Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Aux termes des dispositions de l' article 1er du règlement n° 604/83 du Conseil ( 1 ), pour les produits relevant de la sous-position 07.06 A du tarif douanier commun ( racines de manioc et autres ), la perception du prélèvement applicable à l' importation est plafonnée à 6 % ad valorem dans la limite de quantités qui sont fixées par pays tiers d' origine . Pour les pays tiers non membres du GATT, un contingent tarifaire de 370 000 tonnes a été prévu pour 1983, les contingents pour les années 1984, 1985 et 1986 devant être fixés par le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission .
2 . En novembre 1985, la Commission a proposé de fixer, pour l' année 1986, le contingent tarifaire à 200 000 tonnes . C' est seulement par le règlement n° 758/86, du 10 mars 1986 ( 2 ), entré en vigueur le 16 mars 1986, que le Conseil a entériné cette proposition de la Commission .
3 . Les modalités d' application du règlement n° 604/83 ont été arrêtées par le règlement n° 3656/83 de la Commission ( 3 ), du 23 décembre 1983, dont l' article 2, relatif à la procédure de délivrance de certificats d' importation, a la teneur suivante :
"1 . Les demandes de certificats d' importation au titre de chacune des années 1984, 1985 et 1986 peuvent être déposées auprès des autorités des États membres dès la mi-décembre, sous réserve que leur validité débute au mois de janvier suivant .
2 . Les indications relatives au nom de l' importateur, aux quantités demandées, à leur origine, sont transmises par télex par les États membres à la Commission au plus tard le jeudi de la semaine qui suit celle pendant laquelle la demande a été introduite .
3 . Au plus tard le vendredi de la semaine suivant celle de la transmission visée au paragraphe 2, la Commission fixe, le cas échéant au prorata des demandes, les quantités pour lesquelles les certificats sont délivrés par pays ou groupe de pays visés à l' article 1er du règlement n° 604/83 .
4 . ..."
4 . Compte tenu de la fixation tardive, par le Conseil, du contingent tarifaire pour 1986 la Commission a autorisé définitivement la délivrance anticipée, au cours de la période allant du 1er janvier 1986 au 11 février 1986, de certificats d' importation pour une quantité de 130 000 tonnes . A la fin de la semaine allant du 12 au 20 février 1986, la Commission a été en présence de nouvelles demandes de certificats d' importation pour une quantité de 87 020,261 tonnes . Celles-ci ajoutées aux 130 000 tonnes, couvertes par les certificats déjà autorisés et délivrés depuis le 1er janvier 1986, dépassaient par conséquent le volume de 200 000 tonnes proposé par la Commission au Conseil . Par télex du 20 février 1986, la Commission a dès lors signalé aux autorités nationales compétentes, en réponse aux demandes introduites par celles-ci et se trouvant en instance, qu' aucun certificat ne pouvait plus être délivré aussi longtemps que le Conseil n' aurait pas adopté le règlement fixant le contingent tarifaire pour 1986 . Sur la base de cette communication du 20 février 1986, le Hoofproduktschap voor Akkerbouwprodukten ( défendeur au principal ) a rejeté deux demandes de certificats présentées par les requérants au principal respectivement le 12 février ( 15 300 t ) et le 20 février ( 5 000 t ). Les cautions y relatives ont été libérées et restituées . Les requérants ont aussitôt introduit des recours contre ces décisions .
5 . Après l' entrée en vigueur, le 16 mars 1986, du règlement du Conseil fixant le contingent à 200 000 tonnes, la Commission a informé les autorités nationales, par télex du 21 mars 1986, que pour assurer à tous les importateurs l' égalité d' accès aux 70 000 tonnes pour lesquelles des certificats n' avaient pas encore été délivrés, elle se baserait sur la règle de proportionnalité visée à l' article 2, paragraphe 3, du règlement n° 3656/83 . Elle a également indiqué qu' elle prolongeait le délai pour l' introduction de nouvelles demandes ou la confirmation des demandes anciennes jusqu' au 24 mars 1986 .
