Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Le démarchage à domicile est une des techniques commerciales les plus controversées qui aient été conçues et développées au cours de ce siècle . Si l' effet de surprise caractéristique de cette approche peut être exploité avec grand succès par un vendeur habile et expérimenté, il implique, d' autre part, un risque particulièrement grave de manoeuvre frauduleuse pour le consommateur, qui est pris tout à fait au dépourvu et qui est souvent amené, spécialement lorsqu' il s' agit d' une personne appartenant à des catégories pour diverses raisons plus influençables, comme peuvent l' être les personnes âgées, les ménagères, les travailleurs immigrés, à signer des engagements dont la portée réelle lui échappe, pour des biens ou des services parfois insignifiants, ou en tout cas beaucoup moins intéressants que ce qu' on lui a fait miroiter . Assez fréquemment, en outre, le consommateur, tout en se rendant compte du caractère peu avantageux de l' affaire que lui propose le vendeur qui s' est présenté à son domicile à l' improviste, prend par timidité des engagements qu' il n' accepterait pas dans d' autres conditions .
2 . Les abus répétés qui se sont produits dans le cadre de la promotion commerciale par démarchage à domicile ont suscité dans de nombreux pays l' attention particulière du législateur, qui a souvent jugé nécessaire d' interdire ou, à tout le moins, de réglementer rigoureusement l' utilisation de cette technique de vente .
En France, la loi n° 556, du 12 juillet 1971, a interdit entre autres aux organismes privés dispensant un enseignement à distance de pratiquer le démarchage à domicile "pour provoquer la souscription d' un contrat d' enseignement ".
Certains organismes ayant tenté de tourner l' interdiction en proposant à domicile la vente de matériel pédagogique sans la rattacher à l' offre d' un "service" d' enseignement, la loi n° 1137 du, 22 décembre 1972, a comblé la lacune en prévoyant qu' il est interdit "de se rendre au domicile d' une personne physique ... pour proposer la vente ... de documents ou matériels quelconques tendant à répondre aux mêmes besoins que des prestations de services pour lesquelles le démarchage est prohibé en raison de son objet par un texte particulier ".
3 . Roger Buet, gérant d' une société qui commercialise par voie de démarchage du matériel pédagogique pour l' apprentissage de la langue anglaise élaboré par l' Encyclopaedia Britannica et importé de Belgique, a été poursuivi et condamné par le tribunal de grande instance de Paris pour infraction aux dispositions de la loi n° 1137 .
La cour d' appel de Paris, tout en confirmant, à cet égard, ce qu' avait énoncé le jugement rendu en première instance, a jugé utile de saisir la Cour de la question de la "compatibilité de l' article 30 du traité CEE avec les dispositions des lois françaises précitées n°s 556 et 1137 ".
4 . Il ressort clairement de l' ordonnance de renvoi que la question ( indépendamment de sa formulation peu orthodoxe ) vise à déterminer si une interdiction du type de celle que nous avons décrite ci-dessus relève de la notion de mesure d' effet équivalant à une restriction quantitative aux importations prohibée par l' article 30 et s' il est pertinent d' invoquer pour la justifier une exigence impérative du droit communautaire telle que la protection des consommateurs .
5 . Il convient donc d' examiner, en premier lieu, si l' interdiction d' utiliser une technique commerciale particulièrement avantageuse comme celle du démarchage à domicile peut affecter le commerce entre les États membres .
6 . A cet égard, nous devons d' emblée relever que l' interdiction en cause ne comporte aucune discrimination des produits importés, dans la mesure où le démarchage est interdit indépendamment de l' origine des produits qui en font l' objet .
7 . Il s' agit donc de voir quel est le fondement de la thèse de M . Buet, selon laquelle l' interdiction du démarchage entrave les échanges entre les États membres, dans la mesure où elle oblige les opérateurs commerciaux à renoncer à une forme de distribution particulièrement efficace et à se rabattre sur d' autres techniques qui assurent un moindre succès de vente, avec cette conséquence que le volume des produits importés en vue de leur vente en France s' en trouve considérablement réduit, ou imposent à l' entreprise des frais supplémentaires pour adopter dans un État membre des formes de vente différentes de celles qu' elle pratique dans d' autres États membres .
8 . La Commission et les États membres qui ont présenté des observations divergent sur ce point .
