Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
A - Quanto aos factos
1. No processo que agora nos ocupa, a Comissão das Comunidades Europeias, recorrente, acusa o Conselho das Comunidades Europeias, recorrido, de, em sua opinião, não ter tomado por base de uma das suas decisões a fundamentação jurídica correcta.
2. Em 7 de Abril de 1987, o recorrido adoptou uma decisão relativa à celebração da Convenção Internacional sobre o Sistema Harmonizado de Designação e Codificação de Mercadorias bem como do respectivo protocolo de alteração (1). Ainda que a Comissão tenha proposto ao recorrido basear essa decisão no artigo 113.° do Tratado CEE (2), o Conselho alterou a proposta da Comissão, tendo em conta o disposto no artigo 149.° do Tratado CEE, e tomou como base da sua decisão as disposições contidas no artigo 28.°, 113.° e 235.° do Tratado CEE.
3. A Convenção International sobre ao Sistema Harmonizado de Designação e Codificação de Mercadorias, foi aprovado pelo
Conselho de Cooperação Aduaneira em Junho de 1983. Destina-se a substituir a nomenclatura aduaneira de Bruxelas de 1950 e, além disso, ser aplicada às estatísticas do comércio internacional, bem como às de transporte. Em geral, a convenção visa facilitar o comércio internacional.
4. Ao lado das suas disposições de natureza jurídico-material, a convenção prevê um sistema institucional de colaboração entre o Comité do Sistema Harmonizado e o Conselho de Cooperação Aduaneira para introduzir, por um processo simplificado, emendas à convenção, notas explicativas, pareceres de classificação e outros pareceres e formular recomendações, para assegurar a interpretação e aplicação uniforme do sistema harmonizado.
5. No Comité do Sistema Harmonizado estão representadas tanto a Comunidade Económica Europeia como também - em relação ao sector dos produtos da Comunidade Europeia do Carvão e do Aço - os Estados-membros da Comunidade. Comunidade e Estados-membros têm direito todavia apenas a um voto que deverão emitir em conjunto.
6. As taxas de direitos aduaneiros não são estabelecidos através da convenção.
7. A Comissão considera ilegal o procedimento do Conselho uma vez que a decisão em litígio deve ser considerada uma medida de política comercial, na acepção do artigo 113.° do Tratado CEE.
8. A recorrente pede que o Tribunal se digne:
- anular a Decisão 87/369/CEE, do Conselho, de 7 de Abril de 1987, relativa à celebração da Convenção Internacional sobre o Sistema Harmonizado de Designação e Codificação de Mercadorias bem como do respectivo protocolo de alteração;
- condenar o Conselho nas despesas do processo.
A recorrente sugere todavia que, por razões de segurança jurídica, seja ainda declarado, tendo em conta o disposto no n.° 2 do artigo 174.°, que a convenção continua em vigor no espaço intracomunitário.
9. O recorrido pede que seja negado provimento ao recurso condenando a Comissão nas despesas. Defende a opinião de que a convenção não prossegue quaisquer objectivos de política comercial.
10. As alegações das partes abordá-las-ei, na minha tomada de posição, na medida do necessário. Quanto ao resto, remeto para o exposto no relatório para audiência.
B - Tomada de posição
11. No âmbito da tomada de posição abordarei em primeiro lugar a questão da base jurídica da decisão sobre à convenção no aspecto da adopção da nomenclatura aduaneira. Em ligação com isto, analizarei a problemática relacionada com a estatística de mercadorias.
1. Quanto à base jurídica da celebração de uma convenção sobre a nomenclatura aduaneira
12. Nos termos da alínea b) do artigo 3.° do Tratado CEE, a acção da Comunidade implica o estabelecimento de uma pauta aduaneira comum. Uma pauta aduaneira comum compõe-se de dois elementos essenciais: a descrição das mercadorias (nomenclatura aduaneira) e a taxa do direito aduaneiro correspondente.
13. Se atentarmos no disposto nos artigos 18.° e 19.° do Tratado CEE, que regulam o estabelecimento da pauta aduaneira comum na Comunidade, veremos que contêm disposições relativas à aproximação dos direitos aduaneiros dos Estados-membros e ainda a disposição de que a pauta aduaneira comum, o mais tardar no termo do período de transição, deve ser integralmente aplicada. Além disso, o artigo 28.° do Tratado CEE prevê que o Conselho decidirá sobre as modificações ou suspensões autónomas dos direitos da pauta aduaneira comum. No entanto esta secção do Tratado CEE não contém qualquer indicação expressa quanto à forma e por quem será elaborada a pauta aduaneira comum no seu conjunto e, antes de mais, a nomenclatura aduaneira.
