Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
A - Matéria de facto
1. Este novo processo entre a sociedade Hoogovens Groep BV, recorrente, e a Comissão das Comunidades Europeias, recorrida, prende-se com a questão de saber se esta última tinha o direito, no âmbito do regime de quotas siderúrgicas, de suprimir retroactivamente a limitação por ela introduzida à faculdade de transferir determinadas referências.
2. Pela Decisão Geral n.° 3485/85 da Comissão, de 27 de Novembro de 1985, que prorroga o sistema de vigilância e de quotas de produção de certos produtos para as empresas da indústria siderúrgica (1), a recorrida prorrogou o regime de quotas para o período de 1 de Janeiro a 31 de Dezembro de 1987, ainda que para uma menor quantidade de produtos relativamente à regulamentação anterior.
3. O n.° 1 do artigo 15.° desta decisão permite à Comissão, em determinados casos, autorizar uma empresa a proceder a transferências de referências no interior dos dois grupos das seguintes categorias de produtos :
- Ia, Ib, Ic, II e III (grupo 1);
- III, IV e VI (grupo 2).
4. O n.° 2 do artigo 15.° permite à Comissão autorizar trocas, vendas ou cessões da totalidade ou parte de produções e quantidades de referência, se as instalações correspondentes às referências a transferir tiverem sido definitivamente encerradas ou vendidas e transferidas para um país terceiro depois de 1 de Janeiro de 1980. A Comissão pode autorizar estas operações no quadro dos planos de reestruturação por ela aprovados.
5. O n.° 3 do artigo 15.° permite à Comissão, em caso de encerramento definitivo ou de venda e transferência para país terceiro de uma instalação, ocorridos após 1 de Janeiro de 1980, autorizar a empresa a transferir as referências correspondentes a esta instalação no interior dos dois grupos de categorias de produtos enumerados no n.° 1, sob determinadas condições.
6. Através da Decisão n.° 3524/86, de 19 de Novembro de 1986 (2), que altera a Decisão n.° 3485/85, baseando-se no artigo 18.° desta última, a Comissão, considerando que a categoria Ic deixará de estar sujeita ao sistema de quotas a partir de 1 de Janeiro de 1987, sendo desejável evitar perturbações no mercado do aço provocadas pela dilatação artificial das referências dos produtos que continuavam sujeitos ao regime de quotas, mediante a transferência das referências dos produtos a liberalizar em breve, decidiu limitar, com efeito imediato, a aplicação dos n.os 2 e 3 do artigo 15.° da Decisão n.° 3485/85/CECA aos produtos das categorias Ia, Ib, II, III, IV e VI. Deste modo, deixava de se poder proceder a transferências de referências a partir da categoria Ic, ao abrigo dos n.os 2 e 3 do artigo 15.°, e isto com efeito imediato.
7. Na sequência desta decisão, a recorrida autorizou um pedido de transferência apresentado em 18 de Novembro de 1976, mas indeferiu dois outros pedidos posteriormente introduzidos. As decisões relativas a estes dois últimos pedidos foram impugnadas judicialmente pelas empresas em questão (3).
8. Tendo em conta estes dois recursos, que correspondem aos processos 13/87 e 25/87, a Comissão reexaminou o conjunto das questões que aqui se colocam. Chegou à conclusão de que um novo exame dos dados disponíveis permitia concluir que as repercussões das transferências possíveis não eram de natureza tão grave que justificassem a medida que se traduz em excluir da aplicação dos n.os 2 e 3 do artigo 15.° do Regulamento n.° 3485/85 os produtos da categoria Ic. Por isso é que, através da Decisão n.° 1434/87, de 20 de Maio de 1987 (4), revogou a Decisão n.° 3524/86, com efeitos a partir de 19 de Novembro de 1986.
9. É esta última decisão que é impugnada pela recorrente, por a considerar viciada de desvio de poder relativamente a si. A recorrida absteve-se ilegitimamente de prever nesta decisão disposições que colocassem a posição relativa da recorrente no mercado a um nível equitativo. A recorrente alega que, de qualquer modo, a recorrida não adoptou medidas que pudessem evitar a continuação da deterioração da posição relativa da recorrente no mercado. O simples facto de a posição relativa da recorrente se ter gravemente deteriorado e se ter continuado a deteriorar em resultado da decisão impugnada leva, segundo a recorrente, a concluir que a recorrida utilizou os seus poderes para fins diversos daqueles em razão dos quais tais poderes foram atribuídos.
