Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
A - De feiten
1 . Evenals vorig jaar ( 1 ) komt de Commissie van de Europese Gemeenschappen, verzoekster, op tegen twee verordeningen van de Raad van de Europese Gemeenschappen, verweerder, waarmee op bepaalde goederen uit ontwikkelingslanden in het jaar 1987 tariefpreferenties dienden te worden toegepast . ( 2 )
2 . Zoals ook bij de voor het vorig jaar geldende verordeningen heeft verweerder deze verordening gebaseerd "op het Verdrag tot oprichting van de Europese Economische Gemeenschap", zonder nadere precisering van de toepasselijke rechtsgrondslagen . Verweerder had echter de artikelen 113 en 235 EEG-Verdrag op het oog .
3 . Verzoekster ziet in deze handelwijze een schending van wezenlijke vormvoorschriften in de zin van artikel 190 EEG-Verdrag . Daarenboven kritiseert zij de structuur van het preferentiestelsel, dat verweerder - in afwijking van de voorstellen van verzoekster -
zodanig heeft opgezet, dat de grondbeginselen van de douane-unie en van de gemeenschappelijke handelspolitiek worden geschonden .
4 . Verzoekster concludeert dat het den Hove behage
- de verordeningen 3924/86 en 3925/86 nietig te verklaren;
- verweerder te verwijzen in de kosten van het geding .
5 . In verband met het arrest van 26 maart 1987 in zaak 45/86 geeft verweerder toe, dat het eerste middel gegrond is . Niettemin concludeert hij dat het den Hove behage :
- het beroep te verwerpen en
- verzoekster te verwijzen in de kosten van het geding .
6 . Tijdens de mondelinge behandeling heeft verzoekster formeel van haar middelen betreffende de rechtsgrondslag en dus betreffende schending van wezenlijke vormvoorschriften afstand gedaan, daar het arrest van 26 maart 1987, zaak 45/86, de rechtstoestand heeft verduidelijkt en verweerder de voor 1988 geldende preferentieregeling op artikel 113 EEG-Verdrag heeft gebaseerd . ( 3 )
B - Beoordeling rechtens
Rechtsgrondslag
7 . Zoals hiervoor uiteengezet, zijn partijen het erover eens, dat de bestreden verordeningen nietig zijn wegens schending van wezenlijke vormvoorschriften in de zin van artikel 190 EEG-Verdrag en wegens vermelding van een ontoereikende rechtsgrondslag .
8 . Toch heeft verweerder de verordeningen in geding noch gerectificeerd noch ingetrokken en met toepassing van de juiste rechtsgrondslag opnieuw vastgesteld . Daar hij bovendien heeft geconcludeerd tot verwerping van het beroep, ofschoon hij wel de onwettigheid van de verordeningen heeft erkend, bestaat er nog steeds een geschil .
9 . Tijdens de mondelinge behandeling heeft verzoekster haar hierop betrekking hebbende middel laten vallen . Omdat zij echter openlijk haar twijfel aan de rechtsgeldigheid van de bestreden verordening op deze grond heeft geuit, kan haar twijfel niet worden weggenomen door afstand van een middel . In ieder geval belet niets het Hof zijn opvatting daaromtrent te geven . Ten slotte zou het ondenkbaar zijn, dat het Hof enkel doordat verzoekster afstand heeft gedaan van een deel van haar middelen, niet meer de onwettigheid van de bestreden verordeningen zou kunnen vaststellen, hoewel het ten volle op de hoogte is van de onwettigheid ervan .
10 . Het Hof kan op basis van de met elkaar overeenstemmende verklaringen van partijen en zijn vaststellingen in het arrest van 26 maart 1987 ( zaak 45/86 ) verklaren, dat de bestreden verordeningen niet aan de motiveringsregels van artikel 190 EEG-Verdrag voldoen en niet op grond van de juiste rechtsgrondslag zijn vastgesteld, zodat zij nietig moeten worden verklaard .
11 . Ik kan mij er derhalve hierna toe beperken in te gaan op verzoeksters andere argumenten; deze komen in wezen neer op het verwijt dat verweerder de beginselen van de douane-unie alsmede van de gemeenschappelijke handelspolitiek heeft geschonden .
