Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
A - Faktiske omstaendigheder
1 . I lighed med sidste aar ( 1 ) har Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber anlagt sag til proevelse af to retsakter udstedt af Raadet for De Europaeiske Faellesskaber, hvori det bestemmes, at der i 1987 skal anvendes toldpraeferencer for visse varer med oprindelse i udviklingslande ( 2 ).
2 . I lighed med de forordninger, der gjaldt sidste aar, har Raadet udstedt de omtvistede forordninger "under henvisning til Traktaten om oprettelse af Det Europaeiske OEkonomiske Faellesskab" uden naermere angivelse af det relevante retsgrundlag . Raadet havde dog Traktatens artikler 113 og 235 i tankerne .
3 . Kommissionen har anfoert, at Raadet ved denne fremgangsmaade tilsidesatte vaesentlige formforskrifter i den i EOEF-Traktatens artikel 190 forudsatte betydning . Den har yderligere kritiseret opbygningen af toldpraeferenceordningen, som Raadet, ifoelge Kommissionen - uden hensyn til Kommissionens forslag - har indfoert i en form, der er i strid med principperne om toldunion og faelles handelspolitik .
4 . Kommissionen har som sagsoeger derfor nedlagt foelgende paastande :
- forordningerne nr . 3924/86 og nr . 3925/86 annulleres,
- sagsoegte tilpligtes at betale sagens omkostninger .
5 . Raadet har som sagsoegt og paa grundlag af Domstolens dom af 26 . marts 1987 i sag 45/86 anerkendt, at det foerste klagepunkt er begrundet . Raadet har ikke desto mindre nedlagt foelgende paastande :
- frifindelse,
- sagsoegeren tilpligtes at betale sagens omkostninger .
6 . Under den mundtlige forhandling har sagsoegeren formelt frafaldet sine klagepunkter vedroerende retsgrundlaget og hermed paatalen om tilsidesaettelse af vaesentlige formkrav, idet dommen af 26 . marts 1987 i sag 45/86 afklarede gaeldende ret, og Raadet har stoettet den for 1988 gaeldende toldpraeferenceordning paa EOEF-Traktatens artikel 113 ( 3 ).
B - Stillingtagen
Hjemmelen
7 . Som anfoert ovenfor, er parterne enige om, at de anfaegtede forordninger er ugyldige saavel paa grund af tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter i henhold til EOEF-Traktatens artikel 190 som paa grund af urigtig hjemmel .
8 . Paa trods heraf har Raadet hverken berigtiget de omtvistede forordninger eller ophaevet dem og udstedt nye med anvendelse af den rigtige hjemmel . Da Raadet yderligere har paastaaet frifindelse, skoent det har anerkendt, at forordningerne er retsstridige, bestaar der fortsat en tvist .
9 . Kommissionen har ganske vist under den mundtlige forhandling frafaldet dette klagepunkt, men da den offentligt har udtrykt tvivl om, hvorvidt den anfaegtede forordning af denne grund er gyldig, kan denne tvivl ikke fjernes ved at frafalde klagepunktet . Under alle omstaendigheder er der intet til hinder for, at Domstolen tager stilling til dette punkt . Ret beset ville det ogsaa vaere utaenkeligt, om Domstolen, alene fordi sagsoegeren har frafaldet en del af sine klagepunkter, er afskaaret fra at fastslaa, at de omtvistede forordninger er retsstridige, naar den er fuldt vidende om, at dette er tilfaeldet .
10 . Domstolen kan paa grundlag af parternes samstemmende udtalelser og sine egne betragtninger i dommen af 26 . marts 1987 i sag 45/86 statuere, at de anfaegtede forordninger ikke opfylder begrundelsesforskrifterne i EOEF-Traktatens artikel 190, at forordningerne er udstedt med urigtig hjemmel, og at de foelgelig boer kendes ugyldige .
11 . Jeg kan derfor i det foelgende begraense mig til at gennemgaa Kommissionens oevrige argumenter, som i det vaesentlige kan koges ned til anbringendet om tilsidesaettelse af principperne om toldunion og faelles handelspolitik .
