Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. Em matéria de direitos niveladores agrícolas, o n.° 1 do artigo 15.° do Regulamento (CEE) n.° 120/67 do Conselho, de 13 de Junho de 1967 (1), relativo à organização comum de mercado no sector dos cereais, dispunha que "o direito a cobrar é o aplicável no dia da importação".
2. Pelo acórdão Frecassetti, de 15 de Junho de 1976, o Tribunal interpretou essa disposição considerando que o "dia de importação" era "aquele em que a declaração de importação de mercadoria é aceite pelos serviços aduaneiros" (2).
3. Esta interpretação veio afectar uma prática constante das autoridades italianas que consistia em aplicar, como em matéria de direitos aduaneiros, a taxa de direito nivelador mais favorável, enquanto a mercadoria não fosse colocada à disposição do importador, desde que o pedisse. Tendo o acórdão do Tribunal salientado as insuficiências, face ao direito comunitário, dos direitos niveladores agrícolas cobrados de acordo com essa prática, as autoridades italianas intentaram acções de cobrança de suplementos relativos a importações já efectuadas.
4. Tendo pendentes vários litígios relativos a tais acções, o tribunale civile e penale de Veneza colocou ao Tribunal de Justiça, por decisão de 19 de Março de 1987, questões prejudiciais pelas quais essencialmente é perguntado ao Tribunal se, por força do direito comunitário, o princípio da confiança legítima permite evitar a cobrança de suplementos de direitos niveladores anteriores a um acórdão prejudicial, desde que os operadores económicos em questão tivessem acreditado, de boa-fé, tendo em consideração a prática da administração nacional a seguir posta em causa por esse acórdão, beneficiar, justificadamente, do cálculo à taxa mais favorável.
5. Estas questões constituem, na realidade, o último episódio de uma longa batalha judicial e jurídica, em que os importadores italianos de cereais que tinham beneficiado da aplicação da taxa mais favorável se empenharam para porem termo à cobrança de suplementos que o acórdão Frecassetti parece justificar. Parece-me importante, para apreciar claramente as implicações da decisão que o Tribunal irá proferir, recordar as fases da discussão jurídica que nele se desenrola através de uma sucessão de acções, já há dez anos.
6. O primeiro argumento susceptível de deixar sem objecto uma acção de cobrança consistia em considerar que a interpretação exposta no acórdão Frecassetti só podia produzir efeitos para o futuro, quer dizer, em relação às importações posteriores à sua publicação e, por conseguinte, não punha em causa a regularidade de direitos niveladores aplicados às importações anteriores.
7. O Tribunal afastou essa hipótese de aplicação no tempo dos acórdãos prejudiciais, observando, no acórdão Salumi, de 27 de Março de 1980, acórdão Salumi I, que a interpretação dada pelo Tribunal a uma norma de direito comunitário
"esclarece e especifica ((...)) o significado e o alcance dessa norma tal como deve ou devia ter sido compreendida e aplicada a partir do momento da sua entrada em vigor",
e que daí resultava
"que a norma assim interpretada pode e deve ser aplicada pelo juiz mesmo nas relações jurídicas surgidas e constituídas antes do acórdão que decide o pedido de interpretação" (3).
Deste modo, esta posição do Tribunal dava à reclamação de suplementos litigiosos o fundamento de direito comunitário que a argumentação dos operadores em questão tinha pretendido negar.
8. No mesmo acórdão o Tribunal foi levado a especificar as condições em que o legislador nacional podia adaptar ou limitar os efeitos de uma disposição comunitária, interpretada no âmbito do artigo 177.°, como o Tribunal nos acaba de descrever.
9. Com efeito, o Tribunal devia responder a uma questão inspirada pela adopção na ordem jurídica italiana de um decreto do presidente da República, de 22 de Setembro de 1978, que, nomeadamente, excluía, em relação aos direitos niveladores agrícolas, a aplicação da taxa mais favorável, especificando ao mesmo tempo que essa disposição entraria em vigor em 11 de Setembro de 1976, data em que o acórdão Frecassetti tinha sido publicado no Jornal Oficial das Comunidades Europeias. Essa medida, aparentemente destinada a obviar antecipadamente às consequências da previsível posição do Tribunal, quanto ao efeito das interpretações prejudiciais, consagrava no plano do direito interno a interpretação da regulamentação comunitária dada pelo acórdão Frecassetti, mas apenas a contar da publicação desse acórdão, e, portanto, não punha em causa os direitos niveladores anteriores calculados pela taxa mais favorável.
10. Neste aspecto, o Tribunal considerou que
"uma legislação nacional especial sobre cobrança de taxas e imposições comunitárias que limite os poderes concedidos à administração nacional para assegurar a sua cobrança em comparação com os concedidos a essa mesma administração tratando-se de imposições nacionais do mesmo tipo, não está ((...)) de acordo com o direito comunitário" (4).
