Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
++++
1. Actos de las instituciones - Motivación - Obligación - Alcance - Decisión que ordena una verificación de acuerdo con el apartado 3 del artículo 14 del Reglamento nº 17
(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 14, apartado 3)
2. Competencia - Procedimiento administrativo - Facultades de verificación de la Comisión - Utilización de información obtenida en el transcurso de una verificación - Límites - Apertura de una investigación sobre conductas contrarias a las normas sobre competencia del Tratado en otro sector, conductas puestas de manifiesto incidentalmente con ocasión de una verificación - Procedencia
(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 14, apartado 3, y art. 20, apartado 1)
3. Derecho comunitario - Principios - Derecho de defensa - Respeto del mismo en el marco de los procedimientos administrativos
(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 14)
4. Derecho comunitario - Principios - Derechos fundamentales - Derecho de las personas físicas a la inviolabilidad del domicilio - Inaplicabilidad a las empresas - Protección frente a las intervenciones arbitrarias o desproporcionadas de los poderes públicos
(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 14)
5. Competencia - Procedimiento administrativo - Facultades de verificación de la Comisión - Alcance - Acceso a los locales de las empresas - Límites - Indicación del objeto y de la finalidad de la verificación
(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 14)
6. Competencia - Procedimiento administrativo - Facultades de verificación de la Comisión - Límites - Situaciones que requieren la asistencia de las autoridades nacionales
(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 14)
7. Competencia - Procedimiento administrativo - Facultades de verificación de la Comisión - Asistencia de las autoridades nacionales - Definición de las modalidades de procedimiento por el Derecho nacional - Control de los órganos nacionales - Límites
(Reglamento nº 17 del Consejo, art. 14, apartado 6)
8. Actos de las instituciones - Decisión - Validez - Apreciación de la misma con independencia de eventuales irregularidades en su ejecución
Índice
1. El apartado 3 del artículo 14 del Reglamento nº 17 define los elementos esenciales que debe contener la motivación de la decisión que ordena una verificación. La exigencia de que la Comisión indique el objeto y la finalidad de la verificación constituye una garantía fundamental del derecho de defensa de las empresas afectadas. De ello se sigue que el alcance de la obligación de motivar las decisiones de verificación no puede ser restringido en función de consideraciones relativas a la eficacia de la investigación. A este respecto, si bien es cierto que la Comisión no está obligada a comunicar al destinatario de tales decisiones todas las informaciones de que dispone acerca de supuestas infracciones (como la delimitación precisa del mercado relevante o el período en el que se considera que dichas infracciones fueron cometidas), ni tampoco a efectuar una calificación jurídica exacta de dichas infracciones, debe, en cambio, indicar con claridad los indicios que pretende comprobar.
2. Del artículo 20, apartado 1, y del artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 17 se desprende que la información obtenida durante las verificaciones no debe utilizarse para fines distintos de los indicados en el mandato de verificación o en la decisión de verificación. Dicha exigencia pretende preservar, además del secreto profesional, mencionado expresamente en el artículo 20, el derecho de defensa de las empresas que el apartado 3 del artículo 14 tienen por objeto garantizar.
En cambio, no puede llegarse a la conclusión de que esté prohibido que la Comisión incoe un procedimiento de investigación con objeto de verificar la exactitud o de completar las informaciones de las que hubiese tenido conocimiento incidentalmente con ocasión de una verificación anterior, en el supuesto de que dichas informaciones indicasen la existencia de conductas contrarias a las normas sobre competencia del Tratado. En efecto, semejante prohibición iría más allá de lo que es necesario para preservar el secreto profesional y el derecho de defensa, por lo que constituiría un obstáculo injustificado al cumplimiento por la Comisión de su misión de velar por la observancia de las normas sobre competencia en el mercado común y de descubrir las infracciones de los artículos 85 y 86 del Tratado.
3. El respeto del derecho de defensa, en tanto que principio de carácter fundamental, no sólo debe garantizarse en los procedimientos administrativos que pueden dar lugar a una sanción, sino también en los procedimientos de investigación previa, tales como las verificaciones contempladas en el artículo 14 del Reglamento nº 17, que pueden tener un carácter determinante para la constitución de pruebas del carácter ilegal de conductas de las empresas susceptibles de generar la responsabilidad de éstas.
4. En tanto que el reconocimiento del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio respecto al domicilio particular de las personas físicas viene impuesto en el ordenamiento jurídico comunitario como principio común a los Derechos de los Estados miembros, no sucede así en lo que se refiere a las empresas, pues los sistemas jurídicos de los Estados miembros presentan diferencias no desdeñables en cuanto a la naturaleza y el grado de protección de los locales empresariales frente a las intervenciones de las autoridades públicas. No puede extraerse una conclusión diferente del artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos.