Toldpraeferencen for industrivarer
12 . Kommissionen har navnlig kritiseret, at faellesskabskontingenterne opdeles i nationale kvoter, hvoraf medlemsstaterne i foerste omgang faar tildelt 80 %. Resten udgoer en faellesskabsreserve . Foerst naar en medlemsstat har udnyttet 90% eller mere af sin kvote, kan den paa faellesskabsreserven traekke en tillaegskvote paa 10% af den oprindelige . Denne fremgangsmaade kan, om noedvendigt, gentages, idet de foelgende kvoter dog er begraenset til 5% af den oprindelige . Medlemsstaterne kan begraense tillaegskvoterne til 60% af deres oprindelige kvoter .
13 . Den 1 . oktober 1987 skulle medlemsstaterne tilbagefoere den uudnyttede del af den oprindelige kvote, som pr . 15 . september 1987 oversteg 15% af den oprindelige kvote, til reserven . De havde ogsaa mulighed for at tilbagefoere en stoerre maengde, hvis de havde saerlig grund til at antage, at den ikke ville blive udnyttet . De kunne ogsaa paa anmodning fra Kommissionen tilbagefoere en del paa et tidligere tidspunkt .
14 . Denne opdeling og denne forvaltning af faellesskabskontingentet foerer ifoelge Kommissionen til, at en medlemsstats kvoter i visse tilfaelde kan vaere opbrugt, saaledes at den i Den Faelles Toldtarif foreskrevne toldsats igen skal anvendes, mens der paa samme tidspunkt stadig til andre medlemsstater, der ikke har udnyttet kvoterne i samme omfang, i henhold til praeferenceordningen kan importeres varer til praeferencesats . Til stoette for denne opfattelse har Kommissionen henvist til en af Revisionsrettens beretninger, hvori denne risiko netop omtales ( 4 ). Ifoelge Kommissionen kan det yderligere taenkes, at det paa grund af den sene og begraensede mulighed for tilbagefoersel ikke laengere er muligt, efter at de nationale kvoter er opbrugt, at importere varer i henhold til praeferenceordningen, skoent faellesskabskontingentets kvoter ikke er udnyttet eller kun delvis udnyttet i andre medlemsstater . Det skal ifoelge Kommissionen skyldes, at Raadet ved den foerste fordeling af faellesskabskontingenterne i nationale kvoter anvendte tre kriterier, nemlig de enkelte medlemsstaters udenrigshandel, bruttonationalprodukt og befolkningsstoerrelse . Den har anfoert, at der kun skete rent tekniske tilpasninger af denne faste fordeling ved nye staters tiltraedelse af Faellesskabet, idet Raadet ikke har taget hensyn til de foreliggende handelsstroemme og da slet ikke til deres udvikling .
15 . Raadet har heroverfor anfoert, at opdelingen af kontingenterne i nationale kvoter i henhold til den omtvistede forordning er forenelig med EOEF-Traktaten, navnlig artiklerne 9 og 113, og har henvist til en raekke af Domstolens afgoerelser, hvori de nationale kvoter ikke har givet anledning til kritik .
16 . EOEF-Traktatens artikel 3 bestemmer, at Faellesskabets virke, for at naa de i artikel 2 foreskrevne maal, skal indebaere en ophaevelse, medlemsstaterne imellem, af told og kvantitative restriktioner samt indfoerelse af en faelles toldtarif og en faelles handelspolitik over for tredjeland . Faellesskabets virke praeciseres i Traktatens artikel 9, hvis stk . 1 lyder saaledes :
"Faellesskabets grundlag er en toldunion, som omfatter al vareudveksling, og som indebaerer forbud mod told ved indfoersel fra og ved udfoersel til andre Medlemsstater, saavel som mod alle afgifter med tilsvarende virkning, samt indfoerelse af en faelles toldtarif over for tredjeland ."
