Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
A - De feiten
1 . In de u door een commissie bij het tribunal de grande instance te Parijs gestelde prejudiciële vraag, waaromtrent ik thans conclusie neem, gaat het om de toepassing van het non-discriminatiebeginsel bij de vergoeding van slachtoffers van misdrijven . In het hoofdgeding zijn principiële vragen gerezen betreffende de systematiek van het vrije verkeer van diensten en de rechten die gemeenschapsonderdanen daaraan ontlenen .
2 . Verzoeker in het hoofdgeding, van Britse nationaliteit, werd op 11 juni 1982, tijdens een verblijf te Parijs, aan de uitgang van een metrostation aangerand en beroofd; hij liep daarbij verwondingen op . Op 26 mei 1983 verzocht hij de verwijzende commissie om vergoeding van de geleden schade . Hij baseerde zijn vordering op artikel 706-3 van de code de procédure pénale . Dit artikel luidt als volgt :
"Een ieder die schade heeft geleden ten gevolge van al dan niet opzettelijk verrichte handelingen die het karakter van een misdrijf hebben, kan van de staat schadeloosstelling krijgen, wanneer is voldaan aan de volgende voorwaarden :
1 ) de handelingen hebben een lichamelijk letsel veroorzaakt dat de dood, een blijvende invaliditeit of een algehele arbeidsongeschiktheid van meer dan één maand ten gevolge heeft gehad;
2 ) de schade bestaat in ernstige aantasting van de kwaliteit van het leven ten gevolge van verlies of vermindering van inkomsten, toeneming van lasten, onbekwaamheid om beroepswerkzaamheden uit te oefenen of aantasting van de lichamelijke of geestelijke integriteit;
3 ) de gelaedeerde kan op geen enkele wijze schadeloosstelling of een daadwerkelijke en toereikende vergoeding van de schade krijgen ."
3 . Artikel 706-15 van de code de procédure pénale beperkt de werkingssfeer van genoemde bepaling tot "personen die de Franse nationaliteit bezitten en personen die een andere nationaliteit bezitten en aantonen, hetzij dat zij onderdaan zijn van een staat die met Frankrijk een wederkerigheidsovereenkomst betreffende de toepassing van die bepalingen heeft gesloten en dat zij aan de daarin vastgestelde voorwaarden voldoen, hetzij dat zij een zogenaamde verblijfskaart bezitten ".
4 . Met een beroep op die bepaling verklaarde de agent judiciaire du Trésor ( de gemachtigde van de Schatkist ), dat verzoeker geen aanspraak op vergoeding had . Laatstgenoemde betoogde, dat de litigieuze bepaling onverenigbaar met het gemeenschapsrecht was, daar zij een verboden discriminatie op grond van nationaliteit opleverde . Daarop heeft de commissie die over het geschil uitspraak moet doen, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof van Justitie de navolgende prejudiciële vraag gesteld :
"Zijn de bepalingen van artikel 706-15 van de code de procédure pénale, waarin de gevallen worden geregeld waarin een onderdaan van een andere staat, die in Frankrijk het slachtoffer van een misdrijf is geworden, aanspraak kan maken op schadeloosstelling door de Franse staat, verenigbaar met het onder meer in artikel 7 EEG-Verdrag neergelegde non-discriminatiebeginsel?"
5 . Voor een nadere uiteenzetting van de feiten en de opmerkingen van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting .
B - Discussie
6 . De prejudiciële vraag vergt een uitspraak over de draagwijdte en de grenzen van het vrije verkeer van diensten . Anders dan voor het vrije verkeer van goederen en van personen, is er nog niet voldoende rechtspraak betreffende het vrije verkeer van diensten om van een afgerond stelsel te kunnen spreken . Zoals uit de onderhavige zaak blijkt, zijn nog heel wat vragen betreffende de toepassingssfeer en de criteria ter afbakening van het vrije verkeer van diensten onbeantwoord .
7 . De bij het tribunal de grande instance te Parijs ingestelde commissie waarbij het hoofdgeding aanhangig is, moet als een rechterlijke instantie in de zin van artikel 177, tweede alinea, EEG-Verdrag worden aangemerkt . Zij is een bij wet opgerichte onafhankelijke instantie met een permanent karakter en bindende rechtsmacht voor de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven . Zij doet uitspraak aan de hand van rechtsvoorschriften, inzonderheid die van de code de procédure pénale . Derhalve voldoet zij aan alle in de rechtspraak van het Hof geformuleerde kenmerken van een rechterlijke instantie in de zin van artikel 177 EEG-Verdrag . ( 1 )
8 . Met zijn prejudiciële vraag wenst de verwijzende rechter met name te vernemen of een nationale bepaling verenigbaar met het gemeenschapsrecht is . Het Hof kan daarover geen uitspraak doen . Beslissingen over de niet-toepasselijkheid of de nietigheid van een nationale bepaling behoren immers tot de bevoegdheid van de nationale rechter . Dat betekent echter nog niet, dat het verzoek om een prejudiciële beslissing niet-ontvankelijk zou zijn . Volgens vaste rechtspraak is het Hof niet door de formulering van de prejudiciële vraag gebonden . ( 2 ) Het Hof kan de vraag met inachtneming van alle omstandigheden, feitelijk en rechtens, aldus herformuleren, dat de gemeenschapsrechtelijke aspecten het onderwerp van de procedure worden . Aldus zal de prejudiciële beslissing de nationale rechter de nodige criteria verschaffen om het concrete geval te beslechten .
