der kraeves en forudgaaende retskendelse .
95 . Det britiske parlament har ikke vedtaget saerlige bestemmelser til gennemfoerelse af artikel 14, stk . 6, i forordning nr . 17 . Om noedvendigt kan virksomhedens "indforstaaelse" tilvejebringes ved en kendelse fra High Court, som der straks kan fremsaettes begaering om . Disse "orders" giver ikke grundlag for at traenge ind med magt, saafremt virksomheden fortsat modsaetter sig kontrolundersoegelsen, men naegter virksomheden endnu en gang, kan den paagaeldende person straks underkastes en frihedsberoevelse .
96 . Dette giver mig anledning til at spoerge, om denne procedure, hvorefter der foerst kan blive tale om sanktioner, saafremt virksomheden for anden gang naegter at samarbejde, ikke goer det for nemt for virksomheden at lade kompromitterende dokumenter forsvinde .
*
97 . Det fremgaar af denne kortfattede sammenlignende gennemgang af medlemsstaternes retsordener, at det - saaledes som Kommissionen da ogsaa erkender det - er utvivlsomt, at det grundlaeggende princip om boligens ukraenkelighed er en traditionel forfatningsmaessig grundsaetning, der er faelles for samtlige medlemsstater .
98 . Den naevnte rettighed er endvidere udtrykkeligt knaesat i den europaeiske menneskerettighedskonvention, som alle medlemsstaterne har ratificeret, idet det i artikel 8, stk . 1, hedder, at "enhver har ret til respekt for sit privatliv og familieliv, sit hjem og sin korrespondance ".
99 . Princippet om boligens ukraenkelighed maa derfor anses som et led i de grundrettigheder, som alle Faellesskabets institutioner skal handle i overensstemmelse med .
100 . Spoergsmaalet er imidlertid, om princippet ogsaa beskytter juridiske personers forretningslokaler, og i bekraeftende fald i hvor stort omfang og paa hvilke vilkaar .
101 . Som jeg har redegjort for, er retstilstanden ikke entydigt den samme i alle medlemsstaterne . I nogle er spoergsmaalet ikke endeligt og klart afgjort . I andre er svaret et nej . Dette er navnlig tilfaeldet i Irland og Nederlandene, hvor indholdet af begreberne "dwelling" og "woning" bevirker, at princippet om boligens ukraenkelighed kun gaelder private boliger og de personer, der bor i disse .
102 . Endvidere er spoergsmaalet endnu ikke endeligt og klart afgjort, for saa vidt angaar artikel 8 i den europaeiske menneskerettighedskonvention . Selv professor Frowein argumenterer i sin kommentar fra 1985 ( 11 ) imod at sidestille forretningslokaler med private boliger .
103 . Hvis jeg nu ser bort fra disse divergerende opfattelser, maa jeg i hvert fald konstatere, at der er en generel tendens i de nationale retsordener, som gaar i retning af at sidestille juridiske personer med fysiske personer . I langt stoerstedelen af medlemsstaterne gaelder det saaledes, at kontrolforanstaltninger i forretningslokaler ifoelge saerlige love er underlagt mere eller mindre strenge form - og procedurevilkaar . Jeg er derfor enig med Kommissionen i, at Domstolen udtrykkeligt boer fastslaa, at der efter faellesskabsretten gaelder et grundlaeggende princip om forretningslokalers ukraenkelighed .
104 . I dommen i National Panasonic-sagen ( 12 ) - hvor problemet bl.a . var, hvorvidt navnlig det forhold, at Kommissionen i henhold til forordning nr . 17 kan gennemfoere kontrolundersoegelser uden foerst at give den paagaeldende virksomhed meddelelse herom, strider mod den naevnte rettighed - udtalte Domstolen, at dette ikke er tilfaeldet, og dette skete, uden at Domstolen foerst udtrykkeligt havde fastslaaet, at artikel 8 i den europaeiske menneskerettighedskonvention finder anvendelse paa juridiske personer ( jfr . praemis 19, Sml . 1980, s . 2057 : "i det omfang den gaelder for juridiske personer ").
105 . Men i dommen af 4 . april 1960, Acciaieria e Tubificio di Brescia mod Den Hoeje Myndighed ( 31/59, Sml . 1954-1964, s . 171 ), udtalte Domstolen, at "forretningslokaler er omfattet af retten til respekt for privatliv, hvad enten der er tale om lokaler tilhoerende en individuel person eller lokaler tilhoerende et selskab" ( 13 ).
106 . Det fremgaar imidlertid af den sammenlignende gennemgang af de nationale retsordener, som jeg har foretaget, at selv i de medlemsstater, hvor ogsaa forretningslokaler er omfattet af det forfatningsretlige princip om boligens ukraenkelighed, finder dette dog ikke anvendelse paa saadanne lokaler med den samme styrke som paa private boliger .
107 . For saa vidt angaar oekonomiske, skattemaessige og sociale forhold, gaelder der i henhold til de forskellige nationale retsordener en lang raekke forskellige former for kontrolforanstaltninger af forskellig intensitet, som kan gaa fra anmodninger om oplysninger til eftersoegning af dokumenter med bistand fra ordensmagten . De begreber, der anvendes for at beskrive disse foranstaltninger, varierer ( inspektion, kontrol, undersoegelse, efterforskning, ransagning ...) og har ikke efter samtlige retsordener det samme faktuelle indhold .
108 . Endvidere gaelder det, at selv i Tyskland, Danmark, Spanien, Frankrig, Italien og Portugal, hvor der allerede i henhold til forfatningerne kraeves en forudgaaende retskendelse, er dette krav dog ikke absolut . I Danmark kan princippet fraviges ved lov . I Spanien og Portugal indeholder selve forfatningerne bestemmelse om, at en retskendelse ikke er nogen forudsaetning, saafremt den paagaeldende indvilger i ransagningen . I Italien er spoergsmaalet om kontrolundersoegelser og inspektioner, navnlig for saa vidt angaar oekonomiske og skattemaessige forhold, reguleret i saerlige love .
109 . Hvad endelig angaar konkurrenceforhold, gaelder det selv i Tyskland og Frankrig, at der ikke kraeves nogen forudgaaende retskendelse, hverken for saa vidt angaar adgang til lokaler eller kontrol af dokumenter, som den paagaeldende virksomhed selv fremlaegger . Det er kun i det omfang, de paagaeldende embedsmaend selv aktivt vil eftersoege dokumenter, som ikke frivilligt fremlaegges for dem, at der kraeves en forudgaaende retskendelse .
110 . Jeg bemaerker endvidere, at hvad angaar konkurrenceforhold, gaelder det i henhold til spansk og graesk ret, at der paa trods af de foeromtalte forfatninsretlige krav ikke forudsaettes nogen forudgaaende retskendelse i forbindelse med kontrolforanstaltninger i forretningslokaler, selv om disse maa gennemfoeres under anvendelse af tvang .
111 . Endelig gaelder det i de medlemsstater, der som Tyskland, Danmark og Frankrig goer magtanvendelse betinget af en forudgaaende retskendelse, at virksomhederne kan paalaegges at underkaste sig kontrolforanstaltninger og at samarbejde ved undersoegelser under trussel af sanktioner som boeder eller tvangsboeder, uden at der dermed kraeves en forudgaaende retskendelse .
112 . Hvad angaar den europaeiske menneskerettighedskonvention, indeholder denne udtrykkeligt bestemmelse om, at lovgivningsmagten under visse betingelser kan fravige princippet om boligens ukraenkelighed . Konventionens artikel 8, stk . 2, lyder saaledes :
"Stk . 2 . Ingen offentlig myndighed kan goere indgreb i udoevelsen af denne ret, undtagen for saa vidt det sker i overensstemmelse med loven og er noedvendigt i et demokratisk samfund af hensyn til den nationale sikkerhed, den offentlige tryghed eller landets oekonomiske velfaerd, for at forebygge uro eller forbrydelse, for at beskytte sundheden eller saedeligheden eller for at beskytte andres ret og frihed ."
113 . I dommen i National Panasonic-sagen fastslog Domstolen forudsaetningsvis, at artikel 14 i forordning nr . 17 maa anses som en lovbestemmelse, der opfylder disse betingelser, idet Domstolen udtalte :
"(( Det )) fremgaar af den syvende og ottende betragtning til forordning nr . 17, (( at )) formaalet med de befoejelser, der i forordningens artikel 14 er tillagt Kommissionen, (( er )) at give denne mulighed for at loese den opgave, den er betroet efter EOEF-Traktaten til at paase overholdelsen af konkurrencereglerne inden for faellesmarkedet . Disse bestemmelsers formaal er, som det fremgaar af fjerde afsnit i Traktatens praeambel, at artikel 3, litra f ), og af artiklerne 85 og 86, at undgaa, at konkurrencen fordrejes til skade for almenheden, de enkelte virksomheder og forbrugerne . Udoevelsen af de befoejelser, der er tillagt Kommissionen ved forordning nr . 17, bidrager til at opretholde det konkurrencesystem, der er tilsigtet i Traktaten, og som virksomhederne ubetinget er forpligtet til at overholde . Under disse omstaendigheder ses det derfor ikke, at forordning nr . 17 ved at give Kommissionen befoejelse til at foretage kontrolundersoegelse uden forudgaaende underretning indebaerer en kraenkelse af den af sagsoegeren paaberaabte rettighed ."
114 . Det, der anfaegtedes i National Panasonic-sagen, var, at virksomheden ikke var blevet underrettet om kontrolundersoegelsen, foer denne blev gennemfoert, men jeg laeser dommen saaledes, at Domstolen var af den opfattelse, at befoejelserne i henhold til artikel 14 i forordning nr . 17 til at gennemfoere kontrolundersoegelser opfylder de betingelser, der fremgaar af artikel 8, stk . 2, i den europaeiske menneskerettighedskonvention .
115 . Til stoette for rigtigheden heraf kan jeg endvidere henvise til dommen af 23 . september 1986, AKZO Chemie mod Kommissionen ( sag 5/85, Sml . s . 2585, 2612 og 2613 ), hvori det hedder :
"Sagsoegerne har erkendt, at en beslutning, der paalaegger en virksomhed at underkaste sig en kontrolundersoegelse, ikke strider mod de grundlaeggende principper i artikel 8 i Den Europaeiske Konvention til Beskyttelse af Menneskerettigheder og Grundlaeggende Frihedsrettigheder, saafremt betingelserne i artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17 er opfyldt . Gennemgangen af de to foerste anbringender viser imidlertid, at betingelserne er opfyldt . Herefter maa ogsaa det tredje anbringende forkastes" ( praemis 27 ).
116 . Jeg er paa dette grundlag af den opfattelse, at det fremgaar af saavel en sammenlignende undersoegelse af de nationale retsordener som af den gennemgang af artikel 14 i forordning nr . 17 i lyset af artikel 8 i den europaeiske menneskerettighedskonvention, som Domstolen allerede har foretaget, at udoevelsen af de befoejelser, som forordningens artikel 14, stk . 3, tillaegger Kommissionen, ikke kan rejse betaenkeligheder i henseende til princippet om boligens ukraenkelighed, for saa vidt angaar virksomheder, og at dette maa gaelde, uanset om befoejelserne udoeves under trussel af tvangsboeder eller en boede .
117 . Lad mig dog endnu en gang fremhaeve, at kontrolundersoegelsesproceduren i henhold til forordningens artikel 14, stk . 3, efter min opfattelse hviler paa et princip om, at den paagaeldende virksomhed samarbejder, og at Kommissionens repraesentanter efter proceduren kan forlange en fremlaeggelse af enhver sagsmappe og ethvert dokument med henblik paa at undersoege, om der deri findes oplysninger, som er omfattet af kontrolundersoegelsens genstand, hvorimod Kommissionens repraesentanter ikke har ret til selv at gennemsoege moebler og udtage dokumenter herfra .
118 . Virksomhedernes rettigheder er tilstraekkeligt beskyttede derved, at der kan anlaegges sag ved Domstolen til proevelse af gyldigheden af beslutninger om kontrolundersoegelser, ligesom der kan fremsaettes begaering om udsaettelse af saadanne beslutningers gennemfoerelse . Jeg fremhaever ogsaa, at saafremt en beslutning om en kontrolundersoegelse annulleres af Domstolen, efter at undersoegelsen har fundet sted, har Kommissionen ikke ret til at goere brug af de dokumenter, som den har faaet kendskab til .
119 . Saafremt en virksomhed naegter Kommissionens repraesentanter adgang til sine bygninger eller til et bestemt lokale, eller saafremt dens repraesentanter naegter at aabne et aflaast moebel eller til Kommissionen at overgive bestemte dokumenter indeholdt i et moebel eller endog en mappe tilhoerende en medarbejder i virksomheden, og dette formelt konstateres ved et protokollat, foreligger derimod den situation, som artikel 14, stk . 6 angaar .
