Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
A - In fatto
1 . Così come già l' anno precedente ( 1 ), la Commissione delle Comunità europee, ricorrente, ha impugnato due atti del Consiglio delle Comunità europee, convenuto, con cui dovevano essere applicate preferenze tariffarie nell' anno 1987 a determinati prodotti provenienti da paesi in via di sviluppo ( 2 ).
2 . Così come avvenuto anche per i regolamenti validi per l' anno precedente, il convenuto aveva fondato i regolamenti di cui è causa sul "trattato che istituisce la Comunità economica europea", senza ulteriori indicazioni sui fondamenti giuridici da applicare . Il convenuto aveva tuttavia avuto presente gli artt . 113 e 235 del trattato CEE .
3 . La ricorrente vede in questo modo di procedere una violazione di forme sostanziali ai sensi dell' art . 190 del trattato CEE . Essa contesta inoltre la struttura del sistema di preferenze, che il convenuto avrebbe istituito, scostandosi dalle proposte della ricorrente, in maniera contraria ai principi dell' unione doganale e della politica commerciale comune .
4 . La ricorrente chiede pertanto
- che i regolamenti nn . 3924/86 e 3925/86 vengano dichiarati nulli,
- che il convenuto sia condannato alle spese .
5 . Alla luce della sentenza 26 marzo 1987 nella causa 45/86 il convenuto ammette la fondatezza della prima censura . Esso tuttavia chiede
- che il ricorso venga respinto e che la ricorrente venga condannata alle spese .
6 . Nel corso della trattazione orale, la ricorrente ha formalmente rinunciato alle sue censure in ordine al fondamento giuridico e pertanto alla violazione di forme sostanziali in quanto la sentenza 26 marzo 1987 nella causa 45/86 ha chiarito la situazione giuridica e il convenuto ha basato la disciplina di preferenze da applicare per il 1988 sull' art . 113 del trattato CEE ( 3 ).
B - Parere
Sul fondamento giuridico
7 . Come esposto in precedenza, le parti concordano sul fatto che i regolamenti impugnati sono nulli per violazione di forme sostanziali ai sensi dell' art . 190 del trattato CEE e per il richiamo ad un fondamento giuridico errato .
8 . Ciononostante, il convenuto non ha modificato i regolamenti controversi e non li ha neppure abrogati per sostituirli applicando il corretto fondamento giuridico . Dato che esso chiede inoltre il rigetto del ricorso, pur ammettendo l' illegittimità dei regolamenti, continua a sussistere una controversia .
9 . Certo, la ricorrente ha abbandonato la relativa censura nel corso della trattazione orale . Tuttavia, dato che essa per questo motivo aveva pubblicamente espresso dubbi circa la validità del regolamento impugnato, tale dubbio non può essere eliminato con la rinuncia ad una censura . La Corte non è comunque impedita a pronunciarsi al riguardo . Infine sarebbe inconcepibile che la Corte di giustizia, solo perché la ricorrente ha rinunciato ad una parte delle sue censure, non potesse dichiarare l' illegittimità dei regolamenti controversi pur essendo pienamente a conoscenza della loro illegittimità .
10 . Essa può dichiarare, sulla base delle concordi osservazioni delle parti e di quanto da essa accertato nella sentenza 26 marzo 1987 nella causa 45/86, che i regolamenti impugnati non rispondono all' obbligo di motivazione di cui all' art . 190 del trattato CEE e che non essendo stati emanati su un fondamento giuridico corretto vanno quindi dichiarati nulli .
11 . Posso pertanto limitarmi in prosieguo ad esaminare gli altri argomenti della ricorrente, che si riconducono essenzialmente alla censura di violazione dei principi dell' unione doganale nonché della politica commerciale comune .
Sul sistema di preferenze tariffarie per prodotti industriali
12 . La ricorrente contesta in particolare la ripartizione dei contingenti comunitari in quote nazionali, di cui gli Stati membri si vedono innanzitutto assegnare una prima parte dell' 80 %. Il resto rimane in una riserva comunitaria . Solo se la quota è utilizzata fino al 90% o più, lo Stato membro interessato può vedersi assegnare, sulla riserva comunitaria, una seconda quota pari al 10% della sua quota iniziale . Tale procedura può essere eventualmente ripetuta, nel qual caso le parti successive sono però limitate al 5% della quota iniziale . Gli Stati membri possono limitare le loro quote complementari al 60% delle loro quote iniziali .