9 . De prejudiciële vraag kan derhalve als volgt worden geformuleerd :
"Kan een op de nationaliteit berustend verschil in behandeling van slachtoffers van misdrijven die aanspraak maken op schadeloosstelling door de staat, een met het gemeenschapsrecht onverenigbare discriminatie op grond van nationaliteit opleveren?"
10 . Allereerst rijst de vraag, of een gemeenschapsonderdaan zich als zodanig, of - gelijk verzoeker in het hoofdgeding - in zijn hoedanigheid van toerist, in een door het gemeenschapsrecht beheerste, en derhalve bevoorrechte rechtspositie bevindt . Daar de tweede hypothese het nauwst aanleunt bij de in het geding zijnde feiten, onderzoek ik haar het eerst .
11 . Een toerist - zonder dit begrip hier te omschrijven - zou aan zijn positie als ontvanger van diensten rechten kunnen ontlenen . Dat onderstelt, dat een ontvanger van diensten een zelfstandig subject van gemeenschapsrechtelijke rechten en verplichtingen kan zijn .
12 . De regeling betreffende het vrije verkeer van diensten vormt nog geen afgerond geheel . Volgens de gemeenschapsrechtelijke definitie van artikel 60 EEG-Verdrag worden als diensten beschouwd, de dienstverrichtingen "welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, voor zover de bepalingen betreffende het vrij verkeer van goederen, kapitaal en personen op deze dienstverrichtingen niet van toepassing zijn ". Deze formulering wekt de indruk, dat het dienstenverkeer een restbegrip is . Bij de bepaling van de doelstellingen en activiteit van de Gemeenschap ( artikel 3 EEG-Verdrag ) wordt het vrije verkeer van diensten evenwel op gelijke voet met het vrije verkeer van goederen, personen en kapitaal vermeld, hetgeen erop wijst dat zijn werkingssfeer geen residuair karakter heeft . Het speelt derhalve een eigen rol binnen de fundamentele vrijheden .
13 . Bij de bepaling van de materiële werkingssfeer dient men zich te oriënteren op het beeld van een gemeenschappelijke markt, waarbinnen geen enkele economische activiteit nog onderworpen is aan beperkingen op grond van nationaliteit en woonplaats . Het vrije verkeer van goederen en het vrije verkeer van personen - bij dit laatste wordt gewoonlijk een onderscheid gemaakt tussen het vrije verkeer van werknemers en de vrijheid van vestiging ( 3 ) - dekken reeds een groot gedeelte van de grensoverschrijdende economische activiteit . Wil men de vrije dienstverrichting niet enkel negatief als een restcategorie omschrijven, doch er een positieve definitie van geven, dan valt daaronder beslist het grensoverschrijdend verkeer van "produkten" die niet als "goederen" kunnen worden aangemerkt . In de rechtspraak van het Hof hebben reeds bepaalde vormen van dit economisch verkeer een rol gespeeld, te weten in de arresten betreffende de grensoverschrijdende radio - en televisiedistributie ( 4 ) en de verzekeringen . ( 5 )
14 . Deze vorm van dienstenverkeer onderstelt niet noodzakelijk grensoverschrijdende verplaatsingen van personen . Er zijn evenwel ook andere gevallen van grensoverschrijdend dienstenverkeer denkbaar . Ik denk daarbij aan gevallen waarin de dienstverrichter zich naar een andere Lid-Staat begeeft, of waarin degene te wiens behoeve de dienst wordt verricht, deze dienst in een andere Lid-Staat ontvangt . Deze verplaatsingen vallen niet onder de definitie die tot nog toe van het vrije verkeer van personen is gegeven . Toch is er nood aan een gemeenschapsrechtelijke regeling van die gevallen, tenzij men het vrije verkeer van diensten wil beperken tot het uitwisselen van diensten waarvoor geen verplaatsing van personen plaatsvindt . Dat laatste is blijkens het EEG-Verdrag en het latere afgeleide gemeenschapsrecht, ook nooit de bedoeling van de gemeenschapswetgever geweest . Het beeld dat in artikel 59 EEG-Verdrag van het vrije verrichten van diensten wordt geschetst, is dat van de dienstverrichter die zich voor het verrichten van de dienst tijdelijk naar een andere Lid-Staat begeeft : dat kan de woonstaat van de dienstenontvanger zijn, doch dit is niet noodzakelijk . Degene te wiens behoeve de dienst wordt verricht, kan de dienst ook elders in ontvangst nemen . Vereist is enkel, dat de verlener en de ontvanger van de dienst niet op dezelfde plaats wonen .