14. Para o estabelecimento da pauta aduaneira comum durante o período de transição da CEE também não foi necessária uma norma de competência análoga, uma vez que aquela pauta, de acordo com o disposto no artigo 19.° e seguintes do Tratado CEE deve resultar dos direitos aplicados nos quatro territórios aduaneiros da Comunidade que, na verdade, divergiam quanto às suas taxas, mas assentavam, porém, no seu conjunto, na convenção de 15 de Dezembro de 1950 sobre a nomenclatura para a classificação das mercadorias na pauta aduaneira comum. A Comunidade assumiu as obrigações dos Estados-membros derivadas dessa convenção, como o declarou o Tribunal no seu acórdão de 19 de Novembro de 1975, no processo 38/75 (3); estava vinculada a essa convenção bem como à convenção do mesmo dia relativa à instituição de um Conselho de Cooperação Aduaneira. Consequentemente, a Comunidade, no estabelecimento pela primeira vez da pauta aduaneira comum, cingiu-se a esta, dita "nomenclatura de Bruxelas", e baseou o correspondente regulamento nos artigos 28.° e 111.° do Tratado CEE (4).
15. Ainda que nem do artigo 28.° nem do artigo 111.° do Tratado CEE possa ser deduzida uma competência expressa para o estabelecimento de uma nomenclatura aduaneira, o Conselho partiu do pressuposto da existência de tal competência. Os artigos 28.° e 113.° do Tratado CEE que surgiram, após o decurso do período de transição, em substituição do artigo 111.° do Tratado, conferem ao Conselho competência para alterar os direitos da pauta aduaneira comum. Contudo, direitos aduaneiros não podem ser aplicados só por si sem uma nomenclatura aduaneira. Por isso, nas referidas disposições do Tratado deverá ser abrangida igualmente a competência para a Comunidade retomar a nomenclatura de Bruxelas de 1950 acordada pelos Estados-membros, a título de ser como complemento necessário (competência complementar) do poder de alterar os direitos aduaneiros.
16. Após o decurso do período de transição, os regulamentos de alteração anual da pauta aduaneira comum (5), bem como as decisões do Conselho de alteração da nomenclatura, nas quais foram aceites recomendações do Conselho de Cooperação Aduaneira (6), foram baseados nos artigos 28.° e 113.° do Tratado CEE.
17. Se, desta forma, na Comunidade, o estabelecimento de uma nomenclatura para efeito de aplicação dos direitos aduaneiros autónomos pode ser baseado no artigo 28.° do Tratado CEE, e para efeitos de aplicação dos direitos aduaneiros convencionais no artigo 113.° do Tratado, a questão que se põe em seguida é a de saber qual a disposição do Tratado que deverá considerar-se a base jurídica corrrecta para a celebração de uma convenção de direito internacional que preveja uma nomenclatura aduaneira uniforme para os direitos autónomos e para os direitos convencionais.
18. Para o Conselho recorrido, a convenção não constitui uma medida de política comercial, uma vez que não tem por objectivo nem por efeito uma alteração do volume do comércio externo da Comunidade. Porém, dado que afecta disposições legislativas, regulamentares e administrativas, tais como a pauta aduaneira comum, baseada nos artigos 28.° e 113.° do Tratado CEE, deviam ser invocadas, para a sua celebração, de acordo com o acórdão do Tribunal de Justiça de 31 de Março de 1971, no processo 22/70 (7), as bases jurídicas das referidas disposições legislativas regulamentares e administrativas comunitárias, portanto, os artigos 28.° e 113.° do Tratado CEE.
19. A própria recorrente admite que os âmbitos de aplicação dos artigos 28.° e 113.° do Tratado CEE se confundem parcialmente. Dado que, porém, o artigo 113.° se deve considerar como norma geral, o artigo 28.° do Tratado CEE deve ser objecto de interpretação restritiva. Se com uma medida for prosseguido um objectivo de política comercial, cairá sob a alçada do artigo 113.°, não sob a do artigo 28.°, do Tratado CEE.
