Massima
Parti
Motivazione della sentenza
Decisione relativa alle spese
Dispositivo
Parole chiave
++++
1 . Atti delle istituzioni - Motivazione - Obbligo - Portata - Decisione che ordina un accertamento in applicazione dell' art . 14, n . 3, del regolamento n . 17
( Regolamento del Consiglio n . 17, art . 14, n . 3 )
2 . Concorrenza - Procedimento amministrativo - Poteri di accertamento della Commissione - Utilizzazione di informazioni raccolte durante un accertamento - Limiti - Apertura di un' inchiesta su comportamenti contrari alle regole di concorrenza del trattato in un altro settore scoperti incidentalmente durante un accertamento - Ammissibilità
( Regolamento del Consiglio n . 17, artt . 14, n . 3, e 20, n . 1 )
3 . Diritto comunitario - Principi - Diritti della difesa - Rispetto nell' ambito dei procedimenti amministrativi
( Regolamento del Consiglio n . 17, art . 14 )
4 . Diritto comunitario - Principi - Diritti fondamentali - Diritto delle persone fisiche all' inviolabilità del domicilio - Inapplicabilità alle imprese - Protezione contro gli interventi arbitrari o sproporzionati dell' autorità pubblica
( Regolamento del Consiglio n . 17, art . 14 )
5 . Concorrenza - Procedimento amministrativo - Poteri di accertamento della Commissione - Portata - Accesso ai locali delle imprese - Limiti - Indicazione dell' oggetto e dello scopo dell' accertamento
( Regolamento del Consiglio n . 17, art . 14 )
6 . Concorrenza - Procedimento amministrativo - Poteri di accertamento della Commissione - Limiti - Situazioni che richiedono l' assistenza delle autorità nazionali
( Regolamento del Consiglio n . 17, art . 14 )
7 . Concorrenza - Procedimento amministrativo - Poteri d' accertamento della Commissione - Assistenza delle autorità nazionali - Definizione delle modalità procedurali ad opera del diritto nazionale - Controllo da parte degli organi nazionali - Limiti
( Regolamento del Consiglio n . 17, art . 14, n . 6 )
8 . Atti delle istituzioni - Decisione - Validità - Valutazione a prescindere da eventuali irregolarità nell' esecuzione
Massima
1 . L' art . 14, n . 3, del regolamento n . 17 definisce gli elementi essenziali di motivazione della decisione che ordina un accertamento . L' obbligo per la Commissione di indicare l' oggetto e lo scopo dell' accertamento costituisce una garanzia fondamentale per i diritti di difesa delle imprese interessate . Ne consegue che la portata dell' obbligo di motivare le decisioni di accertamento non può essere limitata in base a considerazioni relative all' efficacia dell' indagine . In proposito, la Commissione, anche se non è tenuta a comunicare al destinatario di una decisione di accertamento tutte le informazioni di cui è in possesso quanto ad asserite infrazioni, come possono essere la delimitazione precisa del mercato di cui trattasi o l' indicazione del periodo durante il quale le infrazioni sarebbero state commesse, né a procedere ad una rigorosa qualificazione giuridica delle infrazioni stesse, deve però chiaramente precisare gli indizi che intende verificare .
2 . Risulta dagli artt . 20, n . 1, e 14, n . 3, del regolamento n . 17 che le informazioni raccolte durante gli accertamenti non possono essere utilizzate per scopi diversi da quelli indicati nel mandato di accertamento o nella decisione di accertamento . Detta prescrizione è intesa a tutelare sia il segreto professionale, cui fa esplicito riferimento il citato art . 20, sia i diritti della difesa delle imprese che l' art . 14, n . 3, mira a garantire .
Per contro, non si può concludere che alla Commissione è fatto divieto di avviare un procedimento d' indagine al fine di accertare l' esattezza o di completare informazioni di cui sia venuta incidentalmente a conoscenza durante un accertamento precedente qualora dette informazioni provino l' esistenza di comportamenti in contrasto con le norme del trattato in materia di concorrenza . Un divieto del genere eccederebbe infatti quanto è necessario per salvaguardare il segreto professionale ed i diritti della difesa, ponendo quindi un ostacolo ingiustificato all' espletamento da parte della Commissione del compito di vigilare sul rispetto delle norme in materia di concorrenza nel mercato comune e di scoprire infrazioni agli artt . 85 e 86 del trattato .