15 . De gedachte dat het vrije verkeer van diensten door tijdelijke verplaatsingen van de dienstverrichter gebeurt, vindt ook steun in een aantal handelingen en besluiten van de Gemeenschap . Bij herhaling zijn regelingen inzake het dienstenverkeer vastgesteld, waarvan de inwerkingtreding en de inhoud gelijk liepen met die van bepalingen betreffende de vrijheid van vestiging . Reeds het Algemeen programma voor de opheffing van de beperkingen van het vrij verrichten van diensten ( 6 ) en het Algemeen programma voor de opheffing van de beperkingen van de vrijheid van vestiging ( 7 ) werden op dezelfde dag vastgesteld en te zamen bekendgemaakt; zij worden sedertdien ook geregeld te zamen aangehaald .
16 . Richtlijn 75/362/EEG van de Raad van 16 juni 1975 ( 8 ) inzake de onderlinge erkenning van de diploma' s, certificaten en andere titels van de arts, tevens houdende maatregelen tot vergemakkelijking van de daadwerkelijke uitoefening van het recht van vestiging en vrij verrichten van diensten, regelt beide materies, zowel de vrijheid van vestiging als de vrijheid van dienstverrichting . Andere voorbeelden zijn richtlijn 73/148/EEG ( 9 ) inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van onderdanen van de Lid-Staten binnen de Gemeenschap ter zake van vestiging en verrichten van diensten, en richtlijn 75/34/EEG ( 10 ) betreffende het recht van onderdanen van een Lid-Staat op het grondgebied van een andere Lid-Staat verblijf te houden na er een werkzaamheid anders dan in loondienst te hebben uitgeoefend .
17 . Al gaat de aandacht vooral naar de dienstverrichter, toch betekent dat niet, dat de dienstenontvanger juridisch geen rol speelt . Als noodzakelijke partij bij de ruilverrichtingen, kan ook hij voordeel halen uit het vrije verkeer van diensten binnen de Gemeenschap . Uit artikel 59 EEG-Verdrag noch uit het afgeleide gemeenschapsrecht volgt, dat hij de dienst uitsluitend in zijn woonplaats kan ontvangen . Wanneer dus voor een gemeenschapsrechtelijk relevante uitwisseling van diensten volstaat, dat de dienstverrichter en de dienstenontvanger in verschillende Lid-Staten wonen, dient thans te worden onderzocht welke gevolgen dit heeft voor de rechtspositie van de dienstenontvanger .
18 . Reeds in het Algemeen programma voor de opheffing van de beperkingen van het vrij verrichten van diensten wordt verklaard, dat de dienstenontvanger het voorwerp van onrechtmatige beperkingen kan zijn . In Titel III wordt, zakelijk weergegeven, gezegd, dat de genoemde beperkingen moeten worden opgeheven, "ongeacht of zij degene die de dienst verricht, direct dan wel indirect in degene te wiens behoeve de dienst wordt verricht of in de dienstverrichting zelf, treffen ".
19 . Sedert de vaststelling van het Algemeen programma is degene te wiens behoeve de dienst wordt verricht, in een aantal gemeenschapshandelingen uitdrukkelijk als drager van rechten genoemd : in de considerans van richtlijn 64/221/EEG van de Raad ( 11 ) wordt verklaard, dat "de cooerdinatie ... in de eerste plaats betrekking moet hebben op de voorwaarden voor de toelating en het verblijf van de onderdanen van de Lid-Staten, die zich binnen de Gemeenschap verplaatsen om er al dan niet in loondienst werkzaamheden te verrichten of in de hoedanigheid van personen te wier behoeve diensten worden verricht ". ( 12 ) Die gedachte komt terug in artikel 1 van de richtlijn, dat luidt als volgt : "De bepalingen van deze richtlijn hebben betrekking op de onderdanen van een Lid-Staat die verblijf houden in of zich begeven naar een andere Lid-Staat van de Gemeenschap om er al dan niet in loondienst werkzaamheden te verrichten of in de hoedanigheid van personen te wier behoeve diensten worden verricht ." ( 13 ) De richtlijn regelt de verplichting voor de Lid-Staten om een verblijfsvergunning af te geven en bepaalt onder meer, dat de betrokkene wordt toegestaan voorlopig op het grondgebied van de Lid-Staat te verblijven totdat een besluit tot verlening of weigering van de verblijfsvergunning is genomen ( zie artikel 5, lid 1, tweede alinea ). Ingevolge artikel 1, lid 1, sub b, van een recentere richtlijn "inzake de opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van onderdanen van de Lid-Staten binnen de Gemeenschap ter zake van vestiging en verrichten van diensten" ( 14 ) zijn de Lid-Staten verplicht tot opheffing van de beperkingen van de verplaatsing en het verblijf van onderdanen van Lid-Staten die zich naar een andere Lid-Staat willen begeven in de hoedanigheid van personen te wier behoeve een dienst wordt verricht . Artikel 4, lid 2, bepaalt :
"Voor de personen die diensten verrichten en degenen te wier behoeve de dienst wordt verricht ( 15 ), komt het verblijfsrecht overeen met de duur van de dienstverrichting .
Indien deze duur meer dan drie maanden bedraagt, geeft de Lid-Staat waar de dienstverrichting plaats heeft, ten bewijze van dit recht een verblijfsvergunning af .
