Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
A - Faktiske omstaendigheder
1 . Den sag, jeg skal tage stilling til her, er indbragt for Domstolen i form af en anmodning om praejudiciel afgoerelse fra Frankrigs Cour de cassation . Der er naermere bestemt tale om en praejudicial sag nummer to under en tvist mellem en italiensk vandrende arbejdstager, Pietro Pinna ( herefter benaevnt "sagsoegeren "), og Caisse d' allocations familiales de la Savoie ( herefter benaevnt "sagsoegte ").
2 . Sagsoegeren mener for sine to boern Sandro og Rosetta at have krav paa boernetilskud, som blev naegtet ham for visse perioder, hvor boernene opholdt sig i Italien sammen med deres mor . Afgoerelsen om dette afslag blev tilsyneladende truffet paa grundlag af artikel 73, stk . 2, i forordning nr . 1408/71 ( 1 ). Denne bestemmelse lyder saaledes :
"En arbejdstager, der er omfattet af fransk lovgivning, har for de af sine familiemedlemmer, der er bosat i en anden medlemsstat end Frankrig, ret til boernetilskud efter lovgivningen i den stat, hvor disse familiemedlemmer er bosat; arbejdstageren skal opfylde de betingelser med hensyn til beskaeftigelse, der i fransk lovgivning er fastsat for opnaaelse af ret til ydelser ."
3 . Ved den foerste anmodning om praejudiciel afgoerelse blev Domstolen anmodet om at tage stilling til bestemmelsens gyldighed . Ved dom af 15 . januar 1986 ( 2 ) kendte Domstolen foelgende for ret :
"1 ) Artikel 73, stk . 2, i forordning nr . 1408/71 er ugyldig, for saa vidt arbejdstagere, der er omfattet af fransk lovgivning, ikke er berettiget til franske boernetilskud for de af deres familiemedlemmer, der er bosat paa en anden medlemsstats omraade .
2 ) Bortset fra tilfaelde, hvor arbejdstagere har anlagt retssag eller indgivet en hermed sidestillet klage inden dagen for afsigelsen af denne dom, kan det forhold, at artikel 73, stk . 2, i forordning nr . 1408/71 er ugyldig, ikke paaberaabes til stoette for krav vedroerende boernetilskud for perioder forud for denne dag ."
4 . I naervaerende sag er der spoergsmaal om indholdet og raekkevidden af denne dom og om, hvilke regler der nu finder anvendelse .
5 . Den forelaeggende retsinstans har anmodet Domstolen om at afgoere,
"1 ) om ugyldigheden af artikel 73, stk . 2, i forordning nr . 1408/71 bevirker, at den i artikel 73, stk . 1, fastlagte ordning vedroerende udbetaling af familieydelser finder anvendelse i alle tilfaelde, eller om ugyldigheden i stedet bevirker, at der maa vedtages nye bestemmelser efter proceduren i Rom-Traktatens artikel 51,
2 ) idet det i sidstnaevnte tilfaelde oenskes oplyst, hvilken ordning der i mellemtiden finder anvendelse paa vandrende arbejdstagere, der er omfattet af fransk lovgivning ."
6 . Paa den ene side har den forelaeggende retsinstans anfoert, at Raadet paa forslag af Kommissionen med enstemmighed skal vedtage de foranstaltninger vedroerende social sikring, der er noedvendige for at gennemfoere arbejdskraftens frie bevaegelighed, isaer ved at indfoere en ordning, som goer det muligt at sikre vandrende arbejdstagere og deres ydelsesberettigede paaroerende betaling af ydelser, for saa vidt angaar personer, der er bosat paa medlemsstaternes omraader . Paa den anden side har Domstolen imidlertid fastslaaet, at bopaelskriteriet ikke kan anses for at bidrage til virkeliggoerelsen af det i EOEF-Traktatens artikel 48 fastlagte ligebehandlingsprincip, hvorfor det savner hjemmel at anvende det i den paagaeldende sammenhaeng ( 3 ).
7 . I betragtning af, at en ordning imidlertid kun kan vedtages af Raadet med enstemmighed og paa forslag af Kommissionen ( 4 ), maatte der antages at bestaa en usikkerhed med hensyn til, hvilke bestemmelser der nu skal anvendes, for saa vidtangaar tilkendelse af familieydelser til vandrende arbejdstagere, der er omfattet af fransk lovgivning, og det maatte vaere op til Domstolen at afgoere dette spoergsmaal .