6 . Le 25 mars 1986, la Commission a fait savoir par télex au défendeur que les demandes introduites auprès de lui et transmises, au cours de la période allant du 16 au 24 mars 1986, pouvaient être honorées à concurrence de 4,191315 % des quantités demandées . Parmi ces demandes se trouvaient les deux demandes de la société Krohn qui avaient été rejetées au mois de février . Les requérantes au principal ont introduit des recours auprès du College van Beroep voor het Bedrijfsleven contre les décisions du Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten faisant application du coefficient susmentionné . Par la suite, cette juridiction a été amenée à poser à la Cour les questions suivantes :
"1 ) La communication de la Commission au défendeur, du 20 février 1986, est-elle contraire au droit communautaire, en particulier au règlement ( CEE ) n° 3656/83, au principe de non-discrimination, consacré par l' article 40, paragraphe 3, du traité CEE, et au principe de sécurité juridique?
2 ) La communication de la Commission au défendeur, du 21 mars 1986, est-elle contraire au droit communautaire, en particulier au règlement ( CEE ) n° 3656/83, au principe de non-discrimination, consacré par l' article 40, paragraphe 3, du traité CEE, et au principe de sécurité juridique?"
I - Quant à la première question
7 . A titre de remarque préliminaire, le College van Beroep voor het Bedrijfsleven s' interroge dans les motifs de son arrêt sur l' applicabilité du règlement n° 3656/83 dans le cas où le contingent n' a pas encore été fixé pour l' année à laquelle les demandes de certificats d' importation en question s' appliquent . Dans cette situation, le College ne voit pas à concurrence de quelle quantité la Commission pourrait autoriser la délivrance de certificats d' importation .
8 . Tout en comprenant la perplexité de la juridiction nationale, nous estimons cependant qu' on ne peut pas reprocher à la Commission d' avoir déjà accordé des licences au titre du contingent 1986 avant même la fixation du volume de celui-ci par le Conseil .
9 . Certes, la Commission n' était pas obligée de le faire et elle aurait pu laisser s' accumuler toutes les demandes jusqu' à l' entrée en vigueur du règlement du Conseil en les gardant en instance . Mais il faut reconnaître que plusieurs arguments de poids plaidaient en faveur de la voie effectivement suivie par la Commission .
10 . Il y a tout d' abord le fait que le principe de l' ouverture de contingents annuels pour les années 1983, 1984, 1985 et 1986 avait été arrêté une fois pour toutes par le règlement n° 604/83 du Conseil, du 14 mars 1983, et que seul le niveau de ce contingent pour 1986 restait à fixer .
11 . En second lieu, il n' y a pas de doute, comme le souligne la Commission, qu' un refus de sa part de délivrer des certificats d' importation jusqu' à ce que le Conseil ait fixé le contingent tarifaire pour l' année 1986 aurait interrompu les importations et aurait été contraire à l' intérêt du commerce et des consommateurs .
12 . Or, ainsi que la Cour l' a constaté dans un autre contexte, la Communauté doit être maintenue, dans toutes les circonstances, en état de répondre à ses responsabilités ( 4 ).
13 . Au cours des années précédentes, la Commission avait déjà accordé des licences avant même la fixation du volume du contingent . Le volume proposé par la Commission et fixé par le Conseil s' était toujours avéré largement suffisant et il n' y avait pas de raison de penser - à priori - que tel ne serait pas le cas en 1986 .
14 . La Commission pouvait donc se sentir en droit d' accorder au fur et à mesure les licences d' importation demandées en adoptant les décisions afférentes selon le rythme prescrit par l' article 2, paragraphe 3, du règlement n° 3656/83 . C' est ce qu' elle a fait jusqu' au moment où elle a constaté que le montant total des demandes dont elle était saisie dépassait ce qui restait encore du contingent de 200 000 tonnes proposé par elle . C' est alors qu' elle a envoyé sa communication du 20 février 1986 .