120 . Der foreligger da en helt anden problemstilling, idet der naermere bestemt bliver spoergsmaal om en tvangsfuldbyrdelse af en faellesskabsretlig beslutning, og en saadan tvangsfuldbyrdelse kan kun ske ved de paagaeldende nationale myndigheders foranstaltning . Man kan derfor sige, at det er det forhold, at virksomheden naegter at medvirke ved kontrolundersoegelsen, der forvandler denne til en procedure, som har karakter af en ransagning . De nationale myndigheder kan i saa fald kun gribe til magtanvendelse paa de vilkaar, der gaelder i henhold til den paagaeldende medlemsstats retsorden . I alle tilfaelde, hvor en saadan procedure i henhold til den nationale retsorden forudsaetter en forudgaaende retskendelse, skal de paagaeldende nationale myndigheder derfor opnaa en saadan .
121 . Jeg gaar nu over til en droeftelse af, hvad der med henblik paa afgoerelsen af de for Domstolen indbragte sager maa antages at foelge af den hidtidige undersoegelse .
C - Anvendelse af loesningsmodellerne paa naervaerende sager
122 . 1 . Hoechst AG har nedlagt paastand om annullation af kontrolundersoegelsesbeslutningen af 15 . januar 1987, "for saa vidt den indeholder bestemmelse om en bemyndigelse til at gennemfoere en ransagning, herunder navnlig bemyndigelse til at gennemsoege lokaler og inventar med henblik paa at undersoege, hvorvidt der befandt sig forretningsdokumenter dér, og i givet fald hvilke ".
123 . De oevrige sagsoegere har anfoert, at Kommissionens repraesentanter i egentlig forstand foretog en gennemsoegning af deres arkiver og af visse personlige effekter ( mappe, kalenderbog ). De har paa denne baggrund nedlagt paastand om, at det statueres, enten at selve beslutningerne er uden retsvirkninger, for saa vidt de indeholder bemyndigelse til at foretage saadanne indgreb, eller at Kommissionens repraesentanters gennemfoerelse af den paagaeldende beslutning er uden retsvirkninger .
124 . Jeg bemaerker herom for det foerste, at jeg i indledningen til dette forslag til afgoerelse allerede har forkastet det af Hoechst anfoerte, hvorefter selv en frivillig fremlaeggelse af forretningsdokumenter i overensstemmelse med en beslutning om en kontrolundersoegelse er udtryk for en ransagning, naar Kommissionen hverken er bekendt med de fremlagte dokumenters naermere art eller indhold .
125 . Min anden bemaerkning er, jfr . hvad jeg sagde for lidt siden, at en kontrolundersoegelse, hvorved virksomheden samarbejder, og Kommissionens repraesentanter ikke selv gennemsoeger lokaler og moebler, men indskraenker sig til at anmode om at faa udleveret de dokumenter, som de angiver ( selv paa meget generel maade ), ikke kan rejse betaenkeligheder i henseende til det grundlaeggende princip om boligens ukraenkelighed . Det er netop denne form for kontrolundersoegelse, der er omhandlet i artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17, som kontrolundersoegelsesbeslutningerne blot er udtryk for en henvisning til .
126 . Der foreligger dog det problem, at Kommissionen anlaegger en videre fortolkning med hensyn til sine befoejelser, saaledes at dens repraesentanter skulle have ret til at foretage en aktiv gennemsoegning, ogsaa selv om der ikke foreligger en retskendelse . Dette rejser det spoergsmaal, om en beslutning kan vaere retsstridig, ikke som foelge af indholdet, men paa grund af den fortolkning, som den institution, der har truffet den, anlaegger af den, og paa grund af den gennemfoerelse i praksis af beslutningen, som institutionen paa grundlag af denne fortolkning mener er retmaessig .
127 . Jeg er af den opfattelse, at dette spoergsmaal maa besvares benaegtende . Kommissionens repraesentanters befoejelser udspringer ikke af kontrolundersoegelsesbeslutningerne, men af den paagaeldende retlige bestemmelse, dvs . artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17 . En beslutning om en kontrolundersoegelse er kun udtryk for, at der i et konkret tilfaelde goeres brug af disse befoejelser, idet der ved en saadan beslutning gives den beroerte virksomhed oplysning om de befoejelser, som Kommissionens repraesentanter har . Saa laenge indholdet af en beslutning om en kontrolundersoegelse - saaledes som det er tilfaeldet her - fuldt ud er i overensstemmelse med hjemmelsbestemmelsen ( artikel 14, stk . 3 ), kan beslutningen ikke vaere retsstridig . Saafremt Kommissionens repraesentanter ved gennemfoerelsen af kontrolundersoegelsen overskrider de graenser, som er afstukket ved kontrolundersoegelsesbeslutningen, kan dette derimod faa konsekvenser for gyldigheden af de senere led af proceduren, dvs . konsekvenser for gyldigheden af en eventuel beslutning fra Kommissionen, hvorved det fastslaas, at der er sket en overtraedelse af Traktatens artikel 85 .
128 . Beslutningerne af 15 . januar 1987 om kontrolundersoegelser i Hoechst AG' s, Dow Benelux NV' s, Dow Chemical Ibérica SA' s, Alcudia SA' s og Empresa Nacional del Petroleo SA' s lokaler kan herefter ikke anses for retsstridige .
129 . 2 . Men hvad kan der paa grundlag heraf udledes med hensyn til spoergsmaalet om gyldigheden af beslutningen om at paalaegge tvangsboeder? Jeg mener om dette spoergsmaal, at naar en virksomhed naegter til Kommissionens repraesentanter at udlevere alle de dokumenter, disse angiver ( selv paa meget generel maade ), kan den paalaegges tvangsboeder . Det maa dog vaere en forudsaetning, at denne holdning fra virksomhedens side konstateres paa utvivlsom maade . Naermere bestemt boer der udfaerdiges et protokollat .
130 . Det fremgaar af Kommissionens svar paa Domstolens spoergsmaal om de instruktioner, som Kommissionen giver sine repraesentanter, at disse foerst spoerger virksomhedens repraesentanter, om virksomheden indvilger i at underkaste sig kontrolundersoegelsen . Saafremt virksomheden naegter dette eller foregiver at underkaste sig kontrolundersoegelsen, men i praksis goer denne umulig at gennemfoere, udfaerdiges der et protokollat herom, som underskrives af Kommissionen, af virksomheden ( hvis den oensker det ) og af repraesentanten for den paagaeldende medlemsstat . Kommissionens repraesentanter forlader herefter virksomhedens omraade og kontakter straks Kommissionen med henblik paa, at der traeffes en afgoerelse paa grundlag af artikel 14, stk . 6 .
131 . Hvad skete der konkret i Hoechsts tilfaelde? Ved Kommissionens repraesentanters foerste henvendelse den 20 . januar 1987 blev det fastslaaet i et protokollat, som virksomhedens juridiske konsulent underskrev, at Hoechst ganske naegtede at underkaste sig kontrolundersoegelsen ( bilag 2a til staevningen ).
132 . Da Kommissionens repraesentanter for anden gang henvendte sig til virksomheden den 22 . januar 1987, meddelte Hoechsts juridiske konsulent igen, at ethvert indgreb fra Kommissionens repraesentanters side paa grundlag af beslutningen af 15 . januar 1987 maatte anses for retsstridigt, og at virksomhedens repraesentanter, selv om de ikke aktivt ville goere modstand, ville afvise enhver form for deltagelse i kontrolundersoegelsen ( bilag 2b til staevningen ).
133 . Den 23 . januar 1987 anmodede Kommissionens repraesentanter, der igen var ledsaget af nogle medarbejdere fra Bundeskartellamt, bl.a . om en fremlaeggelse af forretningspapirer, som de antog befandt sig paa et aflaast sted . Det fremgaar af protokollatet fra dette besoeg, at Hoechsts juridiske konsulent "naegtede at fremlaegge de forlangte forretningspapirer og navnlig naegtede at efterkomme anmodningen om, at et aflaast moebel blev aabnet" ( bilag 2c til staevningen ).
134 . Da repraesentanten for den kompetente nationale myndighed uden en ransagningskendelse ikke mente at vaere befoejet til med fysisk vold at aabne det paagaeldende moebel, standsede kontrolundersoegelsen dér .
135 . Hoechst modsatte sig saaledes tre gange enhver form for kontrolundersoegelse og saaledes ogsaa en kontrolundersoegelse, der kun ville indebaere, at de paagaeldende medarbejdere i selskabet selv fremlagde de dokumenter, som Kommissionens repraesentanter kraevede . Kommissionen var derfor fuldt ud befoejet til at paalaegge selskabet tvangsboeder .
136 . Jeg bemaerker herved, at den kontrolundersoegelse, der endelig kunne gennemfoeres hos Hoechst den 2 . og 3 . april 1987, saaledes som Kommissionen anfoerer paa side 6 i duplikken, kun kunne gennemfoeres, fordi der paa dette tidspunkt forelaa en ransagningskendelse, idet Hoechsts juridiske konsulent i protokollatet af 2 . april 1987 forlangte foelgende angivelse :
"Da der nu foreligger en ransagningkendelse afsagt af en retsinstans, vil Hoechst AG taale kontrolundersoegelsen og ransagningen ."
( Understregningen findes ikke i originalen ).
137 . 3 . Jeg skal endnu tilfoeje foelgende bemaerkninger om de oevrige sagsoegeres reaktioner .
I modsaetning til Hoechst modsatte disse virksomheder sig ikke kontrolundersoegelserne, selv om det synes at fremgaa, at Kommissionens repraesentanter under disse gennemsoegte skabe og skuffer samt en mappe og en kalenderbog tilhoerende en medarbejder i en af virksomhederne . Virksomhederne anfoerer, at de medlemmer af deres ansvarlige ledelser, der var til stede, mundtligt protesterede herimod . Kommissionen haevder derimod, at de gav deres samtykke til, at Kommissionens repraesentanter gennemsoegte samtlige skabe og skriveborde .
138 . Hvorledes skal man gribe dette stridsspoergsmaal an? For det foerste maa det fastslaas, at det ikke nu er muligt at afgoere, hvad det virkelige haendelsesforloeb var, da intet neutralt vidne overvaerede disse led i kontrolundersoegelserne . For det andet er det utvivlsomt, at naar en virksomheds ansvarlige ledelse er indforstaaet med, at Kommissionens repraesentanter selv udtager dokumenter fra skabe og skuffer, kan fremgangsmaaden ikke for saa vidt anses for retsstridig . Som jeg har naevnt, gaelder det endelig, at virksomhederne udtrykkeligt faar oplysning om, at de har mulighed for at modsaette sig kontrolundersoegelsen - og dermed ogsaa den maade, Kommissionens repraesentanter agter at gaa frem paa - og for at faa angivet dette i et protokollat, hvilket faar den foelge, at Kommissionens repraesentanter forlader virksomheden .
139 . Men Dow Benelux' og de spanske virksomheders ledelser tog ikke skridt til at faa noteret deres angivelige modstand mod, at Kommissionens repraesentanter eftersoegte dokumenter . Disse virksomheder maa derfor antages at have tolereret kontrolundersoegelserne i den form, de blev gennemfoert i, hvorfor det savner grundlag at statuere, at gennemfoerelsen af de paagaeldende beslutninger var retsstridig, for saa vidt det i oevrigt antages, at dette principielt er muligt . For deres vedkommende er de efterfoelgende led i proceduren heller ikke behaeftet med retsstridige mangler .
140 . Jeg foreslaar herefter, at der ikke gives sagsoegerne medhold, for saa vidt de goer gaeldende, at der er sket en kraenkelse af det grundlaeggende princip om boligens ukraenkelighed .
D - De nationale retsinstansers rolle og de befoejelser, som Domstolen har eller vil kunne tillaegges
141 . Som naevnt er jeg af den opfattelse, at naar det i henhold til national ret gaelder, at en kontrolundersoegelse mod en virksomheds vilje er en ransagning, som forudsaetter en retskendelse, maa vedkommende nationale myndighed opnaa en saadan kendelse . Jeg mener dog, at den nationale retsinstans' proevelse ikke kan omfatte spoergsmaalet om lovligheden af den af Kommissionen trufne beslutning om den paagaeldende kontrolundersoegelse . Kun Domstolen kan antages at have kompetence til at annullere en retsakt eller anden afgoerelse fra en faellesskabsinstitution eller kende denne ugyldig . I sin dom af 22 . oktober 1987, Foto-Frost mod Hauptzollamt Luebeck-Ost ( 314/85 ), udtalte Domstolen, at de nationale retsinstanser kan efterproeve gyldigheden af retsakter fra faellesskabsinstitutionerne og eventuelt laegge til grund, at disse fuldt ud er gyldige ( praemis 14 ), hvorimod de nationale retsinstanser ikke har kompetence til selv at fastslaa, at saadanne retsakter er ugyldige ( praemis 20 ). Domstolens raesonnement var, at dette maa foelge af hensynet til en ensartet anvendelse af faellesskabsretten og den tilsigtede sammenhaeng i den ved Traktaten indfoerte domstolsbeskyttelsesordning . Domstolen udtalte i praemis 19 i dommen, at
"undtagelser fra reglen om, at de nationale retter ikke er kompetente til selv at fastslaa ugyldigheden af faellesskabsretsakter, under bestemte betingelser kan finde anvendelse i sager om foreloebige forholdsregler ..."