8 . De opfattelser, som procesdeltagerne under retsforhandlingerne for Domstolen har gjort gaeldende i sagen, har vaeret meget forskelligartede . Det synspunkt er saaledes blevet fremfoert, at der ved dommen i sag 41/84 er blevet skabt en lovgivningslakune, som kun Raadet som lovgiver paa grundlag af EOEF-Traktatens artikel 51 kan udfylde ( 5 ). Hvad angaar en foreloebig udfyldning af den naevnte lakune er der blevet peget paa fire alternativer : For det foerste gaar den franske regering i praksis ud fra, at den foer dommen i sag 41/84 herskende retstilstand fortsat er gaeldende . De kompetente myndigheder er blevet opfordret til foreloebig at anvende den oprindelige procedure . Den franske regering finder, at der i overgangsperioden, indtil nye faellesskabsretlige bestemmelser indfoeres, er hjemmel til at anvende reglerne i fransk lovgivning . En anden loesningsmodel gaar ud paa, at der maa kunne ske en anvendelse af forordning nr . 3, naermest som om den foer ikrafttraedelsen af forordning nr . 1408/71 gaeldende retstilstand genoplives . Endelig er Kommissionen af den opfattelse, at ordningen i artikel 73, stk . 1, i forordning nr . 1408/71 i hvert fald som en foreloebig loesning maa finde anvendelse . I oevrigt har flere af procesdeltagerne tilsluttet sig det synspunkt, at artikel 73, stk . 1, maa finde anvendelse i alle tilfaelde, uden at det konkret er noedvendigt at udstede en bestemmelse, der udfylder den naevnte lakune .
9 . Hvad i oevrigt angaar de faktiske omstaendigheder og procesdeltagernes indlaeg, henviser jeg til retsmoederapporten .
B - Droeftelse
10 . Den omstaendighed, at der i den samme hovedsag allerede én gang er sket en praejudiciel forelaeggelse for Domstolen, er ikke til hinder for, at naervaerende sag realitetsbehandles . Allerede tidligt i sin praksis fastslog Domstolen, at retsinstanserne er bundet af de fortolkninger, Domstolen anlaegger, men at det er op til dem at afgoere, om den praejudicielle afgoerelse har skabt fornoeden klarhed, eller om det er noedvendigt paa ny at forelaegge spoergsmaal for Domstolen ( 6 ).
11 . De praejudicielle spoergsmaal drejer sig udtrykkeligt om, hvorvidt afgoerelsen om ugyldigheden af artikel 73, stk . 2, i forordning nr . 1408/71 bevirker, at betalingsordningen i stk . 1 maa finde anvendelse, eller om Raadet er forpligtet til at udstede nye bestemmelser . Det er kun i sidstnaevnte tilfaelde, at der bliver spoergsmaal om, hvilken overgangsordning der gaelder . Endvidere er der i forbindelse med spoergsmaalet om konsekvenserne af dommen blevet rejst tvivl om Domstolens kompetence til at traeffe afgoerelse om, hvilke regler der finder anvendelse, idet det anfoeres, at en saadan afgoerelse er ensbetydende med, at Domstolen tiltager sig retsanordnende befoejelser, der ikke tilkommer den som retsinstans . Det maa tilkomme de lovgivende organer at gennemfoere de foranstaltninger, som foelger af dommen .
12 . Graenseomraaderne mellem retsanvendelse, fortolkning, retsskabende virksomhed fra retsinstansers side og normfastsaettelse spiller saaledes en rolle i tvisten . I den konkrete sag kan opgaven ikke vaere at foretage en abstrakt dragning af graenserne for Domstolens kompetence . Men det maa dog positivt kunne fastslaas, hvilke befoejelser Domstolen har til at give et bindende svar paa de forelagte spoergsmaal . Problemet koncentrerer sig foelgelig til det spoergsmaal, om og i hvilket omfang den fastlaeggelse af de anvendelige retsreglers indhold, som Domstolen er blevet anmodet om at foretage, stadig er udtryk for en fortolkning og dermed en retsanvendelse, eller om det er noedvendigt med en retsskabende retsakt, som Domstolen savner kompetence til at udstede .
13 . Jeg skal indledningsvis fremsaette nogle generelle bemaerkninger vedroerende spoergsmaalet om de forpligtelser, der udspringer af en praejudiciel dom . EOEF-Traktaten indeholder ingen udtrykkelige bestemmelser herom, i modsaetning til artikel 176, der efter sit indhold og sin opbygning angaar annullations - og passivitetssoegsmaal . Artikel 176, stk . 1, indeholder bestemmelse om, at den institution, fra hvilken en annulleret retsakt hidroerer, eller hvis passivitet er blevet anset for stridende mod Traktaten, har pligt til at gennemfoere de til opfyldelsen af en dom fra Domstolen noedvendige foranstaltninger .
