Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Le tribunal du travail d' Anvers vous a soumis des questions préjudicielles concernant l' interprétation de l' article 12, paragraphe 2, du règlement ( CEE ) n° 1408/71 du Conseil ( 1 ), et ce dans les conditions suivantes .
2 . M . Cornelis Bakker, de nationalité néerlandaise, qui a exercé une activité salariée principalement aux Pays-Bas, mais aussi quelques années en Belgique, a sollicité et obtenu, par la seule application, il faut le souligner, des règles nationales de chacun des deux États membres, deux pensions de vieillesse .
3 . Aux Pays-Bas, M . Bakker a obtenu, à partir du 1er mai 1984, et suivant les dispositions alors en vigueur de la loi générale sur l' assurance vieillesse ( ci-après : "AOW "), le versement à son profit d' une pension d' homme marié, calculée sur la base de 100 % du salaire minimal net . Particularité importante, cette pension était représentative non seulement des droits à pension constitués par et pour M . Bakker lui-même, mais aussi des droits à pension constitués par et pour son épouse sans profession . En effet, la législation néerlandaise prévoyait alors le versement au seul mari d' une pension représentative des droits constitués par et pour chacun des deux époux .
4 . Parallèlement, l' Office national des pensions pour travailleurs salariés en Belgique accordait à M . Bakker, suivant les règles de la législation belge, une pension de retraite calculée sur la base du taux de ménage, c' est-à-dire 75 % des salaires antérieurement perçus . L' application à M . Bakker du taux de ménage résultait de sa situation d' homme marié dont le conjoint ne jouit pas d' une pension de retraite ou d' un avantage en tenant lieu . Concrètement, M . Bakker, qui avait travaillé environ trois ans en Belgique, percevait les 3/45 du taux de ménage indiqué ci-dessus .
5 . Les difficultés, pour M . Bakker, sont apparues avec la modification de la législation néerlandaise des pensions de vieillesse consécutive à la directive 79/7/CEE du Conseil, du 19 décembre 1978, relative à la mise en oeuvre progressive du principe de l' égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale ( 2 ). En effet, les pouvoirs publics néerlandais ont considéré que la mise en oeuvre, aux Pays-Bas, du principe exposé dans la directive devait conduire à substituer, au système dans lequel le seul mari bénéficiait d' une pension représentative des droits constitués par les deux époux, un nouveau système où chaque époux bénéficierait personnellement d' une pension de retraite . C' est ainsi qu' en vertu des nouvelles dispositions de la loi AOW, en vigueur à compter du 1er avril 1985, chaque époux avait droit, à partir de 65 ans, au versement d' une pension de 50 % du salaire minimal net . La législation nouvelle aboutissait, en quelque sorte, à "couper la poire en deux ". Cette législation prévoyait également qu' une personne mariée remplissant les conditions pour percevoir sa pension de retraite et dont le conjoint n' avait pas encore atteint 65 ans recevait un supplément de pension correspondant à 50 % du salaire minimal net . Ce dernier dispositif, on le voit, était destiné à ménager une transition entre l' ancien et le nouveau système et à empêcher qu' un ménage ne subisse brutalement une diminution de moitié des ressources procurées au titre de la législation des pensions de retraite .
6 . Conformément à la nouvelle législation, la Caisse néerlandaise d' assurances sociales ( ci-après : "SVB ") a modifié le régime de la pension versée à M . Bakker . Elle lui a accordé, à compter du 1er avril 1985, Mme Bakker n' ayant pas encore 65 ans, une pension personnelle de 50 % du salaire minimal net avec supplément de pension . Puis, Mme Bakker ayant atteint l' âge de 65 ans, la SVB a maintenu à M . Bakker, à compter du 1er septembre 1985, sa pension de 50 % du salaire minimal net, mais sans supplément de pension, Mme Bakker étant, à compter de la même date, bénéficiaire à titre personnel d' une pension de 50 % du salaire minimal net .