17 . Domstolen har allerede defineret denne toldunion i dommen af 13 . december 1973 i de forenede sager 37 og 38/73 ( 5 ); begrebet defineres saaledes :
"Toldunionen, som udgoer en af Faellesskabets grundlaeggende ideer, medfoerer dels fjernelsen af told mellem medlemsstaterne samt af enhver afgift med tilsvarende virkning ;...
Toldunionen medfoerer desuden etablering af én eneste toldtarif for hele Faellesskabet, saaledes som det er bestemt i Traktatens artikler 18-29;
dette tarifmaessige faellesskab sigter mod at gennemfoere en udligning af de toldbyrder ( 6 ), som de fra tredjelande importerede produkter underkastes ved Faellesskabets graenser for derved at undgaa omgaaelser i samhandelen med disse lande samt undgaa enhver fordrejning af den interne frihandel eller af konkurrencevilkaarene ."
18 . Naar henses til denne principielle definition af det ydre aspekt af toldunionen, ses det vanskeligt, hvorledes den af Kommissionen beskrevne kontingentordning kan forenes med en ensartet anvendelse af Den Faelles Toldtarif og saaledes med Toldunionen . Betaenkelighederne bestaar navnlig i, at man ikke ved denne ordning kan udelukke, at en og samme vare, naar den passerer forskellige toldsteder inden for Faellesskabet, selv om faellesskabskontingentet ikke er opbrugt, underkastes forskellige toldregler, saasom behandling i henhold til praeferenceordningen, saafremt importstatens nationale kvote endnu ikke er opbrugt, eller anvendelse med det fulde beloeb af Den Faelles Toldtarif i en anden medlemsstat, hvis kvote allerede er opbrugt . Import af varer kan saaledes kun ske under toldpraeferenceordningen gennem den medlemsstat, hvis kvoter endnu ikke er opbrugt . Det er imidlertid netop saadan, at der opstaar en omlaegning i samhandelen, som navnlig ved billige varer, paa grund af de hoejere transportomkostninger, kan foere til, at disse varer simpelt hen ikke laengere importeres .
19 . Raadet har ganske vist henvist til en raekke af Domstolens afgoerelser, hvoraf det angiveligt kan udledes, at Domstolen principielt anser opdelingen af faellesskabskontingenter i nationale kvoter for lovlig ( 7 ).
20 . Hvis man naerlaeser disse afgoerelser, kan man imidlertid daarligt udlede noget til stoette for Raadets opfattelse i den foreliggende sag . Det er vel rigtigt, at Domstolen i de naevnte afgoerelser ikke har kritiseret opdelingen af faellesskabskontingenterne i nationale kvoter . Det beror imidlertid navnlig paa, at problemer af denne art ikke var blevet rejst i de naevnte praejudicielle sager, da de udelukkende drejede sig om, hvorledes medlemsstaterne skulle forvalte deres nationale kvoter .
21 . Kommissionen har yderligere paaberaabt sig Domstolens dom af 13 . december 1983 i sag 218/82 ( 8 ), hvori Domstolen heller ikke kritiserede opdelingen af faellesskabskontingentet for rom, arrak og tafia med oprindelse i AVS-staterne . Domstolen fastslog i denne afgoerelse, at en opdeling af det samlede kontingent i nationale kvoter under visse omstaendigheder ( 6 ) er forenelig med Traktaten, navnlig under den udtrykkelige forudsaetning, at den ikke hindrer den frie bevaegelighed af de kontingerede varer, efter at de er bragt i fri omsaetning paa en medlemsstats territorium .