14 . Denne bestemmelse maa kunne finde anvendelse analogt, idet der med en afgoerelse om ugyldigheden af en faellesskabsretsakt er indtraadt en tilsvarende retstilstand og skabt et behov for, at der gribes ind . Denne foelgeslutning har Domstolen da ogsaa allerede draget, for saa vidt angaar praejudicielle sager . Domstolen har flere gange - og med naesten de samme ord - fastslaaet, at selv om Traktaten ikke udtrykkeligt regulerer spoergsmaalet om retsvirkningerne af en afgoerelse om ugyldighed i forbindelse med en praejudiciel sag, indeholder artiklerne 174 og 176 dog klare bestemmelser om retsvirkningerne af en afgoerelse om ugyldigheden af en forordning i forbindelse med et direkte soegsmaal . I overensstemmelse hermed har Domstolen i en raekke praejudicielle sager henvist til den forpligtelse for faellesskabsinstitutionerne til at handle, som udspringer af en dom ( 7 ).
15 . At drage den naevnte parallel er ikke mindst velbegrundet, naar henses til, at der ved en praejudiciel afgoerelse kan traeffes bestemmelse om de samme retsvirkninger som dem, der foelger af en dom om annullation . Selv om adressaten for en praejudiciel afgoerelse er den forelaeggende retsinstans, skal ogsaa andre retsinstanser laegge den én gang trufne afgoerelse om ugyldigheden af en retsakt til grund . En saadan afgoerelse - har Domstolen i sin praksis fastslaaet - udgoer et "tilstraekkeligt grundlag for" at "laegge til grund, at (( en retsstridig retsakt fra en faellesskabsinstitution )) er ugyldig" ( 8 ).
16 . Det foelger ogsaa af princippet om retsordenens enhed, at der maa anlaegges den naevnte analogibetragtning . Dette er ikke mindst klart, naar man ser paa Domstolens seneste praksis vedroerende dens enekompetence til at underkende faellesskabsretsakter ( 9 ). Med hensyn til spoergsmaalet om efterproevelsen af lovligheden af retsakter fra institutionerne er der en indbyrdes komplementaritet mellem de retsmidler, som henholdsvis direkte soegsmaal og praejudicielle sager er udtryk for, og hvad angaar retsvirkningerne af efterproevelsen, kan disse principielt ikke vaere forskellige .
17 . Den omstaendighed, at EOEF-Traktatens artikel 176 potentielt maa kunne finde anvendelse, for saa vidt angaar spoergsmaalet om retsvirkningerne af en praejudiciel afgoerelse, siger imidlertid intet om, hvorvidt der i det konkrete tilfaelde overhovedet er behov for at inddrage denne bestemmelse . Endnu mindre bestaar der en forpligtelse hertil, uanset sagens omstaendigheder . En forpligtelse for institutionerne til at handle kan overhovedet kun komme paa tale, hvor Domstolens kompetence til at fastlaegge, hvad der er gaeldende ret, ophoerer og dermed efterlader et tomrum, der maa udfyldes .
18 . Hvad naermere angaar Domstolens kompetence til at fastlaegge eller traeffe bestemmelse om, hvad der er gaeldende ret, er denne - saaledes som det da ogsaa fremgaar af Domstolens hidtidige praksis - meget vidtgaaende . I dommen i sag 300/86 ( 10 ) traf Domstolen f.eks . udtrykkelig bestemmelse om, hvilken ordning der foreloebig skulle finde anvendelse, idet der var tale om en viderefoerelse af den underkendte ordning og dens udvidelse til ogsaa at omfatte kategorier af retsundergivne, der havde vaeret udsat for forskelsbehandling .
19 . Det maa herefter undersoeges, hvorvidt dommen i sag 41/84 har skabt et retligt tomrum, som maa udfyldes i form af, at der udstedes nye bestemmelser, eller om forholdet er det, at de regler, der finder anvendelse, paa grundlag af en forstandig bedoemmelse kan udledes af selve dommen .
20 . I punkt 1 i konklusionen i dommen i sag 41/84 kendte Domstolen foelgende for ret : "Artikel 73, stk . 2, i forordning nr . 1408/71 er ugyldig, for saa vidt arbejdstagere, der er omfattet af fransk lovgivning, ikke er berettiget til franske boernetilskud for de af deres familiemedlemmer, der er bosat paa en anden medlemsstats omraade ". Ved denne formulering er der tale om en materiel afgraensning af indholdet af den ugyldige bestemmelse . Ogsaa paa grundlag af praemisserne kan man ikke naa frem til noget andet resultat ( 11 ). Jeg bemaerker her, at Domstolen netop ikke valgte en enklere og kortere formulering som f.eks ., "Artikel 73, stk . 2, i forordning nr . 1408/71 er ugyldig ". At Domstolen ikke desto mindre har anset hele stk . 2 for ugyldig, fremgaar af punkt 2 i domskonklusionen, hvorved der blev truffet bestemmelse om en begraensning af dommens retsvirkninger, for saa vidt angaar tidligere forhold . Det hedder naermere : "... det forhold, at artikel 73, stk . 2, i forordning nr . 1408/71 er ugyldig, (( kan )) ikke paaberaabes til stoette for krav ...".