7 . C' est ce dernier élément, à savoir l' attribution à Mme Bakker d' une pension de retraite au titre de l' AOW, qui a conduit l' Office national belge des pensions à considérer que M . Bakker ne remplissait plus les conditions requises pour voir sa pension belge calculée sur la base du taux de ménage, puisque son conjoint bénéficiait d' une pension de retraite . Aussi, l' Office national a décidé, le 26 mars 1986, d' accorder à M . Bakker, à compter du 1er septembre 1985, une pension calculée sur la base du taux d' isolé, soit 60 % des salaires antérieurement perçus . Ét c' est dans le cadre du recours formé par M . Bakker contre cette décision que le tribunal du travail d' Anvers vous a, par jugement du 8 mars 1987, saisis à titre préjudiciel .
8 . Le paragraphe 2 de l' article 12 du règlement n° 1408/71, qui se trouve au centre des questions ainsi posées à la Cour, énonce, dans sa première phrase, un principe général et, dans sa seconde phrase, des dérogations à ce principe . Le principe général consiste à consacrer l' opposabilité des clauses de réduction, de suspension ou de suppression prévues par la législation d' un État membre au bénéficiaire du cumul d' une prestation de sécurité sociale avec d' autres prestations de sécurité sociale ou avec d' autres revenus, même s' il s' agit de prestations acquises au titre de la législation d' un autre État membre ou de revenus obtenus sur le territoire d' un autre État membre . Il est dérogé à ce principe lorsque l' intéressé bénéficie de prestations de même nature d' invalidité, de vieillesse, de décès ( pensions ) ou de maladie professionnelle qui sont liquidées par les institutions de deux ou plusieurs États membres conformément aux dispositions des articles 46, 50 et 51 ou de l' article 60, paragraphe 1, sous b ).
9 . En substance, le tribunal du travail d' Anvers vous demande si l' article 10, paragraphe 1, de l' arrêté royal belge n° 50 du 24 octobre 1967, modifié, qui distingue deux taux de pension de retraite suivant que le conjoint du retraité jouit ou ne jouit pas d' une pension de retraite ou de survie ou d' un avantage en tenant lieu, constitue une clause de réduction au sens du principe général énoncé à la première phrase et, dans l' affirmative, s' il ne rentre pas dans le cadre des dérogations, prévues par la seconde phrase .
1O . Telles qu' elles ont été formulées par le juge a quo, les questions pourraient vous conduire à une réponse assez aisée, en apparence . En effet, il paraît résulter des termes mêmes de l' article 12, paragraphe 2, que le principe général d' opposabilité des clauses de réduction en cas de cumul de prestations, ainsi que les dérogations qui assortissent ce principe, ne concernent que les cas de cumuls de prestations dont une même personne est bénéficiaire .
11 . L' ensemble des observations développées devant votre Cour dans le cadre de la procédure écrite s' accordent sur ce point . Il suffit, à cet égard, de se référer à l' emploi des expressions "le bénéficiaire", dans la première phrase, et "l' intéressé", dans la seconde, pour conclure au bien-fondé d' une telle interprétation .
12 . Or, la disposition en cause de l' arrêté royal belge met en place un mécanisme de réduction d' une prestation de retraite versée à une personne lorsque son conjoint est lui-même bénéficiaire d' une pension de retraite ou de survie . Il ne s' agit donc pas d' un cas de réduction en raison du cumul de prestations par une même personne . Dès lors, à partir d' une lecture stricte des questions posées par le juge a quo, nous pourrions conclure dès à présent à une réponse négative à la première question, la seconde devenant sans objet dans ses deux branches .
13 . Cette manière de procéder ne serait, cependant, selon nous, ni conforme à l' esprit de votre jurisprudence, soucieuse d' apporter une réponse utile au juge auteur du renvoi préjudiciel, ni adaptée aux difficultés réelles que révèle l' affaire qui l' a conduit à vous saisir .
14 . Nous estimons, en effet, que le tribunal du travail d' Anvers s' est interrogé, d' une façon générale, sur le point de savoir si la mise en oeuvre du mécanisme de réduction de la pension de retraite belge de M . Bakker, en considération de l' attribution, aux Pays-Bas, d' une pension de retraite à son épouse, ne se heurtait pas à une règle de droit communautaire . Il a cru identifier ce possible "butoir" communautaire comme étant l' article 12, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71, alors que cette disposition concerne d' autres situations que celle envisagée . Dès lors, nous croyons conforme à l' esprit de la procédure préjudicielle de rechercher, comme l' a d' ailleurs esquissé le gouvernement néerlandais dans ses observations, si d' autres règles ou principes communautaires ne sont pas ici en jeu .