10. A recorrente conclui, deste modo, pedindo que a decisão seja anulada na sua totalidade ou, pelo menos, em parte.
11. A recorrida conclui pedindo que o Tribunal declare o recurso inadmissível ou, subsidiariamente, improcedente.
12. O recurso é dirigido contra a supressão de uma excepção ao regime geral instituído pela Decisão n.° 3485/85. No entanto, a recorrente não impugnou esta decisão geral. Nos processos 226/86 e 285/86 (5), a razão pela qual a recorrente invocou a excepção de ilegalidade contra a referida Decisão Geral n.° 3485/85, traduzia-se no facto de esta decisão não permitir um ajustamento das quotas de fornecimento no mercado comum e não o de que ela prejudicava a sua posição relativa no mercado.
13. Nesta matéria, a recorrida considera dever velar pela existência de uma relação equilibrada entre as empresas, mas não proteger de forma absoluta as respectivas posições relativas no mercado. Além disso, alega que a liberalização da categoria Ic e a possibilidade de efectuar transferências não deram origem a deslocamentos substanciais de referências.
14. Os outros argumentos das partes serão abordados, na medida do necessário, no âmbito do meu parecer. Quanto ao resto, remeto para o relatório para audiência.
B - Parecer
I - Quanto à admissibilidade do recurso
15. Segundo o teor do pedido da recorrente, o presente processo incide sobre a Decisão n.° 1434/87. Na medida em que esta decisão contém uma disposição autónoma - a revogação da Decisão n.° 3524/86 -, o recurso é admissível. O facto de a decisão impugnada se limitar a repor uma situação jurídica que, para o que aqui interessa, resultava já da Decisão n.° 3485/85 não constitui obstáculo à admissibilidade. Por último, a adopção da Decisão n.° 3524/86 destinava-se a permitir ter em conta o facto de as chapas galvanizadas (grupo Ic) terem sido excluídas do regime das quotas pela Decisão n.° 3746/86 (6).
16. Ora, se é certo que a Decisão n.° 1434/87 restabeleceu literalmente a regulamentação anterior, que era a da Decisão n.° 3485/85, deve, no entanto, dizer-se que aquela atribui aos n.os 2 e 3 do artigo 15.° uma importância bem diferente da que tinham anteriormente, na medida em que passou, desde logo, a ser possível efectuar transferências de referências a partir de um grupo de produtos liberalizado. Em consequência, deve considerar-se que o conteúdo normativo da Decisão n.° 1434/87 é, em parte, novo.
17. Os argumentos da recorrida relativos à admissibilidade devem, no entanto, ser tidos em consideração, na medida em que a possibilidade fundamental de efectuar transferências ao abrigo dos n.os 2 e 3 do artigo 15.° da Decisão n.° 3485/85 já não pode ser posta em causa. Nos processos 226 e 285/86, a recorrente tinha concluído pedindo a "anulação na totalidade ou, pelo menos, em parte, da Decisão Geral n.° 3485/85"; no acórdão de 14 de Julho de 1988, proferido nos processos apensos 33, 44, 110, 226 e 285/86, o Tribunal de Justiça interpretou este pedido da recorrente no sentido de que se destinava essencialmente a invocar a ilegalidade da Decisão Geral n.° 3485/85, e em especial do seu artigo 5.° O Tribunal de Justiça considerou procedente este pedido ao declarar nulo o artigo 5.°, na medida em que este não permitia à Comissão estabelecer quotas de fornecimento, por ela consideradas equitativas, para as empresas em que a relação entre as quotas de produção e as de fornecimento seja sensivelmente inferior à média comunitária. A recorrente não contestou a interpretação dada pelo Tribunal de Justiça ao seu pedido. De qualquer modo, não apresentou ao Tribunal de Justiça qualquer requerimento ao abrigo do artigo 67.° do Regulamento Processual, de forma que o Tribunal de Justiça já se pronunciou sobre o conjunto do pedido respeitante à Decisão n.° 3485/85.
18. Dado que a Decisão n.° 3485/85 apenas foi, assim, impugnada pela recorrente relativamente ao seu artigo 5.°, mas não no que respeita ao n.os 2 e 3 do artigo 15.° e dado que esta decisão anunciava no artigo 19.° que a Comissão tinha a intenção de solicitar ao Conselho, antes do final de 1986, após consulta do Comité Consultivo, o seu parecer favorável sobre a exclusão de novas categorias do regime de quotas, a partir de 1 de Janeiro de 1987, os argumentos da recorrente apenas podem ser aceites na medida em que respeitarem à invocada degradação da sua posição relativa no mercado em resultado da Decisão n.° 1434/87. Na medida em que resulta das regras de base da Decisão n.° 3485/85, a referida degradação não pode ser tomada em consideração no caso em apreço.
19. Fica, assim, apenas por analisar se a adopção da Decisão n.° 1434/87 constitui um desvio de poder relativamente à recorrente.