22 . Denne afgoerelse kan imidlertid ikke uden videre overfoeres paa den foreliggende sag . Den forordning ( 9 ), der var genstand for sag 218/82, var nemlig udstedt med hjemmel i artikel 2 i den anden AVS/EOEF-konvention af 31 . oktober 1979, hvorefter de toldfrie importmaengder fastsattes hvert aar paa grundlag af de stoerste aarlige maengder, der var importeret til Faellesskabet fra AVS-staterne i de seneste tre aar, hvor hvilke der forelaa statistiske oplysninger, med tillaeg af en aarlig vaekstrate . AAbningen og fordelingen af faellesskabskontingentet er saaledes knyttet til udviklingen af handelsstroemmene, hvilket, som sagsoegeren ubestridt har anfoert, netop ikke er tilfaeldet, for saa vidt angaar de her anfaegtede forordninger . Den oprindelige opdeling fra 1971 inden for rammerne af toldpraeferenceordningen til gunst for udviklingslandene er nemlig kun blevet aendret ved de forskellige nye staters tiltraedelse af Faellesskabet; derimod har man netop ikke i de senere aar taget hensyn til udviklingen i handelsstroemmene, hvilket blandt andet har foert til, at visse medlemsstater, efter at have opbrugt deres kvoter af kontingentet, indfoerte varer til Faellesskabet til den normale toldsats, selv om det samlede faellesskabskontingent ikke var fuldt udnyttet .
23 . Man kan derfor ikke udlede af Domstolens afgoerelse af 13 . december 1983 i sag 218/82, at opdelingen af et faellesskabskontingent i nationale kvoter kun er lovlig, saafremt den frie bevaegelighed inden for Faellesskabet af de kontingenterede importvarer er sikret . Der maa yderligere foreligge visse "saerlige omstaendigheder", for at en opdeling af denne art kan betragtes som forenelig med Toldunionen .
24 . Raadet kan heller ikke til stoette for kvoteordningen paaberaabe sig Domstolens domme af 15 . december 1976 i sag 41/76 ( 10 ), af 5 . marts 1986 i sag 59/84 ( 11 ) eller af 8 . oktober 1986 i sag 385/85 ( 12 ). I sidstnaevnte dom har Domstolen simpelt hen fastslaaet, at for saa vidt angaar de saerlige karakteristika ved toldpraeferenceordningen til gunst for udviklingslande, kan der fastsaettes strengere bevisregler for varernes oprindelse . Herudover kan der af denne dom intet udledes af interesse for den foreliggende sag .
25 . Derimod vedroerte de to domme af 15 . december 1976 og 5 . marts 1986 spoergsmaalet, om Kommissionen paa de paagaeldende tidspunkter endnu kunne give tilladelse til beskyttelsesforanstaltninger i den i EOEF-Traktatens artikel 115 forudsatte betydning . I begge afgoerelser fastslog Domstolen ganske vist, at "den faelles handelspolitiks ufuldkomne tilstand blandt andet har til foelge at opretholde handelspolitiske forskelle mellem medlemsstaterne, som kan fremkalde omlaegninger i samhandelen eller medfoere oekonomiske vanskeligheder i visse medlemsstater ".
26 . Paa grundlag af heraf fastslog Domstolen, at de af Kommissionen godkendte beskyttelsesforanstaltninger var forenelige med EOEF-Traktatens artikel 115 .
27 . I den foreliggende sag er der imidlertid ikke tale om foranstaltninger i henhold til EOEF-Traktatens artikel 115, som jo skal traeffes af Kommissionen, der har anlagt denne sag; det skal derimod afgoeres, om Raadet ogsaa kan fravige Toldunionens principper, naar henses til, at den faelles handelspolitik ikke er fuldt ud gennemfoert .
28 . Det maa vaere klart, at spoergsmaalet maa besvares benaegtende . Selv om Raadet i strid med EOEF-Traktatens artikel 113 endnu ikke efter udloebet af overgangsperioden, dvs . 1970, har gennemfoert en faelles handelspolitik paa grundlag af ensartede principper, kan denne tilsidesaettelse af EOEF-Traktaten ikke indebaere, at Raadet ogsaa kan tilsidesaette Toldunionens principper . Der kan hoejst vaere tale om, at Kommissionen i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 115 kan afhjaelpe vanskelighederne ved, at Raadet ikke fuldt ud har gennemfoert den faelles handelspolitik .