11. Esta interpretação devia levar os juízes italianos a não tomar em consideração, nos litígios relativos aos suplementos de direitos niveladores, o decreto presidencial de 22 de Setembro de 1978, atrás referido, que limitava os poderes de cobrança a posteriori da administração exclusivamente em relação aos direitos niveladores agrícolas comunitários.
12. Perante a impossibilidade de invocar uma limitação dos efeitos do acórdão Frecassetti atinente quer à sua própria natureza quer a uma disposição nacional, os operadores em questão tentaram então apoiar-se nas disposições do Regulamento n.° 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, relativo à cobrança a posteriori dos direitos de importação ou dos direitos de exportação que não tenham sido exigidos ao devedor por mercadorias declaradas para um regime aduaneiro que implica a obrigação de pagamento dos referidos direitos (5).
13. Este regulamento destinava-se a substituir a situação jurídica descrita no acórdão Salumi I, caracterizada pelo reenvio para o legislador nacional da determinação das normas adjectivas e substantivas sobre a cobrança dos direitos niveladores agrícolas por uma nova situação jurídica de determinação, a nível comunitário, de um certo número dessas normas, num âmbito que ultrapassa, aliás, esses direitos niveladores. Em relação às questões que nos interessam, deve notar-se que este texto limita, em casos determinados, o poder de cobrança a posteriori de direitos de importação ou de exportação. Assim, não pode ser intentada qualquer acção decorrido o prazo de três anos, nem mesmo quando o montante inicial foi calculado com base em informações dadas pelas próprias autoridades competentes e vinculando estas últimas. Por outro lado, as autoridades competentes podem não proceder à cobrança a posteriori quando a insuficiência da cobrança inicial é fruto do seu próprio erro, não detectável pelo contribuinte que tenha agido de boa-fé.
14. Tendo em consideração as circunstâncias de cobranças de direitos niveladores insuficientes em Itália, os operadores tinham interesse manifesto em poder invocar as disposições comunitárias que acabei de resumir. Essa possibilidade estava, no entanto, necessariamente dependente do reconhecimento de efeito retroactivo ao regulamento em causa.
15. O Tribunal, ao qual foram submetidas questões sobre esta matéria pela Corte di Cassazione italiana, devia, pelo seu acórdão Salumi, de 12 de Novembro de 1981 (6), Salumi II, afastar essa possibilidade referindo-se aos princípios constantes da sua jurisprudência relativa à aplicação dos actos comunitários no tempo. Na falta de disposições transitórias do próprio regulamento, os "princípios de interpretação geralmente reconhecidos" (7) levaram o Tribunal a considerar que
"não podem ser reconhecidos às disposições do regulamento efeitos retroactivos, excepto se indicações suficientemente claras conduzirem a essa conclusão",
e que, no caso em apreço,
"quer os termos quer a economia geral do regulamento, longe de indicarem um efeito retroactivo, levam, pelo contrário, a concluir que apenas dispõe para o futuro" (8).
O Tribunal também respondeu que o regulamento
"((...)) não se aplica às liquidações dos direitos de importação oude exportação efectuadas antes de 1 de Julho de 1980" (9).
16. Desprovida de efeito retroactivo, a regulamntação comunitária sobre as cobranças a posteriori não podia regular os direitos niveladores anteriores ao acórdão Frecasseti, os quais permaneciam, por conseguinte, sujeitos ao regime jurídico descrito no acórdão Salumi I, ou seja, às normas adjectivas e substantivas previstas pela legislação nacional. Perante essa situação, os operadores em questão sustentaram, no tribunal de Veneza, que o direito nacional apenas se aplicava sob reserva do respeito de um "princípio da segurança jurídica e da protecção da confiança legítima" (10) consagrado pelo direito comunitário e de alcance geral, para lá das disposições especiais do Regulamento n.° 1697/79, e que este princípio se opunha às cobranças em causa. A fim de apreciar a bondade desta tese aquele órgão jurisdicional submeteu ao Tribunal de Justiça duas questões prejudiciais.
17. Deve referir-se que a procura, a nível do direito comunitário, de princípios que proíbam acções de cobrança a posteriori de direitos niveladores agrícolas resulta da verificação de que o direito interno italiano praticamente não contém tais princípios. Com efeito, a única protecção que concede aos operadores vítimas de uma cobrança insuficiente é um prazo de prescrição de cinco anos. Durante esse prazo, a boa-fé de um operador não é especificamente protegida. É um facto que o decreto do presidente da República, de 22 de Setembro de 1978, representava uma tentativa de protecção dos interesses de operadores insuficientemente tributados antes do acórdão Frecassetti, mas vimos que não satisfazia as exigências do direito comunitário e, portanto, não tinha resultado.
18. As questões do juiz a quo têm, essencialmente, o seguinte significado: o direito comunitário impede a cobrança a posteriori aos operadores de boa-fé aos quais a administração aplicou uma prática errada, mesmo que as modalidades de cobrança desses direitos relevem do direito nacional e este não proteja, em semelhante caso, os contribuintes?