142 . Jeg er dog herved af den opfattelse, at hvad angaar en gennemfoerelse af en kontrolundersoegelse, ville en "undtagelse" fra den naevnte regel savne grundlag . Man maa her anvende bestemmelsen i Traktatens artikel 192 om tvangsfuldbyrdelse analogt . I henhold til denne bestemmelse sker tvangsfuldbyrdelse af "Raadets og Kommissionens beslutninger, der indebaerer en forpligtelse ... til at betale en pengeydelse", efter den borgerlige retsplejes regler i den medlemsstat, paa hvis omraade tvangsfuldbyrdelsen finder sted, men fuldbyrdelsespaategningen paafoeres - efter en proevelse, der kun omfatter aegtheden af fuldbyrdelsesgrundlaget - af den nationale myndighed, som den paagaeldende medlemsstats regering har udpeget hertil .
143 . Naar man, naar det drejer sig om at inddrive en boede - hvilket ubestrideligt er et indgreb i ejendomsretten - har fundet, at de nationale myndigheders rolle burde indskraenkes til en proevelse af spoergsmaalet om aegtheden af den paagaeldende beslutning, kan jeg ikke se, hvilket grundlag der med hensyn til ransagninger skulle vaere for en kompetence for de nationale retsinstanser til at efterproeve lovligheden af Kommissionens beslutning, da den paagaeldende virksomhed under alle omstaendigheder kan anfaegte beslutningen ved et soegsmaal paa grundlag af artikel 173 . Saafremt kontrolundersoegelsesbeslutningen annulleres, vil Kommissionen ikke kunne goere nogen brug af de indhentede oplysninger . Men maaske er der i visse medlemsstater behov for en lovgivning med henblik paa at udfylde de til gennemfoerelse af artikel 14, stk . 6, i forordning nr . 17 udstedte nationale bestemmelser i denne retning .
144 . Indtil nu har den ved forordning nr . 17 indfoerte ordning kunnet fungere nogenlunde uforstyrret, fordi ingen virksomhed serioest har lagt hindringer i vejen for kontrolundersoegelser . Efter at Hoechst nu har vist vejen, kan man befrygte, at det redskab, som artikel 14, stk . 3, er udtryk for, i fremtiden i praksis vil blive ubrugeligt, fordi flere og flere virksomheder formelt vil modsaette sig kontrolundersoegelser paa dette grundlag . Man kan forestille sig, at virksomhederne hver gang vil kraeve, at Kommissionen foreviser en ransagningskendelse, saaledes at Kommissionen mister den fordel, der ligger i overraskelsesmomentet . Der er dermed en risiko for, at kontrolundersoegelserne fuldstaendigt mister deres praktiske betydning .
145 . Hvis den vil undgaa denne udvikling, maa Kommissionen som en logisk konsekvens i alle tilfaelde anmode de kompetente nationale myndigheder om som en forebyggende foranstaltning at foranledige en ransagningskendelse eller en "court order" afsagt, saaledes at den vil kunne fremvise denne, saafremt virksomheden helt eller delvis vil modsaette sig kontrolundersoegelsen . Jeg bemaerker, at det britiske overhus' "Select Committee on the European Communities" allerede i en betaenkning af 15 . maj 1984 ( 14 ) fremhaevede behovet for denne fremgangsmaade i hvert fald i de tilfaelde, hvor det maa befrygtes, at den paagaeldende virksomhed vil modvirke sig kontrolundersoegelsen, ligesom mulighederne for at gaa frem paa denne maade i England og Wales blev droeftet ( punkt 45 i betaenkningen ).
146 . Det ville dog vaere langt at foretraekke, at Kommissionens repraesentanter selv kunne opnaa en retskendelse afsagt af De Europaeiske Faellesskabers Domstol .
147 . Det er Domstolen, som traeffer afgoerelse om en eventuel sag anlagt til proevelse af kontrolundersoegelsesbeslutningen, om en begaering om udsaettelse af gennemfoerelsen af denne eller om et eventuelt annullationssoegsmaal anlagt til proevelse af Kommissionens endelige beslutning, hvorved den paagaeldende virksomhed paalaegges sanktioner for at have overtraadt artikel 85 eller artikel 86 . Det ville derfor vaere en logisk ordning, saafremt Domstolen ogsaa, inden kontrolundersoegelsen finder sted, og paa begaering af Kommissionen, ville kunne efterproeve, om de oplysninger om en formodet overtraedelse af konkurrencereglerne, som Kommissionen raader over, er tilstraekkeligt konkrete . En saadan procedure ville overfloediggoere enhver form for begaering fra virksomheden om en udsaettelse af gennemfoerelsen af beslutningen .
148 . Et yderligere argument til stoette for en saadan ordning, hvorefter der kan afsiges en "EF-ransagningskendelse", er, at naar Kommissionen finder at burde gennemfoere samtidige kontrolundersoegelser i forskellige medlemsstater, kan de noedvendige kendelser maaske ikke altid opnaas samtidig i samtlige de paagaeldende lande .
149 . I det responsum, som han har afgivet efter anmodning fra Hoechst ( bilag 6 til replikken ), fremsaetter professor Frowein den opfattelse, at De Europaeiske Faellesskabers Domstol allerede nu har en saadan kompetence, idet dette ifoelge professor Frowein maa antages at fremgaa af Faellesskabets retsorden som helhed og dets strukturer og af princippet om, at Faellesskabet skal handle i overensstemmelse med grundrettighederne .
150 . Denne opfattelse er meget besnaerende, ikke mindst naar henses til, at der i henhold til artikel 81 i Traktaten om Oprettelse af Det Europaeiske Atomenergifaellesskab gaelder en saadan form for procedure, for saa vidt angaar sikkerhedskontrol . For at tage hoejde for tilfaelde, hvor nogen modsaetter sig en saadan kontrol, indeholder artikel 81 bl.a . foelgende bestemmelser :
"... Kommissionen (( skal i saa fald )) anmode Domstolens praesident om bemyndigelse til tvangsmaessig gennemfoerelse af denne kontrol . Domstolens praesident traeffer sin afgoerelse inden tre dage .
Hvis der er fare forbundet med udsaettelsen, kan Kommissionen selv udstede en skriftlig ordre i form af en beslutning om at foretage kontrollen . Denne ordre skal uopholdeligt forelaegges Domstolens praesident til efterfoelgende godkendelse ."
151 . Man kunne paa denne baggrund argumentere som foelger . Medlemsstaterne har fra starten ved Euratom-Traktatens artikel 81 indfoert en i detaljer reguleret kontrolprocedure og tillagt Domstolens praesident kompetence til at give den naevnte form for bemyndigelse, hvorfor denne loesning maa kunne finde analog anvendelse i forbindelse med den kontrolprocedure, som Raadet ved EOEF-Traktatens artikel 87 blev paalagt at fastlaegge ( 15 ).
152 . Man kan heroverfor goere gaeldende, at Domstolen ikke egenhaendigt i forbindelse med EOEF-Traktaten kan goere brug af en ordning, som denne Traktat i modsaetning til en anden traktat, der blev undertegnet samme dag, netop ikke indeholder bestemmelse om, og at et mindstekrav maa vaere, at Raadet gentager indholdet af Euratom-Traktatens artikel 81 i en aendret affattelse af forordning nr . 17 . Raadet ville herved kunne basere sig paa EOEF-Traktatens artikel 164, der indeholder den generelle bestemmelse, at Domstolen skal vaerne om lov og ret ved fortolkningen og anvendelsen af Traktaten .
153 . Den eneste loesning, som der ikke vil kunne rejses kritik mod, ville selvsagt vaere at aendre selve EOEF-Traktaten . Man kunne ved denne lejlighed indfoere udtrykkelig bestemmelse om, at der ikke paa grundlag af artikel 185 vil kunne traeffes bestemmelse om en udsaettelse af gennemfoerelsen af en kontrolundersoegelsesbeslutning, idet en saadan udsaettelse goer det muligt at destruere kompromitterende dokumenter . Den af Kommissionen foreslaaede loesning, nemlig en forsegling af skabe og arkiver i virksomheden, skaber efter min opfattelse ikke en tilstraekkelig sikkerhed, og noget saadant ville utvivlsomt vaere vanskeligt at gennemfoere i praksis .
154 . Hvorom alting er, mener jeg ikke, at Domstolen behoever at tage stilling til disse spoergsmaal i forbindelse med naervaerende sager, og jeg indskraenker mig derfor til de overvejelser, som jeg lige har gjort, uden at foreslaa Domstolen en positiv stillingtagen til den ene eller den anden af de naevnte loesninger .
II - Anbringendet om, at der er sket en tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter
155 . Hoechst har gjort gaeldende, at der ved kontrolundersoegelsesbeslutningen er sket en tilsidesaettelse af kollegialitetsprincippet derved, at beslutningen blev truffet af et enkelt medlem af Kommissionen og ikke af Kommissionen som kollegialt organ, idet beslutningen paa trods heraf fremstaar som en beslutning truffet af Kommissionen .
156 . Det er rigtigt, at beslutningen blev truffet af det medlem af Kommissionen, under hvem konkurrenceanliggender henhoerer, idet dette medlem i henhold til en intern beslutning af 5 . november 1980 er befoejet til paa Kommissionens vegne at traeffe afgoerelse om visse proceduremaessige spoergsmaal efter forordning nr . 17, herunder navnlig beslutninger, hvorved en virksomhed paalaegges at underkaste sig en kontrolundersoegelse i henhold til artikel 14, stk . 3 .
157 . I sin dom af 23 . september 1986 i AKZO-sagen ( sag 5/85, Sml . s . 2585 ) undersoegte Domstolen indgaaende spoergsmaalet om lovligheden af denne bemyndigelsesordning, der overlader det til et enkelt medlem af Kommissionen at traeffe visse afgoerelser . Domstolen naaede herved frem til foelgende konklusion :
"Herefter finder Domstolen ikke, at beslutningen af 5 . november 1980 - som giver det kommissionsmedlem, under hvem konkurrenceomraadet henhoerer, befoejelse til i medfoer af artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17 paa Kommissionens vegne og under dennes ansvar at paalaegge en virksomhed at underkaste sig en kontrolundersoegelse - strider mod kollegialitetsprincippet i fusionstraktatens artikel 17" ( praemis 40 ).
158 . Det paagaeldende medlem af Kommissionen kan saaledes gyldigt traeffe en saadan beslutning, men dette sker paa Kommissionens vegne og paa dennes fulde ansvar ( praemis 36 i dommen ). Det savner derfor grundlag at anfaegte, at beslutningen fremtraeder som en kommissionsbeslutning .
159 . Hoechst har gjort gaeldende, at Domstolen boer tage rigtigheden af den naevnte praksis op til overvejelse i lyset af princippet "nulla poena sine lege ". Naermere bestemt anfoerer Hoechst, at da en manglende efterkommelse af en beslutning i henhold til artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17 om en kontrolundersoegelse efter artikel 15, stk . 1, kan medfoere en boede, har Kommissionen ved en rent intern administrativ foranstaltning vedroerende artikel 14 aendret de naermere vilkaar for, hvornaar der kan paalaegges en boede efter artikel 15 .
160 . Dette raesonnement er ikke overbevisende . Artikel 15 indeholder intet selvstaendigt bidrag til afgraensningen af den form for overtraedelse, som bestemmelsen indeholder hjemmel til at sanktionere . Overtraedelsen bestaar i, at en virksomhed undlader at efterkomme sin forpligtelse til at underkaste sig en kontrolundersoegelse, saaledes som dette begreb er defineret i artikel 14, stk . 1, idet forpligtelsen konkret opstaar ved en beslutning truffet i medfoer af artikel 14, stk . 3 . Det er saaledes i lovgivningen fastlagt, baade hvad sanktionen og overtraedelsen bestaar i, og materielt aendrer den omhandlede bemyndigelsesordning intet heri .
161 . Disse bemaerkninger giver mig ogsaa grundlag for at forkaste de spanske selskabers argumenter om, at de omtvistede beslutninger lider af formmangler . Beslutningerne er og bliver kommissionsbeslutninger, ogsaa selv om de er blevet truffet i henhold til en ordning, der bemyndiger et af Kommissionens medlemmer til at traeffe saadanne beslutninger, og naar beslutningerne fremtraeder som kommissionsbeslutninger, er dette en korrekt angivelse af, hvem den den beslutningstagende myndighed har vaeret .
162 . I overensstemmelse hermed har Domstolen i den foernaevnte dom i AKZO-sagen udtrykkeligt fastslaaet, at den her omhandlede bemyndigelsesordning, "hvorved det kommissionsmedlem, som tillaegges befoejelsen, overdrages en vis besluttende myndighed, ikke (( indebaerer )), at Kommissionen fratages kompetencen" ( praemis 36 ), og beslutningerne maa saaledes anses for truffet i medfoer af den beslutningskompetence, som Kommissionen har, hvilket gaelder, uanset den i oevrigt fulgte procedure, og ogsaa selv om beslutningerne er underskrevet af et enkelt medlem af Kommissionen, her det medlem, der er blevet givet den paagaeldende bemyndigelse .