Het stelsel van tariefpreferenties voor industrieprodukten
12 . Verzoekster keert zich in het bijzonder tegen de verdeling van de communautaire contingenten in nationale quota, waarvan de Lid-Staten om te beginnen een eerste gedeelte van 80 % toebedeeld krijgen . De rest blijft in een communautaire reserve . Pas wanneer het quotum voor 90 % of meer is benut, kan de betrokken Lid-Staat uit de communautaire reserve een tweede quotum ter grootte van 10 % van zijn aanvankelijke quotum toebedeeld krijgen . Deze gang van zaken kan eventueel worden herhaald, waarbij de volgende gedeelten echter tot 5 % van dit aanvankelijke quotum beperkt zijn . Hierbij kunnen de Lid-Staten hun extra quota beperken tot 60 % van hun aanvankelijke quota .
13 . De Lid-Staten zijn gehouden uiterlijk op 1 oktober 1987 van het niet-benutte gedeelte van hun aanvankelijke quotum de hoeveelheid die op 15 september 1987 15 % van hun aanvankelijke quotum te boven ging, in de reserve terug te storten . Zij konden ook een grotere hoeveelheid terugstorten, wanneer er aanleiding was om aan te nemen dat deze niet kon worden benut . Op verzoek van de Commissie konden zij ook voortijdig terugstorten .
14 . Deze verdeling en dit beheer van het communautaire contingent leidt er volgens verzoekster toe, dat in bepaalde gevallen de quota van een Lid-Staat kunnen zijn uitgeput en dus het in het gemeenschappelijk douanetarief vermelde recht weer moet worden toegepast, hoewel terzelfder tijd in andere Lid-Staten wegens het geringe gebruik van de quota nog invoer volgens het preferentiestelsel tegen een gunstiger tarief kan worden toegestaan . Tot staving van deze opvatting verwijst zij naar een verslag van de Rekenkamer waarin dit juist wordt vastgesteld . ( 4 ) Bovendien is het mogelijk dat wegens de late en beperkte terugstortingsmogelijkheid na uitputting van de nationale quota niet meer op grond van de preferentieregeling kan worden ingevoerd, terwijl in andere Lid-Staten de quota van het communautaire contingent niet of niet volledig zijn gebruikt . Dit is terug te voeren op de omstandigheid dat verweerder bij de eerste forfaitaire verdeling van communautaire contingenten in nationale quota is uitgegaan van drie criteria : de buitenlandse handel, het bruto nationaal produkt van de Lid-Staten en hun bevolkingsomvang . Deze forfaitaire verdeling is bij de diverse toetredingen enkel technisch aangepast; het bestaan of zelfs de ontwikkeling van de handelsstromen heeft verweerder buiten beschouwing gelaten .
15 . Verweerder brengt daartegen in, dat de in de bestreden verordening neergelegde verdeling van de contingenten in nationale quota verenigbaar is met het EEG-Verdrag, en met name met de artikelen 9 en 113, en noemt een reeks van beslissingen van het Hof waarin geen bezwaar gemaakt is tegen het bestaan van nationale quota .
16 . Ter vervulling van de in artikel 2 EEG-Verdrag genoemde taak van de Gemeenschap om een gemeenschappelijke markt in te stellen, bepaalt artikel 3 EEG-Verdrag, dat de activiteit van de Gemeenschap de afschaffing tussen de Lid-Staten van de douanerechten en de kwantitatieve bepalingen omvat, alsmede de invoering van een gemeenschappelijk douanetarief en een gemeenschappelijke handelspolitiek ten opzichte van derde staten . Deze activiteit wordt geconcretiseerd door artikel 9, dat luidt :
"De Gemeenschap is gegrondvest op een douane-unie welke zich uitstrekt over het gehele goederenverkeer en welke zowel het verbod medebrengt van in - en uitvoerrechten en van alle heffingen van gelijke werking in het verkeer tussen de Lid-Staten onderling als de invoering van een gemeenschappelijk douanetarief voor hun betrekkingen met derde landen ."