3 . Il rispetto dei diritti della difesa, principio di carattere fondamentale, deve essere garantito non solo nei procedimenti amministrativi che possono portare all' irrogazione di sanzioni, ma altresì nell' ambito di procedure d' indagine previa, come gli accertamenti di cui all' art . 14 del regolamento n . 17, che possono essere determinanti per la costituzione di prove attestanti l' illegittimità di comportamenti di imprese che possono farne sorgere la responsabilità .
4 . Sebbene il riconoscimento del diritto fondamentale all' inviolabilità del domicilio si imponga nell' ordinamento comunitario in quanto principio comune ai diritti degli Stati membri per ciò che attiene al domicilio privato delle persone fisiche, lo stesso non può dirsi per quanto riguarda le imprese, poiché i sistemi giuridici degli Stati membri presentano differenze non trascurabili quanto alla natura ed alla misura della tutela dei locali commerciali di fronte agli interventi delle autorità pubbliche . Non si può giungere ad una conclusione diversa in base all' art . 8 della convenzione europea sui diritti dell' uomo .
Tuttavia, in tutti i sistemi giuridici degli Stati membri, gli interventi dei pubblici poteri nella sfera di attività privata di ogni persona, sia fisica sia giuridica, devono essere fondati sulla legge ed essere giustificati dai motivi contemplati dalla legge . Questi sistemi prevedono pertanto, seppure con modalità diverse, una protezione nei confronti di interventi arbitrari o sproporzionati . L' esigenza di una siffatta protezione deve quindi essere ammessa come un principio generale del diritto comunitario .
5 . Tanto dallo scopo del regolamento n . 17 quanto dall' elenco, nell' art . 14 dello stesso, dei poteri attribuiti agli agenti della Commissione emerge che gli accertamenti possono avere una portata molto ampia .
A questo proposito, il diritto di accedere a tutti i locali, terreni o mezzi di trasporto delle imprese riveste una particolare importanza in quanto deve consentire alla Commissione di raccogliere le prove delle violazioni delle norme sulla concorrenza nei luoghi in cui esse di regola si trovano, vale a dire nei locali commerciali delle imprese .
Questo diritto di accesso sarebbe inutile se gli agenti della Commissione dovessero limitarsi a chiedere la produzione di documenti o di fascicoli che possano prima identificare con precisione . Esso implica invece la facoltà di ricercare elementi di informazione diversi ancora ignoti o non completamente identificati . Senza tale facoltà sarebbe impossibile per la Commissione acquisire gli elementi di informazione necessari all' accertamento qualora le fosse opposto un rifiuto di collaborazione o le imprese interessate assumessero un atteggiamento ostruzionistico .
L' esercizio degli ampi poteri di indagine di cui dispone la Commissione è tuttavia assoggettato a condizioni idonee a garantire il rispetto dei diritti delle imprese . A questo proposito, l' obbligo imposto alla Commissione di indicare l' oggetto e lo scopo dell' accertamento costituisce un' esigenza fondamentale al fine non solo di evidenziare il carattere giustificato dell' azione prevista all' interno delle imprese interessate, ma anche di consentire loro di comprendere la portata del loro dovere di collaborazione pur facendo salvi i loro diritti di difesa .
6 . Nel caso di accertamenti effettuati con la collaborazione delle imprese interessate, in forza di un obbligo stabilito da una decisione di accertamento, gli agenti della Commissione possono fra l' altro farsi presentare i documenti richiesti, accedere ai locali da loro scelti e farsi mostrare il contenuto dei mobili che essi indicano . Per contro, non possono forzare l' accesso a locali o a mobili né costringere il personale dell' impresa a consentire loro tale accesso né procedere a perquisizioni senza l' autorizzazione dei responsabili dell' impresa che, eventualmente, può essere data implicitamente, in particolare fornendo assistenza agli agenti della Commissione .
Quando invece la Commissione incontra l' opposizione delle imprese interessate, i suoi agenti possono, in base all' art . 14, n . 6, del regolamento n . 17, cercare, senza la collaborazione delle imprese, tutti gli elementi di informazione necessari all' accertamento col concorso delle autorità nazionali, che devono prestare loro l' assistenza necessaria per l' esecuzione del loro mandato . Anche se detta assistenza è necessaria soltanto qualora l' impresa manifesti la propria opposizione, occorre aggiungere che si può chiederla anche in via preventiva, per superare l' eventuale opposizione dell' impresa .
7 . Risulta dall' art . 14, n . 6, del regolamento n . 17 che spetta a ciascuno Stato membro disciplinare le modalità secondo cui l' assistenza delle autorità nazionali è fornita agli agenti della Commissione . A questo proposito, gli Stati membri devono garantire l' efficacia dell' azione della Commissione rispettando al tempo stesso i principi generali del diritto comunitario . Entro questi limiti, è il diritto nazionale che stabilisce le modalità procedurali atte a garantire il rispetto dei diritti delle imprese .