19. O princípio da protecção da confiança legítima, que se prende com o princípio mais geral da segurança jurídica, faz incontestavelmente "parte da ordem jurídica comunitária", como o salientou expressamente o acórdão do Tribunal, Toepfer, de 3 de Maio de 1978 (11). A preocupação de um equilíbrio entre as exigências da legalidade e as preocupações de equidade manifesta-se, sob qualificativos variáveis, na jurisprudência do Tribunal. Se nos restringirmos à expressão específica desta preocupação que constitui o princípio da protecção da confiança legítima, pode-se observar que a sua utilização se desenvolveu inicialmente a propósito de processos que põem em causa a actividade, nomeadamente normativa, das instituições comunitárias propriamente ditas. Entre outros exemplos, o Tribunal admitiu que a ausência, numa regulamentação comunitária, de medidas transitórias que protejam a confiança legítima dos operadores podia, em determinadas condições, dar origem à responsabilidade da Comunidade (12) e mesmo ocasionar a invalidade dessa regulamentação (13), excepto no caso de existência de um interesse público peremptório.
20. Mas, actualmente, não são tanto os efeitos, na ordem comunitária, do princípio da confiança legítima que devem ser examinados, mas as relações que mantém com as legislações nacionais. É, com certeza, neste âmbito que se situam as questões que foram apresentadas ao Tribunal. Em apoio da sua tese, segundo a qual o princípio da protecção da confiança legítima se opõe à cobrança a posteriori de direitos niveladores comunitários embora estes se apliquem segundo as modalidades definidas por um direito nacional que ignora essa protecção, os operadores económicos, requerentes no processo principal, invocaram nomeadamente o acórdão Ferwerda, do Tribunal, de 5 de Março de 1980 (14). Este era relativo às questões prejudiciais emergentes de litígios relativos ao reembolso das restituições à exportação concedidas e pagas indevidamente na sequência da aplicação errada de um regulamento comunitário, ou seja, uma situação que apresenta alguma analogia com a objecto do presente processo. A parte do acórdão que é precisamente invocada pelos autores no processo principal é a de que
"a aplicação do princípio da segurança jurídica, deduzido do direito nacional por força do qual não pode ser exigido a um operador económico a restituição de vantagens financeiras que lhe hajam sido indevidamente concedidas, quando o erro cometido não for devido a informações inexactas por ele prestadas ou, ainda que inexactas, as informações hajam sido fornecidas de boa-fé e o erro pudesse ser facilmente evitado, não colide, no estádio actual do direito comunitário, com um princípio geral desse direito" (15),
nem, no caso em apreço, com uma disposição comunitária especial aplicável na matéria precisamente em causa (16). Considerações análogas inspiraram o Tribunal no acórdão de 21 de Setembro de 1983, Deutsche Milchkontor (17). Tratando-se, neste caso, de ajudas ao leite em pó desnatado pagas erradamente, o Tribunal sublinhou que
"os princípios do respeito da confiança legítima e da segurança jurídica fazem parte da ordem jurídica comunitária"
e que
"não se pode considerar contrário a essa mesma ordem jurídica que uma legislação nacional assegure o respeito da confiança legítima e da segurança jurídica num domínio como o da restituição de ajudas indevidamente pagas" (18).
21. Esta jurisprudência é suficiente para nos convencermos do fundamento da tese invocada pelos operadores em causa? Não sou dessa opinião. Para além de determinadas semelhanças entre, por um lado, as situações jurídicas referidas nos dois acórdãos e, por outro, a actualmente submetida ao Tribunal de Justiça parece-me que as soluções que os mesmos contemplam não são pura e simplesmente transponíveis.
22. Efectivamente, trata-se, em qualquer dos casos, de litígios que têm por objecto cobranças relativas ou a ajudas comunitárias indevidamente pagas ou recursos comunitários insuficientemente cobrados, e efectuadas nos termos definidos pelas legislações nacionais. No entanto, é claro que os acórdãos do Tribunal se pronunciam sobre a questão de saber se o direito comunitário se opõe a que essas legislações nacionais consagrem princípios da segurança jurídica e da confiança legítima que não permitem que as cobranças não sejam feitas relativamente a operadores de boa-fé. Ora, é perguntado actualmente ao Tribunal se o direito comunitário obriga as autoridades dos Estados-membros, encarregadas de cobrar os direitos niveladores agrícolas segundo as modalidades definidas pelo direito nacional ignorando a protecção da confiança legítima, a não efectuarem as cobranças a posteriori em relação ao operadores de boa-fé.
23. Na jurisprudência do Tribunal, é observado que, em determinadas condições, o direito comunitário não se opõe à protecção da segurança jurídica e da confiança legítima pelo direito nacional, aplicável no caso em apreço. Não penso que daí se possa deduzir directamente que o direito comunitário protege a segurança jurídica e a confiança legítima mesmo que o direito nacional, aplicável no caso em apreço, o não faça.
24. Os acórdãos do Tribunal de Justiça encararam o problema dos eventuais entraves comunitários à equidade consagrada pelas legislações nacionais. Não se pode pretender que as fórmulas que consagram sejam, de pleno, válidas para resolver o problema do efeito da equidade consagrada pelo direito comunitário em relação às legislações nacionais que a não aplicam.