La Commission rappelle, à cet égard, un passage de l' arrêt rendu le 15 décembre 1982 dans l' affaire 286/81, Oosthoek ( 1 ), qui est libellé comme suit : "Une législation qui limite ou interdit certaines formes de publicité et certains moyens de promotion des ventes, bien qu' elle ne conditionne pas directement les importations, peut être de nature à restreindre le volume de celles-ci par le fait qu' elle affecte les possibilités de commercialisation pour les produits importés . On ne saurait exclure la possibilité que le fait, pour un opérateur concerné, d' être contraint soit d' adopter des systèmes différents de publicité ou de promotion des ventes en fonction des États membres concernés, soit d' abandonner un système qu' il juge particulièrement efficace puisse constituer un obstacle aux importations, même si une telle législation s' applique indistinctement aux produits nationaux et importés ."
Sur la base de ce qui précède, la Commission affirme que l' interdiction de pratiquer une méthode de commercialisation est de nature à affecter l' écoulement d' un produit et est, par conséquent, susceptible de réduire le volume des importations .
Les États membres précités mettent en revanche l' accent sur l' arrêt rendu le 31 mars 1982 dans l' affaire 75/81, Blesgen ( 2 ), où la Cour a précisé que l' interdiction énoncée par une loi belge de vendre en vue de la consommation sur place des alcools de fort degré dans des lieux accessibles au public ne produisait pas sur la libre circulation des effets restrictifs dépassant le cadre des effets propres d' une réglementation de commerce normale, puisqu' elle ne concernait pas les nombreuses autres formes de commercialisation des mêmes boissons, et qu' elle relevait donc des mesures qui, selon la directive 70/50 de la Commission, du 22 décembre 1969 ( 3 ), n' ont pas en règle générale d' effet équivalant à ceux des restrictions quantitatives, "parce que ces effets sont normalement inhérents à la disparité des dispositions appliquées en la matière par les États membres ". Le même propos vaudrait pour la commercialisation de méthodes pédagogiques, et notamment de méthodes d' enseignement des langues, qui peut être effectuée dans les librairies, dans les secteurs spécialisés des grands magasins, par correspondance et selon d' autres modalités encore .
9 . A la lumière de la jurisprudence de la Cour, la solution du problème nous paraît dépendre en substance du caractère important ou non des limitations que l' interdiction d' une méthode de vente déterminée peut apporter au commerce intracommunautaire .
Nous devons, d' autre part, admettre que la motivation de l' arrêt Blesgen nous laisse quelque peu perplexe dans la partie où elle affirme que les restrictions résultant de l' interdiction de vendre de l' alcool en vue de la consommation sur place ne dépassent pas le cadre des effets propres d' une réglementation de commerce . Une motivation fondée sur des exigences de protection de la santé publique nous semblerait, en effet, reposer sur des bases plus solides, étant donné que l' affirmation selon laquelle l' interdiction de la consommation sur place des boissons spiritueuses n' en influence pas de manière sensible la vente nous paraît discutable et requerrait en tout cas une vérification sur la base d' évaluations objectives du volume des importations .
L' approche proposée par les États membres qui ont déposé des observations nous paraît peu convaincante également en ce qui concerne le démarchage, puisqu' il résulte du dossier de l' affaire et qu' il est confirmé par l' expérience en général que la méthode commerciale en cause, abstraction faite des réserves sérieuses et justifiées qu' elle suscite et dont nous traiterons plus loin, constitue une méthode d' un succès assuré et garantit un volume de ventes qu' aucun autre système ne parvient, même de loin, à approcher . M . Buet a même fait valoir à ce sujet que 90 % de son chiffre d' affaires est fourni par le démarchage à domicile et que l' interdiction de la promotion à domicile réduirait quasiment à néant ses possibilités de vendre le produit .
Nous partageons donc le point de vue de la Commission pour estimer que l' interdiction de cette méthode de vente affecte d' une manière sensible le commerce intracommunautaire .
10 . La jurisprudence de la Cour a cependant affirmé depuis le célèbre arrêt Rewe du 20 février 1979 ( 4 ) que "les obstacles à la libre circulation intracommunautaire résultant de disparités des législations nationales relatives à la commercialisation des produits ... doivent être acceptés, dans la mesure où ces prescriptions peuvent être reconnues comme étant nécessaires pour satisfaire à des exigences impératives tenant, notamment, à l' efficacité des contrôles fiscaux, à la protection de la santé publique, à la loyauté des transactions commerciales et à la défense des consommateurs ".