Le garanzie procedurali stabilite dal diritto nazionale devono essere osservate dalla Commissione, la quale deve inoltre curare che l' autorità competente in base al diritto nazionale disponga di tutti gli elementi necessari a consentirle di esercitare il controllo che le spetta .
Tale autorità - sia essa giudiziaria o no - non può sostituire, in questa occasione, la propria valutazione della necessità degli accertamenti ordinati a quella della Commissione, i cui giudizi di fatto e di diritto sono soggetti soltanto al sindacato di legittimità della Corte di giustizia . Per contro, fra i poteri dell' autorità nazionale rientra quello di esaminare, dopo aver constatato l' autenticità della decisione di accertamento, se gli atti coercitivi previsti non siano arbitrari o sproporzionati rispetto allo scopo dell' accertamento e quello di vigilare sull' osservanza delle norme del proprio diritto nazionale durante l' esecuzione di detti atti .
8 . La validità di una decisione non può essere inficiata da atti posteriori alla sua adozione, cosicché irregolarità eventualmente commesse nell' eseguirla sono irrilevanti per sindacare tale validità .
Parti
Nella causa 85/87,
Dow Benelux NV, già Dow Chemical ( Nederland ) BV, società di diritto olandese con sede in Rotterdam, con l' avv . P.V.F . Bos del foro di Rotterdam, con domicilio eletto in Lussemburgo presso l' avv . Marc Loesch, 8, rue Zithe,
ricorrente,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata dai sigg . René Barents, membro del suo servizio giuridico, e Norbert Koch, consigliere giuridico, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il sig . Georgios Kremlis, membro del suo servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
convenuta,
avente ad oggetto l' annullamento della decisione della Commissione 15 gennaio 1987 (( COM(87)19/10 )), adottata nelle pratiche IV/31.865 ( PVC ) e IV/31.866 ( polietilene ), relativa ad un accertamento ai sensi dell' art . 14, n . 3, del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n . 17 ( GU 13, pag . 204 ),
LA CORTE,
composta dai signori O . Due, presidente, Sir Gordon Slynn, C.N . Kakouris, F.A . Schockweiler e M . Zuleeg, presidenti di sezione, T . Koopmans, G.F . Mancini, R . Joliet, T.F . O' Higgins, J.C . Moitinho de Almeida, G.C . Rodríguez Iglesias, F . Grévisse e M . Diez de Velasco, giudici,
avvocato generale : J . Mischo
cancelliere : B . Pastor, amministratore
vista la relazione d' udienza ed in seguito alla trattazione orale dell' 8 dicembre 1988,
sentite le conclusioni dell' avvocato generale presentate all' udienza del 21 febbraio 1989,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Motivazione della sentenza
1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 23 marzo 1987, la società Dow Chemical ( Nederland ) BV ( oggi Dow Benelux NV ) ha presentato, a norma dell' art . 173, 2° comma, del trattato CEE, un ricorso inteso all' annullamento della decisione della Commissione 15 gennaio 1987 (( COM(87)19/10 )), adottata nelle pratiche IV/31.865 ( PVC ) e IV/31.866 ( polietilene ), relativa ad un accertamento ai sensi dell' art . 14, n . 3, del regolamento del Consiglio 6 febbraio 1962, n . 17, primo regolamento d' attuazione degli artt . 85 e 86 del trattato ( GU 13, pag . 204 ).
2 Disponendo di informazioni che le consentivano di presumere l' esistenza di accordi o di pratiche concordate per la fissazione di prezzi e di quote di fornitura di PVC e di polietilene fra taluni produttori e fornitori di dette sostanze nella Comunità, la Commissione decideva di procedere ad un accertamento presso varie imprese, fra cui la ricorrente, ed adottava nei confronti di quest' ultima l' impugnata decisione .
3 I controlli venivano effettuati il 20 e 21 gennaio 1987 . I rappresentanti della ricorrente prestavano assistenza agli agenti della Commissione ma manifestavano obiezioni e formulavano proteste sia circa il contenuto della decisione sia circa il modo di procedere degli agenti della Commissione durante lo svolgimento dell' accertamento .
4 Per una più ampia illustrazione degli antefatti della controversia, dello svolgimento del procedimento nonché dei mezzi e degli argomenti delle parti si fa rinvio alla relazione d' udienza . Questi elementi del fascicolo sono richiamati solo nella misura necessaria alla comprensione del ragionamento della Corte .