Sin embargo, en todos los sistemas jurídicos de los Estados miembros las intervenciones de los poderes públicos en la esfera de actividad privada de cualquier persona, sea física o jurídica, han de tener un fundamento legal y estar justificadas por las causas previstas en la ley, y, en consecuencia, dichos sistemas prevén, con diferentes modalidades, una protección frente a las intervenciones que fueren arbitrarias o desproporcionadas. La exigencia de esta protección debe, por tanto, ser reconocida como un principio general del Derecho comunitario.
5. Tanto la finalidad del Reglamento nº 17 como la enumeración por su artículo 14 de las facultades de que están investidos los Agentes de la Comisión ponen de manifiesto que las verificaciones pueden tener un alcance muy amplio.
A este respecto, la facultad de acceder a todos los locales, terrenos y medios de transporte presenta una particular importancia, en cuanto debe permitir a la Comisión obtener las pruebas de las infracciones de las normas sobre la competencia en los lugares donde normalmente se hallan, es decir, en los locales empresariales.
Esta facultad de acceso quedaría privada de utilidad si los Agentes de la Comisión hubieran de limitarse a pedir la presentación de documentos o de expedientes que pudieran identificar previamente de manera precisa. Dicha facultad supone, por el contrario, la posibilidad de buscar elementos de información diversos que no sean aún conocidos, o no estén todavía plenamente identificados. Sin esta facultad sería imposible para la Comisión recoger los elementos de información necesarios para la verificación, en el supuesto de enfrentarse con una negativa de colaboración o incluso con una actitud de obstrucción por parte de las empresas afectadas.
El ejercicio de las amplias facultades de investigación de que dispone la Comisión está sometido, sin embargo, a condiciones apropiadas para garantizar el respeto de los derechos de las empresas afectadas. A este respecto, la obligación impuesta a la Comisión de indicar el objeto y la finalidad de la verificación constituye una exigencia fundamental, no sólo para poner de manifiesto el carácter justificado de la intervención que se pretende realizar en el interior de las empresas afectadas, sino también para que éstas estén en condiciones de comprender el alcance de su deber de colaboración, preservando al mismo tiempo su derecho de defensa.
6. En el supuesto de las verificaciones efectuadas con la colaboración de las empresas afectadas en virtud de una obligación derivada de una decisión de verificación, los Agentes de la Comisión tienen, entre otras, la facultad de requerir la presentación de los documentos que indiquen, de entrar en los locales que designen y de requerir la exhibición del contenido de los muebles que señalen. Por el contrario, no pueden forzar el acceso a locales ni a muebles, ni compeler al personal de la empresa a facilitarles dicho acceso, ni tampoco emprender registros sin la autorización de los responsables de la empresa, autorización que, en su caso, puede ser dada implícitamente, en especial prestando asistencia a los Agentes de la Comisión.
En cambio, cuando la Comisión tropieza con la oposición de las empresas afectadas, sus Agentes pueden, basándose en el apartado 6 del artículo 14 del Reglamento nº 17, buscar, sin la colaboración de las empresas, todos los elementos de información necesarios para la verificación, con el concurso de las autoridades nacionales, que están obligadas a prestarles la asistencia necesaria para el cumplimiento de su tarea. Si bien esta asistencia sólo es exigible en el supuesto de que la empresa manifieste su oposición, hay que añadir que la asistencia puede igualmente ser solicitada con carácter preventivo, a fin de vencer, en su caso, la oposición de la empresa.
7. Del apartado 6 del artículo 14 del Reglamento nº 17 se desprende que corresponde a cada Estado miembro regular las formas en las que se presta la asistencia de las autoridades nacionales a los Agentes de la Comisión. A este respecto, los Estados miembros están obligados a asegurar la eficacia de la acción de la Comisión, respetando al mismo tiempo los principios generales del Derecho comunitario, tales como el derecho de defensa. Dentro de estos límites, es el Derecho nacional el que determina las modalidades de procedimiento apropiadas para garantizar el respeto de los derechos de las empresas.
Estas normas nacionales de procedimiento deben ser respetadas por la Comisión, la cual, además, ha de procurar que el órgano competente en virtud del Derecho nacional disponga de todos los elementos necesarios para poder ejercer el control que le corresponde.
Dicho órgano -sea judicial o no- no puede sustituir por la suya propia la apreciación de la Comisión acerca del carácter necesario de las verificaciones ordenadas, ya que las valoraciones de hecho y de derecho de la Comisión sólo están sometidas al control de legalidad de este Tribunal de Justicia. En cambio, entra dentro de la competencia del órgano nacional el examinar, después de haber comprobado la autenticidad de la decisión de verificación, si las medidas coercitivas contempladas son arbitrarias o excesivas en relación con el objeto de la verificación, así como velar por el respeto de las normas de su Derecho nacional en la aplicación de dichas medidas.