21 . Gaar man ud fra, at artikel 73, stk . 2, i forordning nr . 1408/71 er en undtagelse fra hovedreglen i forordningens artikel 73, stk . 1, taler normteoretiske overvejelser for, at hovedreglen nu maa finde anvendelse i alle tilfaelde . Mod denne antagelse rejses der dog to indvendinger . For det foerste synes anvendelsesomraaderne for henholdsvis stk . 1 og 2 i forordningens artikel 73 at vaere forskellige, idet der i stk . 1 er tale om "familieydelser", mens stk . 2 angaar "boernetilskud ". For det andet synes undtagelsesreglen i bestemmelsens stk . 1, for saa vidt angaar "en anden medlemsstat end Frankrig", at have bevaret sin gyldighed .
22 . a ) Jeg vil nu undersoege det foerste argument . Baade begrebet "familieydelser" og begrebet "boernetilskud" er retligt defineret i artikel 1 i forordning nr . 1408/71 . I artikel 1, litra u ), i ) og ii ), hedder det : "i ) ... udtrykket 'familieydelser' (( betyder )) alle natural - eller kontantydelser, der tager sigte paa udligning af forsoergerbyrder inden for rammerne af en lovgivning som omhandlet i artikel 4, stk . 1, litra h ), dog med undtagelse af de i bilag II naevnte saerlige ydelser i anledning af foedsel; ii ) ... udtrykket 'boernetilskud' (( betyder )) periodiske kontantydelser, saafremt ydelsen af disse udelukkende afhaenger af antallet af familiemedlemmer og eventuelt af disses alder ."
23 . Den omtalte bestemmelse i artikel 4, stk . 1, litra h ), der bestaar af et enkelt ord, nemlig ordet "familieydelser", opstiller ingen begraensninger, idet den blot angiver, at "familieydelser" er en af de former for ydelser, som forordningen omfatter . Heller ikke bilag I indebaerer, for saa vidt angaar "boernetilskud" samt periodiske kontantydelser, nogen begraensning af anvendelsesomraadet . Artikel 1, litra u ), i ), kan derfor laeses saaledes : "... udtrykket 'familieydelser' (( betyder )) alle natural - eller kontantydelser, der tager sigte paa udligning af forsoergerbyrder ..."
24 . Det bliver herved klart, at boernetilskud kun er én kategori af familieydelser . Familieydelser og boernetilskud er saaledes ikke modsaetninger, men forholder sig til hinanden som henholdsvis over - og underbegreb . Det foelger heraf, at ogsaa forholdet mellem stk . 1 og stk . 2 i artikel 73 i forordning nr . 1408/71 materielt set har karakter af et forhold mellem en generel regel og en specialregel .
25 . Artikel 73, stk . 2, i forordning nr . 1408/71 indeholdt, saaledes som bestemmelsen oprindelig var affattet, to undtagelser af forskellig karakter fra hovedreglen i forordningens artikel 73, stk . 1, nemlig dels den materielle begraensning til boernetilskud, dels den territoriale begraensning til arbejdstagere, som var omfattet af fransk lovgivning, men hvis familiemedlemmer var bosat i en anden medlemsstat end Frankrig . Forholdet mellem henholdsvis artikel 73, stk . 1 og 2, i forordning nr . 1408/71 har saaledes karakter af et regel-undtagelsesforhold . Bortfalder begge undtagelser, saaledes som Domstolen har truffet afgoerelse om, kan der ikke laengere vaere nogen tvivl om, at ordningen i stk . 1 nu maa finde anvendelse i alle tilfaelde .
26 . b ) Jeg gaar nu - som tidligere meddelt - over til en undersoegelse af det argument, der stoettes paa ordlyden af forordningens artikel 73, stk . 1 .
27 . Det er rigtigt, at Domstolen ikke udtrykkeligt har fastslaaet ugyldigheden af ordene "en anden medlemsstat end Frankrig ". Umiddelbart maa det paa dette grundlag antages, at disse fortsat er gaeldende . Som jeg vil paavise, er denne antagelse imidlertid hverken i overensstemmelse med dommens indhold eller opbygningen af den endnu gyldige del af artikel 73 i forordning nr . 1408/71 .