13 . Il 1° ottobre 1987, gli Stati membri dovevano riversare nella riserva la frazione non utilizzata delle loro quote iniziali che, alla data del 15 settembre 1987, superava del 15% tale quota iniziale . Essi potevano anche riversare una quantità superiore se vi fosse motivo di ritenere che essa non avrebbe potuto essere utilizzata . A richiesta della ricorrente essi potevano ugualmente effettuare un riversamento anticipato .
14 . Tale ripartizione e tale gestione del contingente comunitario fanno sì, a parere della ricorrente, che in taluni casi le quote di uno Stato membro possano essere esaurite e che quindi debba essere nuovamente applicato il dazio stabilito dalla tariffa doganale comune, mentre nello stesso momento, in altri Stati membri, a seguito della minore utilizzazione delle quote, possono essere ancora effettuate importazioni a tariffe favorevoli in base al sistema di preferenze . A sostegno di questa tesi, essa rinvia ad una relazione della Corte dei conti in cui figurano appunto tali constatazioni ( 4 ). Inoltre si sarebbe potuto verificare che, a causa della tardiva e limitata possibilità di riversamento, dopo l' esaurimento delle quote nazionali non fossero più possibili importazioni in base al regime preferenziale, mentre in altri Stati membri le quote del contingente comunitario non sarebbero state utilizzate, del tutto o integralmente . Ciò sarebbe da imputare al fatto che nella prima ripartizione forfettaria dei contingenti comunitari in quote nazionali, il convenuto si è basato su tre criteri, e cioè il commercio estero, il prodotto nazionale lordo degli Stati membri e l' entità della loro popolazione . Tale ripartizione forfettaria avrebbe subito solo adeguamenti tecnici in occasione delle varie adesioni; il convenuto non avrebbe tenuto in alcun conto l' esistenza o addirittura l' evoluzione delle correnti commerciali .
15 . Il convenuto ritiene invece che la ripartizione dei contingenti in quote nazionali, contemplata nel regolamento controverso, sia compatibile con il trattato CEE, in particolare con gli artt . 9 e 113, e cita una serie di pronunzie della Corte di giustizia in cui l' esistenza di quote nazionali non è stata censurata .
16 . Per l' adempimento del compito della Comunità, menzionato all' art . 2 del trattato CEE, di instaurare un mercato comune, l' art . 3 del trattato CEE stabilisce che nell' azione della Comunità rientrano l' abolizione dei dazi doganali e delle restrizioni quantitative tra gli Stati membri nonché l' istituzione di una tariffa doganale comune e di una politica commerciale comune nei confronti dei paesi terzi . Tale azione viene delineata dall' art . 9 del trattato CEE, a norma del quale :
"la Comunità è fondata sopra un' unione doganale che si estende al complesso degli scambi di merci e importa il divieto, fra gli Stati membri, dei dazi doganali all' importazione e all' esportazione e di qualsiasi tassa di effetto equivalente, come pure l' adozione di una tariffa doganale comune nei loro rapporti con i paesi terzi ."
17 . La Corte di giustizia ha già definito come segue tale unione doganale nella sentenza 13 dicembre 1973 nelle cause riunite 37 e 38/73 ( 5 ):
"L' unione doganale, che fa parte delle basi della Comunità, implica in primo luogo l' eliminazione dei dazi doganali fra Stati membri e di qualsiasi tassa di effetto equivalente (...);
(...) l' unione doganale implica in secondo luogo l' istituzione di una tariffa doganale unica per la Comunità nel suo complesso, come stabilito dagli artt . da 18 a 29 del trattato;
questa tariffa comune è intesa alla parificazione degli oneri doganali ( 6 ) gravanti, alle frontiere della Comunità, sulle merci importate da paesi terzi, al fine di evitare sviamenti di traffico nei rapporti con detti paesi ed altresì distorsioni nella libera circolazione interna o nei rapporti concorrenziali ."
18 . Alla luce di questa fondamentale caratterizzazione dell' aspetto esterno dell' unione doganale appare difficilmente comprensibile come il sistema di contingenti descritto dalla ricorrente possa essere compatibile con l' applicazione uniforme della tariffa doganale comune, quindi con l' unione doganale . In particolare, sussistono dubbi per quanto riguarda il fatto che il sistema non può escludere che una sola e medesima merce, entrando nella Comunità attraverso diversi punti di frontiera, venga sottoposta, malgrado un mancato esaurimento del contingente comunitario, a discipline comunitarie diverse : trattamento preferenziale, in quanto la quota nazionale dello Stato importatore non sia ancora esaurita, e applicazione integrale della tariffa doganale comune, in quanto la quota, in un altro Stato membro, sia già utilizzata . Una importazione in base al sistema preferenziale può quindi essere effettuata soltanto attraverso lo Stato membro le cui quote non siano state ancora esaurite . Orbene, in cio' appunto va visto uno sviamento di traffico che, soprattutto per prodotti a buon mercato, può portare, a causa dell' aumento dei costi di trasporto, ad un ostacolo delle importazioni nel loro complesso .