20. O estabelecimento de uma pauta aduaneira comum e de uma política comercial comum face a países terceiros constitui uma das mais importantes atribuições da Comunidade. Isto resulta da colocação desta atribuição no sistema do Tratado, isto é, na alínea b) do artigo 3.° O estabelecimento de uma pauta aduaneira comum pressupõe, logicamente, o estabelecimento de uma nomenclatura aduaneira. Quanto ao estabelecimento da pauta aduaneira comum, as respectivas disposições constam da segunda parte do Tratado (Fundamentos da Comunidade), título I: a livre circulação de mercadorias, capítulo I: a união aduaneira, segunda secção: O estabelecimento da pauta aduaneira comum).
21. Em primeiro lugar, deve recordar-se que na altura do estabelecimento da pauta aduaneira comum já existia a nomenclatura nela adoptada: a nomenclatura aduaneira de Bruxelas, de 15 de Dezembro de 1950, que vigorava inicialmente nos quatro territórios aduaneiros da Comunidade e à qual estava vinculada, de acordo com a jurisprudência do Tribunal.
22. Naturalmente, os autores do Tratado não partiram da ideia de a pauta aduaneira comum assim instituida ser inalterável. Por isso transferiram para a Comunidade, entre outras coisas, a competência para a celebração de acordos pautais. Os acordos pautais não contêm, por necessidade lógica, apenas direitos aduaneiros, mas também uma nomenclatura pautal. De outra forma, não poderão estabelecer-se direitos aduaneiros. É completamente natural que os acordos pautais sejam visados no artigo 113.° do Tratado CEE, pois tais acordos, que, como foi dito, abrangem a nomenclatura e os direitos aduaneiros, são celebrados entre a união aduaneira que é a "Comunidade Económica Europeia" e países terceiros. Quanto às nomenclaturas, o processo da plurilateralidade é o modo de proceder da Comunidade, de acordo com as circunstâncias. O estabelecimento autónomo de uma nomenclatura aduaneira é, na verdade, teoricamente pensável, porém, já não é pensável na medida em que os Estados-membros da Comunidade e quem juridicamente os substitui, a Comunidade Económica Europeia, estejam vinculados a convenções internacionais sobre esta matéria. Por conseguinte, nem segundo o seu teor nem na realidade, é pertinente uma aplicação do artigo 28.° do Tratado CEE a esta matéria. A letra fala apenas de direitos aduaneiros, e não, da nomenclatura. Por isso, como base jurídica para o estabelecimento de uma nova nomenclatura pela via da negociação a nível internacional será apenas pertinente o artigo 113.°
23. Que o artigo 113.° do Tratado CEE deve conter uma norma de atribuição de competência para a Comunidade celebrar uma convenção sobre a nomenclatura aduaneira resulta das seguintes considerações: o artigo 28.° do Tratado CEE confere indubitavelmente competência para alteração dos direitos aduaneiros autónomos quando se baseie em razões de carácter intracomunitário e não esteja em conexão com a política comercial comum. Com a instituição desta política comercial comum depois do decurso do período de transição é de supor que a competência para a alteração dos direitos aduaneiros contida no artigo 113.° do Tratado CEE é a disposição geral que o conteúdo normativo do artigo 28.° do Tratado CEE, que está integrada na secção relativa ao estabelecimento da pauta aduaneira comum até ao termo do período de transição, restringe consideravelmente. Finalmente, o artigo 113.° do Tratado CEE não fala pura e simplesmente de modificações dos direitos aduaneiros convencionais, mas de modificações pautais em geral. Esta interpretação pode apoiar-se no acórdão de 6 de Março de 1987 no processo 45/86 (8), em que o Tribunal considerou o artigo 113.° do Tratado CEE como a base jurídica correcta para o sistema de preferências generalizadas relativamente a mercadorias provenientes de países em vias de desenvolvimento. Pelo menos no caso de suspensão de direitos aduaneiros para produtos industriais trata-se efectivamente de uma medida autónoma que não se baseia nas obrigações derivadas do Tratado, como o Conselho o confirmou, há pouco tempo, no processo 51/87 (9).
24. A este resultado não se opõe o facto de os Estados-membros da Comunidade terem dado uma nova redacção, através do Acto Único Europeu, ao artigo 28.° do Tratado CEE que admite a possibilidade de uma alteração dos direitos aduaneiros autónomos, de agora em diante, através de um processo simplificado que corresponde ao do artigo 113.° do Tratado CEE. É verdade que, com esta alteração - ainda não aplicável ao caso - e com a adaptação das disposições processuais, a questaeo da delimitação entre os âmbitos de aplicação dos artigos 28.° e 113.° do Tratado perdeu interesse para o futuro. No entanto, em relação ao presente processo, deve ser ainda objecto de esclarecimento.