Indien deze duur drie maanden of minder bedraagt, geldt de identiteitskaart of het paspoort, waarmee de betrokkene het grondgebied heeft betreden, als verblijfsvergunning . De Lid-Staat kan evenwel de betrokkene de verplichting opleggen kennis te geven van zijn aanwezigheid op het grondgebied ."
20 . Sedert de omzetting van de richtlijn in nationaal recht heeft degene te wiens behoeve de dienst wordt verricht, een eigen recht van verblijf in Lid-Staten waarvan hij geen onderdaan is . In zoverre kan hij zich beroepen op het reeds in artikel 3, sub c, EEG-Verdrag vervatte beginsel van het vrije verkeer van personen . ( 16 ) Deze gemeenschapsrechtelijke rechtspositie kan op onrechtmatige wijze worden beperkt, doch wanneer deze beperking vervat ligt in een nationale bepaling, kan die bepaling niet worden toegepast, omdat zij strijdig is met het gemeenschapsrecht .
21 . Wat ons nu interesseert is, of een toerist onder omstandigheden dan wel in se als een ontvanger van diensten moet worden beschouwd . In de gevoegde zaken 286/82 en 26/83 ( 17 ) overwoog het Hof, dat "als personen te wier behoeve een dienst wordt verricht, ( mede ) zijn te beschouwen toeristen alsmede zij die geneeskundige behandeling behoeven, en zij die zich voor studie of zaken op reis begeven ". Er is geen enkele reden om van die rechtspraak terug te komen . Het is evenwel nog niet duidelijk, wie als "toerist" is aan te merken, en in hoeverre deze zich op de gemeenschapsrechtelijke discriminatiebepalingen kan beroepen .
22 . Thans moet worden nagedacht over een gemeenschapsrechtelijke definitie van het begrip toerist . Op grond van de overweging dat de toeristen slechts één categorie van dienstenontvangers zijn, kan worden getwijfeld aan het belang van zo een definitie . Uit juridisch oogpunt is het hoe dan ook niet relevant, de verschillende groepen van potentiële dienstenontvangers aan starre definities te binden en onderling af te bakenen . Het is slechts zaak, het begrip dienstenontvanger een concrete inhoud te geven .
23 . Wil men toch een abstracte gemeenschapsrechtelijke omschrijving van het begrip toerist geven, dan nog is het niet zonder meer duidelijk welke van de in aanmerking komende diensten bepalend dient te zijn voor die definitie . Knoopt men aan bij de overnachting in een hotel, zoals ter terechtzitting is voorgesteld, dan omvat de definitie ongetwijfeld een groot deel der reizigers . Voor diensten van hoteliers bestaat er dan geen discussie . Bovendien heeft men dan een element dat ook is terug te vinden in de situatie van andere potentiële dienstenontvangers, gelijk de in de rechtspraak van het Hof ( 18 ) bedoelde personen die zich voor studie of zaken op reis begeven . Buiten de definitie vallen dan evenwel een groot aantal reizigers die stellig in niet onaanzienlijke mate beroep op de toeristische infrastructuur kunnen doen en daarbij diensten kunnen ontvangen .
24 . Blijkens een door de Commissie gepubliceerde enquête inzake het toerisme ( 19 ), vormen de personen die bij familie of kennissen overnachten ( 21 %), de tweede grootste groep toeristen na de hotelbezoekers ( 32 %). Dat ook zij toeristische diensten - denken wij maar aan de gastronomie en aan de culturele evenementen - ontvangen, kan niet ernstig worden betwijfeld .
25 . Hoogstens kan de toerist worden omschreven als iemand die - onder welke vorm dan ook - een beroep doet op de diensten van de toeristische instellingen . En ook die ruime omschrijving doet meteen vragen rijzen, want heel wat culturele inrichtingen, zoals theaters, bioskopen, musea, enzovoort, bieden hun diensten gelijkelijk aan de eigen inwoners aan .
26 . Het internationale toerisme is een belangrijke tak van de dienstensector en valt onder de bepalingen van het EEG-Verdrag betreffende de dienstverrichtingen .
27 . Wanneer, zoals in casu, in een concrete rechtssituatie moet worden bepaald of een persoon als dienstenontvanger is aan te merken, staan twee wegen open :
28 . Men zou in het kader van een beoordeling ex ante veralgemenend kunnen uitgaan van de diensten waarop in de loop van een reis een beroep moet worden gedaan en aldus reeds bij het begin van de reis de hoedanigheid van dienstenontvanger kunnen vaststellen . Voor die opvatting pleiten de toegangs - en verblijfsregelingen, daar de betrokkene zich dan reeds aan de grens, dat wil zeggen nog vóór hij zich op het grondgebied van een andere Lid-Staat bevindt en uiteraard nog vooraleer hij daadwerkelijk een dienst ontvangt, op zijn hoedanigheid van dienstenontvanger kan beroepen .
29 . Een andere mogelijkheid is een beoordeling a posteriori waarbij voor de vaststelling van de hoedanigheid van dienstenontvanger wordt uitgegaan van de daadwerkelijk ontvangen diensten . Een oneigenlijk beroep op de hoedanigheid van dienstenontvanger is in dat geval nagenoeg uitgesloten .
