Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
A - Les faits
Dans la présente procédure, la Commission des Communautés européennes, partie requérante ( ci-après la "requérante "), a introduit là encore un recours contre le Conseil des Communautés européennes, partie défenderesse ( ci-après le "défendeur "), au motif que celui-ci n' aurait pas fondé l' une de ses décisions sur la base juridique adéquate .
Le 7 avril 1987, le défendeur a adopté une décision concernant la conclusion de la convention internationale sur le système harmonisé de désignation et de codification des marchandises, ainsi que de son protocole d' amendement ( 1 ). Bien que la requérante ait proposé au défendeur de fonder cette décision sur l' article 113 du traité CEE ( 2 ), le défendeur a modifié la proposition de la requérante sur la base de l' article 149 du traité CEE et a fondé sa décision sur les dispositions des articles 28, 113 et 235 dudit traité .
La convention internationale sur le système harmonisé de désignation et de codification des marchandises a été adoptée par le conseil de coopération douanière en juin 1983 . Elle
est destinée à remplacer la nomenclature douanière de Bruxelles de décembre 1950 et à s' appliquer, en outre, aux statistiques commerciales internationales ainsi qu' aux statistiques des transports . Elle a pour but, d' une manière générale, de faciliter les échanges internationaux .
A côté de ses dispositions matérielles, la convention prévoit un système institutionnel selon lequel le Comité du système harmonisé travaille en collaboration avec le conseil de coopération douanière pour apporter des amendements à la convention selon une procédure simplifiée et pour rédiger des notes explicatives, des avis de classement et d' autres avis ainsi que des recommandations, afin d' assurer une interprétation et une application uniformes du système harmonisé .
Le Comité du système harmonisé inclut, au nombre des parties représentées, aussi bien la Communauté économique européenne que - pour le domaine relatif aux produits de la Communauté européenne du charbon et de l' acier - les États membres de la Communauté . Toutefois, la Communauté et les États membres ne disposent, au sein du Comité, que d' un seul vote qu' ils doivent émettre ensemble .
La convention ne fixe pas les taux des droits de douane .
Selon la requérante, le défendeur aurait agi de manière illégale car la décision litigieuse serait à qualifier de mesure de politique commerciale au sens de l' article 113 du traité CEE .
La requérante conclut à ce qu' il plaise à la Cour :
- déclarer nulle et non avenue la décision 87/369/CEE du Conseil, du 7 avril 1987, concernant la conclusion de la convention internationale sur le système harmonisé de désignation et de codification des marchandises, ainsi que de son protocole d' amendement;
- condamner le Conseil aux dépens de l' instance .
La requérante suggère toutefois d' indiquer, pour des raisons de sécurité juridique, que la convention reste en vigueur y compris dans le domaine intracommunautaire, en application de l' article 174, paragraphe 2, du traité CEE .
Le défendeur conclut au rejet du recours et à la condamnation de la requérante aux dépens . Il estime que la convention ne poursuit aucun objectif de politique commerciale .
Les arguments des parties seront présentés dans le cadre de nos observations, dans la mesure où cela se révèlera nécessaire . Pour le reste, nous renvoyons au contenu du rapport d' audience .
B - Observations
Dans nos observations, nous examinerons en premier lieu la question de la base juridique de la décision sur la convention sous l' angle de l' instauration de la nomenclature douanière . Nous traiterons ensuite les problèmes relatifs aux statistiques sur les marchandises .
1 . Sur la base juridique de la conclusion d' une convention en matière de nomenclature douanière
Aux termes de l' article 3, sous b ), du traité CEE, l' action de la Communauté comporte l' établissement d' un tarif douanier commun . Un tarif douanier commun se compose de deux éléments principaux : la description des marchandises ( nomenclature douanière ) et les taux de droits de douane correspondants .
Si l' on examine les articles 18 à 29 du traité CEE, qui régissent, à l' intérieur de la Communauté, l' établissement du tarif douanier commun, on remarque que ces articles contiennent des dispositions sur le rapprochement des droits de douane des États membres et qu' ils prévoient, en outre, que le tarif douanier commun est appliqué intégralement au plus tard à l' expiration de la période de transition . De plus, l' article 28 du traité CEE précise que le Conseil décide de toutes modifications ou suspensions autonomes des droits du tarif douanier commun . En revanche, ce chapitre du traité CEE ne contient aucune disposition expresse sur la question de savoir de quelle façon et par qui le tarif douanier commun dans son ensemble, mais surtout la nomenclature douanière, est organisé .