5 A sostegno del proprio ricorso, la ricorrente deduce tre mezzi relativi, in via principale, al difetto di motivazione della decisione impugnata, in subordine, alla mancanza di prove ragionevoli o valide circa la fondatezza dell' accertamento e, in ulteriore subordine, alla lesione del diritto fondamentale all' inviolabilità del domicilio nonché alla scorretta applicazione della decisione .
Sul mezzo relativo al difetto di motivazione
6 Secondo la ricorrente, la decisione impugnata non risponde ai requisiti di motivazione imposti dall' art . 190 del trattato e dall' art . 14, n . 3, del regolamento n . 17, segnatamente in quanto essa contiene un' inesatta definizione del mercato di cui trattasi, non effettua alcuna delimitazione territoriale di detto mercato, non specifica sufficientemente le asserite infrazioni ed infine non contiene indicazioni circa il periodo durante il quale sarebbero state commesse le infrazioni .
7 Occorre ricordare che, come la Corte ha già dichiarato nella sentenza 26 giugno 1980 ( National Panasonic, causa 136/79, Racc . pag . 2033, punto 25 della motivazione ), l' art . 14, n . 3, del regolamento n . 17 definisce esso stesso gli elementi essenziali di motivazione della decisione che ordina un accertamento prescrivendo che la decisione "precisa l' oggetto e lo scopo dell' accertamento, ne fissa la data di inizio ed indica le sanzioni previste dall' art . 15, paragrafo 1, lett . c ), e dall' art . 16, paragrafo 1, lett . d ), nonché il diritto di presentare ricorso dinanzi alla Corte di giustizia avverso la decisione ".
8 Come la Corte ha di recente rilevato nella sentenza 21 settembre 1989 ( Hoechst / Commissione, cause riunite 46/87 e 227/88, Racc . 1989, pag . 2859, punto 41 della motivazione ), l' obbligo per la Commissione di indicare l' oggetto e lo scopo dell' accertamento rappresenta una garanzia fondamentale per i diritti della difesa delle imprese interessate . Ne consegue che la portata dell' obbligo di motivazione delle decisioni di accertamento non può essere limitata in base a considerazioni circa l' efficacia dell' indagine .
9 Nella stessa sentenza, la Corte ha precisato che, anche se la Commissione non è tenuta a comunicare al destinatario di una decisione di accertamento tutte le informazioni di cui è in possesso quanto ad asserite infrazioni né a procedere ad una rigorosa qualificazione giuridica delle infrazioni stesse, deve però chiaramente precisare gli indizi che intende verificare .
10 Alla luce delle considerazioni che precedono, le censure formulate dalla ricorrente nei confronti della motivazione della decisione controversa devono essere disattese . Infatti, la delimitazione precisa del mercato di cui trattasi, l' esatta qualificazione giuridica delle asserite infrazioni e l' indicazione del periodo durante il quale le infrazioni sarebbero state commesse non sono indispensabili nella decisione che ordina l' accertamento, purché contenga gli elementi essenziali sopra indicati .
11 A questo proposito, si deve rilevare che la motivazione della controversa decisione, anche se è redatta in termini molto generici che avrebbero dovuto essere maggiormente precisati e può quindi essere criticata sotto tale profilo, contiene tuttavia gli elementi essenziali prescritti dall' art . 14, n . 3, del regolamento n . 17 . Infatti, nella decisione si fa menzione, in particolare, di informazioni da cui emergono l' esistenza e l' applicazione di accordi o di pratiche concordate tra taluni produttori e fornitori di PVC e di polietilene ( incluso l' LdPE, ma non solo esso ) nella CEE, in materia di prezzi, di quantitativi o di obiettivi di vendita di detti prodotti . Nella decisione si rileva che detti accordi e pratiche potrebbero costituire un' infrazione grave all' art . 85, n . 1, del trattato . A termini dell' art . 1 della decisione di cui trattasi, la ricorrente "è tenuta a sottoporsi ad un accertamento riguardante la sua eventuale partecipazione" agli accordi o alle pratiche concordate e, di conseguenza, a consentire l' accesso degli agenti della Commissione ai suoi locali nonché a produrre ai fini dell' ispezione documenti aziendali "riguardanti l' oggetto dell' indagine" o a farne prendere copie .