163 . Hvad endelig angaar den omstaendighed, at de beslutninger, der blev meddelt sagsoegerne som adressater, afsluttes med angivelsen, "for Kommissionen, P . Sutherland, medlem af Kommissionen", men uden dennes underskrift, kan dette ikke vaere udtryk for en vaesentlig formmangel . Sagsoegerne kunne ikke vaere i tvivl om, at der var tale om kommissionsbeslutninger, ikke mindst naar henses til, at beslutningernes aegthed var attesteret ved Kommissionens stempel og ved Kommissionens generalsekretaers underskrift, og at beslutningerne blev overgivet sagsoegerne af repraesentanter for Kommissionen, der var behoerigt bemyndiget til at gennemfoere disse .
III - Anbringendet om, at beslutningerne er blevet utilstraekkeligt begrundet
164 . Alle sagsoegerne har gjort gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af Traktatens artikel 190 og af artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17, idet de omtvistede beslutninger ikke tilstraekkeligt klart angiver den paagaeldende kontrolundersoegelses genstand og formaal og ikke indeholder oplysning om tidspunktet eller perioden for de angivelige overtraedelser .
165 . Dow Benelux og de spanske selskaber har herudover gjort gaeldende, at Kommissionen undlod at angive nogen geografisk afgraensning af det relevante marked, at sondre mellem markederne for henholdsvis PVC og polyaetylen og inden for markedet for polyaetylen mellem de tre forskellige markeder for de forskellige former for polyaetylen, og at angive, om den formodede overtraedelse havde form af et horisontalt eller vertikalt kartel eller begge dele .
166 . Jeg bemaerker for det foerste, at det i artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17 er angivet, hvad der i hovedtraek skal vaere indeholdt i begrundelsen til en beslutning om en kontrolundersoegelse, idet det naermere hedder : "I beslutningen angives kontrolundersoegelsens genstand og formaal, fastsaettes tidspunktet for dens begyndelse og gives oplysning om de i artikel 15, stk . 1, litra c ), og artikel 16, stk . 1, litra d ), fastsatte sanktioner samt om adgangen til at indbringe klage over beslutningen for Domstolen ."
167 . I den tidligere naevnte dom i National Panasonic-sagen fandt Domstolen, at en beslutning svarende til de her omhandlede var tilstraekkeligt begrundet, idet beslutningen maatte antages at opfylde kravene i den naevnte bestemmelse ( Sml . 1980, s . 2059 ).
168 . Naar det i de her omhandlede tilfaelde goeres gaeldende, at der foreligger en utilstraekkelig begrundelse, anfoeres dette navnlig at fremgaa af, at Kommissionen ikke angav aarsagerne til, at den gjorde brug af sine befoejelser i henhold til artikel 14, stk . 3, i stedet for sine befoejelser i henhold til artikel 14, stk . 2 .
169 . I modsaetning til de spanske selskaber mener jeg dog ikke paa dette grundlag, at begrundelseskravene er forskellige, alt efter om der er tale om et materielt spoergsmaal eller om et procedurespoergsmaal .
170 . Principielt mener jeg, at det, naar henses til de paagaeldende beslutningers art og formaal, er rimeligt at begraense begrundelseskravet til, hvad der er udtrykkeligt fastsat i artikel 14, stk . 3 .
171 . For det foerste er beslutninger om kontrolundersoegelser ligesom anmodninger om oplysninger i henhold til artikel 11, stk . 5, udtryk for forberedende skridt, der blot er et led i sagsbehandlingen ( 16 ). Saadanne skridt adskiller sig dermed klart fra andre afgoerelser truffet i henhold til forordning nr . 17 som f.eks . afgoerelser om negativattester ( artikel 2 ), beslutninger om standsning af overtraedelser ( artikel 3 ), beslutninger om fritagelser i henhold til Traktatens artikel 85, stk . 3 ( artikel 6 ) eller om tilbagekaldelse heraf ( artikel 8 ), eller beslutninger om boeder ( artikel 15 ) eller tvangsboeder ( artikel 16 ). Det er navnlig paa baggrund af den naevnte forskel, at bestemmelsen i artikel 19 om hoering af de beroerte parter og af andre ikke gaelder beslutninger truffet i medfoer af artikel 14, stk . 3, og artikel 11, stk . 5 ( 17 ).
172 . For det andet er formaalet med en beslutning om en kontrolundersoegelse at saette Kommissionen i stand til "at opnaa saadanne oplysninger, at den kan kontrollere rigtigheden og raekkevidden af en bestemt faktisk eller retlig situation" ( 18 ). Det ligger i sagens natur, at en saadan beslutning derfor ikke kan indeholde en detaljeret, praecis og fuldstaendig begrundelse .
173 . Samtlige de her omhandlede beslutninger indeholder i betragtningerne en angivelse af formaalet med dem, nemlig "at goere det muligt for Kommissionen at faa kendskab til alle relevante faktiske omstaendigheder og opnaa fuldstaendige oplysninger om den paagaeldende samordning i form af aftaler eller samordnet praksis" ( femte betragtning ), der - saafremt det godtgoeres, at den bestaar - "vil kunne vaere udtryk for en alvorlig overtraedelse af Traktatens artikel 85, stk . 1" ( tredje betragtning ). Baade i foerste betragtning og i artikel 1 er det angivet, at kontrolundersoegelsens genstand er de paagaeldende virksomheders eventuelle deltagelse i aftaler eller samordnet praksis "mellem visse producenter og leverandoerer af PVC og polyaetylen ( herunder LdPE ) i EF, hvorved disse har fastsat salgspriser for disse produkter samt kvoter og maalsalgspriser ".
174 . Arten af de boeger og forretningspapirer, som virksomhederne dermed skulle fremlaegge, og de forklaringer, som de skulle afgive, er afgraenset af den saaledes fastlagte genstand for undersoegelsen . Den omstaendighed, at denne dokumentation ikke herudover er naermere praeciseret eller opregnet, bevirker som allerede naevnt for det foerste ikke, at Kommissionens repraesentanters befoejelser bliver uforholdsmaessigt store, idet formaalet er, at de skal kunne sikre sig, at dokumenter af relevans for undersoegelsen ikke forholdes dem . For det andet er formaalet med en kontrolundersoegelse netop altid at faa fastlagt nogle faktiske omstaendigheder, som Kommissionen har grund til at antage foreligger, og at supplere og faa bekraeftet rigtigheden af de nogle gange ret ufuldstaendige oplysninger, som Kommissionen raader over . Genstanden for Kommissionens befoejelser i forbindelse med kontrolundersoegelser omfatter derfor noedvendigvis dokumenter, som Kommissionen ikke har kendskab til .
175 . Sidstnaevnte betragtning indebaerer ogsaa, at Kommissionen ikke har pligt til at angive tidspunktet eller perioden for de formodede overtraedelser . Det er ogsaa for at skaffe sig oplysninger herom, at Kommissionen gennemfoerer kontrolundersoegelsen .
176 . Det samme gaelder spoergsmaalet om overtraedelsens art ( horisontalt eller vertikalt kartel ) og den noejagtige afgraensning af det marked, paa hvilket overtraedelsen maa antages at vaere sket . Disse angivelser skal kun vaere indeholdt i en eventuel beslutning fra Kommissionen, hvorved det fastslaas, at der rent faktisk er sket en overtraedelse af Traktatens artikel 85 .
177 . Heller ikke den omstaendighed, at Dow Benelux ikke fremstiller PVC, og at Dow Ibérica og Alcudia hverken fremstiller eller forhandler PVC, kan begrunde en annullation af en beslutning om en kontrolundersoegelse vedroerende "aftaler eller samordnet praksis mellem visse producenter og leverandoerer af PVC og polyaetylen ". De naevnte selskaber kan som leverandoerer af PVC, eller som producenter og leverandoerer af polyaetylen, vaere deltagere i en saadan samordning . Det er, naar de endelige beslutninger, hvorved det fastslaas, at der er sket en overtraedelse af Traktatens artikel 85, skal traeffes, at Kommissionen skal tage hensyn til selskabernes faktiske deltagelse og den noejagtige funktion, som de har haft i forbindelse med samordningen, og til omfanget af deres deltagelse, hvad angaar de enkelte af de paagaeldende markeder .
178 . Tilsvarende betragtninger goer sig gaeldende med hensyn til EMP, der hverken fremstiller eller forhandler PVC og polyaetylen, men som ejer aktiemajoriteten i Alcudia . Rent bortset fra, at en virksomhed kan deltage i aftaler uden materielt at bidrage til deres gennemfoerelse ved at fremstille og forhandle de paagaeldende produkter, fremgaar det af Domstolens faste praksis, at "' den omstaendighed, at datterselskabet er en selvstaendig juridisk person, (( ikke )) udelukker ..., at ansvaret for dets adfaerd eventuelt paalaegges moderselskabet' , samt at dette navnlig kan vaere tilfaeldet, 'hvor datterselskabet paa trods af sin status som selvstaendig juridisk person ikke frit bestemmer sin adfaerd paa markedet, men i det vaesentlige foelger instrukser fra moderselskabet' " ( 19 ). Moderselskabet kan saaledes paalaegges ansvaret for en overtraedelse af konkurrencereglerne, naar det vil kunne have en afgoerende indflydelse paa datterselskabets politik og rent faktisk har gjort brug heraf . Det er for at undersoege, om dette har vaeret tilfaeldet, at Kommissionen ogsaa maa kunne gennemfoere kontrolundersoegelser hos moderselskabet . Saafremt Kommissionen finder ud af, at datterselskabet paa det paagaeldende omraade har haft en selvstaendig kommerciel stilling, saaledes at dets politik ikke kan tilskrives moderselskabet, skal Kommissionen tage hensyn hertil, naar den traeffer den endelige beslutning .
Jeg vil herefter laegge til grund, at de omtvistede beslutninger er blevet tilstraekkeligt og behoerigt begrundet .
IV - Anbringendet om manglende eller utilstraekkeligt bevis
179 . Alle sagsoegerne har gjort gaeldende, at det ikke klart fremgaar af de omtvistede beslutninger, hvilke "oplysninger" eller "beviser" Kommissionen baserede sig paa, da den traf bestemmelse om kontrolundersoegelserne .
180 . Hoechst har fremsat dette klagepunkt i forbindelse med spoergsmaalet om begrundelsen til den til dette selskab rettede beslutning, mens der for de spanske selskabers vedkommende er tale om et selvstaendigt anbringende . Naermere bestemt anfoerer disse selskaber, at Kommissionen uden at raade over nogen allerede foreliggende, konkrete, paalidelige, reelle og tungtvejende oplysninger traf nogle beslutninger, som indskraenker subjektive rettigheder, og at der derved er sket en tilsidesaettelse af legalitetsprincippet . Dow Benelux har gjort gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17, idet der ganske savnedes et rimeligt bevismaessigt grundlag for den til dette selskab rettede beslutning .
181 . Det foelger af mine bemaerkninger vedroerende de krav, der maa stilles til begrundelsen til en beslutning om en kontrolundersoegelse, at disse klagepunkter maa forkastes .
182 . Det er ikke efter artikel 14, stk . 3, noget krav, at Kommissionen i sin beslutning giver konkret oplysning om, hvad det er for indicier og beviser, den raader over . Formaalet med Kommissionens befoejelser i henhold til denne bestemmelse er netop, at Kommissionen skal kunne undersoege rigtigheden af oplysninger, der giver grundlag for at antage, at der er sket en overtraedelse af konkurrencereglerne .
183 . I den tidligere naevnte dom i National Panasonic-sagen fastslog Domstolen, at naar Kommissionen anvender én fremgangsmaade med hensyn til sagens opklaring frem for en anden, er dette et spoergsmaal om, hvad der, henset til de naermere omstaendigheder, er behov for, idet de kriterier, som sagsoegeren i sagen havde henvist til, f.eks . forholdets graverende karakter eller et meget akut behov for en loesning, ikke var relevante ( 20 ). Paa samme maade er det ogsaa op til Kommissionen selv at vurdere, om de oplysninger, som den raader over, boer begrunde en foranstaltning som en kontrolundersoegelse . FORSLAG TIL AFGOERELSE FORTSAETTES UNDER DOKNUM : 687C0046.2
184 . Dow Benelux' argument om, at "Kommissionens kompetence til at gennemfoere undersoegelse er begraenset i den forstand, at Kommissionen kun kan efterproeve rigtigheden af en bestemt formodning, som er baseret paa et fastlagt bevismateriale" ( retsmoederapporten i sag 85/87, s . 10 ), er kun en halv sandhed . Det er rigtigt, at grundlaget for en kontrolundersoegelse skal vaere en "bestemt formodning", og dette er aarsagen til, at det i henhold til artikel 14, stk . 3, er et krav, at kontrolundersoegelsens genstand og formaal skal angives . Men en kontrolundersoegelse skal ikke noedvendigvis vaere baseret paa et "fastlagt bevismateriale", idet undersoegelsen i saa fald ville vaere overfloedig .
185 . Dette raesonnement gaelder ogsaa den angivelige tilsidesaettelse af legalitetsprincippet, der ifoelge Dow Ibérica, Alcudia og EMP maa bevirke, at de paagaeldende beslutninger er uden retsvirkninger, "da der ikke, dengang beslutningen blev truffet, til grund for denne laa nogen lovligt fastlagte faktiske omstaendigheder, som kunne begrunde beslutningen" ( punkt II.B.2.1, s . 7, i staevningerne i sagerne 97-99/87 ). Paa det tidspuntk, hvor en beslutning om en kontrolundersoegelse traeffes, er de faktiske omstaendigheder pr . definition altid kun nogle, som der er en formodning for foreligger . Kontrolundersoegelsen har netop til formaal naermere at fastlaegge saadanne faktiske omstaendigheder og at godtgoere rigtigheden af dem .