11 . Il est vrai, toutefois, que, dans la présente affaire, l' obstacle à la circulation intracommunautaire ne résulte pas d' une disparité des législations nationales, puisqu' il existe indépendamment du fait que l' État membre dont le produit provient en interdit, de la même manière que la France, la vente à domicile ou, au contraire, l' autorise, comme semblent le faire la plupart des États membres .
12 . Le problème qui se pose ici est donc relativement nouveau et consiste à établir si une exigence impérative peut justifier au regard du droit communautaire une mesure restrictive de la libre circulation des marchandises, abstraction faite de toute disparité entre la législation de l' État membre d' exportation et celle de l' État membre d' importation .
13 . Nous ne voyons pas de raison de proposer dans ce cas une solution différente, étant donné que les données fondamentales du problème restent les mêmes et que nous nous trouvons toujours en présence, d' une part, d' une disposition nationale qui entrave indirectement la libre circulation et, d' autre part, d' une exigence impérative qui par hypothèse justifie cette disposition .
14 . Parmi les diverses exigences impératives reconnues par la jurisprudence de la Cour entre ici en jeu la protection des consommateurs, qui a constitué par la suite, grâce sans doute également à l' impulsion fournie par cette même jurisprudence, l' un des objectifs expressément poursuivis par la législation communautaire, et notamment par la directive du Conseil du 20 décembre 1985, concernant la protection des consommateurs dans le cas de contrats négociés en dehors des établissements commerciaux ( 85/577/CEE ) ( 5 ).
15 . Dans les considérants de la directive précitée, le Conseil, après s' être référé au programme préliminaire de la Communauté économique européenne pour une politique de protection et d' information des consommateurs ainsi qu' au deuxième programme de la Communauté qui lui a succédé pour la réalisation de ce même objectif, et après avoir observé que, dans les contrats conclus en dehors des établissements commerciaux, l' initiative des négociations émane normalement du commerçant, alors que le consommateur est pris au dépourvu et n' a souvent pas la possibilité de comparer la qualité et le prix de l' offre avec d' autres offres, estime qu' il y a lieu d' accorder au consommateur un droit de résiliation du contrat conclu dans ces conditions, sans pour autant affecter la liberté des États membres de maintenir ou d' introduire une interdiction, totale ou partielle, de conclusion de contrats en dehors des établissements commerciaux, dans la mesure où ils estiment que cela est dans l' intérêt des consommateurs . Aussi l' article 8 de la directive prévoit-il expressément que celle-ci "ne fait pas obstacle à ce que les États membres adoptent ou maintiennent des dispositions encore plus favorables en matière de protection des consommateurs dans le domaine couvert par elle ".
16 . Le prévenu dans l' affaire au principal ne conteste pas non plus la faculté des États membres de réglementer par des dispositions particulièrement sévères l' exercice des ventes par démarchage à domicile pour protéger le consommateur contre des fraudes éventuelles .
Il invoque cependant l' absence en l' espèce d' une autre condition largement mise en évidence par la jurisprudence de la Cour, à savoir la proportionnalité du moyen mis en oeuvre par rapport à l' objectif poursuivi, en ce sens que les États membres doivent satisfaire à l' exigence impérative de la protection du consommateur, comme aux autres exigences impératives du droit communautaire, "en mettant en oeuvre un moyen approprié entravant le moins possible le courant des échanges entre États membres" ( 6 ).
17 . Selon M . Buet, l' interdiction absolue du démarchage pour le matériel pédagogique est clairement disproportionnée par rapport à la fin poursuivie, si on considère que la même législation française autorise l' offre à domicile d' autres biens et services non moins "délicats" que le produit en cause, tels que les véhicules automobiles neufs ou les polices d' assurance-vie, en considérant que le consommateur est suffisamment protégé dans ces cas par les garanties particulièrement rigoureuses qu' imposent les dispositions qui leur sont spécialement applicables, telles que l' obligation d' un contrat écrit, le droit du client de résilier le contrat dans un certain délai et l' interdiction faite au vendeur d' exiger un paiement immédiat . Les conditions spéciales que la loi n° 556, du 12 juillet 1971, impose aux organismes dispensant un enseignement à distance pour les autoriser à conclure des contrats d' enseignement à distance et les garanties dont ces contrats sont assortis assureraient d' ailleurs au consommateur une protection qui ne disparaîtrait pas du seul fait qu' un contrat soit conclu au domicile de ce dernier .
