Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. La venta a domicilio es una de las técnicas comerciales más controvertidas que se han concebido y desarrollado en este siglo. Si bien el efecto de sorpresa propio de un contrato de este tipo puede aprovecharse con gran éxito por un vendedor hábil y con experiencia, por otra parte supone un riesgo especialemente grave de fraude para el consumidor, que se ve abordado con una total imprevisión y con frecuencia es inducido a asumir compromisos, cuyo verdadero alcance no aprecia, sobre bienes o servicios a veces insignificantes o, en cualquier caso, muchos menos interesantes de lo que se le quiere hacer creer, especialmente cuando se trata de personas que, por diversas razones, están comprendidas en categorías más fácilmente influenciables, como los ancianos, las amas de casa y los trabajadores inmigrantes. Por otra parte, no es raro que el consumidor, pese a darse cuenta de la escasa utilidad del objeto que le ofrece el vendedor que se presenta de improviso en su casa, asume por timidez compromisos que no aceptaría en otras circunstancias.
2. Los repetidos abusos que se registran en el ámbito de la promoción comercial mediante visitas a domicilio, en numerosos países han merecido especial atención por parte del legislador que frecuentemente ha creído necesario prohibir o al menos regular rigurosamente la aplicación de esta técnica de ventas.
En Francia, la Ley, nº 556 de 12 de julio de 1971, prohibió entre otras cosas a los centros de enseñanza privada la práctica de visitas a domicilio "para la celebración de contratos de enseñanza".
Dado que algunas entidades intentaron burlar la prohibición proponiendo a domicilio la venta de material pedagógico sin ofrecer un "servicio" de enseñanza, la Ley nº 1137, de 22 de diciembre de 1972, eliminó la laguna al prohibir "presentarse en el domicilio de los particulares a fin de proponer la venta de cualquier documento o material que corresponda a las mismas necesidades que se satisfacen mediante prestaciones de servicios cuya venta a domicilio esté prohibida, por razón de su objeto, por una disposición legal".
3. El Sr. Roger Buet, gerente de una sociedad que vende a domicilio material pedagógico para el aprendizaje de la lengua inglesa, elaborado por la Encyclopaedia Britannica e importado de Bélgica, fue sometido a un procedimiento penal y condenado por el Tribunal de grande instance de París, por actividades contrarias a lo dispuesto en la Ley nº 1137.
A pesar de que sobre el particular la Cour d' appel de París confirmó lo declarado en la sentencia recaída en primera instancia, dicho órgano judicial consideró que procedía plantear al Tribunal de Justicia la cuestión de la "compatibilidad del artículo 30 del Tratado CEE con lo dispuesto en las citadas Leyes francesas nº 556 y nº 1137".
4. Según se desprende claramente de la resolución de remisión, el objetivo de la cuestión (independientemente de su formulación poco ortodoxa) consiste en determinar si una prohibición como la apuntada anteriormente se halla comprendida en el concepto de medida de efecto equivalente a una restricción cuantitativa a la importación, prohibida por el artículo, 30 y si puede justificarse invocando una exigencia imperativa del Derecho comunitario como la protección del consumidor.
5. En consecuencia, procede examinar, en primer lugar, si la prohibición de utilizar una técnica comercial particularmente rentable como la de la venta a domicilio puede perjudicar el comercio entre los Estado miembros.
6. Sobre el particular, debo poner de relieve, en primer lugar, que la prohibición debatida no implica discriminación alguna de los productos importados por cuanto la venta a domicilio queda prohibida independientemente del origen de los productos que constituyen su objeto.
7. Por lo tanto, se trata de dilucidar qué fundamento tiene la tesis del Sr. Buet según la cual la prohibición de la venta mediante visitas a domicilio obstaculiza los intercambios entre los Estados miembros por obligar a las empresas comerciales a renunciar a una forma de distribución especialmente eficaz y a conformarse con otras técnicas de venta que garantizan un éxito menor, con la consecuencia de que con ello se reduce considerablemente la cantidad de productos importados para su venta en Francia, o se imponen a la empresa gastos adicionales para adoptar, en un Estado miembro, sistemas de venta distintos de los que la misma practica en otros Estados miembros.