17 . De aard van deze douane-unie heeft het Hof in zijn arrest van 13 december 1973 ( gevoegde zaken 37 en 38/73 ( 5 )) omschreven als volgt :
"De douane-unie, die is verankerd in de grondslagen der Gemeenschap, ( brengt ) enerzijds de opheffing van de douanerechten tussen de Lid-Staten en van elke heffing van gelijke werking mee ...
De douane-unie ( brengt ) anderzijds de vaststelling van één gemeenschappelijk douanetarief voor de gehele Gemeenschap overeenkomstig de artikelen 18 tot en met 29 van het Verdrag mee ...
Met deze tariefgemeenschap ( wordt ) de gelijkstelling van de douanerechten ( 6 ) die aan de grenzen der Gemeenschap drukken op de uit derde landen ingevoerde produkten ... beoogd ten einde verleggingen van het handelsverkeer met deze landen en distorsies in het interne vrije verkeer of in de mededingingsvoorwaarden te voorkomen ."
18 . Met het oog op deze principiële karakterisering van het uiterlijke aspect van de douane-unie, lijkt het moeilijk te begrijpen, hoe het door verzoekster beschreven contingentenstelsel verenigbaar is met de uniforme toepassing van het gemeenschappelijk douanetarief . Bezwaren bestaan met name in zoverre, dat het in dit stelsel niet is uit te sluiten, dat een en hetzelfde produkt bij het overschrijden van verscheidene grensplaatsen in de Gemeenschap, ook al is het gemeenschapscontingent nog niet uitgeput, aan verschillende douaneregelingen wordt onderworpen : behandeling volgens het preferentiestelsel, voor zover het nationale quotum van de staat van invoer nog niet is uitgeput, en volledige toepassing van het gemeenschappelijk douanetarief, voor zover het quotum in een andere Lid-Staat reeds is benut . Invoer op basis van het preferentiestelsel is dan alleen mogelijk via de Lid-Staten waarvan de quota nog niet zijn uitgeput . Juist dit moet worden aangemerkt als een verlegging van het handelsverkeer die in het bijzonder bij goedkope produkten wegens de hogere vervoerskosten tot een verhindering van de totale invoer kan leiden .
19 . Verweerder heeft wel op een reeks van arresten van het Hof gewezen, waaruit zou kunnen worden opgemaakt dat het Hof de verdeling van communautaire contingenten in nationale quota in beginsel wettig acht . ( 7 )
20 . Bij nadere beschouwing van deze beslissingen valt hieruit echter nauwelijks iets af te leiden ten gunste van het standpunt van verweerder in de onderhavige zaak . Verweerder heeft weliswaar gelijk, dat het Hof in genoemde arresten de verdeling van communautaire contingenten in nationale quota niet heeft veroordeeld . Dit hangt echter voor alles samen met het feit, dat in de genoemde prejudiciële procedures geen vragen ter zake werden gesteld, maar het enkel ging om de vraag, hoe de Lid-Staten hun nationale quota moesten beheren .
21 . Verweerder beroept zich verder op het arrest van 13 december 1983 ( zaak 218/82 ( 8 )), waarin het Hof evenmin bezwaar had tegen de verdeling van een communautair contingent voor rum, arak en tafia uit de ACS-Staten . In dit arrest overwoog het Hof, dat de verdeling van een globaal tariefcontingent in nationale quota in bepaalde omstandigheden 6 verenigbaar kan zijn met het Verdrag, met name onder de uitdrukkelijke voorwaarde, dat die verdeling het vrije verkeer van de onder het contingent vallende goederen niet belemmert, nadat zij in een Lid-Staat tot het vrije verkeer zijn toegelaten .