15 . a ) Dans le cadre de sa première question, le College van Beroep voor het Bedrijfsleven demande tout d' abord si cette communication est contraire au règlement n° 3656/83 . Dans les motifs de son arrêt de renvoi il déclare qu' il "faut se demander à cet égard si la Commission a ou non observé le délai visé à l' article 2, paragraphe 3 ".
16 . La juridiction nationale se demande donc, semble-t-il, si la Commission, une fois qu' elle avait commencé à appliquer par anticipation le règlement n° 3656/83, ne devait pas continuer à statuer, chaque vendredi, sur les demandes qui lui avaient été transmises au cours de la semaine précédente jusqu' à épuisement total du volume proposé par elle au Conseil .
17 . Il est certain que cette soudaine interruption de l' application anticipée du règlement a pu paraître au premier abord surprenante . Mais d' un autre côté si la Commission avait continué à statuer comme auparavant sur les demandes dont elle se trouvait saisie, elle aurait été amenée à distribuer, en appliquant la règle du prorata, tout ce qui restait du contingent .
18 . Or, nous estimons que la Commission a eu raison d' avoir voulu éviter que le contingent soit totalement épuisé avant même d' avoir été formellement arrêté par le règlement du Conseil n° 758/86, du 10 mars 1986 . Certes, nous ne sommes pas ici en présence d' un véritable cas d' application rétroactive d' une norme juridique puisque l' ouverture pour l' année 1986 également d' un contingent tarifaire en faveur des racines de manioc avait été décidée dès 1983 ( règlement n° 604/83 du Conseil, du 14 mars 1983 ). Mais, en raison de la distribution anticipée des licences d' importations, le règlement du Conseil fixant le niveau du contingent pour 1986 allait, nécessairement, avoir un effet en grande partie rétroactif . Si l' ensemble du volume contingentaire avait été distribué avant l' entrée en vigueur du règlement, ce dernier aurait servi exclusivement à régulariser ex post des décisions déjà prises, ce qu' il convenait d' éviter .
19 . Par ailleurs, il n' était théoriquement pas exclu que le Conseil fixât un montant inférieur à 200 000 tonnes . La Commission se devait donc de conserver une marge de sécurité . A l' inverse, si le Conseil avait arrêté un volume supérieur à 200 000 tonnes, la Commission aurait sans doute été en mesure de satisfaire la totalité des demandes sans devoir appliquer la règle du prorata . D' excellents arguments plaidaient donc en faveur d' une interruption de la distribution des licences .
20 . Dans leurs observations, les demanderesses admettent d' ailleurs elles-mêmes que, à partir du moment où les demandes présentées ensemble avec les quantités déjà attribuées dépassaient le volume du contingent proposé par la Commission, il n' aurait pas été raisonnable de la part de celle-ci de continuer à statuer sur ces demandes avant de connaître la décision finale du Conseil .
21 . Nous estimons dès lors que la Commission n' a pas violé le règlement n° 3656/83 en décidant, par sa communication du 20 février 1986, qu' "aussi longtemps que le Conseil n' a pas arrêté le règlement relatif au régime d' importation applicable en 1986, aucune licence d' importation ne peut être délivrée ". Comme la Commission avait, de façon unilatérale et sans y être tenue, accordé des certificats en anticipant sur la décision du Conseil, et qu' elle avait maintenant des motifs sérieux pour ne plus continuer à le faire, nous estimons qu' elle était en droit d' y mettre fin .
22 . C' est à propos de la seconde question posée par le College van Beroep que nous examinerons si la Commission était en droit de considérer par la suite que ces demandes ne prenaient rang qu' à la date de leur confirmation .
23 . b ) La communication de la Commission du 20 février 1986 est-elle contraire au principe de non-discrimination, consacré par l' article 40, paragraphe 3, du traité CEE?