25. A natureza distinta destes problemas foi aliás salientada pelo advogado-geral Verloren Van Themaat nas conclusões apresentadas no processo Deutsche Milchkontor (19). Com efeito, depois de ter recordado os princípios enunciados no acórdão Ferwerda, atrás referido, observava:
"Ainda não encontrei jurisprudência relativa à questão de saber se uma actuação injustamente dura a nível do direito nacional pode ser condenada não apenas por força dos princípios desse direito, mas também por força de outros princípios gerais do direito comunitário",
questão que
"apenas se pode colocar se os princípios gerais do direito nacional em causa não puderem assegurar uma protecção jurídica suficiente" (20).
26. Esta citação clarifica bem o carácter específico do problema colocado ao Tribunal. Trata-se, no fundo, de saber se, à semelhança de uma situação em que ao direito nacional se podem opor as disposições contrárias e de efeito directo de uma directiva, as normas nacionais segundo as quais se opera a cobrança dos direitos niveladores agrícolas podem, na medida em que não protegem a confiança legítima dos operadores, ser postas em causa por um princípio de direito comunitário que consagra essa protecção.
27. Ora, é claro que a jurisprudência do Tribunal atrás referida não resolve este problema e que não é suficiente fazer a sua transposição para o resolver no âmbito do presente processo. Deste modo, a apreciação do Tribunal terá de ser feita ex novo.
28. Nesta fase da apreciação das questões do tribunal de Veneza, compete-me caracterizar a posição que, aquando da audiência, foi atribuída à advogada-geral Rozès e ao advogado-geral Reischl. Com efeito, não me parece inteiramente de acordo com a realidade equiparar a opinião expressa por estes advogados-gerais, em conclusões proferidas em alguns processos, à tese dos operadores em questão. Nas conclusões no processo Salumi I o advogado-geral Reischl depois de ter colocado a questão de saber se:
"a cobrança suplementar ((...)) não é excluída pelo princípio da protecção da confiança, que as ordens jurídicas de todos os Estados-membros consagram",
tinha respondido que, quando essa cobrança não se torne impossível por razões atinentes às condições para agir ou aos prazos fixados,
"os tribunais nacionais devem poder recorrer ao princípio da protecção da confiança legítima quando a cobrança de imposições insuficientes se baseia, por exemplo, em informações dadas pelas autoridades competentes ((...)) ou sobre um erro dessas autoridades que um particular de boa-fé não podia detectar" (21).
Esta citação demonstra claramente que para o advogado-geral Reischl a cobrança suplementar pode ir contra a confiança legítima consagrada pelo direito nacional. Esboça, assim, o raciocínio que será desenvolvido nos acórdãos Ferwerda e Deutsche Milchkontor. Em contrapartida, não se põe em causa qualquer impedimento à cobrança suplementar resultante de uma protecção da confiança legítima pelo direito comunitário. Por seu turno, a advogada-geral Rozès, nas conclusões do processo Salumi II, observou, a propósito da apreciação das situações litigiosas não abrangidas pelo Regulamento n.° 1679/79, atrás referido, porque anteriores à sua entrada em vigor, que
"nada impede os órgãos jurisdicionais nacionais de se inspirarem nos princípios que estão na base do Regulamento n.° 1967/79 ((...)) na medida em que a sua aplicação aos processos que neles pendem não torne a cobrança a posteriori dos direitos niveladores comunitários praticamente impossível ou menos eficaz que a cobrança das imposições nacionais do mesmo tipo" (22).
Esta opinião difere da anterior na medida em que faz derivar de princípios comunitários os obstáculos à cobrança suplementar em que se podem basear os juízes nacionais, princípios esses que estão "na base" de um regulamento comunitário não directamente aplicável às situações em causa. Saliento, todavia, que existe uma diferença importante entre a faculdade que, na opinião do advogado-geral, é deixada aos juízes nacionais de impedirem a cobrança suplementar fazendo referência a esses princípios e a obrigação de a impedirem que, na tese dos operadores, envolve o princípio da protecção da confiança legítima consagrado no direito comunitário.
29. Feito este esclarecimento, convém agora examinar um argumento da Comissão segundo o qual a situação de operadores que tenham sido objecto de uma aplicação incorrecta do direito comunitário em virtude de um erro de interpretação das autoridades nacionais não pode nunca originar uma protecção, a nível comunitário, da confiança legítima. O argumento baseia-se no acórdão do Tribunal de 15 de Dezembro de 1982, Maïzena (23), relativo às restituições à produção de amido fabricado a partir do milho.
30. Perante a alegação de um operador de que constituiu violação do princípio da protecção da confiança legítima o facto de um Estado-membro se ter afastado inopinadamente, na aplicação de uma regulamentação comunitária, da prática seguida desde há vários anos e não contestada pela Comissão, o Tribunal respondeu que
"uma prática de um Estado-membro não conforme à regulamentação comunitária nunca pode originar situações jurídicas protegidas pelo direito comunitário, e isso mesmo no caso de a Comissão não ter feito as diligências necessárias para obter desse Estado uma aplicação correcta da regulamentação comunitária" (24).