22 . Deze vaststelling van het Hof kan echter niet zonder meer worden getransponeerd op het onderhavige geval . De verordening waarover het in zaak 218/82 ging ( 9 ), was namelijk vastgesteld op basis van artikel 2 van de tweede ACS-EEG-Overeenkomst van 31 oktober 1979, volgens hetwelk de hoeveelheden die met vrijdom van douanerechten mogen worden ingevoerd, jaarlijks worden vastgesteld op basis van de grootste jaarlijkse hoeveelheden die uit de ACS-Staten in de Gemeenschap zijn ingevoerd in de laatste drie jaren waarover statistieken beschikbaar zijn, vermeerderd met een jaarlijks groeipercentage . De opening en de verdeling van het communautaire contingent is dus gekoppeld aan de ontwikkeling van de handelsstromen, hetgeen, zoals verzoekster onbestreden heeft gesteld, bij de onderhavige verordeningen juist niet het geval is . De in het kader van algemene tariefpreferenties voor ontwikkelingslanden oorspronkelijk in 1971 vastgestelde verdeling werd immers enkel gewijzigd bij de respectieve toetredingen tot de Gemeenschap; de ontwikkeling van de handelsstromen is in de latere jaren juist niet in aanmerking genomen, wat onder meer tot gevolg had, dat bij uitputting van de quota van bepaalde Lid-Staten de invoer in de Gemeenschap tegen het normale tarief plaatshad, hoewel het communautair contingent als zodanig niet was uitgeput .
23 . Uit 's Hofs arrest van 13 december 1983 ( zaak 218/82 ) valt dus niet af te leiden, dat de wettigheid van de verdeling van een communautair contingent in nationale quota alleen wordt bepaald door de omstandigheid dat het vrije verkeer van de ingevoerde gecontingenteerde produkten binnen de Gemeenschap gewaarborgd is . Een vergelijkbare verdeling kan slechts als verenigbaar met de douane-unie worden beschouwd, wanneer zich daarnaast nog "bepaalde omstandigheden" voordoen .
24 . Ook op de arresten van het Hof van 15 december 1976, ( zaak 41/76 ( 10 )), van 5 maart 1986, ( zaak 59/84 ( 11 )), en van 8 oktober 1986, ( zaak 385/85 ( 12 )), kan verweerder zich niet met succes beroepen om het quotastelsel te rechtvaardigen . In laatstgenoemd arrest werd alleen maar vastgesteld, dat gelet op het bijzondere karakter van het stelsel van algemene tariefpreferenties, dat aan de ontwikkelingslanden ten goede moet komen, striktere regels omtrent het bewijs van de oorsprong van de produkten kunnen worden gesteld . Daarbuiten kan uit dit arrest niets worden opgemaakt dat voor het onderhavige geval van belang is .
25 . In de twee arresten van 1 december 1976 en 5 maart 1986 ging het daarentegen om de vraag of de Commissie op de betrokken tijdstippen nog beschermende maatregelen mocht toelaten . In beide beslissingen werd vastgesteld : dat "de onvolkomenheid van de gemeenschappelijke handelspolitiek na het einde van de overgangsperiode te zamen met andere omstandigheden ertoe leidt dat tussen de Lid-Staten dispariteiten op handelspolitiek gebied blijven bestaan, die oorzaak kunnen zijn van verkeersverleggingen en van economische moeilijkheden in sommige Lid-Staten ".
26 . Deze vaststelling was voor het Hof aanleiding de wettigheid te erkennen van de door de Commissie goedgekeurde beschermende maatregelen in de zin van artikel 115 EEG-Verdrag .
27 . In het onderhavige geval gaat het echter niet om maatregelen op de voet van artikel 115 EEG-Verdrag, die overigens door de Commissie, verzoekster in deze procedure, hadden moeten worden vastgesteld, maar om de vraag of verweerder, gezien de nog slechts onvolledig verwezenlijkte gemeenschappelijke handelspolitiek, ook van de beginselen van de douane-unie mag afwijken .
28 . Een ontkennend antwoord op deze vraag ligt voor de hand . Wanneer verweerder in strijd met artikel 113 EEG-Verdrag heeft nagelaten na afloop van de overgangsperiode, dat wil zeggen na 1970, de gemeenschappelijke handelspolitiek volledig op eenvormige beginselen te gronden, kan hij aan deze niet-nakoming van het EEG-Verdrag niet ook nog de verdere bevoegdheid ontlenen om in strijd met de beginselen van de douane-unie te handelen . Eventueel is het verzoekster overeenkomstig artikel 115 EEG-Verdrag toegestaan, de moeilijkheden ten gevolge van de onvoldoende verwezenlijking van de gemeenschappelijke handelspolitiek door verweerder uit de weg ruimen .