25. Se a alteração dos direitos aduaneiros, tendo em conta a sua finalidade, cai sob a alçada do artigo 28.° ou 113.° do Tratado CEE, se o artigo 113.° prevê ainda, em particular, a celebração de acordos pautais, então é natural que, no caso desta convenção, entre outras coisas, se trate do direito aduaneiro naeo pautal e, assim, também de acordos sobre a organização da nomenclatura aduaneira.
26. Se, porém, como foi afirmado, existe competência expressa da Comunidade para a celebração de uma convenção sobre a nomenclatura aduaneira que está em conexão com determinado processo - deliberação do Conselho por maioria qualificada - então já não é admissível invocar uma competência residual não expressamente prevista que de forma alguma refere uma competência para a celebração de acordos e da qual se podia fazer uso, no momento aqui determinante, apenas por meio de deliberação unânime do Conselho.
27. Na verdade, caso não existissem as disposições do artigo 113.° do Tratado CEE, teria tido pensável, com ajuda de uma interpretação extensiva do artigo 28.° do Tratado CEE em conjugação com os princípios resultantes do acórdão de 31 de Março de 1971 no processo 22/70 (10), afirmar uma competência da Comunidade para a celebração da convenção em causa; todavia, as "competências reflexo" referidas pelo Tribunal no mencionado acórdão devem, como subsidiárias, ceder, face às competências expressamente previstas no Tratado CEE, em particular, quando prevejam um processo de decisão mais difícil.
28. Em relação à parte da convenção que se refere à designação das mercadorias (nomenclatura aduaneira), não é, portanto, admissível, invocar como sua base jurídica o artigo 28.° do Tratado CEE.
2. Quanto à aplicação do artigo 235.° do Tratado CEE à nomenclatura aduaneira.
29. O artigo 235.° do Tratado CEE também não pode servir de base jurídica para a celebração da convenção relativa à nomenclatura aduaneira. O apoio no artigo 235.°, como resulta da sua letra e como o Tribunal confirmou no acórdão de 6 de Março de 1987 no processo 45/86, justifica-se apenas quando nenhuma outra disposição do Tratado conferir a competência necessária para esse acto. Uma vez que, como foi afirmado, existe, no artigo 113.° do Tratado CEE, base jurídica suficiente, não pode recorrer-se, ao artigo 235.° do Tratado CEE, em matéria de nomenclatura aduaneira.
3. Quanto à base jurídica para a nomenclatura relativa à estatística
30. O recorrido sustenta que o artigo 235.° do Tratado CEE deve ser invocado em relação à parte da convenção que se refere às estatísticas, uma vez que essa parte afecta a nomenclatura das mercadorias para as estatísticas do comércio externo da Comunidade e do comércio entre os seus Estados-membros (Nimexe). O Conselho adoptou o respectivo regulamento com base no artigo 235.° do Tratado CEE (11). A recorrente contrapõe que a convenção não contém disposições sobre as estatísticas do comércio intracomunitário. A regulamentação das estatísticas do comércio externo, ao invés, servirá para a execução da política comercial, uma vez que fornece informações relativas ao desenvolvimento das correntes comerciais e à eficácia dos instrumentos de política comercial utilizados.
31. Certamente não sofre contestação que uma nomenclatura que deve servir de base à elaboração das estatísticas do comércio externo cai na área da política comercial comum. Serve de base para a obtenção de dados sobre o desenvolvimento das relações comerciais internacionais e a eficácia dos instrumentos da política comercial utilizadas pela Comunidade. Aquela regulamentação está em tão estreita conexaeo com os exemplos, não exaustivos, enumerados no n.° 1 do artigo 113.° do Tratado CEE, que deve, sem dificuldade, ser incluída no âmbito da política comercial comum.
32. Tal regulamentação pode, efectivamente, ter efeitos práticos nas estatísticas do comércio intracomunitário. Não se verificaram porém, efeitos jurídicos, e apenas estes foram tidos em vista no acórdão do Tribunal de Justiça, de 31 de Março de 1971, no processo 22/70 10. Se as instituições da Comunidade aplicam tal sistema, "por razões de analogia", igualmente para as estatísticas de comércio intracomunitário, essa utilização tem por base um acto jurídico autónomo (12) que todavia não tem qualquer conexão de carácter jurídico com a convenção sobre o sistema harmonizado.