31. Esta formulação de princípio dá origem a reflexão na medida em que a situação invocada actualmente perante o Tribunal diz respeito precisamente a uma prática errada, por um Estado-membro, de cobranças comunitárias, sem contestação da Comissão.
32. Todavia, não proponho ao Tribunal que se limite às afirmações do acórdão Maïzena para excluir a priori a possibilidade de uma aplicação do princípio comunitário da protecção da confiança legítima. Parece-me, com efeito, que o alcance desse acórdão deve ser determinado tendo em conta a jurisprudência pela qual o Tribunal consagrou a existência, na ordem comunitária, dos princípios da segurança jurídica e da confiança legítima. Tratando-se de princípios que, por definição, se destinam a proteger, em nome de um equilíbrio entre a equidade e a legalidade, situações ilegais do ponto de vista estritamente jurídico, pode-se hesitar em dar ao acórdão Maïzena uma interpretação que o privaria de uma grande parte dos seus efeitos.
33. Seria certamente possível, a partir do confronto entre, por um lado, os acórdãos Ferwerda e Deutsche Milchkontor e, por outro, o acórdão Maïzena, considerar que a jurisprudência do Tribunal procede a uma repartição de funções entre os princípios nacionais e os princípios comunitários da protecção da segurança jurídica e da confiança legítima. Os princípios comunitários aplicam-se em benefício dos operadores quando é a actividade das instituições comunitárias que está em causa, mas não quando se trate da execução, pelos Estados-membros, de regulamentações comunitárias. Neste caso, os operadores não podem invocar o direito comunitário, mas têm a possibilidade de invocar a protecção da segurança jurídica e da confiança legítima resultante da legislação nacional, sob determinadas condições.
34. Esta apreciação conduz, evidentemente, a não acolher a tese dos operadores económicos autores no processo principal. Penso, todavia, que é contestável basear em considerações essencialmente extraídas apenas do acórdão Maïzena uma distinção tão subtil como a exposta anteriormente. Convém, por outro lado, observar que a fórmula de princípio enunciada nesse acórdão deve ser já alterada em razão da existência, através do Regulamento n.° 1697/79, atrás referido, de normas de direito comunitário, que têm, precisamente, como objecto a protecção de situações jurídicas das quais algumas, por definição, são o resultado de uma aplicação incorrecta desse direito pelas autoridades competentes. Isto relativisa a afirmação de que uma situação irregular em relação ao direito comunitário nunca pode ser protegida por qualquer norma deste.
35. Por isso, parece-me que o argumento extraído do acórdão Maïzena não se baseia numa análise jurídica suficientemente certa para pôr fim à discussão suscitada pelas questões do tribunal de Veneza e que a mesma deve ser levada mais além.
36. No presente processo, não faltam razões que conduzam a que se tenham em conta considerações de equidade.
37. Sabemos que a prática da administração italiana, dita de taxa mais favorável, que existia, aliás, em outros Estados-membros, e que resultava de uma equiparação com as regras aplicáveis aos direitos aduaneiros, não foi objecto, antes do acórdão Frecassetti, de qualquer manifestação importante de desacordo por parte da Comissão. Pelo contrário, as instituições comunitárias, nomeadamente no âmbito da preparação de uma directiva, pareceram manifestar a intenção de consagrar no plano da regulamentação comunitária a prática da taxa mais favorável em matéria de direitos niveladores agrícolas. Os operadores em questão referiram, a este respeito, várias propostas de directiva publicadas antes do acórdão Frecassetti, que erigiam em norma a prática considerada.
38. Se nos referirmos à opinião, expressa pelo advogado-geral Reischl nas suas conclusões no processo Amylum (25), segundo a qual uma proposta publicada
"constitui, segundo a jurisprudência quer comunitária quer nacional, um instrumento de referência importante em relação à questão da protecção da confiança legítima" (26),
não se pode deixar de considerar que os operadores beneficiários da prática da taxa mais favorável podiam legitimamente ter confiança na validade dos direitos niveladores de que eram objecto.
39. Além disso, parece-me difícil pensar que o acórdão de 15 de Dezembro de 1971, Schleswig-Holsteinische Hauptgenossenschaft (27), relativo, como o acórdão posterior Frecassetti, à interpretação do n.° 1 do artigo 15.° do Regulamento n.° 120/67 do Conselho, era susceptível de revelar o carácter errado da prática em causa e dissipar, por conseguinte, a confiança na sua validade.
40. Com efeito, o Tribunal, nessa decisão, determinou, certamente para uma categoria especial de mercadorias, uma definição do dia da importação diferente da que, num plano mais geral, foi consagrada em 1976. Sob reserva da sua especificidade, a primeira definição podia afigurar-se como menos incompatível com a prática da taxa mais favorável do que a segunda. Também, sem chegar a dizer que ela mantinha os operadores na sua confiança, deve reconhecer-se que também não os incitava a afastar-se dela.
