Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juizes,
A - Elementos de facto
1. Tal como já fizera no ano passado (1), a Comissão das Comunidades Europeias, recorrente, impugnou dois actos do Conselho das Comunidades Europeias, recorrido, nos termos dos quais deviam ser aplicadas preferências pautais, no ano de 1987, a certas mercadorias originárias de países em vias de desenvolvimento (2).
2. Da mesma forma que para os regulamentos aplicáveis no ano anterior, o recorrido fundamentou os regulamentos ora em causa "no Tratado que institui a Comunidade Económica Europeia", sem fornecer indicações mais precisas sobre as bases jurídicas aplicáveis. A sua intenção, porém, foi de aplicar os artigos 113.° e 235.° do Tratado CEE.
3. A recorrente vê no processo adoptado uma violação das formalidades essenciais face ao artigo 190.° do Tratado CEE. Além disso, critica a forma de organização do sistema de preferências, que considera ter sido instituído pelo recorrido, em contraste com as
propostas da recorrente, de um modo contrário aos princípios da união aduaneira e da política comercial comum.
4. Em consequência, a recorrente conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- declarar nulos os regulamentos n.os 3924/86 e 3925/86;
- condenar o recorrido nas despesas do processo.
5. Tendo em conta o acórdão proferido em 26 de Março de 1987, no processo 45/86, o recorrido reconhece a procedência da primeira acusação. Ainda assim, conclui pedindo que o Tribunal se digne:
- negar provimento ao recurso;
- condenar a recorrente nas despesas.
6. A recorrente, na audiência, desistiu formalmente das acusações relativas à base jurídica e, consequentemente, à violação das formalidades essenciais, visto o acórdão de 26 de Março de 1987, no processo 45/86, ter clarificado a situação jurídica e visto que o recorrido fundamentou o regime de preferências aplicável para 1988 no artigo 113.° do Tratado CEE (3).
B - Parecer
Quanto à base jurídica
7. Como já se disse anteriormente, as partes estão de acordo quanto ao facto de os regulamentos impugnados serem nulos devido a violação de formalidades essenciais nos termos do artigo 190.° do Tratado CEE e à invocação de uma base legal inexacta.
8. Apesar disso, o recorrido não rectificou os regulamentos impugnados nem tão-pouco os revogou para os substituir com a base jurídica adequada. Visto, além do mais, ter pedido que seja negado provimento ao recurso, apesar de reconhecer a ilegalidade dos regulamentos, continua a existir um litígio.
9. É certo que a recorrente, na audiência, desistiu da acusação em questão. Mas, após ter publicamente manifestado dúvidas, por esse motivo, quanto à legalidade do regulamento impugnado, essas dúvidas não podem ser eliminadas pelo facto de ter desistido de uma acusação. Seja como for, o Tribunal não está impedido de se pronunciar a esse respeito. Afinal, seria inconcebível que o Tribunal, pelo simples facto de a recorrente ter desistido em parte das suas acusações, ficasse impedido de declarar a ilegalidade dos regulamentos impugnados, tendo perfeito conhecimento dessa mesma ilegalidade.
10. Ele pode declarar, com base nas declarações concordantes das partes e nas observações que fez no acórdão de 26 de Março de 1987,
no processo 45/86, que os regulamentos impugnados não satisfazem as regras de fundamentação do artigo 190.° do Tratado CEE e que não foram adoptados com a base jurídica adequada, devendo, por conseguinte, ser declarados nulos e de nenhum efeito.
11. Deste modo, posso limitar-me doravante a examinar os restantes argumentos da recorrente, que se reconduzem no essencial à acusação de violação dos princípios da união aduaneira bem como da política comercial comum.
Quanto ao sistema de preferências pautais para os produtos industriais
12. A recorrente critica, em especial, a repartição dos contingentes comunitários em quotas-partes nacionais, das quais se atribui inicialmente aos Estados-membros uma fracção de 80%. O remanescente permanece numa reserva comunitária. Só pode ser atribuída a um Estado-membro uma segunda quota-parte da reserva comunitária correspondente a 10% da sua quota-parte inicial quando esta for utilizada em 90% ou mais. Este processo pode repetir-se, se for necessário, estando as fracções seguintes, contudo, limitadas a 5% da quota-parte inicial. Os Estados-membros podem, assim, limitar as suas quotas-partes suplementares a 60% das quotas-partes iniciais.