19 . Certo il convenuto ha fatto riferimento ad una serie di pronunce della Corte di giustizia da cui potrebbe desumersi che la Corte stessa abbia ritenuto sostanzialmente legittima la ripartizione di contingenti comunitari in quote nazionali ( 7 ).
20 . Ad un esame più attento di tali decisioni non si possono però praticamente desumere elementi a favore della tesi sostenuta dal convenuto nella presente controversia . Anche se si può concedere al convenuto che la Corte di giustizia, nelle citate decisioni, non ha censurato la ripartizione del contingente comunitario in quote nazionali, ciò è tuttavia collegato innanzitutto col fatto che nei procedimenti pregiudiziali menzionati non erano state sollevate questioni analoghe ma questi ultimi vertevano soltanto sul problema di stabilire come gli Stati membri dovessero gestire le loro quote nazionali .
21 . Il convenuto si richiama inoltre alla sentenza 13 dicembre 1983 nella causa 218/82 ( 8 ), in cui, analogamente, la Corte di giustizia non aveva censurato la ripartizione di un contingente comunitario per il rum, l' arak e il tafia provenienti dagli Stati ACP . In tale sentenza la Corte di giustizia aveva dichiarato che la ripartizione di un contingente globale in quote nazionali poteva, in determinate circostanze 6, essere compatibile col trattato, in particolare, all' espressa condizione che la ripartizione non pregiudicasse la libera circolazione delle merci comprese nel contingente, dopo che fossero state messe in libera pratica nel territorio di uno Stato membro .
22 . Tale dichiarazione della Corte di giustizia non può tuttavia essere trasposta senza esame alla presente controversia . Il regolamento controverso ( 9 )nella causa 218/82 era stato infatti emanato sulla base dell' art . 2 della seconda convenzione ACP-CEE del 31 ottobre 1979, che stabiliva che i quantitativi che possono essere importati in esenzione dai dazi doganali sono fissati annualmente sulla base dei quantitativi annui più elevati importati dagli Stati ACP nella Comunità negli ultimi tre anni per i quali sono disponibili statistiche, maggiorati di un tasso d' aumento annuo . La concessione e la ripartizione del contingente comunitario sono pertanto collegate all' andamento delle correnti commerciali il che, come la ricorrente ha dimostrato senza essere contraddetta, non avviene appunto per i regolamenti impugnati nella presente controversia . La ripartizione adottata in origine nel 1971 nell' ambito delle preferenze tariffarie generalizzate per paesi in via di sviluppo era stata infatti modificata solo in occasione delle diverse adesioni alla Comunità; tuttavia l' evoluzione delle correnti commerciali negli anni successivi non è stata proprio presa in considerazione, con la conseguenza che in caso di esaurimento delle quote del contingente di alcuni Stati membri, venivano effettuate importazioni nella Comunità soggette al dazio doganale normale anche se il contingente comunitario nel suo insieme non era esaurito .
23 . Non si può quindi desumere dalla sentenza della Corte di giustizia 13 dicembre 1983 nella causa 218/82 che l' ammissibilità della ripartizione di un contingente comunitario in quote nazionali dipende unicamente dal fatto che sia garantita la libera circolazione all' interno della Comunità delle merci contingentate importate . Bisogna proprio che ricorrano in aggiunta "determinate circostanze" perché una ripartizione comparabile possa essere considerata compatibile con l' unione doganale .
24 . Il convenuto non può neppure richiamarsi validamente, per giustificare il sistema delle quote, alle sentenze della Corte di giustizia 15 dicembre 1976 nella causa 41/76 ( 10 ), 5 marzo 1986, nella causa 59/84 ( 11 ), nonché alla sentenza
8 ottobre 1986 nella causa 385/85 ( 12 ). In quest' ultima sentenza è stato semplicemente riconosciuto che alla luce delle particolarità del sistema di preferenze tariffarie generalizzate che devono andare a favore dei paesi in via di sviluppo, possono essere disposte norme più rigorose per la prova dell' origine delle merci . Nient' altro può desumersi da tale sentenza ai fini della presente controversia .
25 . Ambedue le sentenze 15 dicembre 1976 e 5 marzo 1986 vertevano invece sulla questione se la Commissione, alle date corrispondenti, potesse ancora adottare misure di protezione ai sensi dell' art . 115 del trattato CEE . Invero, in entrambe le sentenze la Corte ha dichiarato che "unitamente ad altri fattori, le lacune esistenti in materia di politica commerciale comune alla scadenza del periodo transitorio sono tali da conservare, tra gli Stati membri, divari di politica commerciale che possono dare origine a sviamenti di traffico o provocare disagi economici in altri Stati membri ".