8. La Comisión y los Estados miembros que han presentado observaciones discrepan sobre este extremo.
Sobre el particular, la primera recuerda un pasaje de la sentencia de 15 de diciembre de 1982 (Oosthoek, 286/81)(1 )que es del siguiente tenor: "Una normativa que limite o prohíba determinadas formas de publicidad y determinados medios de promoción de ventas, aunque no afecte directamente a las importaciones, puede llegar a restringir el volumen de las mismas repercutiendo sobre la posibilidad de distribución de los productos importados. No puede descartarse que el hecho de que se obligue a la empresa interesada a adoptar diversos sistemas de publicidad o de promoción de ventas en función de los Estados miembros en los que se desarrolle la actividad, o bien a renunciar a un sistema que considera especialmente eficaz, puede constituir un obstáculo para las importaciones, a pesar de que dicha normativa se aplique indistintamente tanto a los productos nacionales como a los importados" (traducción provisional).
Basándose en lo que se acaba de exponer, la Comisión afirma que la prohibición de practicar un método comercial puede influir sobre el volumen de las ventas de un producto y, por consiguiente, puede reducir el volumen de las importaciones.
Por contra, los segundos hacen hincapié en la sentencia de 31 de marzo de 1982 (Blesgen, 75/81),(2 )la cual precisaba que la prohibición de la venta de bebidas alcohólicas de elevada graduación para su consumo directo en locales abiertos al público, establecida por una ley belga, no producía sobre la libre circulación efectos restrictivos de mayor consideración que los inherentes a una reglamentación del comercio normal, por cuanto no guardaba relación con las otras muchas formas de venta de las mismas bebidas y, por ende, formaba parte de las medidas que, según la Directiva 70/50 de la Comisión de 22 de diciembre de 1969 (3), no tienen por lo común, efectos equivalentes a los de las restricciones cuantitativas "por cuanto normalmente tales efectos son inherentes a la diversidad de las disposiciones de los Estados miembros aplicables en la materia" (traducción provisional).El mismo razonamiento es válido en relación con la venta de métodos pedagógicos y concretamente con los métodos de enseñanza de lenguas, que puede realizarse en las librerías, en los departamentos especializados de los grandes almacenes, por correspondencia e incluso de otra maneras.
9. A la luz de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, considero que la solución del problema depende esencialmente del carácter relevante o no de las limitaciones que la prohibición de un método de venta determinado puede entrañar para el comercio intracomunitario.
Por otra parte, debo admitir que la motivación de la sentencia Blesgen me deja ligeramente perplejo cuando afirma que las limitaciones derivadas de la prohibición de venta de alcohol para el consumo directo no superan los efectos propios de una reglamentación del comercio. De hecho, en mi opinión, cualquier motivación fundamentada en exigencias de protección de las salud pública se sustenta sobre bases más firmes, dado que la afirmación según la cual la prohibición del consumo directo de bebidas alcohólicas no tiene una influencia apreciable sobre la venta me parece discutible y, en cualquier caso, precisa una verificación con valoraciones objetivas del volumen de las importaciones.
En relación con la venta a domicilio, considero también poco convincente el enfoque defendido por los Estados miembros que han presentado observaciones, puesto que, según se desprende de las actuaciones, y confirma la experiencia común, dejando aparte las graves y justificadas reservas que suscita y de las que trataremos a continuación, el método de comercialización debatido tiene el éxito asegurado y garantiza un volumen de ventas al que ningún otro sistema se aproxima ni remotamente. Sobre el particular, además, el Sr. Buet ha alegado que el 90 % de su facturación corresponde a ventas a domicilio y que la prohibición de realizar promociones a domicilio haría que fuesen casi nulas las posibilidades de venta de su producto.
Por consiguiente, estoy de acuerdo con la Comisión en que la prohibición de este método de venta tiene una influencia considerable sobre el comercio intracomunitario.
10. No obstante, en la famosa sentencia Rewe, de 20 de febrero de 1979,(4 )la jurisprudencia del Tribunal de Justicia declaró que "los obstáculos a la circulación intracomunitaria derivados de la diversidad entre las legislaciones nacionales relativas a la comercialización de los productos ((...)) deben aceptarse en la medida en que tales prescripciones puedan reconocerse como necesarias para satisfacer exigencias imperativas que tiendan a garantizar, en particular, la eficacia de los controles fiscales, la protección de la salud pública, la lealtad de las transacciones comerciales y la defensa de los consumidores" (traducción provisional).