13. Em 1 de Outubro de 1987, os Estados-membros deviam transferir para a reserva a parte não utilizada das suas quotas-partes iniciais, que, em 15 de Setembro de 1987, excedesse em 15% o volume inicial. Podiam também transferir uma quantidade mais elevada se houvesse motivos para considerar que esta poderia vir a não ser utilizada. Por proposta da recorrente, podiam ainda efectuar uma transferência antecipada.
14. Segundo a recorrente, esta repartição e gestão do contingente comunitário tem por consequência que, em certos casos, as quotas-partes de um Estado-membro possam esgotar-se, sendo, por isso, necessária a reintrodução do direito aduaneiro previsto pela pauta aduaneira comum, ao mesmo tempo que, noutros Estados-membros, dada uma menor utilização das quotas-partes, ainda podem ser efectuadas importações à taxa mais favorável, devido ao sistema de preferências. Em apoio desta tese, invoca um relatório do Tribunal de Contas de que constam precisamente essas observações (4). Além disso, podia ocorrer que, dado o carácter tardio e limitado da transferência possível, deixasse de haver a possibilidade de se efectuarem importações ao abrigo do regime de preferências depois de esgotadas as quotas-partes nacionais, enquanto noutros Estados-membros as quotas-partes do contingente comunitário não teriam sido utilizadas ou não o teriam sido integralmente. A recorrente entende que isto se deve ao facto de, aquando da primeira repartição fixa dos contingentes comunitários em quotas-partes nacionais, o recorrido ter utilizado três critérios: o comércio externo, o produto nacional bruto e a população dos Estados-membros. Explica que esta repartição fixa apenas sofreu
adaptações técnicas aquando das diversas adesões, não tendo sido tomada em consideração pelo recorrido a existência dos fluxos comerciais e menos ainda a evolução dos mesmos.
15. O recorrido, por seu turno, considera compatível com o Tratado CEE, designadamente com o disposto nos artigos 9.° e 113.°, a repartição dos contingentes em quotas-partes nacionais prevista pelo regulamento impugnado e menciona várias decisões do Tribunal em que a existência de quotas-partes nacionais não tinha dado origem a críticas.
16. O artigo 3.° do Tratado CEE prevê que, para que a Comunidade possa cumprir a missão de estabelecer um mercado comum, tal como resulta do artigo 2.°, a sua acção implica a eliminação, entre os Estados-membros, dos direitos aduaneiros e das restrições quantitativas bem como o estabelecimento de uma pauta aduaneira comum e de uma política comercial comum em relação aos Estados terceiros. O artigo 9.° do Tratado CEE concretiza esta acção, ao dispor o seguinte:
"A Comunidade assenta numa união aduaneira que abrange a totalidade do comércio de mercadorias e implica a proibição, entre os Estados-membros, de direitos aduaneiros de importação e de exportação e de quaisquer encargos de efeito equivalente, bem como a adopção de uma pauta aduaneira comum nas suas relações com países terceiros."
17. Essa união aduaneira já foi definida pelo Tribunal no acórdão de 13 de Dezembro de 1973, nos processos apensos 37 e 38/73 (5), do seguinte modo:
"... a união aduaneira, que faz parte dos fundamentos da Comunidade, implica, por um lado, a eliminação dos direitos aduaneiros entre os Estados-membros e de qualquer imposto de efeito equivalente...
... a união aduaneira implica, por outro lado, o estabelecimento de uma pauta aduaneira única para toda a Comunidade, como se prevê nos artigos 18.° a 29.° do Tratado;
... esta pauta comum tem em vista realizar a igualização dos encargos aduaneiros (6) suportados nas fronteiras da Comunidade pelos produtos importados dos países terceiros, a fim de evitar qualquer desvio de tráfego nas relações com estes países bem como qualquer distorção na livre circulação interna ou nas condições de concorrência."
18. Atendendo a esta definição, no plano dos princípios, do aspecto externo da união aduaneira, é difícil conceber como o sistema de contingentação referido pela recorrente pode ser compatível com a aplicação uniforme da pauta aduaneira comum e, consequentemente, com a união aduaneira. A principal objecção suscitada por este sistema resulta do facto de não poder excluir que, apesar de não estar esgotado o contingente comunitário, uma única e mesma mercadoria, ao entrar na comunidade por fronteiras diferentes, esteja sujeita a regimes aduaneiros diferentes: tratamento preferencial, por não estar ainda esgotada a quota-parte nacional do Estado de importação, e aplicação integral da pauta aduaneira comum, por a quota-parte ter sido utilizada na sua totalidade noutro Estado-membro. Sendo assim, uma importação só poderia ser efectuada no quadro do sistema de preferências por intermédio do Estado-membro cujas quotas-partes não estivessem ainda esgotadas. É precisamente nisto que reside um desvio
de tráfego que, sobretudo para produtos baratos, pode levar, em virtude do aumento dos custos de transporte, a impedir pura e simplesmente a importação.