8. La validez de una decisión no puede resultar afectada por actos posteriores a su adopción, de manera que las eventuales irregularidades cometidas durante su ejecución son irrelevantes cuando se trata de apreciar la referida validez.
Partes
En el asunto 85/87,
Dow Benelux NV, anteriormente Dow Chemical (Nederland) BV, sociedad neerlandesa, con domicilio social en Rotterdam, representada por el Sr. P.V.F. Bos, Abogado de Rotterdam, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Marc Loesch, Abogado, 8, rue Zithe,
parte demandante,
contra
Comisión de las Comunidades Europeas, representada por el Sr. René Barents, miembro de su Servicio Jurídico, y por el Sr. Norbert Koch, Consejero Jurídico, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. Georgios Kremlis, miembro de su Servicio Jurídico, centro Wagner, Kirchberg,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación de la Decisión de la Comisión, adoptada en los procedimientos IV/31.865, PVC, y IV/31.866, polietileno, de 15 de enero de 1987 ((C (87)19/10)), relativa a una verificación con arreglo al apartado 3 del artículo 14 del Reglamento nº 17 del Consejo, de 6 de febrero de 1962 (DO 13, p. 204; EE 08/01, p. 22),
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres. O. Due, Presidente; Sir Gordon Slynn, C.N. Kakouris, F.A. Schockweiler y M. Zuleeg, Presidentes de Sala; T. Koopmans, G.F. Mancini, R. Joliet, T.F. O' Higgins, J.C. Moitinho de Almeida, G.C. Rodríguez Iglesias, F. Grévisse y M. Díez de Velasco, Jueces,
Abogado General: Sr. J. Mischo
Secretaria: Sra. B. Pastor, administradora
habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 8 de diciembre de 1988,
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 21 de febrero de 1989,
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 23 de marzo de 1987, la Sociedad Dow Chemical (Nederland) BV (en la actualidad Dow Benelux NV), interpuso un recurso con arreglo al párrafo 2 del artículo 173 del Tratado CEE, que tiene por objeto la anulación de la Decisión de la Comisión, adoptada en los procedimientos IV/31.865, PVC, y IV/31.866, polietileno, de 15 de enero de 1987 ((C(87)19/10)), relativa a una verificación en el sentido del apartado 3 del artículo 14 del Reglamento nº 17 del Consejo, Primer Reglamento de aplicación de los artículos 85 y 86 del Tratado (DO 13, p. 204; EE 08/01, p. 22).
2 Al disponer de información sobre la presunta existencia de acuerdos o de prácticas concertadas relativas a la fijación de precios y cuotas de venta de PVC y de polietileno entre ciertos productores y proveedores de dichas sustancias en la Comunidad, la Comisión decidió llevar a cabo verificaciones en varias empresas, entre las que se incluye la demandante, adoptando en relación con ésta la Decisión impugnada.
3 La verificación se llevó a cabo los días 20 y 21 de enero de 1987. Los representantes de la demandante prestaron su colaboración a los Agentes de la Comisión, pero formularon objeciones y manifestaron su protesta tanto contra el contenido de la Decisión como contra la manera de proceder de los Agentes de la Comisión durante el transcurso de la verificación.
4 Para una más amplia exposición de los antecedentes del litigio y del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, el Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo, sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
5 En apoyo de su recurso, la demandante alega tres motivos: con carácter principal, la insuficiencia de motivación de la Decisión impugnada; con carácter subsidiario, la inexistencia de pruebas razonables o lícitas del fundamento de la verificación; y, con carácter subsidiario de segundo grado, la vulneración del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, así como la aplicación ilícita de la Decisión.
Motivo basado en la insuficiencia de motivación
6 Según la demandante, la Decisión impugnada no cumple los requisitos de motivación que exigen el artículo 190 del Tratado y el apartado 3 del artículo 14 del Reglamento nº 17, principalmente porque define de un modo inexacto el mercado relevante, porque omite por completo delimitar geográficamente dicho mercado, porque no caracteriza suficientemente las presuntas infracciones, y, por último, porque no contiene ninguna indicación en lo relativo al período en el que tales infracciones fueron cometidas.