II - Quanto ao mérito
20. Deve começar-se por recordar que tanto a Decisão n.° 3524/86, como a Decisão n.° 1434/87, que a revogou, se baseiam no artigo 18.° da Decisão n.° 3485/85, o qual permite à Comissão efectuar os ajustamentos necessários se ocorrerem mudanças profundas no mercado siderúrgico ou se a aplicação da referida Decisão n.° 3485/85 encontrar dificuldades imprevistas.
21. Da letra do artigo 18.° da Decisão n.° 3485/85 depreende-se já que a recorrida dispõe neste domínio de um amplo poder de apreciação e de decisão.
22. Se é certo que, enquanto elemento da Decisão n.° 3485/85, o artigo 18.° deve ser apreciado designadamente, no contexto do n.° 2 do artigo 58.° do Tratado CECA, que impõe à Comissão a fixação de quotas equitativas no quadro de um regime de quotas, não deve no entanto ver-se no artigo 18.° o instrumento próprio para a fixação das quotas equitativas. Estas devem determinar-se com base no artigo 5.° da decisão, ainda que possam sofrer determinadas alterações nos termos dos artigos seguintes.
23. O artigo 18.° visa, pelo contrário, permitir fazer face a alterações profundas do mercado siderúrgico ou ultrapassar dificuldades imprevistas. Destina-se a contribuir para a solução de problemas ainda não identificados no momento da adopção da Decisão n.° 3485/85. Não pode, no entanto, de forma alguma, ser utilizado para compensar eventuais injustiças do regime geral de quotas.
24. Tendo em conta este contexto podem aceitar-se os argumentos da recorrida quando esta refere que o artigo 18.° deve ser utilizado para regular problemas conjunturais, mas não para remediar problemas estruturais do mercado siderúrgico.
25. Em Novembro de 1986, numa altura em que se sabia que os produtos do grupo Ic deixariam de estar sujeitos ao regime de quotas a partir de 1 de Janeiro de 1987, a recorrida receava que se verificassem perturbações no mercado siderúrgico devido à dilatação artificial das referências de produtos ainda sujeitos ao regime de quotas em razão da transferência de referências de produtos a liberalizar em breve. Foi por isso que considerou oportuno excluir as possibilidades de transferência a partir do grupo Ic. Se se partir do princípio de que os receios da recorrida assentavam em factos ou em previsões dignas de crédito, o artigo 18.° da Decisão n.° 3485/85 podia ser utilizado para adoptar tal medida.
26. Quando se verificou, tendo em conta uma diversa evolução da conjuntura, que os seus receios não se justificavam, a recorrida tinha, no meu entender, não apenas o direito, como também a obrigação, de revogar a Decisão n.° 3524/86, o que fez ao adoptar a Decisão n.° 1484/87. Como tinha adquirido a convicção de que as repercussões da transferência de possíveis referências não tinham uma gravidade tal que justificassem a exclusão dos produtos do grupo Ic da aplicação dos n.os 2 e 3 do artigo 15.° da Decisão n.° 3485/85, a recorrida era obrigada a actuar dessa forma, dado que os pressupostos de facto da aplicação do artigo 18.° já não se verificavam. Na verdade, entretanto, os pressupostos de facto e as bases jurídicas em que assentava a Decisão n.° 3524/86 tinham desaparecido, visto que os dados económicos tinham evoluído de forma diferente da inicialmente prevista pela recorrida.
27. A recorrida invocou igualmente os princípios de igualdade de tratamento e da segurança jurídica para justificar o seu comportamento.
28. Corresponde efectivamente à verdade que no final de 1985, quando, através da Decisão n.° 3485/85, de 27 de Novembro de 1985, a recorrida decidiu excluir do regime de quotas os produtos do grupo V (varões para betão) e os da categoria Ib (chapas com revestimento) a partir de 1 de Janeiro de 1986, as possibilidades de transferência dos n.os 2 e 3 do artigo 15.° da Decisão n.° 234/84 (7), em vigor até 31 de Dezembro de 1985, não tinham sido limitadas nem suprimidas. Os agentes económicos podiam assim contar, no quadro da prossecução da liberalização do regime de quotas, com uma acção semelhante da recorrida, o que foi confirmado pelos recursos interpostos nos processos 13 e 25/87, supracitados.
29. Além disso, não existem dúvidas de que se justifica manter as possibilidades de transferência previstas nos n.os 2 e 3 do artigo 15.° da Decisão n.° 3485/85, dado que estas estão ligadas ao encerramento definitivo ou à transferência para um país terceiro de instalações, ou ainda a um plano de reestruturação aprovado pela Comissão. As empresas que utilizam as possibilidades de transferência estabelecidas neste artigo deram já, na verdade, uma contribuição para o saneamento do mercado siderúrgico que pode ser recompensada nos termos dos n.os 2 e 3 do artigo 15.° nas condições referidas nestas disposições.