28 . Et formalistisk argument mod antagelsen om, at artikel 73, stk . 1, i forordning nr . 1408/71 i bestemmelsens fulde ordlyd fortsat er gyldig, er det forhold, at Domstolen ikke blev spurgt om gyldigheden af denne bestemmelse . De foelgende overvejelser har dog mere at goere med dommens materielle indhold . Som jeg allerede har paavist, har Domstolen i dommen i sag 41/84 truffet afgoerelse om ugyldigheden af artikel 73, stk . 2, i forordning nr . 1408/71, for saa vidt angaar bestemmelsens materielle raekkevidde . Man maa forstaa praemisserne saaledes, at dualismen i ordningen netop var aarsagen til bestemmelsens ugyldighed, ud over den omstaendighed, at der skete en kraenkelse af ligebehandlingsprincippet . Den underkendte dualisme bestaar i, at det afgoerende forhold i henhold til artikel 73, stk . 1, var beskaeftigelseslandet, mens der - kun - for undtagelsestilfaeldene i stk . 2 gjaldt et bopaelslandskriterium . Saafremt man opretholdt den i artikel 73, stk . 1, fastlagte undtagelse, ville der som tidligere gaelde en dualistisk ordning, hvis konkrete indhold dog ikke laengere ville fremgaa af forordningens ordlyd . I og med at de omtvistede ord i artikel 73, stk . 1, blot er udtryk for en henvisning til undtagelserne i den ugyldige bestemmelse i stk . 2, rammes ordene ogsaa af dommen i sag 41/84 .
29 . En saadan formaalsfortolkning af Domstolens domme er fuldt ud paa sin plads og i oevrigt udtryk for noget ofte forekommende . Et eksempel herpaa er dommen i sag 130/79 ( 12 ), hvor der ogsaa var spoergsmaal om retsvirkningerne af, at en retsakt var blevet underkendt som vaerende ugyldig, idet Domstolen indledningsvis behandlede aarsagerne til ugyldigheden, hvorefter den fastslog, at andre forordninger med et tilsvarende indhold som den paagaeldende ugyldige bestemmelse ogsaa var ugyldige . I dommen i sag 33/84 ( 13 ) anerkendte Domstolen endog en stiltiende afgoerelse om ugyldigheden af en forordning . Ogsaa i dette tilfaelde maatte det fremgaa af forudsaetningerne bag og formaalet med en tidligere dom, at forordninger med indholdsmaessig tilknytning til den ugyldige bestemmelse ramtes at denne .
30 . Der er kun grundlag for at antage, at en saadan forudsaetningsvis underkendelse ikke foelger af konklusionen i dommen i sag 41/84, saafremt man forudsaetter, at artikel 73, stk . 1, aldrig har kunnet anses som den grundlaeggende regel i forhold til undtagelsen i stk . 2 . I saa fald er den eneste konstruktion, man kan forestille sig, foelgende : artikel 73, stk . 1, opstiller en samordningsregel vedroerende familieydelser, der gaelder for samtlige medlemsstater, bortset fra Frankrig . Kun for saa vidt angaar underkategorien boernetilskud, er stk . 2 udtryk for en saerlig konstitutiv regel for Frankrig .
31 . Dette forekommer imidlertid af flere grunde ikke overbevisende . For det foerste ses der ikke at vaere nogen saglig begrundelse for ganske at undtage Frankrig fra den faellesskabsretlige samordning med hensyn til familieydelser . Endvidere ville der, ogsaa saafremt bestemmelsen i stk . 2 havde vaeret gyldig, have vaeret et hul i lovgivningen . Der ville for andre familieydelser end boernetilskud overhovedet ikke have vaeret nogen regler . At det skulle have vaeret faellesskabslovgivers hensigt at skabe en saadan lakune, kan ikke serioest haevdes . Selv et hul i lovgivningen skabt ved en fejltagelse ville vaere blevet udfyldt ved dommerskabt ret i overensstemmelse med ordningens opbygning .
32 . Netop fordi forordning nr . 1408/71 er en ordning vedroerende samordning, som ikke i sig selv skaber nogen rettigheder, men regulerer spoergsmaalet om, hvilken lovgivning der finder anvendelse, giver det ingen mening at udelukke en del af franske familieydelser fra ordningens anvendelsesomraade . Noget saadant ville allerede i sig selv stride mod det faellesskabsretlige ligebehandlingsprincip .
33 . Det af sagsoegerens repraesentant under den mundtlige forhandling anfoerte vedroerende fortolkningen af dommen i sag 41/84 synes i realiteten baseret paa den forudsaetning, jeg lige har afvist . Selv om han i sit indlaeg gennemgik og sammenholdt de enkelte praemisser i dommen og de forskellige bestemmelser i forordningen, satte han sig ud over den terminologi, Domstolen anvendte i dommen . Domstolen gik saaledes i sin dom i sag 41/84 entydigt ud fra, at tilknytningsreglen vedroerende familieydelser maa finde anvendelse generelt, ogsaa for saa vidt angaar Frankrig . Allerede i praemis 25 hedder det, at artikel 73, stk . 2, i forordning nr . 1408/71 er ugyldig, for saa vidt arbejdstagere, der er omfattet af fransk lovgivning, ikke er berettiget til franske "prestations familiales" ( 14 ) for de af deres familiemedlemmer, der er bosat paa en anden medlemsstats omraade . Den samme formulering genfinder man i punkt 1 i domskonklusionen . Denne terminologi giver kun mening, saafremt man gaar ud fra, at arbejdstagere, der er omfattet af fransk lovgivning, principielt har krav paa franske familieydelser, og at kun undtagelsesbestemmelsen herfra vedroerende boernetilskud er ugyldig .