24 . Sur ce point également les requérantes au principal admettent que la communication n' était pas discriminatoire en soi mais elles estiment qu' il faut la considérer en liaison avec la décision ultérieure . Nous estimons par contre que le télex ne préjugeait pas nécessairement la décision finale, et qu' il était à ce moment-là encore possible que les demandes présentées par les requérantes les 12 et 20 février 1986 soient ultérieurement satisfaites en fonction de leur date d' introduction .
25 . c ) La juridiction nationale se demande enfin si le télex en question violait le principe de la sécurité juridique .
26 . A ce propos, nous voudrions faire observer qu' un respect rigoureux du principe de la sécurité juridique aurait plutôt dû amener la Commission à ne satisfaire aucune demande avant l' entrée en vigueur du règlement du Conseil . Les requérantes sont mal venues d' invoquer la sécurité juridique alors que la Commission a pris des libertés avec ce principe précisément pour satisfaire leurs intérêts et ceux des autres importateurs . La communication du 20 février a, au contraire, contribué à rétablir une situation plus nette sur le plan de la sécurité juridique .
27 . Par ailleurs, il y a lieu de répéter que la communication de la Commission du 20 février 1988 ne préjugeait pas, en elle-même, le traitement qui serait finalement réservé aux demandes des réquérantes .
28 . Nous concluons donc, en ce qui concerne la première question, que par sa communication du 20 février 1986 la Commission n' a violé ni le règlement n° 3556/83 ni les principes de non-discrimination ou de sécurité juridique .
II - Quant à la seconde question
29 . Rappelons que, par télex du 21 mars 1986, la Commission a informé le Hoofdproduktschap voor Akkerbouwprodukten que "le délai pour l' introduction des demandes de certificats d' importation a été prorogé jusqu' au 24 mars 1986 pour les intéressés éventuels qui n' ont pas encore sollicité la délivrance de ces certificats, et les États membres sont également invités à confirmer dans le délai précité les demandes qu' ils ont déjà introduites antérieurement . La Commission fixera donc le 25 mars 1986, au prorata des demandes, les quantités pour lesquelles des certificats sont délivrés ".
30 . Le 25 mars 1986 la Commission a autorisé le Hoofdproduktschap à délivrer les certificats demandés à concurrence de 4,191315 % des quantités sollicitées . C' est cette dernière communication qui est la base des décisions du Hoofdproduktschap n' accordant qu' à concurrence de 4,191315 % les licences d' importations demandées par la société Krohn les 12 et 20 février et confirmées par celle-ci le 21 mars, ainsi que les licences additionnelles portant sur 25 000 t, demandées le 24 mars 1986 . Par conséquent, afin de pouvoir donner une réponse utile à la deuxième question du College van Beroep voor het Bedrijfsleven nous devons inclure la communication de la Commission du 25 mars 1986 dans notre examen .
31 . a ) La position adoptée par la Commission au mois de mars 1986 est-elle contraire à l' article 2 du règlement n° 3656/83?
"A cet égard," précise le College van Beroep voor het Bedrijfsleven dans les motifs de son arrêt de renvoi, "il faut se demander entre autres si la Commission aurait pu favoriser la présentation de nouvelles demandes de licences d' importation auprès des autorités compétentes des États membres . Ensuite, il faut se demander si, par application de la répartition au prorata au sens de l' article 2 précité, paragraphe 3, la Commission aurait pu tenir compte de ces nouvelles demandes au détriment de celles qui avaient déjà été introduites les 12 et 20 février 1986 ."
32 . En ce qui concerne la première de ces questions, nous sommes d' avis qu' on ne peut guère reprocher à la Commission d' avoir encore encouragé la présentation de nouvelles demandes de licences auprès des autorités des États membres . En effet, la Commission se devait d' envisager l' éventualité, même si elle était peut-être tout à fait théorique, que toutes les demandes introduites entre le 11 et le 20 février 1986 pour une quantité de 87 020,261 tonnes ne soient pas confirmées . Si les demandes confirmées étaient restées en dessous de 70 000 tonnes, le solde aurait pu être utilisé pour satisfaire, au prorata, les demandes nouvelles .