En ce qui concerne l' établissement du tarif douanier commun pendant la période de transition de la CEE, une règle de compétence à cet égard n' avait d' ailleurs pas été nécessaire, puisque le tarif douanier commun, en vertu des articles 19 et suiv . du traité CEE, devait être établi sur la base des tarifs des quatre territoires douaniers de la Communauté, lesquels présentaient certes des taux différents, mais se fondaient dans l' ensemble sur la convention du 15 décembre 1950 sur la nomenclature pour la classification des marchandises dans les tarifs douaniers . Comme la Cour l' a jugé dans son arrêt du 19 novembre 1975 dans l' affaire 38/75 ( 3 ), la Communauté est substituée aux États membres pour les engagements résultant de cette convention; elle était liée par cette convention ainsi que par la convention du même jour sur l' institution d' un conseil de coopération douanière . En conséquence, lorsque le tarif douanier commun a été établi pour la première fois, la Communauté s' en est tenue à celle-ci, dénommée la "Nomenclature de Bruxelles", et a fondé le règlement correspondant sur les articles 28 et 111 du traité CEE ( 4 ).
Bien qu' une compétence pour l' établissement d' une nomenclature douanière n' ait pas été expressément prévue ni par l' article 28 ni par l' article 111 du traité CEE, le Conseil est parti du principe qu' une telle compétence existait . L' article 28 et l' article 113 du traité, ce dernier ayant remplacé l' article 111 à l' expiration de la période de transition, confèrent au Conseil le pouvoir de modifier les droits de douane . Toutefois, les droits ne peuvent pas être appliqués seuls, sans nomenclature douanière . Par conséquent, les dispositions susmentionnées du traité englobent nécessairement aussi la compétence pour reprendre, au nom de la Communauté, la nomenclature de Bruxelles de 1950 adoptée par les États membres, pour ainsi dire à titre de complément indispensable ( compétence complémentaire ) du pouvoir de modifier les droits .
Après l' expiration de la période de transition, les règlements annuels modifiant le tarif douanier commun ( 5 ), de même que les décisions du Conseil modifiant la nomenclature par lesquelles des recommandations du conseil de coopération douanière ont été adoptées ( 6 ), ont ensuite été fondés sur les articles 28 et 113 du traité CEE .
S' il est donc possible de fonder, à l' intérieur de la Communauté, l' établissement d' une nomenclature douanière pour les droits autonomes sur l' article 28 du traité CEE, et pour les droits conventionnels sur l' article 113 dudit traité, la question qui se pose ensuite est celle de savoir quelle disposition du traité doit être considérée comme la base juridique adéquate pour la conclusion d' une convention de droit international public prévoyant une nomenclature douanière uniforme pour les droits autonomes et les droits conventionnels .
Selon le défendeur, c' est-à-dire le Conseil, la convention ne constituerait pas un instrument de politique commerciale, car elle n' aurait ni pour objet ni pour effet de modifier le volume du commerce extérieur de la Communauté . Toutefois, étant donné qu' elle affecterait des règles communautaires telles que celles du tarif douanier commun, fondé sur les articles 28 et 113 du traité CEE, elle aurait dû être conclue, en vertu de l' arrêt de la Cour du justice du 31 mars 1971 dans l' affaire 22/70 ( 7 ), sur les bases juridiques qui étaient celles des règles communautaires en question, à savoir les articles 28 et 113 du traité CEE .
La requérante reconnaît elle-même que les domaines d' application des articles 28 et 113 du traité CEE se recouvrent partiellement . Elle estime toutefois que la règle générale doit être considérée comme contenue dans l' article 113 et que l' article 28 du traité CEE doit donc faire l' objet d' une interprétation restrictive . Lorsqu' une mesure est destinée à poursuivre un objectif de politique commerciale, elle relèverait alors de l' article 113, mais pas de l' article 28 du traité CEE .
L' instauration d' un tarif douanier commun et d' une politique commerciale commune à l' égard des États tiers constitue l' une des actions les plus importantes de la Communauté . Cela résulte de la place de cette obligation dans le système du traité, c' est-à-dire du fait qu' elle figure à l' article 3, sous b ). L' instauration d' un tarif douanier commun suppose logiquement l' établissement d' une nomenclature douanière . Les dispositions relatives à l' établissement du tarif douanier commun se trouvent dans la deuxième partie du traité ( Les fondements de la Communauté ), titre I : La libre circulation des marchandises, chapitre 1 : L' union douanière, section deuxième : L' établissement du tarif douanier commun .