30. Neste momento, há assim que concluir que a recorrida utilizou o poder de apreciação que lhe confere o artigo 18.° da Decisão n.° 3485/85 para combater as dificuldades conjunturais, tal como prevê esta disposição. A revogação da Decisão n.° 3524/86 pela Decisão n.° 1434/87 constitui assim uma utilização apropriada deste poder, dado que a decisão revogada não reunia as condições previstas no artigo 18.°
31. Em consequência, dado que não existe, no caso presente, qualquer desvio de poder, apenas resta observar, de passagem, que não pode existir a fortiori qualquer desvio de poder relativamente à recorrente.
32. As medidas adoptadas com base no artigo 58.° do Tratado CECA destinam-se, na verdade, a permitir a toda a indústria siderúrgica da Comunidade controlar as consequências que podem advir de uma retracção da procura numa base colectiva e através de um esforço de solidariedade. De acordo com a jurisprudência, esta disposição não obriga, no entanto, de forma alguma, a recorrida, a garantir, em detrimento das outras empresas da Comunidade (8), uma certa produção mínima a uma determinada empresa, nem a manutenção de uma determinada posição relativa no mercado (9). Se não existisse qualquer obrigação deste tipo no quadro do artigo 58.° do Tratado CECA e da norma de base da Decisão n.° 3485/85 (artigo 5.°), tal não podia verificar-se ao abrigo do artigo 18.° da referida Decisão n.° 3485/85, que constitui uma norma especial destinada a medidas conjunturais.
33. Por estas razões, também já não é necessário analisar os números divergentes fornecidos pelas partes a propósito do prejuízo da posição relativa da recorrente no mercado. Trata-se, por um lado, de números não totalmente comparáveis na medida em que uns correspondem a avaliações e outros a resultados efectivos. Além disso, os números relativos à degradação da posição relativa (à excepção dos respeitantes ao grupo Ib) situam-se numa faixa compreendida entre 0,5 e 1,5 %, o que, mesmo que se queira afirmar a obrigação da recorrida de garantir a posição relativa da recorrente, não seria de modo algum inaceitável.
C - Conclusões
34. Tendo em conta o que antecede, proponho que o Tribunal decida da seguinte forma :
1) negar ao provimento ao recurso.
2) condenar a recorrente nas despesas.
(*) Língua original: alemão.
(1) JO 1985, L 340, p. 5; EE 08 F3 p. 35.
(2) JO 1986, L 325, p. 35.
(3) Processo 13/87, Thyssen Stahl AG/Comissão das Comunidades Europeias; processo 25/87, Hoesch AG/Comissão das Comunidades Europeias; ambos os processos foram cancelados por decisões do Tribunal de Justiça de 30 de Setembro de 1987.
(4) Decisão n.° 1434/87/CECA da Comissão, de 20 de Maio de 1987, que revoga a Decisão n.° 3524/86/CECA, que altera a Decisão n.° 3485/85/CECA que prorroga o sistema de vigilância e de quotas de produção de certos produtos para as empresas da indústria siderúrgica, JO,1987, L 136, p. 39.
(5) Acórdão do Tribunal de Justiça, de 14 de Julho de 1988, nos processos apensos 33, 44, 110, 226 e 285/86, Stahlwerke Peine-Salzgitter AG e Hoogovens Groep BV/Comissão das Comunidades Europeias, Colect. p. 4309.
(6) Decisão n.° 3746/86/CECA da Comissão, de 5 de Dezembro de 1986, que altera a Decisão n.° 3485/85/CECA, que prorroga o sistema de vigilância e de quotas de produção de certos produtos para as empresas da indústria siderúrgica, JO 1986, L 348, p. 1.
(7) Decisão n.° 234/84/CECA da Comissão, de 31 de Janeiro de 1984, que prorroga o sistema de vigilância e de quotas de produção de certos produtos para as empresas da indústria siderúrgica, JO 1984, L 29, p. 1.
(8) Ver acórdãos de 7 de Julho de 1982, no processo 119/81, Kloeckner-Werke AG/Comissão das Comunidades Europeias, Recueil 1982, p. 2627, e em especial p. 2650, e de 11 de Maio de 1983, no processo 244/81, Kloeckner-Werke AG/Comissão das Comunidades Europeias, Recueil 1983, p. 1451, e em especial p. 1482.
(9) Ver despachos do presidente do Tribunal de Justiça, de 10 de Agosto de 1987, no processo 209/87 R, EISA/Comissão das Comunidades Europeias, e de 2 de Maio de 1988, no processo 92/88 R, Asider/Comissão das Comunidades Europeias, Colect. p.2425.
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