29 . Kommissionen opfatter yderligere opdelingen af faellesskabskontingentet i nationale kvoter som en overtraedelse af EOEF-Traktatens artikel 113, for saa vidt som opdelingen foretages paa grundlag af medlemsstaternes ( forskellige ) nationale interesser og ikke paa grundlag af ens faellesskabsretlige principper . Herved kommer handelspolitikken til at hvile paa kriterier, der ikke er fuldt harmoniseret .
30 . Raadet har ikke principielt bestridt denne opfattelse, men anfoert, at medlemsstaterne i betragtning af den ikke fuldt gennemfoerte faelles handelspolitik fortsat har forskellige interesser; man kan bedst tage hensyn hertil ved at opretholde nationale kvoter . Naar det indre marked, der skal ledsages af en reel faelles handelspolitik, som forudsat gennemfoeres i 1992, bliver det da noedvendigt at afskaffe alle nationale kvoter .
31 . Man maa glaede sig over, at Raadet anerkender noedvendigheden af at afskaffe de nationale kvoter i forbindelse med gennemfoerelsen af det indre marked, hvorved det saaledes indirekte erkender, at de nationale kvoter vanskeligt kan forenes med det faelles marked . Det er imidlertid ikke tilstraekkeligt at anerkende dette princip med henblik paa 1992, da den faelles handelspolitik ikke foerst skulle gennemfoeres i 1992, men allerede ved overgangsperiodens udloeb i 1970, jfr . EOEF-Traktatens artikler 111 og 113 . Da den omtvistede forordning ikke i alle henseender lever op til en reel faelles handelspolitiks krav, er selve udstedelsen heraf ogsaa i strid med EOEF-Traktatens artikel 113 .
32 . Herefter er jeg foreloebig naaet til det resultat, at Raadet ikke var befoejet til at udfaerdige toldpraeferenceordningen for industrivarer paa en saadan maade, at varer i en del af Faellesskabet noedvendigvis maa importeres til normale toldsatser, selv om faellesskabskontingenterne som helhed endnu ikke er fuldt udnyttet, fordi visse medlemsstater ikke har opbrugt deres kvoter .
33 . Det tilkommer de faellesskabsinstitutioner, der har lovgivningskompetence, at afgoere, hvorledes en praeferenceordning skal udformes, saaledes at den opfylder saavel principperne for en toldunion som kravet om, at alle Faellesskabets erhvervsdrivende skal have lige adgang til kontingenterne . Man kan forestille sig, at Kommissionen forvalter faellesskabskontingentet paa samme maade for hele Faellesskabet; man kan vel heller ikke udelukke en ordning med opdeling af faellesskabskontingentet i nationale kvoter under hensyntagen til handelsstroemmene, saafremt det herved enten ved en smidigere udformning af faellesskabsreserven eller ved en stoerre mulighed for at overfoere nationale kvoter sikres, at de erhvervsdrivende har adgang til at anvende toldpraeferenceordningen, saa laenge hele faellesskabskontingentet endnu ikke er opbrugt .
Toldpraeferenceordningen for tekstilvarer
34 . Ovenaevnte betragtninger kan med de af forholdet foelgende aendringer overfoeres paa praeferenceordningen for tekstilvarer . Da ordningen kun forskriver faste kvoter uden faellesskabsreserve, virker opdelingen af faellesskabskontingentet i nationale kvoter endnu stivere end for industrivarer . Principperne for Toldunionen tilsidesaettes derved i endnu hoejere grad, end det er tilfaeldet for den ordning, jeg foerst har gennemgaaet .
35 . I denne sammenhaeng er der ikke anledning til at tage stilling til, om de af Kommissionen fremsatte forslag inden for rammerne af lovgivningsproceduren ville have tilgodeset principperne for Toldunionen . En saadan ordning ville i det mindste have vaeret "naermere Traktaten ". Under alle omstaendigheder er den af Raadet fastsatte ordning ikke i overensstemmelse med principperne for Toldunionen og for den faelles handelspolitik, saaledes som de er kraevet i Traktaten og uddybet i Domstolens praksis .