Il y a lieu tout d' abord de rappeler, en ce qui concerne l' établissement du tarif douanier commun, que la nomenclature douanière utilisée par celui-ci existait déjà : il s' agissait de la nomenclature douanière de Bruxelles du 15 décembre 1950, qui s' appliquait dans les quatre territoires douaniers initiaux de la Communauté et par laquelle celle-ci était liée, conformément à la jurisprudence de la Cour .
Naturellement, les auteurs du traité n' ont pas considéré que le tarif douanier ainsi établi serait intangible . C' est pourquoi ils ont prévu de transférer à la Communauté entre autres la compétence relative à la conclusion des conventions douanières . Ces conventions contiennent, en toute logique, non seulement des taux de droits de douane, mais encore une nomenclature douanière . Sans cela, la fixation de taux serait totalement impossible . Il est tout à fait normal que les conventions douanières soient mentionnées à l' article 113 du traité CEE, car ces conventions qui, comme on l' a indiqué, comportent à la fois une nomenclature douanière et des taux de droits de douane, sont conclues entre l' union douanière qu' est la "Communauté économique européenne" et des États tiers . En ce qui concerne les nomenclatures douanières, la procédure utilisée par la Communauté est, compte tenu de la situation, la procédure multilatérale . La fixation autonome d' une nomenclature douanière est certes théoriquement possible, mais elle ne peut plus être envisagée, dans la mesure où les États membres de la Communauté et leur ayant cause, la Communauté économique européenne, sont liés par des conventions internationales en la matière . Par conséquent, l' article 28 du traité CEE, de par son libellé et vu la situation effective, ne saurait recevoir application en cette matière . Il ne mentionne que les droits de douane, mais pas la nomenclature . Par conséquent, seul l' article 113 peut être retenu en tant que base juridique en vue de l' établissement d' une nouvelle nomenclature douanière par la voie de négociations internationales .
Le fait que l' article 113 du traité CEE comporte nécessairement l' attribution d' une compétence à la Communauté pour conclure une convention relative à la nomenclature douanière découle des considérations suivantes : il n' est pas contesté qu' une compétence pour modifier les droits autonomes résulte de l' article 28 du traité CEE, à condition que cette modification soit fondée sur des motifs regardant la Communauté et qu' elle ne soit pas en relation avec la politique commerciale commune . Cette dernière ayant été instaurée après l' expiration de la période de transition, il y a lieu de considérer que la compétence résultant de l' article 113 du traité CEE pour la modification des droits de douane constitue la règle générale qui supplante, dans une large mesure, celle de l' article 28 du traité CEE, lequel figure dans la section consacrée à l' établissement du tarif douanier commun jusqu' à la fin de la période de transition . Enfin, l' article 113 du traité CEE ne mentionne pas seulement la modification des droits conventionnels, mais les droits en général . A l' appui de cette conception, on peut citer l' arrêt du 6 mars 1987 dans l' affaire 45/86 ( 8 ), dans lequel la Cour a considéré que l' article 113 du traité CEE constituait la base juridique adéquate pour le système de préférence généralisées relatif aux marchandises en provenance des pays en développement . Au moins en ce qui concerne les suspensions de droits de douane pour les marchandises commerciales, il s' agit en effet d' une mesure autonome, ne reposant pas sur des obligations conventionnelles, comme le Conseil l' a confirmé récemment dans l' affaire 51/87 ( 9 ).
Ce résultat n' est pas démenti par le fait que les États membres de la Communauté ont établi, dans l' Acte unique européen, une nouvelle version de l' article 28, autorisant désormais la modification des droits autonomes selon une procédure simplifiée correspondant à celle de l' article 113 du traité CEE . Il est vrai que compte tenu de cette nouvelle version - qui n' est pas encore applicable en l' espèce - et du rapprochement des règles de procédure ainsi prévu, la question de la délimitation entre les articles 28 et 113 du traité CEE a perdu de son importance pour l' avenir . Néanmoins, son examen était encore indispensable dans la présente procédure .
Si la modification des droits de douane relève, suivant l' objectif poursuivi, des articles 28 ou 113 du traité CEE, et si l' article 113, en outre, prévoit encore spécialement la conclusion d' accords tarifaires, il est clair qu' un tel accord vise nécessairement, entre autres, le droit douanier non tarifaire et qu' il s' agit donc aussi d' accords sur l' organisation de la nomenclature douanière .