186 . Der er heller ikke sket nogen tilsidesaettelse af det naevnte princip eller af retssikkerhedsprincippet ( punkt II.B.2.2 in fine i staevningerne i sagerne 97-99/87 ) derved, at de omtvistede beslutninger indeholdt hjemmel til at gennemfoere undersoegelser, der gik ud over de allerede foreliggende konkrete beviser eller indicier . En kontrolundersoegelse kan ikke vaere begraenset til allerede kendte beviser og indicier, men tjener ogsaa til at indhente andre oplysninger vedroerende de formodede faktiske omstaendigheder .
187 . Saafremt der ikke kommer til at foreligge tilstraekkelige oplysninger, og rigtigheden af de formodede faktiske omstaendigheder ikke bliver bekraeftet, maa Kommissionen afslutte sagen, idet Domstolen ellers vil kunne annullere en eventuel beslutning, hvorved det paa grundlag af et utilstraekkeligt bevismateriale fastslaas, at der er sket en overtraedelse .
188 . Et mere grundlaeggende klagepunkt er det af Dow Benelux fremsatte, hvorefter de beviser, som Kommissionen raadede over, da den traf bestemmelse om den paagaeldende kontrolundersoegelse, var blevet tilvejebragt paa retsstridig maade, saaledes at disse beviser ikke retmaessigt kunne anvendes .
V - Anbringendet om, at grundlaget for kontrolundersoegelsen var oplysninger indhentet paa retsstridig maade
189 . Det er i sin replik ( punkt 66 ), at Dow Benelux har fremsat dette anbringende som én forklaring blandt flere paa, at Kommissionen vedvarende har afslaaet i sagen at fremlaegge de naevnte oplysninger og beviser paa trods af selskabets stiltiende opfordring hertil i forbindelse med anbringendet om, at der ganske savnedes noget rimeligt bevismateriale .
190 . Dow Benelux har senere faaet kendskab til, at Kommissionen fik de paagaeldende oplysninger og beviser under en kontrolundersoegelse vedroerende et formodet kartel angaaende polypropylen, og selskabet mener paa dette grundlag, at dets oprindelige mistanke var begrundet .
191 . Dow Benelux har paa denne baggrund ved processkrift, indgivet den 26 . oktober 1988, dvs . efter afslutningen af skriftvekslingen, fremsat begaering om, at Domstolen i sagen tillader en inddragelse af disse omstaendigheder, som betegnes som "nye", og som angiveligt stoetter anbringendet om, at der ganske savnedes noget rimeligt bevismateriale, idet selskabet subsidiaert har fremsat begaering om, at Domstolen tillader en fremsaettelse af nye anbringender - der udspringer af disse nye omstaendigheder - hvorved det goeres gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af artiklerne 14 og 20 i forordning nr . 17 .
192 . Da Domstolen, efter at Kommissionen har rejst indsigelse mod en inddragelse af saavel de "nye" omstaendigheder som de "nye" anbringender, den 23 . november 1988 har besluttet at traeffe afgoerelse om begaeringerne ved den endelige dom, vil jeg foerst droefte, om disse kan admitteres .
193 . Dow Benelux har til stoette for sin principale begaering henvist til artikel 91 i Domstolens procesreglement, hvis stk . 1, foerste afsnit, indeholder foelgende bestemmelse : "OEnsker en part, at Domstolen skal tage stilling til en formel indsigelse eller et enkelt stridsspoergsmaal uden at indlede behandlingen af hovedsagen, skal begaering herom fremsaettes i et saerskilt dokument ." Den subsidiaere begaering er fremsat under henvisning til procesreglementets artikel 42, stk . 2, hvorefter nye soegsmaalsgrunde ikke kan fremsaettes under sagens behandling, "medmindre (( de )) stoettes paa retlige eller faktiske omstaendigheder, som er kommet frem under den skriftlige forhandling ".
194 . Det maa antages at vaere aabenbart, at Dow Benelux' begaering ikke umiddelbart paa grundlag af de naevnte to bestemmelser kan tages til foelge . Artikel 91, der er et led i tredje afsnit i procesreglementet, som omhandler "saerlige rettergangsformer", angaar ikke en inddragelse af nye faktiske omstaendigheder eller nye anbringender under en "normal" retsforhandling, hvis forloeb er reguleret i andet afsnit . Som det fremgaar af overskriften til bestemmelsen, er formaalet med denne, at parterne skal kunne fremsaette begaering om, at Domstolen traeffer afgoerelse om et bestemt spoergsmaal, hvorom der er strid, "uden at indlede behandlingen af hovedsagen", dvs . at retsforhandlingerne begraenses til "formelle indsigelser eller enkelte stridsspoergsmaal ".
195 . Hvad angaar artikel 42, stk . 2, fremgaar det klart af denne bestemmelses ordlyd, at den ikke skaber hjemmel til at inddrage retlige eller faktiske omstaendigheder, som foerst er kommet frem efter afslutningen af skriftvekslingen . Saafremt denne situation opstaar, er loesningen da, at sagens forloeb fortsaetter med den mulige konsekvens, at vedkommende part senere paa grundlag af artikel 98 indgiver begaering om genoptagelse med henblik paa en aendring af den dom, hvorved sagen i foerste omgang er blevet afsluttet? Der maa svares benaegtende paa dette spoergsmaal, idet artikel 41 i statutten for EOEF-Domstolen indeholder bestemmelse om, at "en paadoemt sag (( kun kan )) begaeres genoptaget af Domstolen, hvis der fremkommer en faktisk omstaendighed af afgoerende betydning, der inden dommens afsigelse var ukendt for Domstolen og for den part, der begaerer sagen genoptaget ". Det foelger heraf, at saafremt en faktisk omstaendighed af afgoerende betydning kommer frem mellem afslutningen af skriftvekslingen og domsafsigelsen, kan en part hverken foer eller efter domsafsigelsen paaberaabe sig denne . En saadan lakune maa antages at stride mod afgoerende retsplejehensyn .
196 . Derimod foelger det af procesreglementets artikel 60, at Domstolen selv efter afslutningen af den mundtlige forhandling kan traeffe bestemmelse om nye skridt til sagens oplysning . I sin dom af 16 . juni 1971 ( 21 ) udtalte Domstolen om en begaering herom, at denne "kun vil kunne tages til foelge, saafremt den vedroerer faktiske omstaendigheder, der vil kunne faa en afgoerende betydning, og som sagsoegeren ikke havde mulighed for at paaberaabe sig foer afslutningen af den mundtlige forhandling" ( praemis 7 ).
197 . Endvidere kan Domstolen i henhold til procesreglementets artikel 61 traeffe bestemmelse om en genaabning af den mundtlige forhandling . I en kendelse af 3 . december 1962 ( 22 ) forkastede Domstolen en begaering om genaabning af den mundtlige forhandling i den paagaeldende sag med den begrundelse, at de paagaeldende faktiske omstaendigheder var kendte foer tidspunktet for den mundtlige forhandling af den part, der havde fremsat begaeringen, "og som derfor under retsmoedet kunne have paaberaabt sig disse ".
198 . Det fremgaar heraf, at faktiske omstaendigheder af afgoerende betydning for tvisten, der ikke har kunnet fremfoeres under skriftvekslingen, kan fremfoeres under den mundtlige forhandling, og at dette endog maa ske, idet en begaering om nye skridt til sagens oplysning eller om genaabning af den mundtlige forhandling ellers vil blive afvist eller forkastet .
199 . For at kunne anses for "nye" behoever de paagaeldende omstaendigheder ikke noedvendigvis at vaere indtruffet efter afslutningen af skriftvekslingen, idet det er tilstraekkeligt, at den part, som vil paaberaabe sig dem, foerst faar kendskab til dem paa dette tidspunkt ( 23 ).
200 . Paa denne baggrund kan der ikke gives Kommissionen medhold i det af den anfoerte, hvorefter de paagaeldende faktiske omstaendigheder ikke er nye, fordi Kommissionen ikke i forbindelse med en kontrolundersoegelse er forpligtet til at give virksomheden meddelelse om de oplysninger, som den raader over, eller om den maade, hvorpaa den har faaet kendskab til dem ( hvilket er korrekt ). Selv om Kommissionen aldrig udtrykkeligt har benaegtet, at den mod Dow Benelux rettede undersoegelse ogsaa var baseret paa oplysninger, som Kommissionen havde faaet kendskab til ved tidligere kontrolundersoegelser hos andre virksomheder, som angik andre produkter og overtraedelser, fik Dow Benelux foerst kendskab hertil i juli-august 1988, dvs . efter afslutningen af skriftvekslingen .
201 . Dow Benelux kunne derfor paaberaabe sig den paagaeldende nye omstaendighed efter afslutningen af skriftvekslingen, fremkomme med sin opfattelse med hensyn til de retlige foelger heraf og goere gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af artikel 14, stk . 3, og artikel 20, stk . 1, i forordning nr . 17 .
202 . Jeg foreslaar paa denne baggrund, at Domstolen tager endnu nogle skridt i retning af en videreudvikling af den praksis, der fremgaar af de sidstnaevnte domme, og laegger til grund, at procesreglementets artikel 42, stk . 2, ogsaa kan finde anvendelse, for saa vidt angaar fremsaettelse af nye anbringender baseret paa faktiske omstaendigheder, der er kommet frem efter afslutningen af skriftvekslingen . Modparten vil herved fortsat kunne fremfoere sine synspunkter vedroerende et saadant anbringende, det vaere sig skriftligt ( artikel 42, stk . 2, andet afsnit ) eller mundtligt, idet afgoerelsen om, hvorvidt anbringendet kan admitteres, traeffes ved den endelige dom ( artikel 42, stk . 2, tredje afsnit ). I det foreliggende tilfaelde har Kommissionen endog kunnet imoedegaa det af Dow Benelux anfoerte efter begge de naevnte fremgangsmaader, idet selskabets processkrift af 26 . oktober 1988 blev meddelt Kommissionen med henblik paa dennes bemaerkninger, og idet Domstolen den 23 . november 1988 har besluttet at traeffe afgoerelse om selskabets begaering ved den endelige dom .
203 . Jeg gaar nu over til en realitetsdroeftelse af anbringendet om, at det naevnte bevismateriale er blevet tilvejebragt paa retsstridig maade .
204 . Sagsoegeren har gjort gaeldende, at Kommissionen i forbindelse med den paagaeldende kontrolundersoegelse vedroerende polypropylen fik kendskab til oplysninger, der blev grundlaget for beslutningen om kontrolundersoegelser vedroerende PVC og polyaetylen, og at Kommissionen derved gik ud over den foerstnaevnte kontrolundersoegelses genstand og formaal, hvilket er udtryk for en tilsidesaettelse af artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17 . Kommissionen anvendte herefter de paagaeldende oplysninger til et andet formaal end det, der laa til grund for kontrolundersoegelsen vedroerende polypropylen, naermere bestemt til undersoegelsen vedroerende PVC og polyaetylen, og Kommissionen tilsidesatte dermed tillige artikel 20, stk . 1, i forordning nr . 17 . Denne bestemmelse lyder saaledes : "De oplysninger, som er indhentet i medfoer af bestemmelserne i artiklerne 11, 12, 13 eller 14, maa kun bruges til det med undersoegelsen eller kontrollen tilsigtede formaal ."
205 . Jeg mener ikke, at nogen af de naevnte to argumenter kan begrunde en annullation af den her omhandlede kontrolundersoegelsesbeslutning .
206 . Naar artikel 14, stk . 3, indeholder bestemmelse om, at beslutninger om kontrolundersoegelser skal indeholde en angivelse af undersoegelsens genstand og formaal, er dette foerst og fremmest for at forhindre, at Kommissionen gennemfoerer kontrolundersoegelser i flaeng, uden at der foreligger nogen konkret mistanke . Man kan dog ikke heraf drage den slutning, at Kommissionens repraesentanter skal lukke oejnene, saafremt de under en kontrolundersoegelse vedroerende et givet produkt tilfaeldigt stoeder paa oplysninger, der peger i retning af et kartel eller en dominerende stilling, for saa vidt angaar et andet produkt, idet det generelt er Kommissionens opgave at efterforske og afsloere aftaler, vedtagelser og samordnet praksis, der strider mod artikel 85, stk . 1, og forhold, der er udtryk for misbrug af en dominerende stilling, og som strider mod artikel 86 ( jfr . ottende betragtning til forordning nr . 17 ). Ellers ville virksomhederne endog kunne have en interesse i at placere saadanne oplysninger i den dokumentation, der fremlaegges for Kommissionens repraesentanter med henblik paa at goere det umuligt for Kommissionen at indlede en procedure vedroerende de paagaeldende produkter .