33 . Par contre, nous estimons que la Commission a eu tort de réserver un traitement identique aux demandes confirmées et aux demandes nouvelles et de leur appliquer, à toutes, le même pourcentage de réduction .
34 . La Commission était en effet liée par son propre règlement n° 3656/83 dont l' article 2, paragraphe 3, prévoit l' attribution des licences semaine après semaine .
35 . Pour les raisons indiquées ci-dessus on ne saurait reprocher à la Commission d' avoir arrêté, le 20 février 1986, l' application par anticipation de ce règlement, mais elle n' était pas en droit d' ignorer le fait que certaines demandes lui avaient déjà été transmises par les autorités nationales à un moment où elle n' avait pas encore mis fin à cette distribution anticipée .
36 . Ainsi les demandes présentées par les requérantes les 12 et 20 février 1986 devaient garder le rang de priorité que leur conférait leur date de présentation . La Commission aurait dû statuer d' abord au sujet du groupe des demandes confirmées et ensuite seulement tenir compte des nouvelles demandes .
37 . Si au 25 mars 1986 le montant total des demandes confirmées avait dépassé les 70 000 tonnes restantes du contingent, la Commission aurait dû distribuer ces 70 000 tonnes au prorata des quantités sollicitées par les demandes confirmées même si, dans ce cas, aucune nouvelle demande n' aurait pu être, même partiellement, accueillie le 25 mars 1986 .
38 . Certes, on ne saurait exclure que cette façon de procéder aurait pu donner lieu à des recours de la part des opérateurs économiques laissés pour compte . Mais il ne s' agissait là que d' une des conséquences possibles de la décision de la Commission de distribuer le contingent par anticipation, et des risques ainsi assumés par elle . Il n' existait malheureusement aucune solution entièrement satisfaisante aux problèmes créés par la décision tardive du Conseil .
39 . Au cours de la procédure orale, la Commission a fait valoir que si elle avait reconnu un droit de priorité aux anciennes demandes elle aurait également dû "reconstruire artificiellement" la période de quatre semaines se situant entre le 20 février et le 21 mars .
40 . Nous ne sommes pas convaincus par cet argument . Il existe en effet une différence substantielle entre les demandes qui, comme celles des requérantes, avaient été déposées auprès des autorités nationales et transmises à la Commission avant que celle-ci ne décide d' arrêter la distribution anticipée des licences et les demandes que des opérateurs auraient peut-être voulu déposer auprès des autorités nationales après cette décision, mais que les autorités nationales ont dû refuser d' enregistrer et de transmettre, suite à cette même décision de la Commission .
41 . Enfin, il n' est pas sans intérêt de noter qu' il est apparu au cours de la procédure orale que, dans le cadre de la mise en oeuvre du règlement du Conseil n° 1898/86, du 17 juin 1986, portant le contingent à 300 000 tonnes, la Commission a elle-même éprouvé le besoin d' accorder une priorité aux produits qui, au jour de l' entrée en vigueur de ce règlement, se trouvaient sous le régime du dépôt en douane ou dans une zone franche .
42 . Nous devons donc conclure que, en n' accordant pas la priorité aux demandes qui lui avaient été transmises avant sa décision mettant fin à la distribution anticipée, la Commission n' a pas fait une application correcte de la règle de l' attribution hebdomadaire prévue à l' article 2, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 3656/83 .
43 . Compte tenu de la constatation que nous venons de faire, nous estimons qu' il n' est plus nécessaire d' examiner si les décisions de la Commission des 21 et 25 mars 1986 ont violé le principe de non-discrimination ou le principe de la sécurité juridique . C' est dès lors à titre purement subsidiaire que nous le faisons .
44 . b ) Quant à la violation du principe de non-discrimination
45 . Il résulte des développements qui précèdent que, en ne faisant pas de distinction entre les demandes qui ne constituaient que la confirmation de demandes antérieures et les demandes nouvelles introduites après le 21 mars 1986, la Commission a traité de manière identique des situations qui n' étaient pas comparables .