19. O recorrido invocou, é certo, várias decisões do Tribunal de que se poderia inferir que este último, em princípio, considera lícita a repartição dos contingentes comunitários em quotas-partes nacionais (7).
20. Um exame mais atento destas decisões, no entanto, não permite concluir a favor da tese sustentada no caso em apreço pelo recorrido. Efectivamente, há que reconhecer que, nas referidas decisões, o Tribunal não criticou a repartição dos contingentes comunitários em quotas-partes nacionais. Isto, porém, deve-se sobretudo ao facto de não terem sido suscitados problemas dessa natureza nos mencionados processos de decisão prejudicial, em que se tratava de saber apenas de que maneira os Estados-membros deviam gerir as suas quotas-partes nacionais.
21. O recorrido invoca, em seguida, o acórdão de 13 de Dezembro de 1983, no processo 218/82 (8), em que o Tribunal também não criticou a repartição de um contigente comunitário para o rum, o arrac e a táfia originários dos Estados ACP. No caso em questão, o Tribunal decidiu que a repartição de um contingente global em quotas nacionais podia, em determinadas circunstâncias (9), ser compatível com o Tratado, designadamente com a condição expressa de não afectar a livre circulação dos produtos que fossem objecto do contingente, depois de
terem sido admitidos em livre prática no território de um Estado-membro.
22. No entanto, estas considerações do Tribunal não podem ser transpostas, sem mais, para o caso sub judice. Com efeito, o regulamento a que dizia respeito o processo 218/82 8 tinha sido adoptado com base no artigo 2.° da Segunda Convenção ACP-CEE, de 31 de Outubro de 1979, que dispunha que as quantidades que podiam ser importadas com franquia de direitos aduaneiros deviam ser fixadas em cada ano com base nas maiores quantidades anuais importadas dos Estados ACP pela Comunidade durante os três últimos anos em relação aos quais houvesse estatísticas disponíveis, acrescidas de uma taxa de crescimento anual. O estabelecimento e a repartição do contingente comunitário estavam, deste modo, ligados à evolução dos fluxos comerciais, o que, precisamente, conforme afirmação da recorrente que não foi contestada, não é o caso no que respeita aos regulamentos ora impugnados. A repartição adoptada inicialmente em 1971 no âmbito das preferências pautais generalizadas a favor dos países em vias de desenvolvimento só foi alterada na altura das diversas adesões à Comunidade; no entanto, a evolução dos fluxos comerciais não foi tomada em consideração durante os anos ulteriores, o que teve por consequência, especialmente, o facto de, ao esgotarem-se as quotas-partes de certos Estados-membros no contingente, as importações efectuadas pela Comunidade ficarem sujeitas ao direito aduaneiro normal, embora o contingente comunitário não estivesse esgotado na totalidade.
23. Por conseguinte, não se pode inferir do acórdão do Tribunal de 13 de Dezembro de 1983, no processo 218/82, que a licitude da repartição de um contingente comunitário em quotas-partes nacionais dependa unicamente do facto de estar garantida a livre circulação, no interior da Comunidade, das mercadorias contingentadas importadas. É preciso, além disso, que se verifiquem "determinadas circunstâncias" para que semelhante repartição possa ser considerada compatível com a união aduaneira.
24. O recorrido também não pode, para justificar o sistema de quotas-partes, invocar utilmente os acórdãos do Tribunal de 15 de Dezembro de 1976, no processo 41/76 (10) , e de 5 de Março de 1986, no processo 59/84 (11), nem, tão-pouco, o de 8 de Outubro de 1986, no processo 385/85 (12). Neste último, o Tribunal admitiu simplesmente que, atendendo às peculiaridades do sistema de preferências generalizadas que deve beneficiar os países em vias de desenvolvimento, a prova da origem das mercadorias podia estar sujeita a condições mais rigorosas. Para efeitos do presente processo, nada mais pode inferir-se do acórdão em questão.
25. Em contrapartida, nos acórdãos de 15 de Dezembro de 1976 e de 5 de Março de 1986 tratava-se de saber se, nas épocas consideradas, a Comissão podia autorizar medidas de protecção na acepção do artigo 115.° do Tratado CEE. Em ambas as decisões, o Tribunal reconheceu efectivamente que, "entre outras circunstâncias, o estado incompleto da política comercial comunitária após o termo do período de transição é susceptível de manter, entre os Estados-membros,
disparidades de política comercial que podem provocar desvios de tráfego ou acarretar dificuldades económicas em alguns Estados-membros".