Toutefois, s' il existe, comme on l' a montré, une compétence expresse de la Communauté pour la conclusion d' une convention sur la nomenclature douanière, compétence liée à une procédure donnée - décision du Conseil à la majorité qualifiée -, il n' est plus possible, dès lors, d' avoir recours à une compétence résiduelle non expressément prévue, qui ne mentionne aucunement la conclusion de conventions et dont il ne pouvait être fait usage, au moment considéré en l' espèce, que par la voie d' une décision à l' unanimité du Conseil .
Il aurait certes été imaginable, si les dispositions de l' article 113 du traité CEE n' avaient pas existé, de considérer, sur la base d' une interprétation extensive de l' article 28 du traité CEE à la lumière des principes résultant de l' arrêt du 31 mars 1971 dans l' affaire 22/70 ( 10 ), que la Communauté disposait d' une compétence pour conclure la convention en question; toutefois, les "compétences réflexes" mentionnées par la Cour dans cet arrêt doivent rester subsidiaires et, à ce titre, s' effacer devant les compétences expresses découlant du traité CEE, en particulier lorsqu' elles prévoient une procédure de décision plus lourde .
Par conséquent, pour la partie de la convention relative à la description des marchandises ( nomenclature douanière ), le recours à l' article 28 du traité CEE en tant que base juridique n' est pas autorisé .
2 . Sur l' application de l' article 235 du traité CEE à la nomenclature douanière
L' article 235 du traité CEE ne peut pas non plus servir de base juridique à la conclusion de la convention en ce qui concerne la nomenclature douanière . Le recours à l' article 235 n' est justifié, comme cela résulte en premier lieu de son libellé et comme la Cour l' a confirmé dans son arrêt du 6 mars 1987 dans l' affaire 45/86, que dans le cas où aucune autre disposition du traité ne confère aux organes de la Communauté la compétence requise pour l' adoption de l' acte juridique en cause . Étant donné que, comme on l' a montré, l' article 113 du traité CEE constitue une base juridique suffisante, il n' était donc pas possible de recourir à l' article 235 du traité CEE dans le domaine de la nomenclature douanière .
3 . Sur la base juridique en matière de nomenclature statistique
Le défendeur estime qu' il y a lieu de se fonder sur l' article 235 du traité CEE pour la partie statistique de la convention, car celle-ci affecterait la nomenclature des marchandises pour les statistiques du commerce extérieur de la Communauté et du commerce entre ses États membres ( Nimexe ). Le Conseil aurait arrêté le règlement correspondant ( 11 ) sur la base de cet article . La requérante objecte à cela que la convention ne comporte pas de règles sur les statistiques des échanges intracommunautaires . Les règles relatives aux statistiques du commerce extérieur, en revanche, serviraient à la mise en oeuvre de la politique commerciale, car elles apporteraient des informations sur l' évolution des courants d' échanges et sur l' efficacité des instruments de politique commerciale utilisés .
Il n' est certes pas contestable qu' une nomenclature devant être utilisée pour l' élaboration des statistiques du commerce extérieur relève de la politique commerciale commune . Elle sert de base pour obtenir des informations sur l' évolution des relations commerciales internationales et sur l' efficacité des instruments de la politique commerciale de la Communauté . Une telle nomenclature présente un lien tellement étroit avec la liste d' exemples figurant à l' article 113, paragraphe 1, du traité CEE, qui ne se voulait pas exhaustive, qu' elle doit être rattachée sans hésitation à la politique commerciale commune .
Une nomenclature de ce type peut très bien avoir des répercussions de fait sur les statistiques du commerce intracommunautaire . Toutefois, aucune répercussion juridique - et seules celles-ci étaient visées par l' arrêt de la Cour de justice du 31 mars 1971 dans l' affaire 22/70 10 - n' a pu être constatée . Lorsque les organes de la Communauté utilisent un tel système, "par commodité", également pour les statistiques du commerce entre États membres, cette utilisation est fondée sur un acte juridique autonome ( 12 ), ne présentant lui-même aucun lien juridique avec la convention sur le système harmonisé .