41. Esta primeira série de observações leva, portanto, a considerar que, antes do acórdão Frecassetti, a confiança dos operadores na validade dos direitos niveladores cobrados segundo a prática da taxa mais favorável era plausível. Isto não pode parecer indiferente em relação a preocupações de equidade.
42. Estas podem igualmente ter em conta um aspecto da situação dos operadores que a jurisprudência do Tribunal tende a sublinhar.
43. A jurisprudência, por meio dos acórdãos Ferwerda e Deutsche Milchkontor, consagra a exigência de conciliação entre o princípio segundo o qual, na falta de regras processuais comuns, a execução da política agrícola pelas autoridades nacionais se efectua seguindo as regras de forma e de fundo do direito nacional, e
"a necessidade de uma aplicação uniforme do direito comunitário ((...)) para evitar um tratamento desigual dos operadores económicos" (28).
No acórdão Ferwerda, o Tribunal especificou que esta aplicação uniforme
"deveria implicar a ausência de discriminação no que respeita às condições de forma e de fundo em que, por um lado, os operadores económicos podem impugnar as imposições comunitárias que os oneram ((...)) e em que, por outro, as administrações dos Estados-membros, agindo por conta da Comunidade, podem cobrar as referidas imposições e, se for caso disso, exigir a restituição dos benefícios financeiros irregularmente concedidos" (29).
44. Ora, o litígio no processo principal põe justamente em evidência as diferenças resultantes da aplicação às cobranças a posteriori de direitos niveladores agrícolas das legislações nacionais, consoante consagrem ou não a protecção da confiança legítima.
45. Ao tratar-se de ajudas comunitárias ao leite em pó indevidamente pagas, o Tribunal, é certo, salientou que, se o reenvio para o direito nacional pode,
"ter por efeito que as condições de restituição ((...)) difiram, em certa medida, de um Estado-membro para o outro",
essas diferenças eram,
"inevitáveis ((...)) na fase de evolução actual do direito comunitário" (30).
46. Além disso, o Tribunal indicou claramente as vias que permitem fazer desaparecer as diferenças de tratamento observando que
"se se afigurar ((...)) que as disparidades entre as legislações nacionais são susceptíveis de comprometer a igualdade de tratamento entre os operadores económicos dos diferentes Estados-membros ((...)), competirá às instituições comunitárias competentes aprovar as disposições necessárias para pôr termo a essas disparidades" (31).
47. Em matéria da cobrança a posteriori dos direitos de importação e de exportação, a instituição comunitária competente, isto é, o Conselho, tentou remediar as disparidades adoptando o Regulamento n.° 1697/79, atrás referido. Mas sabemos que este regulamento não se aplica às imposições anteriores à sua entrada em vigor. As disparidades de situações que contribuiram precisamente para tornar oportuna uma regulamentação comunitária não foram tratadas por esta última, que apenas legislou para o futuro. A exigência da conciliação entre o reenvio para o direito nacional e a igualdade de tratamento dos operadores da Comunidade, expressa veementemente pelos acórdãos do Tribunal, não foi concretizada para um determinado número de casos, no plano da legalidade. Isto também não pode ser indiferente em relação a preocupações de equidade.
48. Resta saber se estas preocupações podem, no caso em apreço, ser expressas positivamente por um acórdão prejudicial que consagre a tese dos requerentes no processo principal. Não o penso, por várias razões que agora vou expor.
49. A jurisprudência do Tribunal salientou os limites da via prejudicial para remediar a falta de uma regulamentação comunitária que acabe com as desigualdades de tratamento na cobrança dos recursos comunitários. Com efeito, o Tribunal, nos acórdãos Ferwerda e Salumi I, declarou que "o carácter necessariamente técnico de uma regulamentação" do tipo da adoptada, em relação à cobrança a posteriori dos direitos de importação e de exportação, pelo Regulamento n.° 1697/79,
"apenas permite remediar parcialmente a sua inexistência por meio de interpretação jurisprudencial" (32).
50. Esta verificação parece-me ilustrada pelo exame comparativo das legislações dos Estados-membros quanto à questão das cobranças a posteriori de imposições insuficientes. Com efeito, revela que os prazos de rectificação de uma liquidação insuficiente de dívida aduaneira ou assimilada variam consideravelmente de um Estado para o outro, uma vez que os prazos vão de um a dez anos, tendo seis Estados-membros, de entre os quais a Itália, em dez estudados, um prazo de, pelo menos, cinco anos. Quanto à protecção da confiança legítima, observe-se que é ignorada no Reino Unido, na Irlanda, em Espanha, em Portugal e em Itália, compensando a Bélgica, por sua parte, a falta dessa protecção por uma responsabilidade dos serviços fiscais ou aduaneiros se o erro de cálculo for da sua culpa.