12 Da quanto precede emerge che il mezzo relativo all' insufficienza di motivazione d' essere disatteso .
Sul mezzo relativo alla mancanza di prove ragionevoli o valide circa la fondatezza dell' accertamento
13 Nell' atto introduttivo e nella replica la ricorrente sostiene che la decisione di cui è causa infrange l' art . 14, n . 3, del regolamento n . 17 in quanto non indica nessuna "prova ragionevole" tale da giustificare un accertamento . Il silenzio della Commissione in proposito dimostrerebbe che non era in possesso di informazioni o di prove ovvero che queste ultime non erano ragionevoli od ancora che esse sono state ottenute in modo irregolare .
14 Dopo aver saputo che la Commissione aveva adottato la decisione di cui è causa grazie ad informazioni conseguite a seguito di controlli relativi ad un presunto cartello in materia di polipropilene effettuati il 13 e 14 ottobre 1983 presso altre imprese, la ricorrente ha sostenuto che la Commissione aveva infranto gli artt . 14 e 20 del regolamento n . 17 avendo utilizzato dette informazioni per uno scopo diverso da quello per cui erano stati effettuati i controlli .
15 La ricorrente chiede di poter introdurre detti elementi, di cui ha avuto conoscenza dopo la chiusura della fase scritta, ma prima dell' udienza, come incidente ex art . 91 del regolamento di procedura o come fatti nuovi ex art . 42, § 2, dello stesso regolamento .
16 Per quanto riguarda il mezzo nella versione originaria, basta rilevare che l' argomento della ricorrente, che finisce col sostenere che la Commissione, in forza dell' art . 14, n . 3, del regolamento n . 17, deve esplicitare in una decisione di accertamento tutte le informazioni di cui è in possesso circa asserite infrazioni, è gia stato respinto al momento della valutazione del mezzo relativo al difetto di motivazione .
17 Per quanto riguarda la censura circa l' uso scorretto delle informazioni ottenute a seguito dei controlli effettuati il 13 e 14 ottobre 1983, si deve rilevare che dagli artt . 20, n . 1, e 14, n . 3, del regolamento n . 17 discende che le informazioni raccolte durante gli accertamenti non possono essere utilizzate per scopi diversi da quelli indicati nel mandato di accertamento o nella decisione di accertamento .
18 Detta prescrizione è intesa a tutelare sia il segreto professionale, cui fa esplicito riferimento il citato art . 20, sia i diritti della difesa delle imprese che l' art . 14, n . 3, è inteso a garantire, come già evidenziato . Questi ultimi diritti sarebbero infatti gravemente compromessi qualora la Commissione potesse fondarsi, nei confronti delle imprese, su prove che, conseguite durante un accertamento, siano estranee all' oggetto ed allo scopo di questo .
19 Per contro, non se ne può concludere che alla Commissione è fatto divieto di avviare un procedimento d' indagine al fine di accertare l' esattezza o di completare informazioni di cui essa sia venuta incidentalmente a conoscenza durante un accertamento precedente qualora dette informazioni provino l' esistenza di comportamenti in contrasto con le norme del trattato in materia di concorrenza . Un divieto del genere eccederebbe infatti quanto è necessario per salvaguardare il segreto professionale ed i diritti della difesa ponendo quindi un ostacolo ingiustificato all' espletamento da parte della Commissione del compito di vigilare sul rispetto delle norme in materia di concorrenza nel mercato comune e di scoprire infrazioni agli artt . 85 e 86 del trattato .
20 Nel caso di specie, la censura della ricorrente riguarda proprio la circostanza che la Commissione si sarebbe fondata su informazioni ottenute durante precedenti accertamenti aventi un oggetto diverso per avviare una nuova indagine circa infrazioni alle norme del trattato in materia di concorrenza . Da quanto precedere discende che la censura deve essere respinta .
21 Di conseguenza, senza che occorra valutare la ricevibilità della domanda incidentale a tal fine presentata dalla ricorrente, non può essere accolto il mezzo relativo alla mancanza di prove ragionevoli o valide circa la fondatezza dell' accertamento .
Quanto al mezzo relativo alla lesione del diritto fondamentale all' inviolabilità del domicilio nonché all' applicazione scorretta della decisione di cui è causa
22 La ricorrente ritiene che la decisione di cui è causa sia illegittima in quanto autorizza gli agenti della Commissione a procedere all' esecuzione di atti che essa qualifica come perquisizioni, atti non contemplati dall' art . 14 del regolamento n . 17 e lesivi di diritti fondamentali tutelati dal diritto comunitario . Essa aggiunge che detta disposizione, se fosse interpretata nel senso che attribuisce alla Commissione il potere di eseguire perquisizioni, sarebbe illegittima a causa della sua incompatibilità coi diritti fondamentali, la cui tutela prescrive che una perquisizione può avvenire solo previo mandato giudiziario . In via del tutto subordinata, la ricorrente sostiene che nell' applicazione della decisione di cui è causa la Commissione ha trasgredito l' art . 14 del regolamento n . 17 laddove ha oltrepassato i limiti dei poteri di accertamento ed ha in realtà effettuato una perquisizione .