207 . Men formaalet med artikel 14, stk . 3, er ogsaa at beskytte virksomheder, som paalaegges at underkaste sig en kontrolundersoegelse, mod indsamling af oplysninger uden sammenhaeng med kontrolundersoegelsens genstand . Derfor indeholder bestemmelsen ikke hjemmel for Kommissionen til under en kontrolundersoegelse at kontrollere og tage kopier af dokumenter, som ikke vedroerer den paagaeldende undersoegelse . Vil Kommissionen skaffe sig et bevismateriale vedroerende en anden overtraedelse af konkurrencereglerne end den, som den har formodet foreligger, og hvis eksistens den har oensket at finde bevis for, kan den kun goere dette ved at fremsende en anmodning om oplysninger eller ved at skride til en ny kontrolundersoegelse, enten hos den samme virksomhed eller hos andre virksomheder .
208 . Hvad angaar artikel 20, stk . 1, er formaalet med denne bestemmelse at skabe en sikkerhed for, at Kommissionen kun anvender oplysninger tilvejebragt f.eks . under en kontrolundersoegelse til at bevise eksistensen af den overtraedelse af konkurrencereglerne, som den har haft mistanke om . Men faar Kommissionen under en kontrolundersoegelse kendskab til beviser for, at andre virksomheder har deltaget i den formodede overtraedelse, kan den selvsagt laegge dette til grund uden noedvendigvis at gennemfoere nye kontrolundersoegelser hos de paagaeldende andre virksomheder . Noget saadant bliver kun noedvendigt, saafremt Kommissionen fortsat naerer tvivl med hensyn til denne deltagelse og ikke paa anden maade kan bevise, at den foreligger .
209 . Artikel 20, stk . 1, indeholder dog et forbud for Kommissionen mod at anvende beviser, der er fundet ved et tilfaelde under en undersoegelse vedroerende produkt A, og som angaar et kartel vedroerende produkt B, saaledes at Kommissionen ikke alene paa dette grundlag kan fremsende en meddelelse af klagepunkter til samtlige de i kartellet deltagende virksomheder .
210 . Forholdet er imidlertid her, at Kommissionen ikke anvendte de oplysninger, som dens medarbejdere maaske tilfaeldigt fik kendskab til i forbindelse med undersoegelsen vedroerende polypropylen hos andre virksomheder, der ikke er parter i naervaerende tvister, som grundlag for at fastslaa, at disse andre virksomheder havde gjort sig skyldig i overtraedelser paa andre omraader - hvilket jeg bemaerker ville vaere uden betydning for naervaerende sager - og heller ikke som grundlag for at fastslaa, at Dow Benelux havde gjort sig skyldig i overtraedelser, for saa vidt angaar PVC og polyaetylen . Det, Kommissionen gjorde, var blot paa grundlag af disse tilfaeldigt tilvejebragte oplysninger at traeffe bestemmelse om nogle kontrolundersoegelser vedroerende sidstnaevnte produkter hos andre selskaber, herunder Dow Benelux . Af de grunde, jeg har angivet, kan en saadan fremgangsmaade ikke antages at stride mod artiklerne 14 og 20 . Til grund for Kommissionens beslutninger om kontrolundersoegelser vedroerende PVC og polyaetylen laa derfor ikke oplysninger tilvejebragt paa retsstridig maade .
VI - De andre anbringender, som er blevet fremsat af Dow Ibérica, Alcudia og EMP
211 . De spanske selskaber har saerligt fremsat flere andre anbringender, som jeg nu vil droefte .
212 . a ) Disse sagsoegere har gjort gaeldende, at Kommissionen inden Spaniens tiltraedelse af Faellesskabet ikke var befoejet til at gennemfoere kontrolundersoegelser hos spanske virksomheder . Efter tiltraedelsen har Kommissionen derfor heller ikke en saadan befoejelse, for saa vidt angaar forhold, der ligger forud for tiltraedelsen .
213 . De naevnte sagsoegere bestrider ikke, at Kommissionen kan paalaegge dem sanktioner i anledning af forhold fra deres side, der ligger forud for tiltraedelsen, for saa vidt disse har haft og har konkurrencestridige virkninger inden for faellesmarkedet . I sin dom af 27 . september 1988 i de saakaldte "cellulose-sager" ( 24 ) fastslog Domstolen, at Traktatens konkurrenceregler finder anvendelse paa virksomheder etableret uden for Faellesskabet, naar saadanne deltager i en samordning, der har til formaal og til foelge at begraense konkurrencen inden for faellesmarkedet ( praemisserne 13 og 14 ).
214 . Det mindste, man kan sige, er, at det ville vaere paradoksalt, saafremt spanske virksomheder kan paalaegges sanktioner for forhold, der ligger forud for Spaniens tiltraedelse, hvorimod kontrolundersoegelser, som spanske virksomheder siden tiltraedelsen har vaeret forpligtet til at underkaste sig, ikke kan angaa saadanne forhold, ikke mindst naar henses til, at disse fortsat kan have konkurrencestridige virkninger efter tiltraedelsen .
215 . Endvidere bemaerker jeg, at der ved kontrolundersoegelser, som Kommissionen gennemfoerer hos spanske selskaber efter Spaniens tiltraedelse, ogsaa kan tilvejebringes beviser mod virksomheder etableret i andre medlemsstater, som har deltaget i de aftaler og/eller den samordnede praksis, som den paagaeldende kontrolundersoegelse vedroerer .
216 . Jeg tilfoejer, at kontrolundersoegelsesbeslutninger ikke har tilbagevirkende gyldighed derved, at de angaar forhold, der ligger forud for det tidspunkt, hvor de bliver truffet . De kan pr . definition kun vedroere omstaendigheder i fortiden, ogsaa selv om den paagaeldende handlemaade fortsat foelges .
217 . Der kan herefter heller ikke antages at vaere sket nogen tilsidesaettelse af artikel 2, stk . 2, i tiltraedelsestraktaten og artikel 2 i tiltraedelsesakten ( 25 ), hvorefter bestemmelserne i de oprindelige traktater og de af institutionerne foer tiltraedelsen vedtagne retsakter finder anvendelse fra tidspunktet for tiltraedelsen, den 1 . januar 1986 .
218 . I henhold til de naevnte bestemmelser i tiltraedelsestraktaten og tiltraedelsesakten har forordning nr . 17 fundet anvendelse i Spanien fra den 1 . januar 1986, og spanske virksomheder har derfor vaeret forpligtet til at underkaste sig kontrolundersoegelser, som der fra dette tidspunkt er blevet eller bliver truffet bestemmelse om paa grundlag af artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17, hvorefter der med hensyn til kontrolundersoegelser ikke gaelder nogen tidsmaessig begraensning til omstaendigheder indtruffet efter forordningens ikrafttraedelse .
219 . b ) De spanske sagsoegere har endvidere gjort gaeldende, at der er sket en kraenkelse af den grundrettighed, hvorefter der bestaar en forhaandsformodning for manglende skyld, idet det i de anfaegtede beslutninger hedder, at der foreligger "beviser" - og ikke blot indicier - for sagsoegernes konkurrencestridige handlemaade .
220 . Det maa paa dette punkt medgives, at der to gange i de to foerste betragtninger til de kontrolundersoegelsesbeslutninger, som var rettet til de tre spanske virksomheder, omtales "beviser" dér, hvor der i de til Hoechst og Dow Benelux rettede beslutninger tales om "oplysninger ". I den spanske tekst hedder det bl.a ., "La Comisión ha conseguido pruebas que indican la existencia de acuerdos ..." (" Kommissionen er kommet i besiddelse af beviser for, at der bestaar aftaler ..."), hvorimod der i den Hoechst rettede beslutning anvendes udtrykket, "Informationen die den Verdacht begruenden dass ..." (" oplysninger, der begrunder en mistanke om, at ..."). I den til Dow Benelux rettede beslutning hedder det, "... dat de Commissie informatie heeft ontvangen waaruit het bestaan kan worden afgeleid van overeenkomsten ..." ("... at Kommissionen er kommet i besiddelse af oplysninger, hvoraf det maa antages at fremgaa, at der bestaar aftaler ...").
221 . Disse forskelle i affattelsen maa utvivlsomt beklages, men det fremgaar klart af de foelgende betragtninger i samtlige beslutninger, at Kommissionen kun taenkte paa oplysninger, som gav den anledning til en mistanke om, at der bestod aftaler eller samordnet praksis, og ikke paa endegyldige beviser . I tredje betragtning til de paa spansk udfaerdigede beslutninger hedder det saaledes : "Si se prueba la existencia de tales acuerdos ... ello podría construir una grave infracción ..." (" Saafremt det godtgoeres, at der bestaar saadanne aftaler ... vil dette forhold kunne vaere udtryk for en alvorlig overtraedelse ..."). I fjerde betragtning tales der om "Los acuerdos y prácticas concertadas de que se sospecha ..." (" De aftaler og den samordnede praksis, som der foreligger en mistanke om bestaar ..."). I femte betragtning gentages dette, ligesom der tales om "... las empresas sospechosas de participar en los mismos" ("... de virksomheder, hvorom der foreligger den mistanke, at de deltager i disse ").
222 . c ) De spanske sagsoegere har endvidere gjort gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af det almindelige proportionalitetsprincip, hvorefter Kommissionen ved udoevelsen af sine befoejelser som forvaltningsmyndighed kun i det omfang, det er strengt noedvendigt, maa handle i strid med den retstilstand, der foelger af retsbeskyttelsen i henhold til national ret . Det naevnte almindelige faellesskabsretlige princip tilsiger, at Kommissionen i sagsoegernes tilfaelde burde have anlagt en fortolkning af artikel 14 i forordning nr . 17, der var i overensstemmelse med den spanske forfatnings bestemmelser om beskyttelse af grundrettighederne .
223 . Der kan heller ikke gives sagsoegerne medhold i dette anbringende . For det foerste skal spoergsmaalet om gyldigheden af faellesskabsretlige retsakter og andre afgoerelser udelukkende vurderes paa grundlag af faellesskabsretten, idet en hvilken som helst national bestemmelse, uanset om den har forfatningsmaessig karakter, herved er uden relevans . Paa samme maade kan det ikke bero paa nationalretlige begreber og normer, om der maa antages at vaere sket en overholdelse af et almindeligt faellesskabsretligt princip .
224 . For det andet gaelder det som allerede anfoert, at de anfaegtede kontrolundersoegelsesbeslutninger er i overensstemmelse med artikel 14, stk . 3, i forordning nr . 17, og at der ikke ved beslutningerne er sket nogen tilsidesaettelse af det grundlaeggende princip om boligens ukraenkelighed . Det savner derfor grundlag, at beslutningerne gaar ud over, hvad der var noedvendigt for at virkeliggoere den, lovlige, maalsaetning med dem .
225 . d ) De spanske sagsoegere har endelig gjort gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse af princippet om forbud mod forskelsbehandling, idet andre virksomheder etableret i andre medlemsstater har nydt en retsbeskyttelse i form af en forudgaaende retslig proevelse af lovligheden og rimeligheden af kontrolundersoegelser, som de er blevet paalagt at underkaste sig .
226 . Hvis dette virkelig havde vaeret tilfaeldet, ville den angivelige forskelsbehandling utvivlsomt ikke kunne tilskrives Kommissionen og derfor ikke kunne begrunde en annullation af kontrolundersoegelsesbeslutninger, som denne er ophavsmand til .
227 . For det foerste er det ikke blevet godtgjort, at Kommissionen selv nogensinde har indgivet begaering om en retskendelse forud for en kontrolundersoegelse i andre medlemsstater . I Hoechsts tilfaelde afviste Kommissionen udtrykkeligt denne fremgangsmaade, og det var Bundeskartellamt, som indgav begaering til den paagaeldende nationale retsinstans .
228 . For det andet kan det kun blive aktuelt med en saadan retskendelse, saafremt den paagaeldende virksomhed naegter at underkaste sig den kontrolundersoegelse, som der er blevet truffet bestemmelse om, og eventuelle forskellige vilkaar skyldes derfor udelukkende forskelle med hensyn til omstaendigheder, som maa tilskrives virksomhederne selv .
229 . Endelig gaelder det, at naar en virksomhed naegter at underkaste sig en kontrolundersoegelse og bliver paatvunget denne i form af, at den i artikel 14, stk . 6, i forordning nr . 17 omhandlede nationale myndighed bistaar Kommissionen, sker dette i mangel af ensartede procedurer og regler efter de nationale bestemmelser, og de forskellige vilkaar, som dette vil kunne indebaere, afspejler kun de bestaaende forskelle mellem lovgivningerne i de forskellige medlemsstater, som ikke er omfattet af Traktatens artikel 7 og princippet om forbud mod forskelsbehandling ( 26 ).
230 . Det sidste anbringende maa herefter ligeledes forkastes .
*
231 . De af Hoechst AG, Dow Benelux NV, Dow Chemical Ibérica SA, Alcudia SA og Empresa Nacional del Petroleo SA nedlagte paastande om annullation af Kommissionens kontrolundersoegelsesbeslutninger af 15 . januar 1987 savner saaledes grundlag, og Kommissionen boer for saa vidt frifindes .