Le recours aux règles applicables aux statistiques du commerce extérieur pour en tirer des conclusions quant aux statistiques du commerce intérieur de la Communauté est également impossible si l' on considère le fait que la conduite de la politique commerciale a certes été placée dans le domaine de compétence des organes communautaires, mais pas la réglementation du commerce intérieur, celle-ci résultant pour l' essentiel du traité CEE lui-même, en particulier des dispositions sur la libre circulation des marchandises . Pour cette raison également, la démarche consistant à s' appuyer sur le fait que la nomenclature douanière pour le commerce extérieur est appliquée aux statistiques du commerce intérieur, pour en tirer a posteriori des indications quant à la base juridique de l' établissement de la nomenclature douanière, paraît peu convaincante .
Par conséquent, l' application du système harmonisé aux statistiques du commerce intérieur ne justifie pas non plus le recours à l' article 235 du traité CEE en tant que base juridique .
4 . Sur le maintien en vigueur de la décision
S' il y a lieu, par conséquent, de déclarer nulle la décision litigieuse, cela ne change rien à la situation au regard du droit international public, et la Communauté, du fait qu' elle a approuvé la convention entrée en vigueur entre-temps, demeure liée par celle-ci . Cela résulte des principes du droit des traités internationaux tels qu' ils ont été établis, par exemple, à l' article 46 de la convention de Vienne du 23 mai 1969 sur le droit des traités ou à l' article 46 de la convention de Vienne du 21 mars 1986, laquelle est d' une importance déterminante en matière de traités conclus par les organisations internationales . Il est vrai que l' approbation de la Communauté a eu lieu en violation de ses règles de procédure internes relatives à la compétence pour la conclusion d' accords internationaux, mais cette violation n' était pas manifeste pour les autres parties à la convention . Par conséquent, la Communauté ne saurait s' en prévaloir à l' égard de ses partenaires .
Puisque, comme on l' a vu, les engagements de droit international public subsistent, il ne paraît pas nécessaire de prévoir que la décision annulée reste en vigueur au titre de l' article 174, paragraphe 2, du traité CEE . Toutefois, rien ne s' oppose à ce que cela soit fait quand même, dans un but de clarté .
C -- Conclusion
Nous proposons donc à la Cour de justice de faire droit au recours et de condamner le Conseil aux dépens de l' instance .
(*) Traduit de l' allemand .
( 1 ) Décision 87/369/CEE du Conseil, du 7 avril 1987, concernant la conclusion de la convention internationale sur le système harmonisé de désignation et de codification des marchandises, ainsi que de son protocole d' amendement, JO 1987, L 198, p . 1 .
( 2 ) JO 1984, C 120, p . 2
( 3 ) Arrêt de la Cour de justice du 19 novembre 1975 dans l' affaire 38/75, Zollagent der NV Nederlandse Spoorwegen/gegen Inspektor der Einfuhrzºlle und Verbrauchssteuern,
Rec . 1975, p . 1439, 1451 .
( 4 ) Règlement ( CEE ) n° 950/68 du Conseil, du 28 juin 1968, relatif au tarif douanier commun, JO 1968, L 172, p . 1 .
( 5 ) Modification effectuée pour la première fois, en ce qui concerne l' ensemble du tarif douanier commun, par le règlement ( CEE ) n° 1/71, du 17 décembre 1970, modifiant le règlement ( CEE ) n° 950/68 relatif au tarif douanier commun, JO 1971, L 1, p . 1 .
( 6 ) Voir, par exemple, les décisions du 24 juin 1977 et du 18 décembre 1978, JO 1977, L 149, p . 17 .
( 7 ) Arrêt du 31 mars 1971 dans l' affaire 22/70, Commission/Conseil des Communautés européennes, Rec . 1971, p . 263 .
( 8 ) Arrêt du 26 mars 1987 dans l' affaire 45/86, Commission/Conseil, Rec . p . 1493 .
( 9 ) Affaire 51/87, Commission/Conseil, conclusions du 29 juin 1988 .
( 10 ) Ibidem, attendus 15 à 19 .
( 11 ) Règlement ( CEE ) n° 1445/72 du Conseil, du 24 avril 1972, relatif à la nomenclature des marchandises pour les statistiques du commerce extérieur de la Communauté et du commerce entre ses États membres, JO 1972, L 161, p . 1 .
( 12 ) Règlement ( CEE ) n° 3367/87 du Conseil, du 9 novembre 1987, concernant l' application de la nomenclature combinée à la statistique du commerce entre les États membres et modifiant le règlement ( CEE ) n° 1736/75 relatif aux statistiques du commerce extérieur de la Communauté et du commerce entre ses États membres, JO 1987, L 321, p . 3 .
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