33. Tirar conclusões a partir das disposições respeitantes a comércio externo sobre as disposições relativas a estatísticas do comércio interno na Comunidade é vedado igualmente pela circunstância de a condução da política comercial comum ter passado para a competência das instituições comunitárias, mas não a regulamentação do comércio interno, uma vez que este é regulado, no essencial, pelo Tratado CEE, em especial, nas disposições relativas à livre circulação de mercadorias. Partir da aplicação da nomenclatura aduaneira relativa ao comércio externo às estatísticas do comércio interno para tirar conclusòes quanto à base jurídica para o estabeleicmento da nomenclatura aduaneira afigura-se igualmente, por essa razão, pouco convincente.
34. Também a aplicação do sistema harmonizado às estatísticas do comércio interno não justifica, por isso, a invocação do artigo 235.° do Tratado CEE como base jurídica.
4. Quanto à continuação da vigência da decisão
35. Se, por isso, a decisão em litígio deve ser anulada isso não altera em nada a situação no plano do direito internacional, segundo o qual a Comunidade através da aprovação da convenção, entretanto entrada em vigor, daí em diante está a ela vinculada. Isto resulta dos princípios do direito geral dos tratados internacionais, tal como foram vertidos no artigo 46.° da convenção de Viena relativa ao direito dos Tratados, de 23 de Maio de 1969, ou no artigo 46.° da Convenção de Viena, de 21 de Março de 1986, aplicável ao direito dos Tratados das organizações Internacionais. É verdade que a aprovação da Comunidade foi dada com violação do respectivo direito processual interno relativo à
competência para a celebração de tratados, mas, esta violação não era manifesta para as restantes partes na convenção. Consequentemente, a Comunidade não pode invocar esse facto face aos outros contratantes.
36. Uma vez que a obrigatoriedade perante o direito internacional continua, assim, a subsistir, não parece necessário, de acordo com o n.° 2 do artigo 174.° do Tratado CEE, decidir quanto a subsistência dos efeitos da decisão anulada. Apesar disso, também não prejudicaria em nada fazê-lo para efeitos de clareza.
C - Conclusão
37. Como conclusão proponho ao Tribunal que dê provimento ao recurso e condene o Conselho nas despesas do processo.
(*) Tradução do alemão.
(1) Decisão 87/369/CEE do Conselho, de 7 de Abril de 1987, relativa à celebração da Convenção Internacional sobre o Sistema Harmonizado de Designação e Codificação de Mercadorias, bem como do respectivo protocolo de alteração, JO 1987, L 198, p. 1.
(2) JO 1984, C 120, p. 2.
(3) Acórdão do Tribunal de Justiça, de 19 de Novembro de 1975, no processo 38/75, Zollagent der NV Nederlandse Spoorwegen/Inspector der Einfuhrzoelle und Verbrauchssteuren, Recueil, p. 1439, 1451.
(4) Regulamento (CEE) n.° 950/68, do Conselho, de 28 de Junho de 1968, relativo à pauta aduaneira comum, JO 1968, L 172, p. 1; EE 02 F1 p. 11).
(5) Modificação da pauta aduaneira comum no seu conjunto, efectuada pela primeira vez com o Regulamento (CEE) n.° 1/71, de 7 de Dezembro de 1970, que altera o Regulamento (CEE) n.° 950/68 relativo à pauta aduaneira comum, JO 1971, L 1, p. 1
(6) Ver, por exemplo as decisões de 24 de Junho de 1977 e de 18 de Dezembro de 1978, JO 1977, L 149, p. 17.
(7) Acórdão de 31 de Março de 1971, no processo 22/70, Comissão/Conselho das Comunidades Europeias, Recueil, p. 263.
(8) Acórdão de 26 de Março de 1987, no processo 45/86 Comissão/Conselho, Colect., p. 1493.
(9) Processo 51/87, Comissão/Conselho, conclusões do advogado-geral, de 29 de Junho de 1988.
(10) Obra e local citados, n.os 15 a 19.
(11) Regulamento (CEE) n.° 1445/72, do Conselho, de 24 de Abril de 1972, relativo à nomenclatura de mercadorias para as estatísticas do comércio externo da Comunidade e do comércio entre os seus Estados-membros, JO 1972, L 161, p. 1; EE 16 F1 p. 30.
(12) Regulamento (CEE) n.° 3367/87, do Conselho, de 9 de Novembro de 1987, relativo à aplicação da nomenclatura combinada à estatística do comércio entre os Estados-membros e que altera o Regulamento (CEE) n.° 1736/75, relativo às estatísticas do comércio externo da Comunidade e do comércio entre os seus Estados-membros, JO 1987, L 321, p. 3).
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