232 . Hvad angaar de oevrige paastande, der er nedlagt i sagerne 85 og 97-99/87, og hvorved det i det vaesentlige goeres gaeldende, at Domstolen boer tilpligte Kommissionen at tilbagelevere eller destruere alle de dokumenter, der blev indsamlet ved kontrolundersoegelserne, eller nogle af dem tillige med de i forbindelse hermed udfaerdigede notater eller tilpligte Kommissionen at undlade at benytte eller videregive de indhentede oplysninger, maa disse paastande afvises fra realitetsbehandling, da Domstolen ikke i forbindelse med en legalitetsproevelse paa grundlag af Traktatens artikel 173 har kompetence til at paabyde noget saadant ( 27 ).
*
233 . Jeg mangler endnu at tage stilling til Hoechsts paastande om annullation af de i medfoer af artikel 16 i forordning nr . 17 trufne beslutninger af 3 . februar 1987 og 26 . maj 1988 om henholdsvis paalaeggelse af tvangsboeder og fastsaettelse af tvangsboedens endelige stoerrelse, idet Hoechst subsidiaert har paastaaet den endelige tvangsboede nedsat .
VII - Beslutningen af 3 . februar 1987 om at paalaegge Hoechst tvangsboeder ( sag 46/87 )
234 . Hoechst har fremsat to klagepunkter vedroerende beslutningen om at paalaegge selskabet tvangsboeder .
235 . Det foerste klagepunkt hviler paa den forudsaetning, at den kontrolundersoegelsesbeslutning, som tvangsboedebeslutningen havde til formaal at gennemtvinge, var retsstridig, idet en annullation af kontrolundersoegelsesbeslutningen maa fjerne det retlige grundlag for tvangsboedebeslutningen . Jeg har imidlertid allerede forkastet den naevnte forudsaetning og vil derfor heller ikke laegge dette klagepunkt til grund .
236 . Det andet klagepunkt er, at der er sket en tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter . Hoechst goer herved gaeldende, at beslutningen blev truffet :
a ) efter en skriftlig hasteprocedure,
b ) uden forudgaaende hoering af Det Raadgivende Udvalg for Kartel - og Monopolspoergsmaal,
c ) uden at Hoechst fik lejlighed til at udtale sig .
237 . I sit svar paa Domstolens spoergsmaal har Hoechst meddelt, at selskabet frafalder det klagepunkt, at et enkelt medlem af Kommissionen savner kompetence til at traeffe beslutninger om tvangsboeder . Forholdet er det, at den bemyndigelse, som ved en intern beslutning af 15 . november 1980 blev givet til det medlem af Kommissionen, under hvem konkurrenceanliggender henhoerer, ikke omfatter saadanne beslutninger, og at den anfaegtede beslutning blev truffet efter den skriftlige procedure, som Kommissionen i svarskriftet ( s . 5, punkt 6 ) betegner som en "hasteprocedure ".
238 . Det klagepunkt, som Hoechst fastholder, angaar imidlertid ikke den omstaendighed, at proceduren var "skriftlig", men derimod det forhold, at der var tale om en "hasteprocedure ". Jeg bemaerker herom, at en skriftlig hasteprocedure kun adskiller sig fra en normal skriftlig procedure derved, at Kommissionens medlemmer i forbindelse med hasteproceduren raader over et mindre antal dage til at fremsaette eventuelle indvendinger mod den beslutning, der er forelagt til deres godkendelse . Dette kan ikke beroere beslutningens gyldighed . Klagepunktet maa derfor forkastes .
239 . Hoechst har endvidere gjort gaeldende, at "der navnlig i henhold til artikel 16 i forordning nr . 17 ikke gaelder nogen procedure, hvorefter Kommissionen har hjemmel til at undlade at efterkomme den retlige forpligtelse til at hoere de beroerte parter og medlemsstaterne ". Dette argument angaar punkterne b ) og c ), som jeg vil droefte under ét .
240 . Artikel 16 omhandler tvangsboeder . I stk . 3 hedder det, at "bestemmelserne i artikel 10, stk . 3-6, anvendes ". Disse bestemmelser omhandler proceduren, for saa vidt angaar hoering af Det Raadgivende Udvalg for Kartel - og Monopolspoergsmaal, der er sammensat af repraesentanter for medlemsstaterne .
241 . Artikel 19, stk . 1, indeholder foelgende bestemmelse : "Forinden der traeffes beslutning i henhold til artiklerne 2, 3, 6, 7, 8, 15 og 16, skal Kommissionen give de deltagende virksomheder og sammenslutninger af virksomheder lejlighed til at udtale sig vedroerende de af Kommissionen fremfoerte klagepunkter ." De fornoedne gennemfoerelsesbestemmelser vedroerende disse former for hoering er fastsat i Kommissionens forordning nr . 99/63/EOEF af 25 . juli 1963 ( 28 ). I henhold til denne forordning gaelder det bl.a ., at Kommissionen, foer den hoerer Det Raadgivende Udvalg, skriftligt skal give de paagaeldende virksomheder meddelelse om klagepunkterne i sagen ( artikel 2 ), ligesom Kommissionen, saafremt den agter at traeffe beslutning om en boede eller en tvangsboede, skal give dem, der har anmodet om det i deres skriftlige bemaerkninger, lejlighed til mundtligt at uddybe deres synspunkter ( artikel 7 ).
242 . Hoechst goer gaeldende, at naar der i artikel 16, stk . 3, og artikel 19, stk . 1, i forordning nr . 17 ikke sondres mellem henholdsvis beslutninger i medfoer af artikel 16, stk . 1, om at paalaegge en virksomhed tvangsboeder for f.eks . at tvinge den til at underkaste sig en kontrolundersoegelse (( litra d ) )) og beslutninger i medfoer af artikel 16, stk . 2, hvorved der, efter at virksomheden har underkastet sig kontrolundersoegelsen, sker en fastsaettelse af tvangsboedens endelige stoerrelse, maa det antages at fremgaa heraf, at Kommissionen i begge tilfaelde skal hoere Det Raadgivende Udvalg og give virksomheden lejlighed til at udtale sig . Kommissionen har heroverfor gjort gaeldende, at den blot skal overholde disse procedureregler i forbindelse med én af de to beslutninger .
243 . Efter min opfattelse er Kommissionen ikke forpligtet til at foelge de naevnte procedureregler, naar den traeffer en beslutning om paalaeggelse af tvangsboeder, og dette mener jeg af foelgende grunde .
244 . 1 . Ingen af de naevnte formkrav gaelder i forbindelse med beslutninger om kontrolundersoegelser . I henhold til artikel 14 er det kun den kompetente myndighed i den medlemsstat, paa hvis omraade kontrolundersoegelsen skal gennemfoeres, der forinden skal underrettes ( stk . 2 ) eller hoeres ( stk . 4 ). AArsagen hertil er, at "da formaalet med artikel 14, stk . 2, i forordning nr . 17 er, at Kommissionen skal faa mulighed for at foretage uanmeldte kontrolundersoegelser hos de virksomheder, som er mistaenkt for at have overtraadt Traktatens artikler 85 og 86, boer Kommissionen kunne traeffe beslutning uden at vaere bundet af formkrav, der kan taenkes at forsinke beslutningens vedtagelse" ( 29 ).
245 . Spoergsmaalet er, om Domstolen ikke i virkeligheden taenkte paa stk . 3 . I sag 5/85 ( AKZO ) var der saaledes nedlagt paastand om annullation af en beslutning truffet paa grundlag af denne bestemmelse . Uanset hvorledes det forholder sig, maa Domstolens udtalelse ogsaa goere sig gaeldende, for saa vidt angaar stk . 3, idet Domstolen udtrykkeligt har fastslaaet, at Kommissionen ikke har pligt til at forsoege fremgangsmaaden i stk . 2, foer den traeffer en beslutning paa grundlag af stk . 3 ( dommen i National Panasonic-sagen, Sml . 1980, s . 2055, praemis 11 ).
246 . Jeg bemaerker her, at en beslutning i medfoer af artikel 16, stk . 1, om paalaeggelse af tvangsboeder kun har til formaal at tvinge en virksomhed, der modsaetter sig en kontrolundersoegelse, til at underkaste sig denne . Man kan sige, at en saadan beslutning er et supplement til beslutningen om kontrolundersoegelsen . Det gaelder saavel en hoering af det raadgivende udvalg som en hoering af de beroerte parter, at en saadan noedvendigvis ikke ville dreje sig om tvangsboedebeslutningen, men om grundene til, at den paagaeldende virksomhed har naegtet at underkaste sig kontrolundersoegelsen . Opstiller man det krav, at de naevnte procedureregler skal overholdes i forbindelse med en beslutning af den naevnte art, har man dermed indfoert en ordning, som forordning nr . 17, hvad angaar beslutninger om kontrolundersoegelser, ikke indeholder bestemmelse om .
247 . 2 . Virksomhederne ville endvidere vaere foranlediget til i foerste omgang at modsaette sig kontrolundersoegelsesbeslutninger for at vinde tid, uden at skulle risikere at maatte betale en tvangsboede svarende til udsaettelsen . Kommissionen ville saaledes kun kunne paalaegge tvangsboeder, naar en hoering af det raadgivende udvalg og af den paagaeldende virksomhed var afsluttet . Saafremt virksomheden herefter skulle underkaste sig kontrolundersoegelsen, ville denne blive gennemfoert med en saadan forsinkelse, at der ikke laengere ville vaere et for Kommissionen fordelagtigt overraskelsesmoment, saaledes at kontrolundersoegelsen formentlig ikke laengere ville tjene noget formaal overhovedet, idet jeg her taenker paa de samlede virkninger af for det foerste de frister, som det raadgivende udvalg - der tidligst kan moedes 14 dage efter, at moedeindkaldelsen fremsendes ( artikel 10, stk . 5, i forordning nr . 17 ) - arbejder med, og for det andet den procedure, der gaelder med hensyn til meddelelse af klagepunkter, og hvorved de beroerte parter skal indroemmes mindst to uger til at fremsaette deres skriftlige bemaerkninger ( artikel 11, stk . 1, i forordning 99/63 ). I forbindelse hermed kan der endvidere fremsaettes begaering om en mundtlig hoering .
248 . 3 . Beslutninger om kontrolundersoegelser og beslutninger om paalaeggelse af tvangsboeder med henblik paa at tvinge virksomheder til at underkaste sig saadanne er ikke egentlige bebyrdende afgoerelser i den i artikel 19, stk . 1, i forordning nr . 17 forudsatte betydning . Det hedder udtrykkeligt i tredje betragtning til forordning nr . 99/63, at denne bestemmelse og kontradiktionsprincippet tilsiger, at virksomhederne faar adgang til "efter undersoegelsens afslutning at udtale sig vedroerende samtlige de klagepunkter, som Kommissionen ved sin beslutning agter at fremfoere mod dem ". En beslutning om en kontrolundersoegelse er blot et led i den naevnte undersoegelse . Det er rigtigt, at en saadan beslutning er en foranstaltning, som skaber retsvirkninger og umiddelbart beroerer den paagaeldende virksomheds retsstilling, for saa vidt virksomheden bliver forpligtet til at underkaste sig kontrolundersoegelsen, saaledes at der dermed er tale om en anfaegtelig afgoerelse, jfr . herved dommen af 11 . november 1981 i IBM-sagen ( sag 60/81 ) ( 30 ). Men en saadan beslutning forudsaetter ikke, at virksomheden paa nogen maade har gjort sig skyldig i retsstridige handlinger eller overtraedelser, som er genstand for klagepunkter fra Kommissionens side . Det er netop paa dette grundlag, at Domstolen i den tidligere naevnte dom i National Panasonic-sagen forklarede, hvorfor retten til at blive hoert ikke gaelder i forbindelse med kontrolundersoegelsesproceduren . Naermere udtalte Domstolen, at denne procedure ikke har til formaal at "bringe en overtraedelse til ophoer eller fastslaa en ulovlig adfaerd, men udelukkende (( at )) saette Kommissionen i stand til at opnaa saadanne oplysninger, at den kan kontrollere rigtigheden og raekkevidden af en bestemt faktisk eller retlig situation" ( Sml . 1980, s . 2058, praemis 21 ).
249 . Hvad angaar beslutninger om paalaeggelse af tvangsboeder, bidrager disse blot til at fremme gennemfoerelsen af kontrolundersoegelsesproceduren, hvorfor ogsaa en saadan beslutning er udtryk for et skridt, som tjener til sagens oplysning . En beslutning om paalaeggelse af tvangsboeder kan kun have selvstaendige retsvirkninger, saafremt den paagaeldende virksomhed fortsat modsaetter sig kontrolundersoegelsen, idet de daglige tvangsboeder foerst bliver en realitet fra det tidspunkt, hvor beslutningen meddeles virksomheden . I sidste instans er det foerst beslutningen om fastsaettelse af tvangsboedens endelige stoerrelse, som er udtryk for en sanktion i anledning af, at virksomheden har undladt at efterkomme sin forpligtelse til at underkaste sig kontrolundersoegelsen .