11. No obstante, es cierto que en el caso de autos el obstáculo a la libre circulación intracomunitaria no deriva de una diversidad entre las legislaciones nacionales, dado que existe independientemente del hecho de que, al igual que en Francia, el Estado miembro del que procede el producto prohíba su venta a domicilio o, al contrario, lo autorice, como parece que hacen la mayoría de los Estados miembros.
12. Por lo tanto, el problema que se plantea aquí es relativamente nuevo y consiste en determinar si una norma obligatoria puede justificar, por lo que respecta al Derecho comunitario, una medida restrictiva de la libre circulación de las mercancías, independientemente de cualquier diversidad existente entre la normartiva del Estado miembro de exportación y la del Estado miembro de importación.
13. Considero que en el presente caso no existen motivos para proponer una solución distinta, por cuanto los extremos fundamentales del problema siguen siendo idénticos y, por una parte, nos encontramos asimismo ante una disposición nacional que obstaculiza indirectamente la libre circulación y, por otra, una exigencia imperativa que supuestamente justifica tal disposición.
14. Entre las distintas exigencias imperativas reconocidas por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia se incluye la protección del consumidor, que, sin lugar a dudas gracias también al impulso dado por esta misma jurisprudencia, ha constituido posteriormente uno de los objetivos que expresamente pretende alcanzar la legislación comunitaria, concretamente la Directiva nº 85/577/CEE del Consejo, de 20 de diciembre de 1985, en los casos de contratos negociados fuera de los establecimientos comerciales.(5)
15. En la exposición de motivos de la citada Directiva, después de referirse al programa preliminar de la Comunidad Económica Europea para una política de protección e información de los consumidores y al subsiguiente segundo programa de la Comunidad para la realización del mismo objetivo y después de señalar que, en los contratos celebrados fuera de los establecimientos comerciales, por regla general, la iniciativa de la negociación la toma el vendedor, al paso que se coge al consumidor desprevenido, sin que a menudo tenga la posibilidad siquiera de contrastar la calidad y el precio propuestos con otras ofertas, el Consejo considera pertinente conceder al consumidor el derecho a resolver el contrato estipulado en tales condiciones, sin que ello limite la libertad de los Estados miembros para mantener o establecer una prohibición, total o parcial, de celebrar contratos fuera de los establecimientos comerciales, si, en su opinión, tal prohibición se impone en interés de los consumidores.En consecuencia, el artículo 8 de la Directiva dispone expresamente que la misma "no será obstáculo para que los Estados miembros adopten o mantengan disposiciones aún más favorables en materia de protección a los consumidores en el ámbito amparado por ella".
16. El procesado en el procedimiento principal tampoco niega la facultad de los Estados miembros de regular, mediante disposiciones particularmente estrictas, el ejercicio de la venta mediante visita a domicilio para proteger el consumidor contra posible fraudes.
No obstante, alega que en el caso de autos se echa en falta otro requisito que la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha resaltado ampliamente, que es el carácter proporcional del medio utilizado con el objetivo que se pretende alcanzar, en el sentido de que los Estados miembros deben cumplir la exigencia imperativa de la protección del consumidor, así como las demás exigencias imperativas del Derecho comunitario, "utilizando medios apropiados que obstaculizan lo menos posible los intercambios entre los Estados miembros"(6 )(traducción provisional).
17. Según el Sr. Buet, la prohibición absoluta de venta a domicilio de material pedagógico es claramente desproporcionada con respecto al fin que se pretende alcanzar, si se tiene en cuenta que la misma legislación francesa admite la oferta a domicilio de otros bienes y servicios no menos "delicados que el producto objeto de examen, como pueden serlo los coches nuevos o las pólizas de seguros de vida, y en tales casos considera suficiente proteger al consumidor con garantías especialmente rigurosas impuestas por las normas aplicables con carácter específico, entre las que se encuentra la obligación de celebrar un contrato escrito, el derecho del cliente a resolver el contrato dentro de un plazo determinado y la prohibición de que el vendedor exija el pago inmediato. Los especiales requisitos que la Ley nº 556, de 12 de julio de 1971, impone a las entidades de enseñanza a distancia para autorizarles a celebrar los contratos debatidos y las garantías que acompañan a dichos contratos aseguran al consumidor, por los demás, una protección que no desaparece por el mero hecho de que el contrato se celebre en el domicilio de este último.