51. Tendo em consideração esta variedade dos direitos nacionais, a enunciação de um princípio comunitário que impeça a rectificação da liquidação de um direito nivelador agrícola para além de um prazo único e, mesmo durante esse prazo, no caso em que o contribuinte está de boa-fé, dificilmente pode parecer inspirado por "princípios comuns ao direito dos Estados-membros", ou mesmo por "princípios geralmente admitidos" por esses direitos, noções que a jurisprudência do Tribunal aplicou anteriormente (33).
52. Perante uma tal dificuldade pode-se encarar uma fundamentação segundo a qual a essência do princípio é identificável ao longo do Regulamento n.° 1697/79, considerado como uma das suas expressões, inspirando-se então o seu conteúdo em determinadas disposições formais desse texto? Em caso afirmativo, é necessário determinar o momento, necessariamente anterior à entrada em vigor do regulamento, a partir do qual o princípio tem força de lei, e admitir, deste modo, um recuar no tempo dos efeitos de regras às quais o Tribunal, no quadro formal deste regulamento, recusou reconhecer alcance retroactivo (34).
53. Devo confessar que nenhuma das duas diligências que acabam de ser esboçadas parece desejável do ponto de vista da construção da ordem jurídica comunitária, tanto mais que a adopção, por via jurisprudencial, de um princípio aplicável necessariamente apenas às imposições comunitárias, em sentido lato, daria origem a disparidades nos processos de cobrança a posteriori efectuados pelas autoridades de determinados Estados-membros. Estas, com efeito, seriam obrigadas a respeitar a confiança legítima em relação às imposições comunitárias e continuariam a poder ignorá-la em relação às imposições nacionais. Não me parece desejável que a jurisprudência do Tribunal produza essas consequências na vida jurídica e administrativa de Estados-membros, sobretudo em relação a operações económicas passadas. A regulamentação comunitária pode produzir consequências comparáveis, em princípio, exclusivamente para o futuro, mas as condições da sua elaboração prestam-se melhor à resolução de problemas como aqueles que acabo de invocar do que uma interpretação jurisprudencial que, aplicando-se a situações passadas, engloba efeitos dificilmente mensuráveis, como justamente o demonstra o acórdão Frecassetti.
54. Por último, parece-me efectivamente que, ir além da doutrina expressa nos acórdãos Ferwerda, Salumi I e Deutsche Milchkontor, como é sugerido pelos operadores em questão, é perigoso. Nessa jurisprudência, após ter consagrado o princípio do reenvio para o direito nacional na falta de regulamentação comunitária da cobrança dos recursos insuficientemente liquidados ou das ajudas indevidamente pagas, o Tribunal indicou, no entanto, os dois limites aos quais está sujeita a aplicação desse direito: não deve afectar o alcance e a eficácia do direito comunitário e deve fazer-se de modo não discriminatório em relação aos processos destinados a decidir litígios do mesmo tipo, mas puramente nacionais. Assim, quando o Tribunal invoca, como anteriormente recordámos, as desigualdade de tratamento resultantes das disparidades entre as legislações nacionais, e em cada um dos processos tinha sido invocada perante o Tribunal a necessidade de uma protecção da confiança legítima, o Tribunal não acrescentou, aos dois limites atrás referidos, um terceiro inspirado nessa necessidade. As razões que militaram a favor dessa abstenção não desapareceram actualmente, e não penso, por conseguinte, que a atitude do Tribunal deva ser alterada.
55. É certamente lamentável que os autores no processo principal fiquem em situação de desigualdade tanto mais que as autoridades dos outros Estados-membros que praticaram, antes do acórdão Frecassetti, a taxa mais favorável não empreenderam, em seguida, cobranças a posteriori. Existiam, porém, procedimentos jurídicos perfeitamente referenciados para pôr termo a essa situação. No entanto, os mesmos não foram utilizados.
56. No plano dos efeitos da interpretação jurisprudencial, o Tribunal, no acórdão Salumi I, precisou que, a título excepcional, podia,
"por aplicação de um princípio geral da segurança jurídica inerente à ordem jurídica comunitária, tendo em consideração os graves problemas que o acórdão poderia ocasionar, em relação ao passado, nas relações jurídicas estabelecidas de boa-fé, ser levado a limitar a possibilidade de qualquer interessado invocar a disposição ((...)) interpretada para pôr em causa essas situações jurídicas" (35),
sendo essa limitação apenas admitida
"no próprio acórdão que decide sobre a interpretação solicitada" (36).
57. Resulta dos próprios termos do acórdão Frecassetti, que não formulam qualquer limitação quanto aos efeitos da interpretação dada, que o princípio da segurança jurídica não pareceu, no caso em apreço, justificar essa moderação. Não me parece que, nesse processo, tenha sido especialmente chamada a atenção do Tribunal para o risco de perturbações graves subsequentes à interpretação consagrada pelo Tribunal.