250 . 4 . En beslutning om paalaeggelse af tvangsboeder kan ikke som saadan tvangsfuldbyrdes . Det er en forudsaetning for at inddrive tvangsboederne, at beloebets stoerrelse er endeligt fastsat, hvilket sker paa grundlag af det tidsrum, der er forloebet fra meddelelsen af beslutningen til kontrolundersoegelsens gennemfoerelse, og eventuelt et skoen fra Kommissionens side i henhold til artikel 16, stk . 2, i forordning nr . 17, hvorefter Kommissionen kan fastsaette tvangsboedens endelige stoerrelse til et mindre beloeb end det, der foelger af den oprindelige beslutning ( naar henses til forholdet til den anden beslutning, kunne man strengt taget anse beslutningen om paalaeggelse af tvangsboeder som en rent forberedende foranstaltning ).
Da der saaledes ikke er sket nogen tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter i forbindelse med beslutningen om paalaeggelse af tvangsboeder, kan Hoechsts paastand om annullation paa dette grundlag af beslutningen ikke tages til foelge .
251 . Det samme gaelder den subsidiaere paastand om annullation af beslutningen, for saa vidt denne tjente til at tvinge Hoechst til at underkaste sig en ransagning . Jeg har saaledes allerede bemaerket, at selskabet modsatte sig enhver form for kontrolundersoegelse, og at Kommissionen derfor var berettiget til at paalaegge selskabet tvangsboeder .
VIII - Beslutningen af 26 . maj 1988 om fastsaettelse af tvangsboedens endelige stoerrelse ( sag 227/88 )
252 . Da hverken beslutningen om kontrolundersoegelsen eller beslutningen om paalaeggelse af tvangsboeder er retsstridig, kan der ikke gives Hoechst medhold i selskabets anbringender til stoette for en annullation af beslutningen om fastsaettelse af tvangsboedens endelige stoerrelse, idet disse er baseret paa den forudsaetning, at de to foerstnaevnte beslutninger skulle vaere uden retsvirkninger .
253 . Hvad angaar Hoechsts subsidiaere paastand om nedsaettelse af tvangsboedens stoerrelse, bemaerker jeg blot, at naar Kommissionen fastsatte beloebet til 55 000 ECU, var dette blot udtryk for, at den gangede den daglige boede paa 1 000 ECU, som der blev truffet bestemmelse om ved beslutningen af 3 . februar 1987, med det antal dage, der forloeb fra tidspunktet for meddelelsen af beslutningen ( den 5 . februar 1987 ) til det tidspunkt, hvor kontrolundersoegelsen kunne gennemfoeres ( den 2 . april 1987 ). Kommissionen holdt sig dermed inden for de ved artikel 16, stk . 1, i forordning nr . 17 fastsatte graenser, om hvilke jeg indskyder den bemaerkning, at der her utvivlsomt er behov for en tilpasning .
254 . Et sagsanlaeg ved Domstolen har ikke opsaettende virkning, og Kommissionen er derfor ikke ved fastlaeggelsen af det antal dage, som gennemfoerelsen af en kontrolundersoegelse bliver forsinket med, forpligtet til at tage hensyn til, at sag er blevet anlagt, ligesom den ikke er forpligtet til at tage hensyn til en begaering om foreloebige forholdsregler, naar bestemmelse om saadanne ikke bliver truffet . I Hoechsts tilfaelde traf Domstolens praesident ved kendelse af 26 . marts 1987 bestemmelse om, at selskabets begaering om en udsaettelse af gennemfoerelsen af beslutningen om kontrolundersoegelsen og beslutningen om at paalaegge tvangsboeder ikke kunne tages til foelge .
255 . Jeg bemaerker endvidere, at der bestaar en formodning for, at retsakter og andre afgoerelse fra faellesskabsinstitutionerne er gyldige, saa laenge Domstolen ikke maatte have statueret, at dette ikke er tilfaeldet ( 31 ). Det savner derfor grundlag, naar Hoechst som begrundelse for at naegte at anerkende de fulde retsvirkninger af beslutningen om kontrolundersoegelsen og beslutningen om paalaeggelse af tvangsboeder henviser til "det overordnede hensyn, som det er at sikre en sagsbehandling i overensstemmelse med gaeldende bestemmelser og forfatningsretlige principper", som selskabet angiveligt oenskede overholdt, og til "den omstaendighed, at de paagaeldende retlige problemer er komplicerede og uafklarede ". Hoechst har gjort sig til dommer i stedet for at overlade det til Domstolen at sikre retshaandhaevelsen . Selskabet fastholdt endog sin opfattelse, efter at Domstolens praesident i kendelsen af 26 . marts 1987 havde fastslaaet, at de to beslutninger, hvis gennemfoerelse selskabet havde begaeret udsat, ikke kunne antages at paafoere selskabet et alvorligt og uopretteligt tab, og at Hoechst ved den sag, som selskabet havde anlagt, blev sikret en effektiv retsbeskyttelse, som kunne tilgodese dets interesser .
256 . Paastanden om nedsaettelse af tvangsboedens endelige stoerrelse kan derfor heller ikke tages til foelge .
Jeg skal herefter sammenfattende foreslaa, at Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber frifindes i de sager, der er anlagt af selskaberne Hoechst AG ( sagerne 46/87 og 227/88 ), Dow Benelux NV ( sag 85/87 ), Dow Chemical Ibérica SA, Alcudia SA og Empresa Nacional del Petroleo SA ( forenede sager 97-99/88 ), og at sagsoegerne tilpligtes at betale samtlige sagsomkostninger, herunder omkostningerne i forbindelse med behandlingen af begaeringerne om foreloebige forholdsregler i sagerne 46 og 85/87 .
(*) Originalsprog : fransk .
( 1 ) Foerste forordning om anvendelse af bestemmelserne i Traktatens artikler 85 og 86 ( EFT 1959-1962, s . 81 ).
( 2 ) Jfr . protokollat af 2 . april 1987, bilag 4 til replikken .
( 3 ) Den tyske version af den til Hoechst rettede beslutning anvender kun udtrykket "omfattet af undersoegelsens genstand", for saa vidt angaar de forklaringer, som Kommissionens repraesentanter vil kunne forlange . Dette er imidlertid kun udtryk for en konciperingsfejl, som ikke kunne faa og da heller ikke fik nogen konsekvenser . For det foerste fremgaar det af betragtningerne til beslutningen, at de foranstaltninger, som der blev truffet bestemmelse om, kun vedroerte de aftaler eller den samordnede praksis, som Kommissionen havde mistanke om forelaa . For det andet har Hoechst ikke rejst indvendinger i anledning af, at kontrolundersoegelsen ikke kunne gaa ud over den saaledes fastlagte genstand, idet selskabet alene har gjort gaeldende, at Kommissionen ikke i tilstraekkelig grad har praeciseret denne genstand .
( 4 ) Blum : Die Auskunfts - und sonstigen Ermittlungsrechte der Kartellbehoerden, doktorafhandling, Heidelberg 1986, s . 252; Deringer : Das Wettbewerbsrecht der Europaeischen Wirtschaftsgemeinschaft, Kommentar, 1962 ( ajourfoert 1963 ), Rdnr . 9 zu art . 14 VO n° 17; Goldman et Lyon-Caen : Droit commercial européen, 4 . udgave 1983, nr . 699, s . 791 .
( 5 ) Gleiss og Hirsch : Kommentar zum EWG-Kartellrecht, 3 . oplag 1978, Rdnr . 25 zu Art . 14 VO n° 17; Graupner : "The Investigatory Powers of the European Commission in Anti-Trust Cases", International Business Lawyer 1981, s . 453; Kuyper og van Rijn : "Procedural Guarantees and Investigatory Methods in European Law, with Special Reference to Competition, 1982", Yearbook of European Law, s . 13; Schroeter : "Kommentar zu Art . 87 EWG-Vertrag", i V.D . Groeben, Thiesing et Ehlermann; Handbuch des Europaeischen Rechts, bind 8, 212 . Nov . 1984, Art . 87 EWGV Rdnr . 38; Mestmaecker : Europaeisches Wettbewerbsrecht, 1974, s . 606 og 607 .
( 6 ) Jfr . dommen i AM & S-sagen, praemis 15 .
( 7 ) W . Kreis : "Ermittlungsverfahren der EG-Kommission in Kartellsachen", Recht der Internationalen Wirtschaft, haefte 5, maj 1981, s . 281, navnlig paa s . 291; W . A . Rehmann, "Zur Vollstreckung einer Nachpruefungsentscheidung der Kommission der EG", NJW 1987, haefte 48, s . 3061 f .
( 8 ) Mestmaecker, op . cit . s . 607 .
( 9 ) Van Fraeyenhoven : "Le respect de la vie privée et le pouvoir d' investigation du fisc", Annales de droit de Louvain, 1984, s . 85 f .
( 10 ) I henhold til strafferetsplejeloven forudsaetter adgang til og ransagning i en bolig et samtykke og en givet bemyndigelse, saaledes at der kraeves en begrundet retskendelse, saafremt disse betingelser ikke er opfyldt .
( 11 ) Frowein og Peukert : "Europaeische Menschenrechtskonvention", EMRK-Kommentar, artikel 8, nr . 27 .
( 12 ) Dom af 26 . juni 1980, National Panasonic mod Kommissionen, 136/79, Sml . s . 2033, paa s . 2056 f .
( 13 ) Jfr . i denne retning generaladvokat Warners forslag til afgoerelse i National Panasonic-sagen, Sml . 1980, s . 2061, paa s . 2068 .
( 14 ) Commission' s Powers of Investigation and Inspection, House of Lords, Session 1983-1984, 18th Report, HMSO .
( 15 ) Der er herved tale om en helt anden problemstilling, men artikel 1 i protokollen vedroerende De Europaeiske Faellesskabers privilegier og immuniteter indeholder paa samme maade bestemmelse om, at enhver form for ransagning i Faellesskabernes lokaler og bygninger kraever en bemyndigelse fra Domstolen .
( 16 ) Jfr . dom af 23 . september 1986 i AZKO-sagen, 5/85, Sml . s . 2615, praemis 38 .
( 17 ) Vedroerende "denne afgoerende forskel mellem beslutninger truffet efter en saadan procedure og beslutningerne om kontrolundersoegelse", se den tidligere omtalte dom i National Panasonic-sagen, Sml . 1980, s . 2058, praemis 21 . Jeg vender tilbage til dette spoergsmaal i forbindelse med droeftelsen af beslutningen om at paalaegge Hoechst tvangsboeder .
( 18 ) Dom i National Panasonic-sagen, jfr . ovenfor, praemis 21 .
( 19 ) Dom af 25 . oktober 1983, AEG mod Kommissionen, 107/82, Sml . s . 3151, praemis 49; jfr . ogsaa dom af 14 . juli 1972, ICI mod Kommissionen, 48/69, Sml . s . 151, praemisserne 132 og 133 .
( 20 ) Sml . 1980, s . 2033, praemisserne 28-30 .
( 21 ) Sag 77/70, Prelle mod Kommissionen, Sml . 1971, s . 149 ( sammendrag ), org . ref . Recueil 1971, s . 561 .
( 22 ) Forenede sager 2 og 3/62, Kommissionen mod Luxembourg og Belgien, Recueil 1962, s . 855 .
( 23 ) Jfr . i den retning dom af 1 . april 1982, Duerbeck mod Kommissionen, 11/81, Sml . s . 1251, praemis 17, samt de to i de foregaaende to fodnoter naevnte afgoerelser . Jfr . ogsaa ordlyden af procesreglementets artikel 42, stk . 2, og artikel 98, hvorefter fristen for at indgive begaering om genoptagelse begynder at loebe "den dag, paa hvilken ansoegeren har faaet kendskab til de faktiske omstaendigheder, hvorpaa begaering om genoptagelse stoettes ".
( 24 ) Forenede sager 89, 104, 114, 116, 117 og 125-129/85, Sml . 1988, s . 5193 .
( 25 ) EFT L 302 af 15.11.1985 .
( 26 ) Jfr . herved navnlig dom af 19 . januar 1988, Pesca Valentia mod Minister for Fishery and Forestry Ireland og Attorney General, 223/86, Sml . s . 83, praemis 18 .
( 27 ) Jfr . herved navnlig dom af 24 . juni 1986, AKZO Chemie mod Kommissionen, 53/85, Sml . s . 1965, praemis 23 .
( 28 ) Forordning om udtalelser i henhold til artikel 19, stk . 1 og 2, i Raadets forordning nr . 17 ( EFT 1963-1964, s . 42 ).
( 29 ) Dom af 23 . september 1986, AKZO Chemie mod Kommissionen, 5/85, Sml . s . 2585, praemis 24 .
( 30 ) Sml . 1981, s . 2639 . Domstolen udtalte i denne dom : "Ifoelge Domstolens faste praksis foreligger der retsakter eller beslutninger, der kan goeres til genstand for et annullationssoegsmaal i medfoer af artikel 173, naar foranstaltningerne har retligt bindende virkninger, som kan beroere sagsoegerens interesser gennem en vaesentlig aendring af hans retsstilling" ( praemis 9 ).
( 31 ) Jfr . ud over dommen af 13 . februar 1979 i Granaria-sagen, 101/78, Sml . s . 623, praemis 4, som Kommissionen har henvist til, dommen af 1 . april 1982 i Duerbeck-sagen, 11/81, Sml . 1982, s . 1251, praemis 17 .
Full & Egal Universal Law Academy