Por consiguiente, existe una cantidad considerable de precauciones nada insignificantes, las cuales, en su caso, aun podrían reforzarse, por ejemplo, obligando a un previo contacto telefónico con el posible cliente a fin de ponerse de acuerdo de antemano sobre la visita a domicilio, pero sin necesidad de tomar medidas excesivamente restrictivas como la total prohibición de la venta a domicilio.
18. Ante este argumento, procede verificar si, efectivamente, es posible llegar al mismo resultado con medios menos restrictivos del comercio intracomunitario. Si bien es cierto que, a falta de armonización de las normas nacionales, cada Estado miembro se halla en libertad de establecer discrecionalmente la protección del consumidor a un nivel más o menos elevado, no obstante, las medidas más draconianas adoptadas eventualmente tan sólo pueden justificarse, conforme a una orientación constante del Tribunal de Justicia, si resultan necesarias para garantizar este nivel de protección.
19. Por otra parte, el reciente desarrollo de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia permite un enfoque nuevo. Mientras que hasta ahora el criterio para verificar la proporcionalidad consistía en apreciar si, dado un determinado nivel de protección establecido por un Estado miembro, se podía alcanzar el mismo, de la misma forma, utilizando medios menos restrictivos del comercio intracomunitario que los adoptados por dicho Estado, la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia de 20 de septiembre de 1988 (Comisión contra Reino de Dinamarca, 302/86, Rec. 1988, p. 4607) parte, por el contrario, de la base de que ningún Estado miembro puede imponer el respeto cabal de una exigencia imperativa de protección por medio de una normativa determinada si el nivel de protección que puede alcanzarse con otros instrumentos es suficiente. De acuerdo con este nuevo enfoque, se puede considerar, por ejemplo en el caso de autos, si un conjunto de medidas como las que sugiere el acusado en el procedimiento principal son suficientes para garantizar una protección eficaz que tan sólo esporádicamente deje al consumidor expuesto a maniobras fraudulentas y que, en cualquier caso, limite la gravedad de los posibles fraudes.
20. A la luz de las consideraciones que se acaban de exponer, considero que es posible proceder a un análisis en dos etapas, verificando en primer lugar si la prohibición de la venta a domicilio resulta necesaria para garantizar la protección del consumidor en la medida establecida por la legislación nacional y examinando posteriormente, en el supuesto de respuesta afirmativa si, por lo que respecta al Derecho comunitario, no sería asimismo eventualmente aceptable un grado de protección inferior al garantizado por la legislación francesa.
21. La necesidad de adoptar medidas especialmente severas para la absoluta garantía del grado de protección del consumidor en el supuesto de venta mediante visita a domicilio, me parece particularmente justificada en relación con la venta de material pedagógico en general, y de cursos de lenguas en particular. En efecto, para la promoción de la venta de cursos de lenguas, el vendedor se pondrá en contacto principalmente con personas que deseen aprender una lengua que desconocen completamente y que únicamente con posterioridad podrán juzgar si el método de enseñanza propuesto les ha sido de utilidad para conseguir dicho objetivo. A diferencia de la oferta de otros bienes o servicios, la oferta de material pedagógico y más concretamente de material para la enseñanza de lenguas se dirige, por tanto, a un posible adquiriente que, por definición, no está en condiciones de apreciar la calidad del bien o del servicio que se le propone, motivo por el cual puede ser engañado con mucha mayor facilidad que, por ejemplo, el posible comprador de un automóvil nuevo, el cual, en la mayoría de los casos, deberá necesariamente poseer un conocimiento mínimo de las características y del funcionamiento del producto "automóvil".