26 . Tale constatazione aveva portato la Corte a riconoscere legittime ai sensi dell' art . 115 del trattato CEE le misure di protezione approvate dalla Commissione .
27 . Nella presente fattispecie non si tratta però di misure ai sensi dell' art . 115 del trattato CEE, che dovrebbe anzi emanare la Commissione, ricorrente nel presente procedimento, ma della questione se il convenuto, alla luce della realizzazione solo parziale della politica commerciale comune, possa scostarsi anche dai principi dell' unione doganale .
28 . Dovrebbe essere evidente che tale questione vada risolta in senso negativo . Se il convenuto, in violazione dell' art . 113 del trattato CEE, ha omesso, dopo la scadenza del periodo transitorio, ossia dopo il 1970, di realizzare pienamente la politica commerciale comune secondo principi uniformi, esso non può trarre da questa inosservanza del trattato CEE l' ulteriore facoltà di violare anche i principi dell' unione doganale . Semmai è la ricorrente, a norma dell' art . 115 del trattato CEE, ad essere autorizzata a risolvere le difficoltà risultanti dalla insufficiente realizzazione della politica commerciale comune da parte del convenuto .
29 . La ricorrente vede nella ripartizione di contingenti comunitari in quote nazionali un' ulteriore violazione dell' art . 113 del trattato CEE in quanto la ripartizione corrisponde ai ( divergenti ) interessi nazionali degli Stati membri ma non a principi comunitari uniformi . La politica commerciale sarebbe così conformata a criteri parzialmente non armonizzati .
30 . Il convenuto non contesta sostanzialmente tali asserzioni ma sostiene che, alla luce di una politica commerciale comune non ancora pienamente realizzata, continuano ad esistere interessi divergenti tra gli Stati membri di cui si potrebbe meglio tener conto mantenendo in essere dei contingenti nazionali . Dopo il completamento del mercato interno, previsto per il 1992, che dev' essere accompagnato da una effettiva politica commerciale comune, la soppressione dei contingenti nazionali sarebbe tuttavia indispensabile .
31 . E da approvare il fatto che il convenuto riconosca la necessità dell' eliminazione delle quote nazionali al momento della realizzazione del mercato interno dato che esso ammette così implicitamente che le quote nazionali sono compatibili solo con difficoltà con il mercato comune . Tuttavia non basta riconoscere questo principio solo per il 1992, dato che la politica commerciale comune doveva essere realizzata non tanto per il 1992, ma, a norma degli artt . 111 e 113 del trattato CEE, già alla fine del periodo transitorio nel 1970 . Poiché il regolamento litigioso non risponde pienamente ai requisiti di una effettiva politica commerciale comune, la sua adozione va altresì considerata come una violazione dell' art . 113 del trattato CEE .
32 . Alla luce di tutto quanto esposto in precedenza, giungo alla conclusione provvisoria che al convenuto non era consentito conformare il sistema di preferenze tariffarie per i prodotti industriali in maniera tale da far sì che in una parte della Comunità dovessero essere importate merci ad un dazio a tasso normale benché, a causa del mancato esaurimento delle quote di alcuni Stati membri, i contingenti comunitari nel loro complesso non fossero ancora esauriti .
33 . E compito delle istituzioni comunitarie con competenze legislative decidere come debba essere conformato un sistema di preferenze che tenga conto sia dei principi dell' unione doganale sia dell' esigenza di garantire a tutti gli operatori della Comunità un pari accesso ai contingenti . Sarebbe concepibile una gestione comunitaria uniforme del contingente comunitario da parte della Commissione; non si potrebbe però escludere neppure un sistema di ripartizione del contingente comunitario in quote nazionali prendendo in considerazione le correnti commerciali, qualora venga garantito, attraverso una conformazione flessibile della riserva comunitaria ovvero una più agevole possibilità di riversare le quote nazionali, che gli operatori possano aver diritto al sistema di preferenze, finché il contingente comunitario non sia esaurito nel suo insieme .
Sul sistema di preferenze tariffarie per i prodotti tessili
34 . Le considerazioni che precedono possono essere applicate, per analogia, al sistema di preferenze tariffarie per i prodotti tessili . Poiché nel relativo regolamento sono contemplate solo quote fisse senza riserva comunitaria, la ripartizione dei contingenti comunitari in quote nazionali opera in maniera ancora più rigida che per i prodotti industriali . I principi dell' unione doganale vengono così violati in misura ancora maggiore rispetto al caso del regolamento esaminato per primo .