Spoergsmaalet om de to forordningers bestaaen
36 . Kommissionen henholder sig til Domstolens afgoerelse, for saa vidt angaar spoergsmaalet, om visse af forordningernes retsvirkninger i henhold til EOEF-Traktatens artikel 174, stk . 2, skal betragtes som bestaaende .
37 . Da jeg vil foreslaa Domstolen, at de to forordninger annulleres, skoent de er traadt ud af kraft den 31 . december 1987, er det af hensyn til udviklingslandene og de erhvervsdrivende, der har importeret varer under toldpraeferenceordningen, noedvendigt at erklaere de toldformaliteter, der er afviklet, for retsgyldige, selv om annullationen af de to forordninger gaelder ex tunc .
C - Sammenfatning
38 . Sammenfattende skal jeg foreslaa Domstolen at traeffe foelgende afgoerelse :
"1 ) Raadets forordninger nr . 3924/86 og nr . 3925/86 af 16 . december 1986 annulleres;
2 ) de annullerede forordningers retsvirkninger skal betragtes som bestaaende i det omfang, hvori der er importeret varer paa grundlag af den ved forordningerne indfoerte praeferenceordning;
3 ) Raadet betaler sagens omkostninger ."
(*) Oversat fra tysk .
( 1 ) Jfr . dom af 26 . marts 1987 i sag 45/86, Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber mod Raadet for De Europaeiske Faellesskaber, Sml . s . 1493 .
( 2 ) Raadets forordning nr . 3924/86 af 16 . december 1986 om anvendelse af generelle toldpraeferencer i 1987 for visse industrivarer med oprindelse i udviklingslande, EFT 1986 L 373, s . 1; Raadets forordning nr . 3925/86 af 16 . december 1986 om anvendelse af generelle toldpraeferencer i 1987 for tekstilvarer med oprindelse i udviklingslande, EFT 1986 L 373, s . 68 .
( 3 ) Forordningerne nr . 3635/87, EFT 1987 L 350, s . 1 og nr . 3782/87, EFT 1987 L 367, s . 1 .
( 4 ) AArsberetning for regnskabsaaret 1982, EFT 1983 C 357, s . 1, 32 .
( 5 ) Domstolens dom af 13 . december 1973 i de forenede sager 37 og 38/73, Sociaal Fonds voor de Diamentarbeiders mod NV Indiamex m.fl ., Sml . s . 1609, 1622 .
( 6 ) Min fremhaevelse .
( 7 ) Bl.a . dom af 12 . december 1973 i sag 131/73, straffesag mod Giulio og Adriano Grosoli, Sml . s . 1555; dom af 23 . januar 1980 i sag 35/79, SpA Grosoli m.fl . mod Ministeriet for Udenrigshandel m.fl ., Sml . s . 177; dom af 13 . marts 1980 i sag 124/79, J . A . van Walsum BV mod Produktschap voor Vee en Vlees, Sml . s . 813; dom af 7 . oktober 1985 i sag 199/84, straffesag mod Migliorini og Fischl, Sml . s . 3317 .
( 8 ) Dom af 13 . december 1983 i sag 218/82, Raadet for De Europaeiske Faellesskaber mod Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, Sml . s . 4063 .
( 6 )
( 9 ) Raadets forordning nr . 1699/82 af 24 . juni 1982, EFT 1982 L 189, s . 1 .
( 10 ) Domstolens dom af 15 . december 1976 i sag 41/76, straffesag mod Donckerwolcke, Sml . s . 1921 .
( 11 ) Domstolens dom af 5 . marts 1986 i sag 59/84, Tezi Textiel BV mod Kommissionen for De Europaeiske Faellesskaber, Sml . s . 887 .
( 12 ) Domstolens dom af 8 . oktober 1986 i sag 385/85, S . R . Industries mod Administration des douanes, Sml . s . 2929 .
Full & Egal Universal Law Academy