7 Debe recordarse que, como este Tribunal de Justicia resolvió ya en la sentencia de 26 de junio de 1980 (National Panasonic, 136/79, Rec. 1980, p. 2033, apartado 25), el apartado 3 del artículo 14 del Reglamento nº 17 define los elementos esenciales que debe contener la motivación de la decisión que ordena una verificación, al prever que en esa decisión "se señalará el objeto y la finalidad de la verificación, se fijará la fecha en la que dará comienzo y se indicarán las sanciones previstas en la letra c) del apartado 1 del artículo 15 y en la letra d) del apartado 1 del artículo 16, así como el recurso que proceda ante el Tribunal de Justicia contra la decisión".
8 Según ha declarado recientemente el Tribunal de Justicia en la sentencia de 21 de septiembre de 1989 (Hoescht contra Comisión, asuntos acumulados 46/87 y 227/88, Rec. 1989, p. 2859, apartado 41), la exigencia de que la Comisión indique el objeto y la finalidad de la verificación constituye una garantía fundamental del derecho de defensa de las empresas afectadas. De ello se sigue que el alcance de la obligación de motivar las decisiones de verificación no puede ser restringido en función de consideraciones relativas a la eficacia de la investigación.
9 En esa misma sentencia, el Tribunal de Justicia precisó que, si bien es cierto que la Comisión no está obligada a comunicar al destinatario de una decisión de verificación todas las informaciones de que dispone acerca de supuestas infracciones ni a efectuar una calificación jurídica rigurosa de dichas infracciones, debe, en cambio, indicar con claridad los indicios que pretende comprobar.
10 A la luz de las consideraciones precedentes, las alegaciones formuladas por la demandante en relación con la motivación de la Decisión impugnada deben ser rechazadas. En efecto, la delimitación precisa del mercado relevante, la calificación jurídica exacta de las supuestas infracciones y la indicación del período durante el que se habrían cometido las mismas, no son indispensables en una decisión de verificación, siempre que ésta contenga los elementos esenciales antes enunciados.
11 Debe observarse al respecto que, si bien la motivación de la Decisión impugnada está formulada en términos generales, que convendría haber precisado, y puede por tanto ser criticada desde este punto de vista, contiene, no obstante, los elementos esenciales exigidos por el apartado 3 del artículo 14 del Reglamento nº 17. En efecto, la aludida Decisión menciona, en particular, informaciones que indican la existencia y la aplicación de acuerdos o de prácticas concertadas entre determinados productores y proveedores de PVC y de polietileno (incluido pero no limitado a LdPE) en la CEE, relativos a precios, cantidades u objetivos de venta de dichos productos. La Decisión señala que estos acuerdos y prácticas podrían constituir una infracción grave del apartado 1 del artículo 85 del Tratado. El artículo 1 de la Decisión en cuestión ordena a la demandante que "se someta a una verificación relativa a su presunta participación" en esos acuerdos o prácticas concertadas y que permita, por tanto, el acceso de los Agentes de la Comisión a sus locales, así como que exhiba y deje tomar copia, a los fines de la inspección, de los documentos empresariales "relativos al asunto objeto de verificación".
12 De lo que precede resulta que el motivo basado en la insuficiencia de motivación ha de ser desestimado.
Motivo basado en la inexistencia de prueba razonable o lícita del fundamento de la verificación
13 En su demanda y en su réplica, la demandante alega que la Decisión impugnada infringe el apartado 3 del artículo 14 del Reglamento nº 17, por cuanto que no indica ninguna "prueba razonable" que pueda justificar una verificación. Según la demandante, el silencio de la Comisión al respecto demuestra, bien que no disponía de informaciones o de pruebas, bien que éstas no eran razonables, o bien que fueron obtenidas de manera ilícita.
14 Al conocer posteriormente que la Comisión había adoptado la Decisión impugnada basándose en informaciones obtenidas durante verificaciones relativas a un presunto cartel en materia de polipropileno llevadas a cabo los días 13 y 14 de octubre de 1983 en otras empresas, la demandante alegó que la Comisión había infringido los artículos 14 y 20 del Reglamento nº 17 al utilizar dichas informaciones para un fin distinto al que las referidas verificaciones perseguían.
15 La demandante solicita que se le permita invocar estos elementos, de los que tuvo conocimiento después de finalizada la fase escrita del procedimiento, pero antes de la vista, bien a través de un incidente procesal basado en el artículo 91 del Reglamento de Procedimiento, bien en concepto de hechos nuevos basándose en el apartado 2 del artículo 42 de dicho Reglamento.
16 Por lo que se refiere al motivo en su versión originaria, basta observar que el argumento de la demandante, que equivale a sostener que, en virtud del apartado 3 del artículo 14 del Reglamento nº 17, la Comisión está obligada a exponer en una decisión de verificación toda la información de que disponga con respecto a las presuntas infracciones, ha sido ya desestimado en el marco del examen del motivo basado en la insuficiencia de motivación.