34 . Den herefter anvendelige hovedregel i artikel 73, stk . 1, er ogsaa i overensstemmelse med Domstolens krav om en effektiv samordningsregel . Hovedreglen er i overensstemmelse med det faellesskabsretlige ligebehandlingsprincip, der er knaesat i EOEF-Traktatens artikler 7 og 48 . For saa vidt angaar anvendelsesomraadet for forordning nr . 1408/71, er det faellesskabsretlige princip om forbud mod forskelsbehandling saerligt fastlagt i forordningens artikel 3, hvori det hedder : "Personer, der er bosat paa en medlemsstats omraade, og som er omfattet af denne forordning, har de samme pligter og rettigheder i henhold til en medlemsstats lovgivning som denne medlemsstats egne statsborgere ..."
35 . En fortsat opretholdelse af den fulde ordlyd af artikel 73, stk . 1, med de allerede skitserede retsvirkninger, ville formentlig ogsaa stride mod EOEF-Traktatens artikel 51, litra b ), hvorefter vandrende arbejdstagere og deres paaroerende har krav paa ( en medlemsstats ) ydelser, for saa vidt angaar personer bosat paa ( en anden ) medlemsstats omraade .
36 . Ud over det anfoerte vedroerende de i EOEF-Traktaten fastlagte principper vil artikel 73, stk . 1, som aendret efter de naevnte retningslinjer, samtidig vaere i overensstemmelse med de generelle bestemmelser i forordning nr . 1408/71 . Ud over ligebehandlingsprincippet i artikel 3 taenker jeg ogsaa paa artikel 13, hvorefter en arbejdstager, der er omfattet af forordningen, alene er undergivet lovgivningen i én medlemsstat ( 15 ), idet dette i almindelighed er beskaeftigelseslandets ( 16 ).
37 . De faa undtagelser fra beskaeftigelseslandsprincippet, som forordningen selv indeholder bestemmelse om, f.eks . for saa vidt angaar pensionsforsikring og graensearbejdere, giver intet grundlag for at rejse tvivl om den regel, der maa finde anvendelse her . Tvaertimod taler ud over den klare ordlyd af artikel 13 ogsaa betragtningerne til forordningen for den anfoerte loesning . For saa vidt angaar familieydelser, er den arbejdstager ydelsesberettiget, som fremsaetter krav om ydelser over for den kompetente institution, naermere bestemt i den medlemsstat, hvor han ogsaa betaler skatter og sociale bidrag . Undtagelser fra beskaeftigelseslandsprincippet i form af, at bopaelslandsprincippet finder anvendelse, er ofte begrundet i, at det normalt er den institution, til hvilken der er blevet betalt bidrag, som det paagaeldende krav skal fremsaettes overfor . I det foreliggende tilfaelde savnes der grundlag for en saadan fravigelse .
38 . Efter saaledes at have fastslaaet, at en generel anvendelse af artikel 73, stk . 1, er den loesning, der som udgangspunkt maa foelge af dommen i sag 41/84, gaar jeg over til en undersoegelse af den af den franske regering og sagsoegte fremsatte indvending herimod, nemlig at en saadan generel anvendelse af ordningen i artikel 73, stk . 1, maa antages at stride mod kravet om enstemmighed i EOEF-Traktatens artikel 51 .
39 . Det naevnte synspunkt savner grundlag . I henhold til EOEF-Traktatens artikel 4 varetages de opgaver, der paahviler Faellesskabet, af de fire i bestemmelsen naevnte institutioner, hvorved hver institution handler inden for rammerne af de befoejelser, som er tillagt den ved Traktaten . Domstolen er ved artikel 177, stk . 1, tillagt kompetence til at afgoere praejudicielle spoergsmaal om EOEF-Traktatens fortolkning .
40 . Ved sin afgoerelse af 15 . januar 1986 er Domstolen ikke gaaet videre :
Domstolen har fortolket Traktaten ved sin udtalelse om, at "det naevnte kriterium ( kriteriet i artikel 73, stk . 2 - familiemedlemmernes bopaelsland ) ... ikke (( kan )) anses for at bidrage til virkeliggoerelsen af det i Traktatens artikel 48 opstillede ligebehandlingsprincip ..." Domstolen har endvidere truffet afgoerelse om gyldigheden af en retsakt fra en institution ved at fastslaa, at artikel 73, stk . 2, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1408/71 er "ugyldig, for saa vidt ..."