29 . Verzoekster ziet in de verdeling van communautaire contingenten in nationale quota verder een inbreuk op artikel 113 EEG-Verdrag, daar de verdeling op basis van de ( uiteenlopende ) nationale belangen van de Lid-Staten en niet op basis van eenvormige gemeenschappelijke beginselen geschiedt . Aan de handelspolitiek wordt aldus vorm gegeven aan de hand van gedeeltelijk niet-geharmoniseerde criteria .
30 . Verweerder bestrijdt dit argument niet principieel . Hij voert evenwel aan, dat de uiteenlopende belangen van de Lid-Staten wegens de nog niet volledig verwezenlijkte gemeenschappelijke handelspolitiek blijven voortbestaan; hiermee zou door de handhaving van nationale contingenten beter rekening kunnen worden gehouden . Na voltooiing van de voor 1992 voorziene interne markt, die door een werkelijke gemeenschappelijke handelspolitiek moet worden begeleid, is afschaffing van de nationale contingenten beslist noodzakelijk .
31 . Verheugend is, dat verweerder voor het tijdstip van de verwezenlijking van de interne markt de noodzaak van de afschaffing van de nationale quota erkent, want daarmee geeft hij impliciet toe, dat nationale quota slechts moeilijk verenigbaar zijn met de gemeenschappelijke markt . Het volstaat echter niet, wanneer dit beginsel eerst voor 1992 wordt erkend, daar de gemeenschappelijke handelspolitiek niet pas voor 1992, maar ingevolge de artikelen 111 en 113 EEG-Verdrag reeds aan het einde van de overgangsperiode in 1970 tot stand had moeten worden gebracht . Daar de betrokken verordening niet ten volle aan de eisen van een werkelijk gemeenschappelijke handelspolitiek beantwoordt, moet de vaststelling ervan ook als een inbreuk op artikel 113 worden beschouwd .
32 . Op grond van een en ander kom ik tot het tussenresultaat, dat het verweerder niet toegestaan was om het stelsel van tariefpreferenties voor industrieprodukten op zodanige wijze op te zetten, dat in een deel van de Gemeenschap produkten tegen het normale douanetarief moesten worden ingevoerd, ofschoon de communautaire contingenten nog niet geheel waren uitgeput, omdat de quota in bepaalde Lid-Staten nog niet waren uitgeput .
33 . Hoe een preferentiestelsel moet zijn opgezet dat zowel rekening houdt met de beginselen van de douane-unie als met de eis dat aan alle ondernemers van de Gemeenschap gelijke toegang tot de contingenten wordt gegarandeerd, dient te worden beslist door de wetgevende instellingen van de Gemeenschap . Denkbaar zou zijn een eenvormig communautair beheer van het communautaire contingent door de Commissie; een stelsel van verdeling van de communautaire contingenten in nationale quota waarin rekening wordt gehouden met de handelsstromen, dient evenwel niet te worden uitgesloten, indien door een flexibeler opzet van de communautaire reserve of een gemakkelijkere overdraagbaarheid van de nationale quota wordt gegarandeerd dat de marktdeelnemers het preferentiestelsel zo lang kunnen gebruiken, totdat het communautaire contingent totaal is uitgeput .
Het stelsel van tariefpreferenties voor textielprodukten
34 . De hiervoor gemaakte opmerkingen gelden mutatis mutandis ook voor het stelsel van tariefpreferenties voor textielprodukten . Daar in de desbetreffende regeling slechts vaste quota zonder communautaire reserve zijn voorzien, functioneert de verdeling van het gemeenschapscontingent in nationale quota nog starrer dan bij industrieprodukten . De beginselen van de douane-unie worden derhalve in nog veel sterkere mate geschonden als bij eerstgenoemde regeling .