30 . Toch lijkt de eerste benadering de beste . Zij is in overeenstemming met de weinige regels die betrekking hebben op de dienstenontvanger, en voorkomt niet-geregelde situaties, die tot onduidelijkheid en tegenstrijdigheid kunnen leiden .
31 . Ik zei reeds, dat niet enkel voor specifiek toeristische diensten, doch ook voor diensten die gelijkelijk aan de eigen onderdanen worden aangeboden, een beroep op het vrij verrichten van diensten kan worden gedaan . Dit geldt zowel voor culturele evenementen als voor bepaalde vervoermiddelen . Dat vervoer een belangrijke rol speelt in het toerisme, ligt voor de hand . Dit geldt in gelijke mate voor taxibedrijven, bedrijven die busreizen organiseren, huurwagen-bedrijven en openbaar vervoer .
32 . Uit dit oogpunt kan zelfs het gebruik van de metro als een dienstverrichting in de zin van het gemeenschapsrecht worden aangemerkt . De concrete organisatie van de vervoeronderneming is daarbij niet van belang, zolang het maar gaat om vervoer waarvan tegen betaling gebruik kan worden gemaakt, criterium dat ook bepalend is om de onderneming als dienstverrichter in de zin van het gemeenschapsrecht te kunnen aanmerken .
33 . Tegen het aanmerken van vervoerondernemingen van Lid-Staten als dienstverrichters op het gebied van het toerisme, kan op het eerste gezicht hoogstens artikel 61 EEG-Verdrag pleiten . Dit artikel bepaalt, dat het vrije verkeer van de diensten op het gebied van het vervoer wordt geregeld door de bepalingen voorkomende in de titel betreffende het vervoer . Dit is echter geen doorslaggevend bezwaar .
34 . Artikel 61 EEG-Verdrag betreft allereerst het grensoverschrijdend vervoer als primair object van het vrije verkeer van diensten . Het heeft echter ook betrekking op de in een andere Lid-Staat gevestigde vervoerondernemer in zijn hoedanigheid van dienstverrichter . Deze opvatting wordt bevestigd door het arrest van het Hof in zaak 13/83 ( 20 ), waarin de door artikel 61, lid 1, juncto artikel 75, lid 1, sub a en b, EEG-Verdrag geregelde materie wordt omschreven als "het internationaal vervoer van of naar het grondgebied van een Lid-Staat of over het grondgebied van een of meer Lid-Staten" en "de voorwaarden ... waaronder vervoerondernemers worden toegelaten tot nationaal vervoer in een Lid-Staat waarin zij niet woonachtig zijn ". Derhalve staat niets eraan in de weg, om ook vervoer waarbij de grenzen van het eigen land niet worden overschreden aan te merken als een dienst ten behoeve van personen die in een andere Lid-Staat woonachtig zijn, omdat ook moet worden aangenomen dat een dienst tegen betaling wordt verricht, wanneer de betaling de tegenprestatie voor het gebruik van de vervoerdienst is .
35 . Thans dient alleen nog te worden ingegaan op het argument als zou de schadeloosstelling van staatswege als een dienst in de zin van het gemeenschapsrecht kunnen worden beschouwd . Tegen die uitlegging pleit de in artikel 60 EEG-Verdrag aan de hand van voorbeelden gegeven definitie van het begrip diensten . Volgens die definitie worden als diensten beschouwd, de dienstverrichtingen welke gewoonlijk tegen vergoeding geschieden, en omvatten deze met name werkzaamheden van industriële, commerciële of ambachtelijke aard of van vrije beroepen . Sedert het Hof zich in zijn arrest in zaak 263/86 ( 21 ) ondubbelzinnig heeft uitgesproken over de vraag of openbaar onderwijs een dienst in de zin van het Verdrag is, kan een met overheidsgelden gefinancierde maatregel van bestaanszekerheid niet meer als een dienst worden aangemerkt . De elementen die in de zaak Humbel de doorslag hebben gegeven, zijn in wezen terug te vinden in de onderhavige zaak .
36 . Volgens het Hof is een van de wezenlijke kenmerken van de vergoeding, dat zij de economische tegenprestatie voor de betrokken dienst vormt, welke tegenprestatie gewoonlijk door de dienstverrichter en degene te wiens behoeve de dienst wordt verricht, in onderling overleg wordt vastgesteld . ( 22 ) Welnu, net als bij het openbaar onderwijs, is er ook bij de schadeloosstelling van staatswege van slachtoffers van misdrijven geen sprake van een vergoeding in de zin van die definitie .
37 . Ook de andere overwegingen van genoemd arrest zijn hier relevant . Bij de organisatie en de handhaving van een stelsel van schadeloosstelling van de slachtoffers van misdrijven heeft de staat niet de bedoeling tegen vergoeding werkzaamheden te verrichten, doch vervult hij ten behoeve van de bevolking zijn sociale, culturele en opvoedkundige taak . ( 23 ) Dergelijke diensten worden in de regel uit de staatskas gefinancierd .
38 . Maatregelen van bestaanszekerheid kunnen gemeenschapsrechtelijk relevant zijn, vooral in het kader van het gemeenschappelijk beleid op sociaal gebied en in het kader van het vrije verkeer van werknemers, waar een volledige integratie van de betrokkenen wordt nagestreefd . Zij kunnen evenwel niet het voorwerp van het vrije verkeer van diensten zijn .