41 . Endelig kan Domstolen, naar den traeffer afgoerelse om ugyldigheden af en forordning, statuere, hvilke af forordningens retsvirkninger der skal staa ved magt . Dette gaelder tilsvarende, for saa vidt angaar domme i henhold til proceduren i artikel 177 ( 17 ). Det er ikke udtryk for andet, saafremt Domstolen traeffer afgoerelse om, at artikel 73, stk . 1, i forordning nr . 1408/71 skal staa ved magt, efter at bestemmelsen i stk . 2 er blevet underkendt som vaerende ugyldig . Det synspunkt, at Domstolen dermed overskrider graenserne for sin kompetence, maa saaledes forkastes som savnende grundlag .
42 . Det naevnte resultat kan ogsaa stoettes paa retsteoretiske og retsfilosofiske betragtninger . Saadanne maa noedvendigvis blive personligt farvede . Jeg finder det derfor ufornoedent at fremkomme med saadanne betragtninger for Domstolen . Traktatens indhold, som er bindende for os alle, udgoer et tilstraekkeligt grundlag .
43 . Generaliseringen af ordningen i artikel 73, stk . 1, indskraenker selvsagt - dette er selvindlysende - ikke paa nogen maade Raadets og Kommissionens befoejelser til at foranledige en aendring af retstilstanden . Der foreligger saaledes absolut ingen forpligtelse til at opretholde princippet i artikel 73, stk . 1 . Raadet kan udmaerket soege en anden loesning, og som vi har hoert, paataenker Raadet da ogsaa at goere dette . Blot kan Raadet ikke basere sig paa princippet i artikel 73, stk . 2, idet dette ikke bidrager til at virkeliggoere det i Traktaten opstillede ligebehandlingsprincip .
44 . Afslutningsvis har jeg endnu en bemaerkning til det under retsforhandlingerne rejste spoergsmaal om artiklerne 60 og 220 i akten vedroerende Spaniens og Portugals tiltraedelse, selv om disse bestemmelser efter min opfattelse ikke umiddelbart kan faa nogen indflydelse paa besvarelsen af de her omhandlede spoergsmaal . Begge bestemmelser indeholder, for henholdsvis Spanien og Portugal, en henvisning til artikel 73 i forordning nr . 1408/71 . Navnlig fastlaegger henvisningen til bl.a . artikel 73, stk . 2, og bestemmelsen om en tilsvarende anvendelse en overgangsordning med gyldighed indtil slutningen af 1988 . I modsaetning til forordningens artikel 73 gaelder det om bestemmelserne i tiltraedelsesakten, at Domstolen ikke kan efterproeve deres gyldighed og herved foretage en efterproevelse paa grundlag af principperne i EOEF-Traktaten, idet bestemmelserne som retskilde befinder sig paa samme trin som den primaere faellesskabsret ( 18 ).
45 . Da artiklerne 60 og 220 i tiltraedelsesakten henviser til artikel 99 i forordning nr . 1408/71, maa gennemfoerelsen i henhold til denne bestemmelse af en ensartet ordning ogsaa for Spaniens og Portugals vedkommende forudsaette, at Faellesskabets lovgivende organer udsteder en retsakt . Naar den ordning efter artikel 73, stk . 1, hvis generelle anvendelse der blev truffet bestemmelse om i dommen i Pinna-sagen, er gaeldende, udspringer dette af en procedure, der retligt set er underordnet i forhold til tiltraedelsesakten, idet resultatet heller ikke er udtryk for en gennemfoerelse som omhandlet i selve tiltraedelsesakten af en "ensartet loesning ".
46 . Under alle omstaendigheder er det anfoerte af to grunde kun af teoretisk betydning, nemlig dels fordi artiklerne 60 og 220 i tiltraedelsesakten ikke kan have nogen indflydelse paa retsanvendelsen i Pinna-sagen, dels fordi overgangsordningen, saaledes som det fremgaar af selve bestemmelserne, udloeber ved slutningen af 1988 .
47 . De udgifter, der er afholdt af den franske, den italienske, den portugisiske og den graeske regering og af Kommissionen, kan ikke godtgoeres . Hvad angaar parterne i hovedsagen, er sagens behandling ved Domstolen et led i denne . Det tilkommer derfor den forelaeggende retsinstans at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger .
C - Sammenfatning
48 . Jeg skal herefter foreslaa foelgende besvarelse af de forelagte spoergsmaal :
"Efter afgoerelsen i dommen i sag 41/84 om ugyldigheden af artikel 73, stk . 2, i forordning nr . 1408/71 finder den generelle ordning i artikel 73, stk . 1, i forordning nr . 1408/71 ogsaa anvendelse for Frankrig . Ordningen gaelder uden begraensninger, saa laenge Faellesskabets lovgivende organer ikke har gjort brug af deres befoejelser til at udstede aendringsbestemmelser . Artikel 73, stk . 1 og 2, skal paa dette grundlag forstaas som havende foelgende indhold :
En arbejdstager, der er omfattet af lovgivningen i en medlemsstat, har for de af sine familiemedlemmer, der er bosat paa en anden medlemsstats omraade, ret til familieydelser efter lovgivningen i den foerstnaevnte stat, som om de paagaeldende var bosat paa dennes omraade ."