15 . En réalité, l' analyse de la situation qui a conduit le juge a quo à vous saisir est révélatrice de certaines difficultés, de certains paradoxes, dont on peut se demander s' ils ne posent pas problème au regard de principes communautaires .
16 . Au départ, on peut observer que les législations sociales des différents États membres ont traité de façon variée une même question, celle de la situation économique du conjoint âgé n' ayant pas travaillé et, par conséquent, n' ayant pas effectivement contribué à un régime d' assurance vieillesse .
17 . Certaines législations ont donné, à cette question, une réponse que l' on peut qualifier de classique . Elle consiste à majorer la pension de vieillesse versée à celui des deux conjoints qui y a droit, parce qu' il a été "actif", en considération de ce que l' autre conjoint est à sa charge . A titre d' exemples, on peut citer en ce sens la législation belge, telle qu' elle s' exprime justement par l' article 10, paragraphe 1, de l' arrêté royal du 24 octobre 1967, disposition au centre des questions préjudicielles aujourd' hui soumises à votre Cour et qui distingue la pension au taux "isolé" et la pension au taux "ménage", et également la législation française, qui, à l' article L 351-13 du code de la sécurité sociale, prévoit le principe d' une majoration de la pension de vieillesse pour "conjoint à charge ". On note que, dans ce type de législation, l' existence d' un conjoint à charge justifie un accroissement de la pension de l' autre conjoint, mais non le versement de revenus propres .
18 . La législation néerlandaise actuelle adopte des solutions substantiellement différentes . Le système organisé par les dispositions de la loi AOW en vigueur avant le 1er avril 1985 présentait, sur certains aspects, quelques ressemblances avec le système classique de majoration pour conjoint à charge, puisque le mari se voyait verser une pension supérieure à celle qu' il aurait perçue en tant que célibataire . Mais le système néerlandais avait l' originalité de considérer que la femme mariée n' exerçant pas d' activité professionnelle était censée constituer des droits propres à pension de vieillesse, droits qui se concrétisaient pourtant par le versement au seul mari d' une pension supérieure à celle d' un célibataire .
19 . Après l' intervention de la directive du Conseil du 19 décembre 1978, les Pays-Bas ont mis en oeuvre l' égalité de traitement entre hommes et femmes en allant jusqu' au bout de la logique que leur législation ne faisait qu' esquisser, et ils ont prévu, dans les dispositions nouvelles de la loi AOW, que la constitution de droits à pension pour le conjoint "inactif" devait aboutir au versement à celui-ci d' une pension propre, et non à l' augmentation de la pension de l' autre conjoint .
20 . Or, ces différences dans le traitement, par les législations nationales, de la situation du conjoint inactif ne paraissent pas sans conséquences au regard de dispositions telles que l' article 10, paragraphe 1, de l' arrêté royal belge du 24 octobre 1967 . Nous savons, en effet, que, dans l' hypothèse d' une personne ayant travaillé aux Pays-Bas et en Belgique, la prise en considération, par la législation sociale néerlandaise, de la situation de son conjoint inactif sous la forme du versement à celui-ci d' une pension d' assurance vieillesse produit comme conséquence, pour l' application de la législation sociale belge, l' attribution au travailleur considéré d' une pension belge d' assurance vieillesse au taux d' isolé, et non au taux, plus élevé, de ménage . En revanche, dans l' hypothèse d' une personne ayant travaillé, par exemple, en France et en Belgique, la prise en considération, par la législation sociale française, de la situation de son conjoint inactif sous la forme d' une majoration de la pension d' assurance vieillesse du travailleur pour "conjoint à charge" n' empêchera apparemment pas ce même travailleur de percevoir, en Belgique, la pension d' assurance vieillesse belge au taux de ménage .
21 . Nous ne pouvons vous dissimuler notre perplexité devant le risque d' une telle différence de traitement, surtout si l' on a à l' esprit que l' attribution, dans le cadre de la législation néerlandaise, d' une pension propre d' assurance vieillesse au conjoint inactif apparaît comme la mise en oeuvre d' une directive communautaire .