39 . "Sociaal toerisme" in de zin van een verplaatsing met als enige of althans hoofdzakelijke bedoeling eventueel gunstigere sociale uitkeringen in het gastland te ontvangen, valt niet onder de doelstellingen van het Verdrag . Dit blijkt, met name wat het vrije verkeer van diensten betreft, uit de woorden "tegen vergoeding ".
40 . Uit de voorgaande overwegingen volgt, dat op de vraag of het Verdrag van toepassing is ( 24 ) op een reiziger in genoemde omstandigheden, moet worden geantwoord, dat dit zowel ratione materiae als ratione personae het geval is . Ratione materiae luidt het antwoord bevestigend, omdat dit geval binnen de werkingssfeer van het vrije verkeer van diensten valt, en ratione personae, omdat volgens de relevante gemeenschapsrechtelijke bepalingen een dienstenontvanger een beschermd rechtssubject is . In beginsel verzet zich dus niets tegen de toepassing van het gemeenschapsrechtelijke beginsel van de gelijke behandeling . ( 25 ) In casu moet dit beginsel worden toegepast overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 7 en 59 EEG-Verdrag . Laatstgenoemd artikel is als specifiek discriminatieverbod een bepaling die het algemene discriminatieverbod van artikel 7 EEG-Verdrag concretiseert zonder het terzijde te schuiven .
41 . De regeling betreffende de voorwaarden om in aanmerking te komen voor de vergoeding toegekend aan de slachtoffers van misdrijven, volgens welke op deze vergoeding slechts aanspraak kan worden gemaakt door onderdanen van de betrokken Lid-Staat, vreemdelingen die een verblijfskaart bezitten en onderdanen van landen waarmee een wederkerigheidsovereenkomst is gesloten, kan in strijd met het gemeenschapsrecht zijn, wanneer zij een "beperking" van de door het Verdrag gewaarborgde vrijheid oplevert . Ongelijke behandeling op grond van nationaliteit kan een dergelijke beperking opleveren .
42 . In zijn arrest in zaak 63/86 ( 26 ) omschreef het Hof de inhoud van de artikelen 52 en 59 EEG-Verdrag als een uitdrukking van het in artikel 7 EEG-Verdrag neergelegde beginsel van gelijke behandeling; zij omvatten volgens dit arrest de verplichting om gemeenschapsonderdanen die die in een andere Lid-Staat werkzaamheden anders dan in loondienst verrichten, op gelijke voet als eigen onderdanen te behandelen en het verbod van elke discriminatie op grond van nationaliteit die de toegang tot of het verrichten, van een dergelijke werkzaamheid belemmert .
43 . Voor het antwoord op de vraag of er in casu sprake is van een beperking, wil ik eerst ingaan op het tweede element, namelijk de belemmering van de toegang tot of het verrichten van de werkzaamheid . Zoals ik reeds zei, beschermt het Verdrag het vrije verkeer van personen die zich met het oog op het ontvangen van diensten naar een andere Lid-Staat begeven . De weigering van het gastland om slachtoffers van misdrijven te vergoeden, belemmert mijns inziens niet toegang, doch heeft nadelige gevolgen voor de uitoefening van die vrijheid . De gemeenschaponderdaan die niet tot een door het gemeenschapsrecht geprivilegieerde groep behoort, wordt namelijk minder beschermd ten aanzien van zijn hoogst persoonlijke rechtsgoederen .
44 . De vergoeding van slachtoffers van misdrijven moet worden gezien als een aanvulling van de verzekering van de openbare orde en de openbare veiligheid . Zij is de compensatie voor een schending van rechtsgoederen die de staat in het concrete geval niet wist te beschermen, ofschoon dit tot zijn taak behoorde .
45 . Tegen deze opvatting kan ook niet worden aangevoerd, dat de complexe materie van het strafrecht nog steeds volledig tot de bevoegdheid van de nationale wetgever behoort . Aan dit beginsel dient ook niet te worden getornd . ( 27 ) Voor de toetsing van een bepaling aan het gemeenschapsrecht is niet de formele plaats binnen het rechtsstelsel maar wel de materiële inhoud van belang, en bovendien gaat het hier slechts om de niet-discriminerende toepassing van een bestaande bepaling .
46 . Als gevolg van de litigieuze schaderegeling voor slachtoffers van misdrijven is de gemeenschapsonderdaan die een gelijke bescherming wenst als de inwoners van de betrokken Lid-Staat, verplicht zich tegen dit risico te verzekeren . De daarmee verband houdende uitgave vermindert zijn beschikbaar budget en kan stellig als een belemmering van het verblijfsrecht worden aangemerkt .
47 . De belemmering van het verblijfsrecht die voortvloeit uit de weigering om bepaalde gemeenschapsonderdanen de vergoeding voor slachtoffers van misdrijven toe te kennen, levert tevens een discriminatie op . Met de gemeenschapsonderdanen die niet de Franse nationaliteit bezitten, geen Franse verblijfskaart hebben, en geen onderdanen zijn van een land dat met Frankrijk een wederkerigheidsovereenkomst heeft gesloten, dienen te worden vergeleken de Fransen die buiten het Franse grondgebied wonen . Vaststaat, dat deze laatsten zich op de litigieuze schaderegeling kunnen beroepen .