23 La Corte ha di recente dichiarato ( sentenza 21 settembre 1989, Hoechst, già citata ) che l' art . 14 del regolamento n . 17 non può ricevere un' interpretazione che porti a risultati in contrasto con i principi generali del diritto comunitario, in particolare con i diritti fondamentali .
24 Infatti, secondo la costante giurisprudenza della Corte, i diritti fondamentali fanno parte integrante dei principi generali del diritto di cui la Corte di giustizia garantisce l' osservanza, conformemente alle tradizioni costituzionali comuni agli Stati membri nonché agli atti internazionali cui gli Stati membri hanno cooperato o aderito ( vedasi, in particolare, sentenza 14 maggio 1974, causa 4/73, Nold, Racc . pag . 491 ). La convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell' uomo e delle libertà fondamentali, stipulata il 4 novembre 1950 ( in prosieguo : "convenzione europea sui diritti dell' uomo "), assume a tale proposito un significato particolare ( vedasi, segnatamente, sentenza 15 maggio 1986, causa 222/84, Johnston, Racc . pag . 1651 ).
25 Per interpretare l' art . 14 del regolamento n . 17 occorre tener conto in particolare delle esigenze legate al rispetto dei diritti della difesa, principio il cui carattere fondamentale è stato ripetutamente sottolineato dalla giurisprudenza della Corte ( vedasi, in particolare, sentenza 9 novembre 1983, causa 322/81, Michelin, Racc . pag . 3461, punto 7 della motivazione ).
26 Occorre precisare che, anche se in detta sentenza la Corte ha rilevato che i diritti della difesa devono essere rispettati nei procedimenti amministrativi che possono portare all' irrogazione di sanzioni, è necessario evitare che detti diritti vengano irrimediabilmente compromessi nell' ambito di procedure di indagine previa, fra cui, in particolare, gli accertamenti, che possono essere determinanti per la costituzione di prove attestanti l' illegittimità di comportamenti di imprese che possono farne sorgere la responsabilità .
27 Di conseguenza, anche se taluni diritti della difesa riguardano soltanto i procedimenti in contraddittorio che seguono a una comunicazione di addebiti, altri diritti, ad esempio quello di fruire dell' assistenza legale e quello del rispetto della riservatezza della corrispondenza fra avvocato e cliente ( riconosciuto dalla Corte nella sentenza 18 maggio 1982, causa 155/79, AM & S, Racc . pag . 1575 ), devono essere rispettati già nella fase dell' indagine previa .
28 Per quanto riguarda le esigenze derivanti dal diritto fondamentale all' inviolabilità del domicilio, invocato dalle ricorrenti, occorre osservare che, sebbene il riconoscimento di detto diritto per quanto attiene al domicilio privato delle persone fisiche si imponga nell' ordinamento giuridico comunitario in quanto principio comune ai diritti degli Stati membri, lo stesso non può dirsi per quanto riguarda le imprese, poiché i sistemi giuridici degli Stati membri presentano differenze non trascurabili quanto alla natura ed alla misura della tutela dei locali commerciali nei confronti degli interventi delle pubbliche autorità .
29 Non si può giungere ad una conclusione diversa in base all' art . 8 della convenzione europea sui diritti dell' uomo, il quale, nel n . 1, dispone che "ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza ". Questo articolo mira a tutelare la sfera di esplicazione della libertà personale dell' uomo e non può quindi essere esteso ai locali commerciali . Peraltro, occorre constatare la mancanza in materia di una giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell' uomo .
30 Tuttavia in tutti i sistemi giuridici degli Stati membri gli interventi dei pubblici poteri nella sfera di attività privata di ogni persona, sia fisica che giuridica, devono essere fondati sulla legge ed essere giustificati dai motivi contemplati dalla legge; questi ordinamenti prevedono pertanto, pur se con modalità diverse, una protezione nei confronti di interventi arbitrari o sproporzionati . L' esigenza di siffatta protezione dev' essere ammessa come un principio generale del diritto comunitario . A questo proposito occorre ricordare che la Corte ha affermato la propria competenza a controllare se gli accertamenti eseguiti dalla Commissione nell' ambito del trattato CECA non siano andati al di là del lecito ( sentenza 14 dicembre 1962, cause riunite da 5 a 11 e da 13 a 15/62, San Michele e a ., Racc . pag . 837 ).