22 . Reprenons le cas d' un ménage où le conjoint actif a travaillé aux Pays-Bas et en Belgique, et celui d' un autre ménage où le conjoint actif a travaillé en France et en Belgique, et posons l' hypothèse que le total des deux pensions d' assurance vieillesse néerlandaises versées aux conjoints du premier ménage est d' un montant égal à la pension d' assurance vieillesse française, majorée pour conjoint à charge, versée au conjoint actif du second ménage . Quel va être le traitement de ces deux ménages au regard de la loi belge ? Dans le premier, le conjoint actif percevra la pension vieillesse belge au taux isolé . Dans le second, il la percevra au taux de ménage . Au total, les pensions cumulées du premier ménage seront inférieures à celles du second, du fait d' une application différente de la loi belge .
23 . Un tel résultat ne conduit-il pas à s' interroger sur sa compatibilité avec le droit communautaire?
24 . Parmi les observations présentées dans le cadre de la procédure écrite, il a été exposé par la Commission que les conséquences défavorables subies par les époux Bakker découlent non pas de l' application du régime belge en cause, mais de la législation néerlandaise en matière d' assurance vieillesse, telle qu' elle était en vigueur avant le 1er avril 1985 .
25 . Cet argument n' est pas entièrement convaincant . Il revient, en quelque sorte, à dire que, si la loi AOW "ancienne" s' était contentée, à l' instar des systèmes classiques de majoration pour conjoint à charge, de prévoir une pension plus élevée pour le conjoint actif sans faire découler cette augmentation de droits à pension constitués pour le conjoint inactif, la mise en oeuvre de la directive communautaire du 19 décembre 1978 n' aurait pas rendu nécessaire, aux Pays-Bas, l' adoption de dispositions nouvelles concrétisant, sous la forme d' une pension propre, les droits à pension constitués par le conjoint inactif . Ratifier ce raisonnement conduirait à considérer implicitement le système de majoration pour conjoint à charge comme une sorte de "standard" communautaire et le système néerlandais de pension propre du conjoint inactif comme l' expression d' un particularisme devant supporter les inconvénients de sa propre originalité . Or, au regard d' un principe communautaire tel que celui de l' égalité de traitement entre hommes et femmes en matière de sécurité sociale, principe mis en oeuvre par la directive du Conseil du 19 décembre 1978, on ne voit pas ce qui permettrait de regarder a priori une législation attribuant une pension propre au conjoint inactif comme moins bonne que des législations attribuant, au seul conjoint actif, une augmentation de sa pension en raison de ce que l' autre conjoint est à sa charge, ni même de la regarder comme superflue .
26 . Le litige à propos duquel le tribunal du travail d' Anvers vous a saisis paraît donc bien révéler, au regard du droit communautaire, une difficulté sérieuse méritant examen . Êtes-vous en mesure, à l' occasion de la présente saisine, de procéder à cet examen et de résoudre cette difficulté?
27 . Au cours de la procédure écrite, seul le gouvernement néerlandais a élargi la discussion en sortant du cadre de l' article 12, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71, disposition dont on a vu qu' elle est sans rapport avec le problème réellement posé . Il a, sommairement, exposé que l' application de la disposition belge en cause avait des effets contraires à la libre circulation des travailleurs à l' intérieur de la Communauté et que cette disposition était en outre contraire à la directive précitée du 19 décembre 1978 en tant que celle-ci exige, en son article 4, paragraphe 1, que les législations nationales soient aménagées de telle sorte que les versements et prestations soient calculés indépendamment de la situation familiale du bénéficiaire .
28 . Ce n' est donc que dans le cadre de leurs brèves observations orales que l' Office national belge des pensions et la Commission ont abordé ces points . Nous ne pensons pas que, sur l' un ou l' autre d' entre eux, les arguments entendus à l' audience aient été de nature à pouvoir éclairer votre décision .