48 . Er is sprake van discriminatie, wanneer er geen objectieve feitelijke gronden zijn om vergelijkbare groepen ongelijk te behandelen . Volgens het arrest in zaak 152/73 ( 28 ) moeten de feitelijke gronden voor de ongelijke behandeling voortvloeien uit de situatie van de betrokkene . Mijns inziens zijn in het onderhavige geval geen dergelijke onderscheidingscriteria voorhanden .
49 . In casu is aangevoerd, dat de omstandigheid dat de financiële middelen voor de vergoeding uit de schatkist afkomstig zijn, en dat wie niet tot de solidaire inspanning heeft bijgedragen, daarop ook geen aanspraak kan maken, een objectieve grond voor de ongelijke behandeling oplevert . Dit argument snijdt geen hout, en wel om verschillende redenen .
50 . Ten eerste kan niet precies worden bepaald, welke groepen wel en welke niet tot de overheidsinkomsten hebben bijgedragen . Denken wij maar aan de Fransen die buiten Frankrijk werkzaam zijn en inkomstenbelastingen betalen aan de staat van tewerkstelling . Omgekeerd kunnen ook handelaars die niet permanent op het grondgebied van een Lid-Staat verblijven, belasting - bij voorbeeld vennootschaps - of vermogensbelasting - verschuldigd zijn aan een Lid-Staat waarin zij niet woonachtig zijn . Zelfs wanneer men uitsluitend kijkt naar degene te wiens behoeve de dienst wordt verricht, blijkt dat deze door gebruik te maken van een aantal diensten niet alleen de conjunctuur aanzwengelt, doch bij voorbeeld via de verbruiksbelasting bijdraagt tot inkomsten van de betrokken Lid-Staat .
51 . In de rechtspraak van het Hof werd overigens reeds erkend, dat personen die geen migrerend werknemer zijn en wier volledige integratie in de Lid-Staat van tewerkstelling derhalve niet wordt nagestreefd, recht op sociale voordelen hebben . In een niet-nakomingsprocedure werd de Italiaanse Staat veroordeeld, omdat hij het recht op eigendom en huur van sociale woningen, alsmede het recht op goedkoop grondkrediet aan zijn onderdanen had voorbehouden . ( 29 )
52 . Ten slotte ben ik van mening, dat de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven geen sociale uitkering in de gebruikelijke betekenis van het woord is, dat wil zeggen een door de bevoegde instantie betaalde toelage voor levensonderhoud . De schadeloosstelling kan niet als sociale uitkering worden aangemerkt op de enkele grond dat zij uit openbare middelen wordt betaald . Zij dient te worden beschouwd als een vergoeding voor geleden schade, zoals wij die in de vorm van schadevorderingen of vorderingen tot schadeloosstelling zowel in het burgerlijk als in het publiek recht kennen . Met betrekking tot tegen de overheid ingestelde vorderingen tot schadeloosstelling wordt ook uit openbare middelen geput, zonder dat die betaling daardoor een sociale uitkering wordt . Dat de staat de schade niet heeft veroorzaakt, doet daaraan niets af . Door het vaststellen van een wettelijke regeling voor de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven heeft de staat zich als het ware garant gesteld voor de compensatie van de schade waarvoor anders geen vergoeding kan worden verkregen en die het gevolg is van een schending van rechtsgoederen die de staat niet heeft weten te beschermen, ofschoon dat zijn taak was .
53 . Samenvattend dient te worden vastgesteld, dat het gemeenschapsrecht zich verzet tegen een regeling die de schadeloosstelling van slachtoffers van een misdrijf die onderdaan van een andere Lid-Staat zijn, afhankelijk stelt van het bezit van een verblijfskaart of het bestaan van een wederkerigheidsovereenkomst met de Lid-Staat van hun woonplaats, doch voor de eigen onderdanen die in een andere Lid-Staat wonen, niet die zelfde voorwaarden stelt .
54 . Ten slotte dien ik nog in te gaan op het argument, als zou de wijziging van de wettelijke situatie ten opzichte van de oorspronkelijke regeling van 1977, waardoor de situatie van buitenlandse slachtoffers van een misdrijf werd verslechterd, een schending van de in artikel 62 EEG-Verdrag neergelegde "stand still"-verplichting opleveren . Zoals de vertegenwoordiger van de Commissie tijdens de mondelinge behandeling terecht heeft opgemerkt, hebben de artikelen 59 en 60 EEG-Verdrag sedert het einde van de overgangsperiode rechtstreekse werking, zodat elke "belemmering" van het vrije verkeer van diensten in strijd met het gemeenschapsrecht is . Een beroep op artikel 62 EEG-Verdrag is derhalve niet meer nodig, daar elke nieuwe beperking ook een belemmering in de zin van artikel 59 EEG-Verdrag oplevert .