17 Por lo que se refiere al motivo basado en la utilización ilícita de la información obtenida durante las verificaciones llevadas a cabo los días 13 y 14 de octubre de 1983, es preciso hacer constar que del artículo 20, apartado 1, y del artículo 14, apartado 3, del Reglamento nº 17 se desprende, en efecto, que la información obtenida durante las verificaciones no debe utilizarse para fines distintos de los indicados en el mandato de verificación o en la decisión de verificación.
18 Dicha exigencia pretende preservar, además del secreto profesional, mencionado expresamente en el citado artículo 20, el derecho de defensa de las empresas que, según se ha indicado más arriba, el apartado 3 del artículo 14 tiene por objeto garantizar. En efecto, este derecho resultaría gravemente dañado si la Comisión pudiese invocar contra las empresas pruebas que, obtenidas durante una verificación, fuesen ajenas al objeto y a la finalidad de la misma.
19 En cambio, no puede llegarse a la conclusión de que esté prohibido que la Comisión incoe un procedimiento de investigación con objeto de verificar la exactitud o de completar las informaciones de las que hubiese tenido conocimiento incidentalmente con ocasión de una verificación anterior, en el supuesto de que dichas informaciones indicasen la existencia de conductas contrarias a las normas sobre competencia del Tratado. En efecto, semejante prohibición iría más allá de lo que es necesario para preservar el secreto profesional y el derecho de defensa, por lo que constituiría un obstáculo injustificado al cumplimiento por la Comisión de su misión de velar por la observancia de las normas sobre competencia en el mercado común y de descubrir las infracciones de los artículos 85 y 86 del Tratado.
20 En el caso de autos, la crítica formulada por la demandante versa precisamente sobre el hecho de que la Comisión se basó en informaciones obtenidas con ocasión de verificaciones anteriores, que tenían otro objeto, para iniciar una nueva investigación relativa a infracciones de las normas sobre competencia del Tratado. De lo expuesto anteriormente se deduce que dicha crítica debe ser rechazada.
21 Por consiguiente, sin que proceda examinar la admisibilidad de la demanda incidental presentada a este respecto por la demandante, debe desestimarse el motivo basado en la inexistencia de pruebas razonables o lícitas del fundamento de la verificación.
Motivo basado en la vulneración del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio, así como en la aplicación ilícita de la Decisión impugnada
22 La demandante estima que la Decisión impugnada es contraria a Derecho por cuanto autoriza a los Agentes de la Comisión a llevar a cabo medidas que ella califica de registro, medidas que no prevé el artículo 14 del Reglamento nº 17 y que vulneran derechos fundamentales reconocidos por el ordenamiento comunitario. La demandante añade que, si hubiese que interpretar dicha disposición en el sentido de que atribuye a la Comisión la facultad de llevar a cabo registros, la misma sería ilegal debido a su incompatibilidad con los derechos fundamentales cuya protección exige que un registro sólo pueda tener lugar en virtud de mandamiento judicial previo. Con carácter subsidiario de segundo grado, la demandante sostiene que, en el momento de aplicar la Decisión impugnada, la Comisión infringió el artículo 14 del Reglamento nº 17, en la medida en que rebasó los límites de las facultades en materia de verificación y llevó a cabo, de hecho, un registro.
23 El Tribunal de Justicia ha declarado recientemente (sentencia de 21 de septiembre de 1989, Hoechst, ya citada) que el artículo 14 del Reglamento nº 17 no puede ser interpretado de manera que conduzca a resultados incompatibles con los principios generales del Derecho comunitario, y en particular con los derechos fundamentales.
24 En efecto, según reiterada jurisprudencia, los derechos fundamentales son parte integrante de los principios generales del derecho cuyo respeto garantiza este Tribunal de Justicia, de conformidad con las tradiciones constitucionales comunes de los Estados miembros, así como con los instrumentos internacionales en los que los Estados miembros han intervenido o a los que se han adherido (véase, en especial, sentencia de 14 de mayo de 1974, Nold, 4/73, Rec. 1974, p. 491). El Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, de 4 de noviembre de 1950 (en lo sucesivo, "Convenio Europeo de Derechos Humanos"), presenta en este orden una singular relevancia (véase, en especial, sentencia de 15 de mayo de 1986, Johnston, 222/84, Rec. 1986, p. 1651).
25 Para interpretar el artículo 14 del Reglamento nº 17, han de tenerse en cuenta, en particular, las exigencias derivadas del respeto del derecho de defensa, principio cuyo carácter fundamental ha sido destacado en numerosas ocasiones por la jurisprudencia de este Tribunal de Justicia (véase, en particular, sentencia de 9 de noviembre de 1983, Michelin, 322/81, Rec. p. 3461, apartado 7).