46 . Or, d' après la jurisprudence de la Cour, la discrimination ne consiste pas seulement à traiter de manière différente des situations qui sont identiques, mais aussi à traiter de manière identique des situations qui sont différentes ( 5 ).
47 . c ) Quant à la violation du principe de sécurité juridique
48 . L' un des impératifs du principe de sécurité juridique exige que toute situation de fait soit normalement, et sauf indication expresse contraire, appréciée à la lumière des règles de droit qui en sont contemporaines ( voir arrêt du 12 octobre 1978, affaire 10/78, Tayeb Belbouab/Bundesknappschaft, Rec . p . 1915, 1924, point 7 ).
49 . En l' espèce, la Commission, en prenant ses décisions des 21 et 25 mars 1986, a ignoré le fait qu' au moment où les demandes des requérantes lui ont été transmises ( les 13 et 20 février 1986 ) elle n' avait pas encore mis fin à l' application anticipée des mécanismes prévus à l' article 2, paragraphes 2 et 3, du règlement n° 3656/83 . Dès lors, ces demandes devaient bénéficier, en vertu du principe de la sécurité juridique, du rang de priorité découlant de la date de leur transmission à la Commission .
50 . Avant de conclure, nous voudrions encore dire un mot au sujet d' un problème connexe évoqué par le College van Beroep, à savoir dans quelle mesure le règlement du Conseil n° 1898/86 du 17 juin 1986 portant le contingent tarifaire à 300.000 tonnes est susceptible de jouer un rôle dans cette affaire .
51 . En vertu de ce règlement, le défendeur a en effet délivré des certificats d' importation supplémentaires à la société Krohn .
52 . A notre avis, cet élément ne revêt de l' importance que dans le cadre de l' examen de la demande de dommages et intérêts que les requérantes au principal ont également déposée auprès du College van Beroep .
Conclusion
53 . Sur la base des considérations exposées ci-dessus, nous vous proposons de répondre comme suit au College van Beroep voor het Bedrijfsleven :
"1.L' examen de la première question n' a pas révélé d' éléments de nature à affecter la validité de la communication de la Commission du 20 février 1986 .
2.Par ses communications des 21 et 25 mars 1986, la Commission a violé l' article 2, paragraphe 3 du règlement n° 3656/83 et, subsidiairement, les principes de non-discrimination et de sécurité juridique ."
( 1 ) Règlement n° 604/83 du Conseil, du 14 mars 1983, relatif au régime à l' importation applicable pour les années 1983 à 1986 aux produits relevant de la sous-position 07.06 A du tarif douanier commun et modifiant le règlement n° 950/68 relatif au tarif douanier commun, publié au JO L 72 du 18.3.1983? p . 3
( 2 ) Règlement n° 758/86 du Conseil, du 10 mars 1986, relatif au régime à l' importation applicable, pour l' année 1986, aux produits relevant de la sous-position 07.06 A du tarif douanier commun originaires des pays tiers non membres de l' accord général sur les tarifs douaniers et le commerce ( GATT ), publié au JO L 72 du 15.3.1986, p . 1 .
( 3 ) Règlement n° 3656/83 de la Commission, du 23 décembre 1983, portant modalités d' application du régime d' importation en 1984, 1985 et 1986 pour les produits de la sous-position 07.06 A du tarif douanier commun, originaires de pays tiers autres que la Thaïlande, publié au JO L 361 du 21.12.1983 .
( 4 ) Voir en ce sens l' arrêt du 5 mai 1981, Commission/Royaume-Uni, 804/79, Rec . p . 1045, point 23 .
( 5 ) Arrêt du 4 février 1982, affaire 817/79, Buyl/Commission, Rec . p . 245, 266, et affaire 1253/79, Battaglia/Commission, Rec . p . 297, 322 .
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