31 E' pertanto alla luce dei principi generali or ora ricordati che occorre esaminare la natura e la portata dei poteri di accertamento attribuiti alla Commissione dall' art . 14 del regolamento n . 17 .
32 Il n . 1 di detto articolo autorizza la Commissione a procedere a tutti gli accertamenti necessari presso le imprese e le associazioni di imprese e precisa che "gli agenti della Commissione incaricati a tal fine dispongono dei seguenti poteri :
a ) controllare i libri e gli altri documenti aziendali;
b ) prendere copie o estratti dei libri e degli altri documenti aziendali;
c ) richiedere spiegazioni orali in 'loco' ;
d ) accedere a tutti i locali, terreni e mezzi di trasporto delle imprese ".
33 I nn . 2 e 3 dello stesso articolo stabiliscono che gli accertamenti possono essere effettuati su presentazione di un mandato scritto o in base ad una decisione che obblighi le imprese a sottoporvisi . Come la Corte ha già affermato, la Commissione può scegliere tra queste due possibilità, a seconda delle particolarità di ciascuna fattispecie ( sentenza 26 giugno 1980, causa 136/79, National Panasonic, Racc . pag . 2033 ). Sia i mandati scritti che le decisioni devono indicare l' oggetto e lo scopo dell' accertamento . Indipendentemente dal procedimento adottato, la Commissione deve prima informare l' autorità competente dello Stato membro nel cui territorio deve essere effettuato l' accertamento, autorità che, in forza dell' art . 14, n . 4, deve essere sentita prima dell' adozione di una decisione che ordini l' accertamento .
34 A tenore del n . 5 dello stesso articolo, gli agenti dell' autorità competente dello Stato membro nel cui territorio deve essere effettuato l' accertamento possono prestare assistenza agli agenti della Commissione nell' assolvimento dei loro compiti . Detta assistenza può essere concessa su domanda di tale autorità o della Commissione .
35 Infine, ai termini del n . 6, l' assistenza delle autorità nazionali è necessaria per l' esecuzione dell' accertamento quando un' impresa vi si opponga .
36 Come la Corte ha rilevato nella citata sentenza 26 giugno 1980 ( National Panasonic, punto 20 della motivazione ), dal settimo e dall' ottavo "considerando" del regolamento n . 17 emerge che i poteri attribuiti alla Commissione dall' art . 14 del regolamento hanno lo scopo di consentirle di espletare il compito, ad essa affidato dal trattato CEE, di vegliare sull' osservanza delle norme sulla concorrenza nel mercato comune . Dette norme, come risulta dal quarto comma del preambolo, dall' art . 3, lett . f ), e dagli artt . 85 e 86 del trattato, hanno la funzione di evitare che la concorrenza sia alterata a danno dell' interesse pubblico, delle singole imprese e dei consumatori . L' esercizio dei poteri conferiti alla Commissione dal regolamento n . 17 contribuisce pertanto al mantenimento del regime di libera concorrenza voluto dal trattato, la cui osservanza si impone categoricamente alle imprese . L' ottavo "considerando", già citato, stabilisce che, a questo scopo, la Commissione deve disporre, in tutto il territorio del mercato comune, del potere di esigere le informazioni e di procedere agli accertamenti "necessari" per individuare le violazioni dei suddetti artt . 85 e 86 .
37 Tanto dallo scopo del regolamento n . 17 quanto dall' elenco, nell' art . 14 dello stesso, dei poteri attribuiti agli agenti della Commissione emerge che gli accertamenti possono avere una portata molto ampia . A questo proposito, il diritto di accedere a tutti i locali, terreni e mezzi di trasporto delle imprese riveste particolare importanza in quanto deve consentire alla Commissione di raccogliere le prove delle violazioni delle norme sulla concorrenza nei luoghi in cui queste di regola si trovano, vale a dire nei locali commerciali delle imprese .
38 Questo diritto di accesso sarebbe inutile se gli agenti della Commissione dovessero limitarsi a chiedere la produzione di documenti o di fascicoli che possano identificare prima con precisione . Tale diritto implica invece la facoltà di ricercare elementi di informazione diversi ancora ignoti o non completamente identificati . Senza siffatta facoltà sarebbe impossibile per la Commissione acquisire gli elementi d' informazione necessari all' accertamento qualora le fosse opposto un rifiuto di collaborazione o le imprese interessate assumessero un atteggiamento ostruzionistico .