26 Hay que precisar que, si bien es cierto que en esa sentencia este Tribunal observó que el derecho de defensa debe ser respetado en los procedimientos administrativos que pueden dar lugar a una sanción, ha de evitarse, al mismo tiempo, que el mencionado derecho quede irremediablemente dañado en los procedimientos de investigación previa, especialmente en las verificaciones, que pueden tener un carácter determinante para la constitución de pruebas del carácter ilegal de conductas de las empresas susceptibles de generar la responsabilidad de éstas.
27 Por tanto, si bien algunas manifestaciones del derecho de defensa sólo afectan a los procedimientos de naturaleza contradictoria que siguen a una comunicación de los cargos imputados, otras, como el derecho a asesoramiento jurídico y el derecho a la confidencialidad de la correspondencia entre Abogado y cliente (reconocido por este Tribunal en la sentencia de 18 de mayo de 1982, AM & S, 155/79, Rec. 1982, p. 1575), deben ser respetadas ya en la fase de investigación previa.
28 En lo que se refiere a las exigencias derivadas del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio y a la intimidad, invocadas por las demandantes, hay que observar que, en tanto que el reconocimiento de ese derecho respecto al domicilio particular de las personas físicas viene impuesto en el ordenamiento jurídico comunitario como principio común a los Derechos de los Estados miembros, no sucede así en lo que se refiere a las empresas, pues los sistemas jurídicos de los Estados miembros presentan divergencias no desdeñables en cuanto a la naturaleza y el grado de protección de los locales empresariales frente a las intervenciones de las autoridades públicas.
29 No puede extraerse una conclusión diferente del artículo 8 del Convenio Europeo de Derechos Humanos, cuyo apartado 1 prevé que "toda persona tiene derecho al respeto de su vida privada y familiar, de su domicilio y de su correspondencia". El objeto de la protección de este artículo abarca el ámbito de desenvolvimiento de la libertad personal del hombre y no puede, por tanto, extenderse a los locales empresariales. Por otra parte, se ha de señalar la inexistencia de jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos sobre esta cuestión.
30 Sin embargo, en todos los sistemas jurídicos de los Estados miembros las intervenciones de los poderes públicos en la esfera de actividad privada de cualquier persona, sea física o jurídica, han de tener un fundamento legal y estar justificadas por las causas previstas en la Ley, y, en consecuencia, dichos sistemas prevén, con diferentes modalidades, una protección frente a las intervenciones que fueren arbitrarias o desproporcionadas. La exigencia de esta protección debe, por tanto, ser reconocida como un principio general del Derecho comunitario. Hay que recordar al respecto que este Tribunal de Justicia ha afirmado su competencia de control del carácter, en su caso, excesivo de las verificaciones realizadas por la Comisión en el marco del Tratado CECA (sentencia de 14 de diciembre de 1962, San Michele y otros, asuntos acumulados 5 a 11 y 13 a 15/62, Rec. 1962, p. 859).
31 Procede, por tanto, examinar a la luz de los principios generales anteriormente expuestos la naturaleza y el alcance de las facultades de verificación que el artículo 14 del Reglamento nº 17 otorga a la Comisión.
32 El apartado 1 de este artículo habilita a la Comisión para proceder a cuantas verificaciones considere necesarias en las empresas y asociaciones de empresas y precisa: "a este fin, los Agentes acreditados por la Comisión estarán facultados para:
a) controlar los libros y demás documentos profesionales;
b) hacer copias o extractos de los libros y documentos profesionales;
c) pedir en las dependencias correspondientes explicaciones verbales;
d) acceder a los locales, terrenos y medios de transporte de las empresas".
33 Los apartados 2 y 3 del mismo artículo prevén que las verificaciones pueden efectuarse mediante la presentación de un mandato escrito o sobre la base de una decisión que obligue a las empresas a someterse a aquéllas. Como ya ha juzgado este Tribunal de Justicia, la Comisión puede optar por una de ambas posibilidades, según las particularidades de cada caso (sentencia de 26 de junio de 1986, National Panasonic, 136/79, Rec. 1986, p. 2033). Tanto los mandatos escritos como las decisiones deben indicar el objeto y la finalidad de la verificación. Sea cual fuere el procedimiento seguido, la Comisión está obligada a informar previamente a la autoridad competente del Estado miembro en cuyo territorio deba ser efectuada la verificación, autoridad que habrá de ser oída, con arreglo al apartado 4 del artículo 14, antes de adoptarse una decisión que ordene una verificación.