Il y aurait donc toute une série de précautions non négligeables qui pourraient, le cas échéant, être renforcées, par exemple, en rendant obligatoire une prise de contact téléphonique avec le client potentiel pour convenir à l' avance de la visite à domicile, mais sans qu' il soit nécessaire d' arriver à des mesures excessivement restrictives, telles que l' interdiction absolue du démarchage à domicile .
18 . Face à cet argument, il y a lieu de vérifier s' il est effectivement possible d' obtenir le même résultat par des moyens moins restrictifs pour le commerce intracommunautaire . S' il est vrai que, en l' absence d' une harmonisation des législations nationales, tout État membre est libre de fixer, à son gré, à un niveau plus ou moins élevé la protection du consommateur, les mesures plus draconiennes éventuellement adoptées ne peuvent cependant être justifiées, conformément à une orientation constante de la Cour, que si elles apparaissent comme nécessaires pour assurer ce niveau de protection .
19 . Un développement récent de la jurisprudence de la Cour permet, par ailleurs, une approche nouvelle . Alors que jusqu' à présent le critère de vérification de la proportionnalité consistait à apprécier si, compte tenu d' un certain niveau de protection fixé par un État membre, ce niveau pouvait être atteint également par des moyens moins restrictifs pour le commerce intracommunautaire que ceux retenus par ledit État, l' arrêt rendu par la Cour le 20 septembre 1988 dans l' affaire 302/86 ( Commission/Royaume du Danemark, Rec . p . 4607 ), est en revanche parti de l' idée qu' un État membre ne peut pas imposer le respect total d' une exigence impérative de protection grâce à une réglementation déterminée, dès lors que le niveau de protection susceptible d' être atteint par d' autres moyens est suffisant . Sur la base de cette nouvelle approche, on pourrait, par exemple, examiner dans le cas d' espèce si un ensemble de mesures telles que celles qui sont suggérées par le prévenu dans la procédure au principal permettrait d' assurer une protection suffisamment efficace qui ne laisse le consommateur exposé au risque de manoeuvres frauduleuses que dans des cas isolés, et limite en tout cas la gravité des fraudes éventuelles .
20 . A la lumière des considérations qui précèdent, il nous semble possible de procéder à une analyse en deux temps, en vérifiant d' abord si l' interdiction du démarchage à domicile apparaît comme nécessaire pour assurer la protection du consommateur au niveau fixé par la législation nationale et en examinant ensuite, en cas de réponse affirmative, si, au regard du droit communautaire, un niveau de protection inférieur à celui que garantit la législation française n' est pas le cas échéant également acceptable .
21 . La nécessité d' adopter des instruments particulièrement rigoureux en vue d' assurer pleinement le niveau de protection du consommateur dans le cas du démarchage à domicile nous paraît particulièrement justifiée en ce qui concerne la commercialisation de matériel pédagogique en général et de cours de langue en particulier . En effet, pour promouvoir la vente de cours de langue, le vendeur contactera surtout des personnes désireuses d' apprendre une langue qui leur est complètement inconnue et qui ne pourront apprécier qu' a posteriori si la méthode d' enseignement proposée leur a été utile pour atteindre ce but . A la différence de l' offre d' autres biens ou services, l' offre de matériel pédagogique, et plus particulièrement de matériel d' enseignement linguistique, s' adresse donc à un acheteur potentiel qui par définition n' est pas en mesure d' apprécier la qualité du bien ou du service qui lui est proposé et qui, pour cette raison, peut être trompé bien plus facilement que, par exemple, l' acheteur potentiel d' une automobile neuve, lequel devra nécessairement, dans la généralité des cas, posséder un minimum de connaissance des caractéristiques et du fonctionnement du produit "automobile ".