55 . Uit het voorgaande volgt, dat een toerist als ontvanger van diensten beschermd is tegen discriminatie op grond van nationaliteit ter zake van de schadeloosstelling van slachtoffers van misdrijven . Derhalve behoeft niet te worden geantwoord op de vraag, of een gemeenschapsonderdaan op die bescherming recht heeft ongeacht zijn hoedanigheid van ontvanger van diensten .
56 . De kosten door de Franse regering en de Commissie gemaakt, kunnen niet voor vergoeding in aanmerking komen . Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechter over de kosten heeft te beslissen .
C - Conclusie
Op grond van het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de prejudiciële vraag te beantwoorden als volgt :
57 . "Een op de nationaliteit berustende ongelijke behandeling van gemeenschapsonderdanen ter zake van een regeling voor de schadeloosstelling van personen die het slachtoffer van een misdrijf werden, kan een met het gemeenschapsrecht onverenigbare, discriminerende belemmering van een door het gemeenschapsrecht gewaarborgd verblijfsrecht opleveren . In dit verband dient ermee rekening te worden gehouden, dat ook de ontvanger van diensten een eigen verblijfsrecht geniet . De hoedanigheid van ontvanger van diensten wordt vastgesteld op basis van een kritische beoordeling van de diensten waarvan de betrokkene gedurende zijn verblijf gebruik zal maken ."
(*) Oorspronkelijke taal : Duits .
( 1 ) Arrest van 21 februari 1974, zaak 162/73, Birra Dreher, Jurispr . 1974, blz . 201 .
( 2 ) Zie bij voorbeeld de arresten van 29 november 1978, zaak 83/78, Pigs Marketing Board, Jurispr . 1978, blz . 2347 en 20 april 1988, zaak 204/87, Bekaert, Jurispr . 1988, blz . 2029 .
( 3 ) Arrest van 31 januari 1984, gevoegde zaken 286/82 en 26/83, Luisi en Carbone, Jurispr . 1984, blz . 377, r.o . 9 .
( 4 ) Arresten van 18 maart 1980, zaak 52/79, Debauve, Jurispr . 1980, blz . 833, en zaak 62/79, Coditel, Jurispr . 1980, blz . 881; 6 oktober 1982, zaak 262/81, Coditel, Jurispr . 1982, blz . 3381; en 26 april 1988, zaak 352/85, Bond van Adverteerders, Jurispr . 1988, blz . 2085 .
( 5 ) Arrest van 4 december 1986, zaak 205/84, Commissie / Duitsland, Jurispr . 1986, blz . 3755 .
( 6 ) PB 1962, blz . 32 .
( 7 ) PB 1962, blz . 36 .
( 8 ) PB 1975, L 167, blz . 1 .
( 9 ) PB 1973, L 172, blz . 14 .
( 10 ) PB 1975, L 14, blz . 10 .
( 11 ) Richtlijn van de Raad van 25 februari 1964 voor de cooerdinatie van de voor vreemdelingen geldende bijzondere maatregelen ten aanzien van verplaatsing en verblijf, die gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid, PB 1964, blz . 850; en richtlijn 75/35/EEG van de Raad van 17 december 1974 houdende uitbreiding van de werkingssfeer van richtlijn 64/221/EEG, PB 1975, L 14, blz . 14 .
( 12 ) Eigen cursivering .
( 13 ) Eigen cursivering .
( 14 ) Richtlijn 73/148/EEG, PB 1973, L 172, blz . 14 .
( 15 ) Eigen cursivering .
( 16 ) Arrest van 7 juli 1976, zaak 118/75, Watson en Belmann, Jurispr . 1976, blz . 1185, r.o . 16 .
( 17 ) Gevoegde zaken 286/82 en 26/83, reeds aangehaald, r.o . 16 .
( 18 ) Ibid .
( 19 ) Enquête voor de Commissie verricht door European Omnibus Survey, Notities over Europa, nr . 9/87 .
( 20 ) Arrest van 22 mei 1985, zaak 13/83, Parlement/Raad, Jurispr . 1985, blz . 1513 .
( 21 ) Arrest van 27 september 1988, zaak 263/86, Humbel, Jurispr . 1988
( 22 ) Zaak 263/86, reeds aangehaald, r.o . 17 .
( 23 ) Zaak 263/86, reeds aangehaald, r.o . 18 .
( 24 ) Arrest van 27 oktober 1982, gevoegde zaken 35 en 36/82, Morson en Jhanjan, Jurispr . 1982, blz . 3723 .
( 25 ) Met betrekking tot de rechtsgrondslag, zie het arrest van 14 juli 1977, zaak 8/77, Sagulo e.a ., Jurispr . 1977, blz . 1495 .
( 26 ) Arrest van 14 januari 1988, zaak 63/86, Commissie/Italië, Jurispr . 1988, blz . 29, r.o . 12 en 13 .
( 27 ) Over de bevoegdheidsverdeling ter zake van het strafrecht en het strafprocesrecht, zie het arrest van 11 november 1981, zaak 203/80, Casati, Jurispr . 1981, blz . 2595 .
( 28 ) Arrest van 12 februari 1974, zaak 152/73, Sotgiu, Jurispr . 1974, blz . 153 .
( 29 ) Zaak 63/86, reeds aangehaald .
Full & Egal Universal Law Academy