34 Según el apartado 5 del mismo artículo, los Agentes de la Comisión podrán ser asistidos en la ejecución de su labor por agentes de la autoridad competente del Estado miembro en cuyo territorio haya de efectuarse la verificación. Dicha asistencia podrá prestarse a petición, bien de esta autoridad, bien de la Comisión.
35 Finalmente, según el apartado 6, la asistencia de las autoridades nacionales es necesaria para la ejecución de la verificación cuando una empresa se opone a ésta.
36 Como este Tribunal de Justicia señaló en la citada sentencia de 26 de junio de 1980 (National Panasonic, apartado 20), de los considerandos séptimo y octavo del Reglamento nº 17 se desprende que las facultades otorgadas a la Comisión por el artículo 14 de dicho Reglamento tienen como fin permitir que ésta cumpla la función, que le confía el Tratado CEE, de velar por el respeto de las normas sobre la competencia en el mercado común. Estas normas tratan de evitar que la competencia sea falseada en detrimento del interés general, de las empresas singulares y de los consumidores, según se desprende del párrafo 4 del preámbulo del Tratado, de la letra f) del artículo 3 y de los artículos 85 y 86. El ejercicio de las facultades conferidas a la Comisión por el Reglamento nº 17 contribuye así al mantenimiento del régimen de la competencia querido por el Tratado, cuyo respeto se exige imperativamente de las empresas. El octavo considerando, antes citado, precisa que, a tales fines, la Comisión debe disponer, en todo el ámbito del mercado común, de la potestad de exigir las informaciones y de proceder a las verificaciones "que sean necesarias" para descubrir las infracciones de los artículos 85 y 86 antes aludidos.
37 Tanto la finalidad del Reglamento nº 17 como la enumeración por su artículo 14 de las facultades de que están investidos los Agentes de la Comisión ponen de manifiesto que las verificaciones pueden tener un alcance muy amplio. A este respecto, la facultad de acceder a todos los locales, terrenos y medios de transporte presenta una particular importancia, en cuanto debe permitir a la Comisión obtener las pruebas de las infracciones de las normas sobre la competencia en los lugares donde normalmente se hallan, es decir, en los locales empresariales.
38 Esta facultad de acceso quedaría privada de utilidad si los Agentes de la Comisión hubieran de limitarse a pedir la presentación de documentos o de expedientes que pudieran identificar previamente de manera precisa. Dicha facultad supone, por el contrario, la posibilidad de buscar elementos de información diversos que no sean aún conocidos, o no estén todavía plenamente identificados. Sin esta facultad, sería imposible para la Comisión recoger los elementos de información necesarios para la verificación, en el supuesto de enfrentarse con una negativa de colaboración o incluso con una actitud de obstrucción por parte de las empresas afectadas.
39 Si bien es cierto que el artículo 14 del Reglamento nº 17 confiere de este modo a la Comisión amplias facultades de investigación, el ejercicio de estas facultades está sometido a condiciones apropiadas para garantizar el respeto de los derechos de las empresas afectadas.
40 A este respecto, debe señalarse ante todo la obligación impuesta a la Comisión de indicar el objeto y la finalidad de la verificación. Esta obligación constituye una exigencia fundamental, no sólo para poner de manifiesto el carácter justificado de la intervención que se pretende realizar en el interior de las empresas afectadas, sino también para que éstas estén en condiciones de comprender el alcance de su deber de colaboración, preservando al mismo tiempo su derecho de defensa.
41 Hay que observar, a continuación, que las condiciones de ejercicio de las facultades de verificación de la Comisión varían en función del procedimiento elegido por la Comisión, de la actitud de las empresas afectadas, así como de la intervención de las autoridades nacionales.
42 El artículo 14 del Reglamento nº 17 contempla, en primer lugar, las verificaciones efectuadas con la colaboración de las empresas afectadas, sea de manera voluntaria, en el supuesto de un mandato escrito de verificación, sea en virtud de una obligación derivada de una decisión de verificación. En este último supuesto, que es el del presente asunto, los Agentes de la Comisión tienen, entre otras, la facultad de requerir la presentación de los documentos que indiquen, de entrar en los locales que designen y de requerir la exhibición del contenido de los muebles que señalen. Por el contrario, no pueden forzar el acceso a locales ni a muebles, ni compeler al personal de la empresa a facilitarles dicho acceso, ni tampoco emprender registros sin la autorización de los responsables de la empresa, autorización que, en su caso, puede ser dada implícitamente, en especial prestando asistencia a los Agentes de la Comisión.