35 . Sotto questo profilo può rimanere in sospeso la questione se le proposte presentate dalla ricorrente nell' ambito del procedimento normativo sarebbero bastate a tener conto dei principi dell' unione doganale . Quanto meno un corrispondente regolamento sarebbe stato "più vicino al trattato ". Comunque, il regolamento emanato dal convenuto non risponde ai principi dell' unione doganale e della politica commerciale comune quali contemplati dal trattato e definiti dalla giurisprudenza della Corte .
Sul carattere definitivo dei due regolamenti
36 . La ricorrente si è rimessa alla Corte di giustizia sulla questione se determinati effetti dei regolamenti debbano essere considerati definitivi in applicazione dell' art . 174, secondo comma, del trattato CEE .
37 . Dato che proporrò alla Corte di giustizia di dichiarare nulli entrambi i regolamenti, benché essi non siano più in vigore dal 31 dicembre 1987, esiste l' esigenza, nell' interesse dei paesi in via di sviluppo e degli operatori che hanno effettuato importazioni nell' ambito del sistema di preferenze tariffarie, di dichiarare valide le formalità doganali compiute, anche se la nullità dei due regolamenti ha efficacia ex tunc .
C - Conclusione
38 . Concludendo, propongo alla Corte di decidere nei seguenti termini :
1 ) I regolamenti del Consiglio 16 dicembre 1986 nn . 3924 e 3925 sono annullati .
2 . Gli effetti dei regolamenti annullati devono considerarsi definitivi nei limiti in cui sulla loro base siano state effettuate importazioni secondo il sistema di preferenze .
3 . Il Consiglio è condannato alle spese .
(*) Traduzione dal tedesco .
( 1 ) Vedasi sentenza 26 marzo 1987, causa 45/86, Commissione delle Comunità europee / Consiglio delle Comunità europee, Racc . pag . 1493 .
( 2 ) Regolamento del Consiglio 16 dicembre 1986, n . 3924, recante applicazione di preferenze tariffarie generalizzate, per l' anno 1987, a taluni prodotti industriali originari di paesi in via di sviluppo, GU L 373 del 1986, pag . 1; regolamento del Consiglio 16 dicembre 1986, n . 3925, recante applicazione di preferenze tariffarie generalizzate, per l' anno 1987, ai prodotti tessili originari di paesi in via di sviluppo, GU L 373 del 1986, pag . 68 .
( 3 ) Regolamento n . 3635/87, GU L 350 del 1987, pag . 1, regolamento n . 3782/87, GU L 367 del 1987, pag . 1 .
( 4 ) Relazione annuale relativa all' esercizio 1982, GU C 357 del 1983, pag . 1, in particolare pag . 32 .
( 5 ) Sentenza della Corte di giustizia 13 dicembre 1973 nelle cause riunite 37 e 38/73, Sociaal Fonds voor de Diamantarbeiders / Indiamex NV ed altri, Racc . 1973, pag . 1609, in particolare pag . 1622 .
( 6 ) Corsivo dell' estensore .
( 7 ) Vedasi in particolare le sentenze 12 dicembre 1973, causa 131/73, procedimento penale a carico di Giulio e Adriano Grosoli, Racc . 1973, pag . 1555, 23 gennaio 1980, causa 35/79, Grosoli SpA ed altri / Ministero del commercio con l' estero ed altri, Racc . 1980, pag . 177; sentenza 13 marzo 1980, causa 124/79, J.A . van Walsum BV/Produktschap voor Vee en Vlees, Racc . 1980, pag . 813; sentenza 7 ottobre 1985, causa 199/84, procedimento penale a carico di Migliorini e Fischl, Racc . 1985, pag . 3325 .
( 8 ) Sentenza 13 dicembre 1983, causa 218/82, Consiglio delle Comunità europee / Commissione delle Comunità europee, Racc . 1983, pag . 4063 .
( 9 ) Regolamento del Consiglio 24 giugno 1982, GU L 189 del 1982, pag . 1 .
( 10 ) Sentenza della Corte di giustizia 15 dicembre 1976, causa 41/76, precedimento penale Donckerwolcke, Racc . 1976, pag . 1921 .
( 11 ) Sentenza della Corte di giustizia 5 marzo 1986, causa 59/84, Tezi Textiel BV / Commissione delle Comunità europee, Racc . 1986, pag . 916 .
( 12 ) Sentenza della Corte di giustizia 8 ottobre 1986, causa 385/85, Industries SR / Administration des douanes, Racc . 1986, pag . 2929 .
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