26. Esta constatação levara o Tribunal a considerar legítimas as medidas de protecção autorizadas pela Comissão, para os efeitos do artigo 115.° do Tratado CEE.
27. No caso vertente, não se trata, porém, de medidas adoptadas nos termos do artigo 115.° do Tratado CEE que - recorde-se - deveriam ser aprovadas pela Comissão, recorrente neste processo, mas da questão de saber se o recorrido, atendendo à circunstância de a política comercial comum se ter realizado apenas de maneira incompleta, pode afastar-se dos princípios da união aduaneira.
28. Deveria ser evidente que esta questão tem que ser respondida negativamente. Uma vez que o recorrido, em violação do artigo 113.° do Tratado CEE, não chegou a completar, após o termo do período de transição, ou seja, desde 1970, uma política comercial comum baseada em princípios uniformes, não pode, além disso, retirar dessa inobservância do Tratado CEE a faculdade de infringir igualmente os princípios da união aduaneira. Quanto muito, em conformidade com o artigo 115.° do Tratado CEE, é à recorrente que cabe resolver as dificuldades decorrentes da insuficiente realização da política comercial comum por parte do recorrido.
29. A recorrente vê também na repartição dos contingentes comunitários em quotas-partes nacionais uma violação do artigo 113.° do Tratado CEE, visto a repartição se efectuar em função dos interesses nacionais (divergentes) dos Estados-membros e não em função de princípios comunitários uniformes, sendo assim a política comercial estruturada segundo critérios parcialmente não harmonizados.
30. O recorrido não contesta este ponto, em princípio, mas argumenta que, em virtude do facto de a política comercial comum não se ter ainda concretizado totalmente, continuam a existir entre os Estados-membros divergências de interesses que é mais fácil tomar em conta através da manutenção dos contingentes nacionais. Acrescenta que, após o aperfeiçoamento do mercado interior previsto para 1992, que deverá ser acompanhado de uma verdadeira política comercial comum, a supressão dos contingentes nacionais será indispensável.
31. Devemos felicitar-nos pelo facto de o recorrido reconhecer a necessidade da supressão das quotas-partes nacionais por ocasião da realização do mercado interior, uma vez que admite assim implicitamente que as quotas-partes nacionais não são conciliáveis com o mercado comum. Não é suficiente, contudo, reconhecer este princípio para 1992, pois a política comercial comum deveria realizar-se não apenas para 1992 mas, em conformidade com os artigos 111.° e 113.° do Tratado CEE, logo após o termo do período de transição, em 1970. Por não corresponder, em toda a extensão, às
exigências de uma verdadeira política comercial comum, a adopção do regulamento impugnado implica igualmente uma violação do artigo 113.° do Tratado CEE.
32. Atendendo às considerações anteriores, chego à conclusão provisória de que não era permitido ao recorrido organizar o sistema de preferências pautais para os produtos industriais de molde a ter como consequência que, numa parte da Comunidade, as mercadorias importadas tivessem de estar sujeitas a direitos aduaneiros normais, quando a totalidade dos contingentes comunitários não estava ainda esgotada, por não o estarem as quotas-partes de alguns Estados-membros.
33. A decisão sobre a maneira pela qual um sistema de preferências deve ser elaborado para satisfazer tanto os princípios da união aduaneira como a necessidade de permitir a todos os operadores da Comunidade um acesso em igualdade de circunstâncias aos contingentes compete às instituições comunitárias com poder de legislar. Poder-se-ia considerar uma gestão comunitária uniforme do contingente comunitário pela Comissão; mas convém igualmente não excluir um sistema que consista na repartição dos contingentes comunitários em quotas-partes nacionais tendo em conta os fluxos comerciais, desde que fique assegurado, ou por meio de uma organização mais flexível da reserva comunitária ou de uma maior possibilidade de transferir as quotas-partes nacionais, que os operadores poderão recorrer ao sistema de preferências enquanto o contingente comunitário não estiver totalmente esgotado.
Quanto ao sistema de preferências pautais para os produtos têxteis
34. As considerações que antecedem podem aplicar-se, por analogia, ao sistema de preferências pautais para os produtos têxteis. Como no regime em questão só estão previstas quotas-partes fixas, sem reserva comunitária, a repartição dos contingentes comunitários em quotas-partes nacionais produz efeitos ainda mais rígidos que para os produtos industriais. Assim sendo, a violação dos princípios da união aduaneira é ainda mais grave do que no caso do regime referido em primeiro lugar.