43 La situación es totalmente distinta cuando la Comisión tropieza con la oposición de las empresas afectadas. En este supuesto, los agentes de la Comisión pueden, sobre la base del apartado 6 del artículo 14, buscar, sin la colaboración de las empresas, todos los elementos de información necesarios para la verificación, con el concurso de las autoridades nacionales, que están obligadas a prestarles la asistencia necesaria para el cumplimiento de su tarea. Si bien esta asistencia sólo es exigible en el supuesto de que la empresa manifieste su oposición, hay que añadir que la asistencia puede igualmente ser solicitada con carácter preventivo, a fin de vencer, en su caso, la oposición de la empresa.
44 Del apartado 6 del artículo 14 se desprende que corresponde a cada Estado miembro regular las formas en las que se presta la asistencia de las autoridades nacionales a los Agentes de la Comisión. A este respecto, los Estados miembros están obligados a asegurar la eficacia de la acción de la Comisión, respetando al mismo tiempo los principios generales antes enunciados. De ello se sigue que, dentro de estos límites, es el Derecho nacional el que determina las modalidades de procedimiento apropiadas para garantizar el respeto de los derechos de las empresas.
45 Por consiguiente, cuando la Comisión se propone llevar a cabo, con el concurso de las autoridades nacionales, actuaciones de verificación sin la colaboración de las empresas afectadas, está obligada a respetar las garantías de procedimiento previstas a tal efecto por el Derecho nacional.
46 La Comisión ha de procurar que el órgano competente en virtud del Derecho nacional disponga de todos los elementos necesarios para poder ejercer el control que le corresponde. Es importante resaltar que dicho órgano -sea judicial o no- no puede sustituir por la suya propia la apreciación de la Comisión acerca del carácter necesario de las verificaciones ordenadas, ya que las valoraciones de hecho y de derecho de la Comisión sólo están sometidas al control de legalidad de este Tribunal de Justicia. En cambio, entra dentro de la competencia del órgano nacional el examinar, después de haber comprobado la autenticidad de la decisión de verificación, si las medidas coercitivas contempladas son arbitrarias o excesivas en relación con el objeto de la verificación, así como velar por el respeto de las normas de su Derecho nacional en la aplicación de dichas medidas.
47 A la luz de cuanto antecede, debe declararse que las medidas que la Decisión impugnada autorizaba a practicar a los Agentes de la Comisión no excedían de las facultades de que éstos disponen en virtud del artículo 14 del Reglamento nº 17. En efecto, el artículo 1 de la Decisión impugnada se limitaba a imponer a la demandante la obligación de "permitir a los funcionarios de la Comisión autorizados para llevar a cabo las verificaciones entrar en sus locales de negocios durante el horario normal de trabajo y de presentar para su examen y copia todos los documentos profesionales relativos al asunto objeto de verificación, exigidos por los funcionarios, así como de dar en el acto tantas explicaciones sobre el asunto objeto de verificación como puedan exigirles dichos funcionarios".
48 Es cierto que, en el curso del proceso ante este Tribunal de Justicia, la Comisión ha mantenido que, en el marco de las verificaciones, sus Agentes pueden lícitamente proceder a registros sin el concurso de las autoridades nacionales y sin observar las garantías de procedimiento previstas por el Derecho nacional. El carácter erróneo de esta interpretación del artículo 14 del Reglamento nº 17 no puede, sin embargo, acarrear la ilegalidad de las decisiones adoptadas al amparo de esta disposición.
49 En lo que se refiere al argumento alegado con carácter subsidiario por la demandante, relativo a la forma en que se aplicó la Decisión impugnada, hay que señalar que, en el supuesto de que la conducta de los Agentes de la Comisión no se hubiera ajustado a las facultades de que disponen en virtud del artículo 14 del Reglamento nº 17 y de la Decisión impugnada, tal circunstancia no podría afectar a la legalidad de esta última. En efecto, como este Tribunal de Justicia estableció en la sentencia de 8 de noviembre de 1983 (IAZ, asuntos acumulados 96 a 102, 104, 105, 108 y 110/82, Rec. 1983, p. 3369, apartado 16), los actos posteriores a la adopción de una Decisión no pueden afectar a la validez de ésta. Por tanto, en el marco del presente recurso, no ha lugar a examinar las imputaciones aducidas en relación con la forma en que se practicó la verificación.
50 De lo expuesto anteriormente se deduce que debe desestimarse el motivo basado en la vulneración del derecho fundamental a la inviolabilidad del domicilio y en la aplicación ilícita de la Decisión impugnada.
51 Al no haberse acogido ninguno de los motivos formulados contra la Decisión impugnada, procede desestimar el recurso en su totalidad.
Decisión sobre las costas
Costas
52 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento de Procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiere solicitado. Por haber sido desestimados los motivos formulados por la demandante, procede condenarla en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Desestimar los recursos.
2) Condenar en costas a la demandante.
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