35 . In dit verband kan buiten beschouwing blijven, of de door verzoekster in de wetgevingsprocedure gedane voorstellen voldoende zouden zijn geweest om met de beginselen van de douane-unie rekening te houden . Een dergelijke regeling zou ten minste "dichter bij het Verdrag" hebben gestaan . In ieder geval komt de regeling die verweerder heeft vastgesteld, niet overeen met de beginselen van de douane-unie en de gemeenschappelijke handelspolitiek, zoals die in het Verdrag zijn bepaald en door de rechtspraak van het Hof zijn geconcretiseerd .
De handhaving van de twee verordeningen
36 . Verzoekster heeft het aan het Hof overgelaten, bepaalde gevolgen van de verordeningen op de voet van artikel 174, tweede alinea, als gehandhaafd te beschouwen .
37 . Daar ik het Hof in overweging zal geven de beide verordeningen nietig te verklaren, hoewel zij reeds op 31 december 1987 buiten werking zijn getreden, is het in het belang van de ontwikkelingslanden en de ondernemers die onder het stelsel van tariefpreferenties hebben ingevoerd, de reeds voltooide inklaringen rechtsgeldig te verklaren, hoewel de nietigverklaring van de twee verordeningen ex tunc werkt .
C - Conclusie
38 . Mitsdien geef ik het Hof in overweging, te beslissen als volgt :
"1 ) De verordeningen nr . 3924/86 en nr . 3925/86 van de Raad van 16 december 1986 worden nietig verklaard .
2 ) De gevolgen van de nietigverklaarde verordeningen moeten gehandhaafd worden beschouwd, inzoverre op grond daarvan importen volgens het preferentiestelsel zijn geschied .
3 ) De Raad wordt verwezen in de kosten van het geding ."
(*) Vertaald uit het Duits .
( 1 ) Arrest van 26 maart 1987, zaak 45/86, Commissie/Raad, Jurispr . 1987, blz . 1493 .
( 2 ) Verordening 3924/86 van de Raad van 16 december 1986 houdende toepassing van algemene tariefpreferenties voor het jaar 1987 op bepaalde industrieprodukten van oorsprong uit ontwikkelingslanden ( PB 1986, L 373, blz . 1 ); verordening nr . 3925/86 van de Raad van 16 december 1986 houdende toepassing van algemene tariefpreferenties voor 1987 voor textielprodukten van oorsprong uit ontwikkelingslanden ( PB 1986, L 373, blz . 68 ).
( 3 ) Verordeningen nr . 3635/87 ( PB 1987, L 350, blz . 1 ) en nr . 3782/87 ( PB 1987, L 367, blz . 1 ).
( 4 ) Jaarverslag over het begrotingsjaar 1982, PB 1983, C 357, blz . 1, 32 .
( 5 ) Arrest van het Hof van 13 december 1973, gevoegde zaken 37 en 38/73, Sociaal Fonds voor Diamantarbeiders, Jurispr . 1973, blz . 1609, 1622 .
( 6 ) Cursivering van mij .
( 7 ) Zie met name de arresten van 12 december 1973, zaak 131/73, Giulio en Adriano Grosoli, Jurispr . 1973, blz . 1555; van 23 januari 1980, zaak 35/79, Grosoli, Jurispr . 1980, blz . 177; van 13 maart 1980, zaak 124/79, J . A . van Walsum, Jurispr . 1980, blz . 813; en van 7 oktober 1985, zaak 199/84, Migliorini en Fischl, Jurispr . 1985, blz . 3325 .
( 8 ) Arrest van 13 december 1983, zaak 218/82, Commissie/Raad, Jurispr . 1983, blz . 4063 .
( 9 ) Verordening nr . 1699/82 van de Raad van 24 juni 1982, PB 1982, L 189, blz . 1 .
( 10 ) Arrest van het Hof van 15 december 1976, zaak 41/76, Donckerwolcke, Jurispr . 1976, blz . 1921 .
( 11 ) Arrest van het Hof van 5 maart 1986, zaak 59/84, Tezi Textiel, Jurispr . 1986, blz . 916 .
( 12 ) Arrest van het Hof van 8 oktober 1986, zaak 385/85, S . R . Indusries, Jurispr . 1986, blz . 2929 .
Full & Egal Universal Law Academy