58. Por outro lado, a propósito da aplicação no tempo da regulamentação comunitária, o Tribunal, no acórdão Amylum, admitiu que
"embora, em geral, o princípio da segurança das situações jurídicas se oponha ((...)) a que o alcance no tempo de um acto comunitário veja o seu ponto de partida fixado em data anterior à sua publicação, pode ser de modo diferente, a título excepcional, quando o objectivo a alcançar o exija e a confiança legítima dos interessados for devidamente respeitada" (37).
Como o Tribunal salientou no acórdão Salumi II, o Regulamento n.° 1697/79 não tem carácter retroactivo. Isso significa, portanto, que o legislador comunitário não considerou que a situação dos operadores, objecto de imposições antes da sua adopção, justificava a atribuição de um alcance retroactivo excepcional.
59. Assim, a protecção da segurança jurídica e da confiança legítima invocada pelos operadores em questão não foi assegurada por um dos procedimentos jurídicos que, segundo a jurisprudência do Tribunal, eram concebíveis para esse fim. Isso não me parece justificar, actualmente, o recurso a um procedimento jurídico muito menos correcto.
60. Não sei se, em presença das situações de injustiça que o presente processo demonstra, pode ser ainda encontrada uma solução no âmbito prático, por iniciativa das instituições comunitárias competentes. Se existir, é desejável que seja utilizada.
61. Todavia, no que respeita à legalidade comunitária, considero, atendendo às observações antecedentes, que não é possível dar-lhe um sentido que não tem. Como o decano Boulouis, penso que não pode fornecer infinitamente, por uma grande elasticidade, uma segurança que proteja as autoridades encarregadas da execução das normas comunitárias das consequências, nomeadamente pecuniárias, da utilização ilegal das suas prerrogativas. É "confundir legalidade e responsabilidade" (38).
62. Por isso, concluo que o Tribunal se digne declarar que:
"Os princípios da protecção da segurança jurídica e da confiança legítima consagrados na ordem jurídica comunitária e aplicados, nomeadamente no domínio dos direitos niveladores agrícolas, pelo Regulamento (CEE) n.° 1697/79 do Conselho, de 24 de Julho de 1979, não impedem, tratando-se de direitos niveladores pagos antes da entrada em vigor desse regulamento e cobrados, consequentemente, segundo as disposições das legislações nacionais, que as autoridades de um Estado-membro prossigam, de acordo com o seu direito nacional, na sua cobrança integral aos operadores que tenham previamente beneficiado, de boa-fé, devido à interpretação administrativa errada das normas comunitárias de liquidação, de cálculo insuficiente do montante atribuído a seu cargo."
(*) Tradução do francês.
(1) JO de 19 de Junho de 1967, p. 2269.
(2) 113/75, Recueil 1976, p. 983, n.° 7.
(3) 66, 127 e 18/79, Recueil 1980, p. 1237, n.° 9.
(4) 66, 127 e 128/79, atrás citado, n.° 21.
(5) JO L 197, de 3 de Agosto de 1979, p. 1; EE 02 F6 p. 54.
(6) - 212 a 217/80, Recueil 1981, p. 2735.
(7) - N.° 8.
(8) - N.° 12.
(9) - N.° 16.
(10) - Decisão de reenvio do Tribunal de Veneza, quinto parágrafo.
(11) - 112/77, Recueil 1978, p. 1019.
(12) - 74/74, CNTA/Comissão, acórdão de 14 de Maio de 1975, Recueil, p. 533.
(13) - 112/77, atrás referido, e 84/78, Tomadini, acórdão de 16 de Maio de 1979, Recueil, p. 1801.
(14) - 265/78, Recueil 1980, p. 617.
(15) - N.° 17.
(16) - N.os 14, 18 e 21.
(17) - 205 a 215/82, Recueil 1983, p. 2633.
(18) - N.° 30.
(19) - 205 a 215/82, atrás referido, p. 2674.
(20) - P. 2675.
(21) - 66, 127 e 128/79, atrás referido, p. 1272-1273.
(22) - 212 a 217/80, atrás referido, p. 2757.
(23) 5/82, Recueil, p. 4601.
(24) - N.° 22.
(25) - 108/81, acórdão de 30 de Setembro de 1982, Recueil, p. 3107.
(26) - N.° 3149.
(27) - 35/71, Recueil, p. 1083.
(28) -205 a 215/82, atrás referido, n.° 17.
(29) - 265/78, atrás referido, n.° 8.
(30) - 205 a 215/82, atrás referido, n.° 21.
(31) - N.° 24.
(32) - 265/78, atrás referido, n.° 9, e 66, 127 e 128/79, supracitado, n. °16.
(33) Ver Grands arrêts de la Cour de Justice des Communautés européennes", Boulouis,J., e Chevallier, R. M., Dalloz, 4.ª edição, 1987, tomo 1, n.os 15 e 16.
(34) 212 a 217/80, atrás referido.
(35) - 66, 127 e 128/79, atrás referido, n.° 10.
(36) - N.° 11.
(37) 108/81, atrás referido, n.° 4.
(38) "Quelques observations à propos de la sécurité juridique", in "Du droit international au droit de l' intégration", Liber amicorum Pierre Pescatore, Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 1987, p. 57-58.
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