22. Otro orden de consideraciones que me lleva a concebir como proporcionadas medidas especialmente rigurosas para la protección del consumidor es la situación psicológica de muchos posibles adquirentes de material pedagógico. A menudo se trata de estudiantes que necesitan adquirir determinados conocimientos para proseguir su formación o trabajadores que, gracias a conocimientos nuevos, esperan encontrar ocasiones para su promoción profesional. La intensa motivación psicológica en la elección puede fácilmente inducir a dichos consumidores a descartar de forma inconsciente cualquier duda sobre la eficacia de un método de estudio o de un determinado material pedagógico concreto en el que fundan esperanzas concretas de conseguir un éxito de carácter escolar o profesional, y a no utilizar en el momento oportuno los mecanismos de garantía, como, por ejemplo, la facultad de resolver el contrato, eventualmente previstos en la ley.
23. Por último, en relación con la venta de determinados bienes o servicios, la venta de material pedagógico se distingue por el hecho de que la mala calidad del material facilitado puede tener consecuencias muy graves, bien sea de carácter económico, ya que a menudo entraña un desembolso considerable, bien sea por los recursos personales dedicados ya que, en cualquier caso, el interesado debe invertir en el estudio mucho tiempo y mucha energía intelectual, que serían baldíos caso de resultar deficientes los resultados.
24. Cuanto se acaba de exponer no impide que, como ha señalado el acusado en el procedimiento principal, puedan existir sectores en los que análogas consideraciones justifiquen algunas disposiciones igualmente rígidas, mientras que, por el contrario, las legislaciones nacionales se limitan a adoptar normas mucho menos coercitivas.
No obstante, a falta de una normativa uniforme, la facultad de establecer el nivel de protección tiene carácter discrecional para cada Estado miembro y, si eventualmente pueden criticarse los motivos que han movido a un Estado a actuar con mayor severidad en un sector antes que en otro, ello no basta para negar la validez de la normativa más rigurosa a la luz del Derecho comunitario, salvo que no resulte probado que el distinto nivel de protección responde a un intento encubierto de obstaculizar las importaciones de una mercancía de otro Estado miembro.
25. Por consiguiente, de las consideraciones expuestas anteriormente cabe deducir que la prohibición de la venta a domicilio parece necesaria para garantizar la protección del consumidor en el grado que pretende la legislación nacional, y ello prescindiendo de la seriedad de cada una de las entidades de enseñanza a distancia y de la validez del material pedagógico que la misma comercializa, puntos que el Sr. Buet ha resaltado de manera especial, sin, por lo demás, poder demostrar que en este sector haya desaparecido ya la posiblidad de abuso que, en su momento, hiciera necesaria la adopción de una severa normativa legal.
26. Aun cabe preguntarse, a la luz de la reciente jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si en el caso de autos existe la posibilidad de considerar asimismo suficiente una protección menos amplia.
27. Considero que esta pregunta debe contestarse negativamente. Una protección menos rígida y menos comprensiva acabaría por dejar expuestas al riesgo de maniobras fraudulentas precisamente a las personas que por motivos de carácter físico o social son las más desprevenidas e indefensas, como los ancianos y los trabajadores inmigrantes. Este tipo de personas, particularmente necesitadas de protección, son precisamente en realidad las que menos parecen estar en condiciones de beneficiarse de algunas garantías más flexibles, como, por ejemplo, la facultad de resolver el contrato en un plazo determinado a contar de su celebración.
28. Por consiguiente, a la luz de las consideraciones expuestas hasta este punto, propongo que se conteste de la siguiente forma a la cuestión planteada por la Cour d' appel de París:
"El artículo 30 del Tratado CEE no impide que un Estado miembro aplique una norma interna, indistintamente aplicable a los productos nacionales y a los importados, que prohíba la venta a domicilio de documentos y materiales pedagógicos para el aprendizaje de lenguas extranjeras."
(*) Lengua original: italiano.
(1) Rec. 1982, p. 4575.
(2) Rec. 1982, p. 1211.
(3) DO L 13, p. 29.
(4) Asunto 120/78, Rec. 1979, p. 649.
(5) DO L 372, p. 31; EE 15/06, p. 131.
(6) Véase, por ejemplo,.la sentencia de 1 de julio de 1984, (Comisión/República Italiana, 51/83, Rec. 1984, p. 2793).
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