29 . En ce qui concerne la prise en compte de la situation familiale pour le calcul des prestations, la Commission a indiqué que, suivant les termes de votre arrêt du 11 juin 1987, Teuling ( 3 ), une majoration pour conjoint à charge profitant statistiquement plus aux hommes mariés qu' aux femmes mariées serait contraire à l' article 4, paragraphe 1, de la directive 79/7, sauf si son octroi pouvait être justifié par des raisons objectives, mais qu' une majoration s' exprimant en pourcentage du revenu brut d' activité, et non, comme dans l' affaire Teuling, en pourcentage d' un salaire minimal uniforme, ne constituait pas une justification objective . Dès lors, nous devons avouer que la conclusion selon laquelle le problème ainsi soulevé à propos de l' égalité de traitement est important, mais n' est pas soumis à l' heure actuelle à la Cour ne nous a pas paru très convaincante ni aller au fond des choses, alors que le tribunal du travail d' Anvers a manifestement interrogé votre Cour sur la conformité au droit communautaire d' une disposition nationale distinguant entre pension d' isolé et pension de ménage, la seconde étant, par rapport à la première, majorée en pourcentage des revenus d' activité .
30 . Par ailleurs, l' allégation suivant laquelle l' application de la disposition belge en cause ne serait pas sans conséquences sur la liberté de circulation des travailleurs à l' intérieur de la Communauté n' a absolument pas été discutée sur le terrain de la différence du traitement réservé respectivement à la prestation de vieillesse versée au conjoint inactif et à la majoration pour conjoint à charge versée au conjoint actif .
31 . Dans ces conditions, nous estimons que le libellé des questions posées par le juge a quo, exclusivement centrées sur les termes précis d' une disposition communautaire sans rapport avec le problème dont il se trouve saisi, n' a pas permis l' exposé exhaustif d' arguments sur la compatibilité, au regard du droit communautaire, d' une disposition nationale qui tire, du versement de prestations de sécurité sociale visant à prendre en considération la situation d' un conjoint âgé inactif, des conséquences différentes suivant que ces prestations revêtent la forme d' une majoration de la pension du conjoint actif ou celle d' une pension propre du conjoint inactif .
32 . En particulier, les termes des questions n' ont pas permis aux débats de vous éclairer sur les conséquences à tirer des conditions dans lesquelles le conjoint inactif est, selon les dispositions nouvelles de la loi AOW, soumis à cotisation pour l' assurance vieillesse . Il paraît, en effet, important de pouvoir apprécier si ces conditions justifient une analyse spécifique des pensions telles que celles régies par l' AOW et, par suite, un traitement différent de celui réservé à la majoration pour conjoint à charge .
33 . Aussi, nous vous invitons à répondre aux questions du juge a quo dans des conditions lui permettant, s' il le juge utile, de vous saisir à nouveau, mais plus précisément, du problème effectivement posé . Votre réponse ne nous paraît pas pouvoir s' inspirer des termes suggérés par la Commission . Dans la mesure où l' article 12, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71 ne concerne manifestement pas les situations envisagées par l' article 10, paragraphe 1, de l' arrêté royal belge du 24 octobre 1967, il serait en tout état de cause inapproprié de se prononcer tant dans le sens de la compatibilité que dans celui de l' incompatibilité d' une disposition telle que la disposition belge avec la disposition communautaire visée . Par ailleurs, au fond, il serait tout à fait prématuré de prendre parti sur la compatibilité ou l' incompatibilité d' une disposition telle que la disposition belge avec d' autres dispositions de droit communautaire .
34 . C' est pourquoi nous concluons à ce que vous disiez pour droit :
" Une disposition d' un État membre qui prévoit que la pension de retraite est calculée sur un taux d' isolé, inférieur à un taux de ménage, si le conjoint du retraité jouit d' une pension de retraite ou de survie ou d' un avantage en tenant lieu, n' a pas de rapport avec l' article 12, paragraphe 2, du règlement n° 1408/71 du Conseil, du 14 juin 1971, dont la première phrase comme la seconde sont exclusivement relatives à des clauses de réduction, de suspension ou de suppression prévues par la législation d' un État membre en cas de cumul, par une même personne, de plusieurs prestations ."
( 1 ) Règlement n° 1408/71, du 14 juin 1971 JO L 149 du 5.7.1971, p, 2
( 2 ) JO L 6 du 1O.1.1979 .
( 3 ) Affaire 30/85, Rec . 1987, p . 2497 .
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