22 . Un autre ordre de considérations qui nous conduit à considérer comme proportionnées des mesures particulièrement rigoureuses de protection du consommateur procède de la situation psychologique de maints acquéreurs potentiels de matériel pédagogique . Ceux-ci, en effet, sont souvent des étudiants qui ont besoin d' acquérir certaines connaissances pour progresser dans leurs études ou des travailleurs qui espèrent trouver, grâce à de nouvelles connaissances, des occasions d' avancement professionnel . La forte motivation psychologique du choix peut aisément pousser ces consommateurs à écarter inconsciemment tout doute sur l' efficacité d' une méthode d' enseignement ou d' un matériel pédagogique, auxquels ils attachent des espoirs particuliers de succès scolaire ou professionnel, et à ne pas utiliser à bon escient les mécanismes de garantie, comme la faculté de résilier le contrat, éventuellement prévus par la loi .
23 . Enfin, par rapport à la commercialisation de certains autres biens et services, la vente de matériel pédagogique se distingue par le fait que la mauvaise qualité du matériel fourni peut avoir des conséquences très graves tant en termes financiers, s' agissant souvent d' une dépense considérable, qu' en termes d' engagement de ressources personnelles, puisque l' intéressé doit en tout cas investir dans son étude beaucoup de temps et beaucoup d' énergie intellectuelle, qui seraient gaspillés si les résultats devaient se révéler mauvais .
24 . Ce qui vient d' être exposé n' exclut pas, comme le prévenu dans la procédure au principal l' a observé, qu' il peut y avoir des secteurs dans lesquels des considérations analogues justifieraient des dispositions tout aussi rigides, alors que les législations nationales se bornent au contraire à adopter des dispositions beaucoup moins contraignantes .
Mais à défaut d' une réglementation uniforme, la faculté de fixer le niveau de protection relève du pouvoir discrétionnaire des États membres, et si on peut éventuellement critiquer les motivations qui ont amené un État à être plus sévère dans un secteur plutôt que dans un autre, cela ne permet pas de contester la validité de la réglementation plus rigoureuse à la lumière du droit communautaire, à moins qu' on ne prouve que le niveau différent de protection trouve sa raison d' être dans l' intention cachée de faire obstacle aux importations d' une marchandise d' un autre État membre .
25 . Il y a donc lieu de déduire des considérations qui précèdent que l' interdiction du démarchage à domicile paraît nécessaire pour assurer la protection du consommateur au niveau voulu par la législation nationale, et ce abstraction faite du sérieux de chaque organisme d' enseignement à distance ou de la valeur du matériel pédagogique que celui-ci commercialise, points sur lesquels M . Buet a particulièrement insisté, sans d' ailleurs pouvoir démontrer que la possibilité d' abus, qui avait rendu nécessaire en son temps l' adoption d' une réglementation législative sévère, a désormais disparu .
26 . Il reste encore à nous demander si, à la lumière de la jurisprudence récente de la Cour, il n' est pas envisageable en l' espèce de considérer qu' une protection moins large est également suffisante .
27 . Cette interrogation nous paraît appeler une réponse négative . Une protection moins rigide et moins absolue finirait, en effet, par exposer au risque de manoeuvres frauduleuses précisément les personnes qui pour des raisons physiques ou sociales sont les moins averties et sans défense, comme les personnes âgées ou les travailleurs immigrés . Ce sont, en effet, précisément ces catégories de personnes, qui ont particulièrement besoin de protection, qui paraissent être moins en mesure d' exploiter certaines garanties plus flexibles, comme la faculté de résilier le contrat dans un certain délai après sa conclusion .
28 . A la lumière des considérations qui précèdent, nous proposons donc de répondre comme suit à la question posée à la Cour par la cour d' appel de Paris :
"L' article 30 du traité CEE ne s' oppose pas à l' application par un État membre d' une disposition interne, indistinctement applicable aux produits nationaux et aux produits importés, qui interdit la vente par voie de démarchage à domicile de documents et de matériel pédagogique pour l' apprentissage de langues étrangères ."
(*) Langue originale : l' italien .
( 1 ) Rec . p . 4575 .
( 2 ) Rec . p . 1211 .
( 3 ) JO L 13, p . 29 .
( 4 ) Affaire 120/78, Rec . 1979, p . 649 .
( 5 ) JO L 372, p . 31 .
( 6 ) Voir, par exemple, arrêt du 1er juillet 1984, affaire 51/83, Commission/République italienne, Rec . 1984, p . 2793 .
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