35. Neste contexto, a questão de saber se as propostas apresentadas pela recorrente no âmbito do processo legislativo teriam sido suficientes para atender aos princípios da união aduaneira pode ficar em suspenso. Um regime como o que foi proposto teria, pelo menos, ficado "mais próximo do Tratado". Em todo o caso, o regime estabelecido pelo recorrido não se coaduna com os princípios da união aduaneira e da política comercial comum, tal como foram previstos pelo Tratado e esclarecidos pela jurisprudência do Tribunal.
Quanto à subsistência dos efeitos dos dois regulamentos
36. A recorrente deixou à discrição do Tribunal a questão da subsistência de determinados efeitos dos regulamentos, por aplicação do segundo parágrafo do artigo 174.° do Tratado CEE.
37. Visto que irei propor ao Tribunal que declare nulos os dois regulamentos, apesar de os mesmos já não estarem em vigor desde 31 de Dezembro de 1987, impõe-se, no interesse dos países em vias de desenvolvimento e dos operadores que efectuaram importações no quadro do sistema de preferências pautais, declarar válidas as formalidades aduaneiras cumpridas, embora a anulação de ambos os regulamentos produza efeitos ex tunc.
C - Conclusão
38. Em conclusão, proponho que o Tribunal:
"1) declare nulos os regulamentos n.os 3924/86 e 3925/86 do Conselho, de 16 de Dezembro de 1986;
2) considere subsistentes os efeitos dos regulamentos anulados, na medida em que se tenham efectuado, com base nos mesmos, importações a título do sistema de preferências;
3) condene o Conselho é nas despesas."
(*) Tradução do alemão.
(1) Ver acórdão de 26 de Março de 1987, no processo 45/86, Comissão das Comunidades Europeias/Conselho das Comunidades Europeias, Colect., p. 1493.
(2) Regulamento n.° 3924/86 do Conselho, de 16 de Dezembro de 1986, que aplica preferências pautais generalizadas, para o ano de 1987, a certos produtos industriais originários de países em vias de desenvolvimento (JO 1986, L 373, p. 1); Regulamento n.° 3925/86 do Conselho, de 16 de Dezembro de 1986, que aplica preferências pautais generalizadas, para o ano de 1987, aos produtos têxteis originários de países em vias de desenvolvimento (JO 1986, L 373, p. 68).
(3) Regulamentos n.os 3635/87, JO 1987, L 350, p. 1, e 3782/87, (JO 1987, L 367, p. 1.
(4) Relatório anual relativo ao exercício de 1982, JO 1983, C 357, p. 1, p. 32.
(5) Acórdão do Tribunal, de 13 de Dezembro de 1973, nos processos apensos 37 e 38/73, Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders/NV Indiamex e outros, Recueil, p. 1609, p. 1622 - (tradução provisória).
(6) Sublinhado meu.
(7) Ver nomeadamente os acórdãos de 12 de Dezembro de 1973, no processo 131/73, acção penal/Giulio e Adriano Grosoli, Recueil, p. 1555; de 23 de Janeiro de 1980, no processo 35/79, SpA Grosoli e outros/Ministério do Comércio Externo e outros, Recueil, p. 177, de 13 de Março de 1980, no processo 124/79, J. A. van Walsum BV/Produktschap voor Vee en Vlees, Recueil, p. 813, e de 7 de Outubro de 1985, no processo 199/84, Acção penal/Migliorini e Fisch, Recueil, p. 3325).
(8) Acórdão de 13 de Dezembro de 1983, no processo 218/82, Conselho das Comunidades Europeias/Comissão das Comunidades Europeias, Recueil, p. 4063.
(9)9 Regulamento n.° 1699/82 do Conselho, de 24 de Junho de 1982, JO 1982, L 189, p. 1.
(10)10 Acórdão do Tribunal de 15 de Dezembro de 1976, no processo 41/76, Acção penal/Donckerwolcke, Recueil, p. 1921).
(11) Acórdão do Tribunal de 5 de Março de 1986, no processo 59/84, Tezi Textiel BV/Comissão das Comunidades Europeias (Colect., p. 916).
(12) Acórdão do Tribunal de 8 de Outubro de 1986, no processo 385/85, SR Industries/Administration des Douanes, Colect., p. 2929).
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