(*) Oversat fra tysk .
( 1 ) Raadets forordning nr . 1408/71 af 14 . juni 1971 om anvendelse af de sociale sikringsordninger paa arbejdstagere, selvstaendige erhvervsdrivende og deres familiemedlemmer, der flytter inden for Faellesskabet, EFT 1971 II, s . 366, og, for saa vidt angaar den ajourfoerte udgave, forordning nr . 2001/83 af 2 . juni 1983, EFT L 230 af 23.8.1983, s . 6 .
( 2 ) Dom af 15 . januar 1986 i sag 41/84, Pinna mod Caisse d' allocations familiales de la Savoie, Sml . s . 1 ff .
( 3 ) Dommen i sag 41/84, jfr . ovenfor, praemis 24 .
( 4 ) Det fremgaar af sagens akter, at Kommissionen foerst den 2 . februar 1988 har fremsat et saadant forslag .
( 5 ) Dette er f.eks . sagsoegtes og den franske regerings opfattelse .
( 6 ) Dom af 24 . juni 1969 i sag 29/68, Milch -, Fett - und Eierkontor GmbH mod Hauptzollamt Saarbruecken, Sml . 1969, s . 33, praemis 3; jfr . ogsaa dom af 13 . maj 1981 i sag 66/80, SpA International Chemical Corporation mod Amministrazione delle Finanze dello Stato, Sml . s . 1191, praemis 14 .
( 7 ) Dom af 19 . oktober 1977 i de forenede sager 117/76 og 16/77, Albert Ruckdeschel & Co . og Hansa-Lagerhaus Stroeh & Co . mod Hauptzollamt Hamburg-St . Annen og Diamalt AG mod Hauptzollamt Itzehoe, Sml . s . 1753; dom af 19 . oktober 1977 i de forenede sager 124/76 og 20/77, SA Moulins et Huileries de Pont-à-Mousson mod Office national interprofessionnel des céréales og Société coopérative "Providence agricole de la Champagne" mod Office national interprofessionnel des céréales, Sml . s . 1795; dom af 15 . oktober 1980 i sag 4/79, Société coopérative "Providence agricole de la Champagne" mod Office national interprofessionnel des céréales ( ONIC ), Sml . s . 2823, praemisserne 44 og 46; dom af 15 . oktober 1980 i sag 109/79, Sàrl Maïseries de Beauce mod Office national interprofessionnel des céréales ( ONIC ), Sml . s . 2883, praemisserne 44 og 46; dom af 15 . oktober 1980 i sag 145/79, SA Roquette Frères mod den franske stat ( Administration des Douanes ), Sml . s . 2917, praemisserne 51 og 53; sag 66/80, jfr . ovenfor, praemis 16 .
( 8 ) Sag 66/80, jfr . ovenfor, praemis 13; dom i sag 112/83, Société des produits de maïs SA mod Administration des douanes et droits indirects, Sml . 1985, s . 719, praemis 16 .
( 9 ) Dom af 22 . oktober 1987 i sag 314/85, Foto-Frost, Ammersbek, mod Hauptzollamt Luebeck-Ost, Sml . s . 4199 .
( 10 ) Dom af 29 . juni 1988 i sag 300/86, Luc Van Landschoot, à Veurne, mod M . V . Mera, à Veurne, punkt 3 i domskonklusionen, Sml . s . 3458 .
( 11 ) Dommen i sag 41/84, jfr . ovenfor, praemisserne 21-25, s . 25 f .
( 12 ) Dom af 12 . juni 1980 i sag 130/79, Express Dairy Foods Limited mod Intervention Board for Agricultural Produce, Sml . s . 1887 .
( 13 ) Dom af 22 . maj 1985 i sag 33/84, SpA Fragd mod Amministrazione delle Finanze dello Stato, Sml . s . 1605, praemis 13 .
( 14 ) O.a .: Familieydelser . I den danske oversaettelse anvendes her udtrykket boernetilskud .
( 15 ) Jfr . forordningens artikel 13, stk . 1 .
( 16 ) Jfr . forordningens artikel 13, stk . 2, litra a ).
( 17 ) Dom i sag 4/79, jfr . ovenfor, praemisserne 44 og 46; dom i sag 109/79, jfr . ovenfor, praemisserne 44 og 46; dom i sag 145/79, jfr . ovenfor, praemisserne 51 og 53 .
( 18 ) Jfr . ogsaa dommen af 28 . april 1988 i de forenede sager 31 og 35/86, SA Laisa m.fl . mod Raadet for De Europaeiske Faellesskaber, Sml . s . 2285 .
Full & Egal Universal Law Academy