39 Anche se l' art . 14 del regolamento n . 17 attribuisce quindi alla Commissione ampi poteri di indagine, l' esercizio di detti poteri è soggetto a condizioni idonee a garantire il rispetto dei diritti delle imprese interessate .
40 A questo proposito, si deve rilevare innanzitutto l' obbligo imposto alla Commissione di indicare l' oggetto e lo scopo dell' accertamento . Quest' obbligo costituisce un' esigenza fondamentale allo scopo non solo di evidenziare il carattere giustificato dell' azione prevista all' interno delle imprese interessate, ma anche di consentire ad esse di comprendere la portata del loro dovere di collaborazione pur facendo salvi al contempo i loro diritti di difesa .
41 Si deve rilevare inoltre che le condizioni per l' esercizio dei poteri di accertamento della Commissione variano a seconda del procedimento da essa scelto, dell' atteggiamento delle imprese interessate e dell' intervento delle autorità nazionali .
42 L' art . 14 del regolamento n . 17 fa riferimento in primo luogo agli accertamenti effettuati con la collaborazione prestata dalle imprese interessate volontariamente, nel caso del mandato scritto di accertamento, o in forza di un obbligo stabilito da una decisione di accertamento . In quest' ultimo caso, che è quello della fattispecie, gli agenti della Commissione possono, fra l' altro, farsi presentare i documenti richiesti, accedere ai locali da loro scelti e farsi mostrare il contenuto dei mobili che essi indicano . Per contro, non possono forzare l' accesso a locali o a mobili o costringere il personale dell' impresa a consentire loro tale accesso, né procedere a perquisizioni senza l' autorizzazione dei responsabili dell' impresa, autorizzazione che, eventualmente, può essere data implicitamente, in particolare fornendo assistenza agli agenti della Commissione .
43 La situazione è del tutto diversa quando la Commissione incontra l' opposizione delle imprese interessate . In questo caso gli agenti della Commissione, in base all' art . 14, n . 6, possono cercare, senza la collaborazione delle imprese, tutti gli elementi di informazione necessari all' accertamento col concorso delle autorità nazionali, che devono prestare l' assistenza necessaria per l' esecuzione del loro mandato . Anche se detta assistenza è necessaria soltanto qualora l' impresa manifesti la propria opposizione, occorre aggiungere che l' assistenza può essere chiesta anche in via preventiva, allo scopo di superare l' eventuale opposizione dell' impresa .
44 Dall' art . 14, n . 6, emerge che spetta a ciascuno Stato membro disciplinare le modalità secondo cui l' assistenza delle autorità nazionali è fornita agli agenti della Commissione . A questo proposito gli Stati membri devono garantire l' efficacia dell' azione della Commissione rispettando nel contempo i principi generali di cui sopra . Ne consegue che, entro questi limiti, è il diritto nazionale che stabilisce le modalità procedurali atte a garantire il rispetto dei diritti delle imprese .
45 Di conseguenza, la Commissione, quando intende effettuare controlli, col concorso delle autorità nazionali, ma senza la collaborazione delle imprese interessate, deve osservare le garanzie procedurali stabilite a tal fine dal diritto nazionale .
46 La Commissione deve curare che l' autorità competente in base al diritto nazionale disponga di tutti gli elementi necessari a consentirle di esercitare il controllo che le spetta . Si deve sottolineare che detta autorità - sia essa o no giudiziaria - non può sostituire, in questa occasione, la propria valutazione della necessità degli accertamenti ordinati a quella della Commissione, i cui giudizi di fatto e di diritto sono soggetti soltanto al sindacato di legittimità della Corte di giustizia . Per contro, fra i poteri dell' autorità nazionale rientra quello di esaminare, previa constatazione dell' autenticità della decisione di accertamento, se gli atti coercitivi previsti non siano arbitrari o sproporzionati rispetto allo scopo dell' accertamento e quello di vigilare sull' osservanza delle norme del proprio diritto nazionale durante l' esecuzione di detti atti .
47 Alla luce di quanto precede, si deve constatare che gli atti che le decisioni controverse autorizzavano gli agenti della Commissione a compiere non eccedevano i poteri di cui costoro dispongono in forza dell' art . 14 del regolamento n . 17 . Infatti, l' art . 1 delle decisioni di cui trattasi si limitava ad imporre alle ricorrenti l' obbligo di "consentire agli agenti incaricati dalla Commissione di accedere ai locali dell' impresa durante l' orario normale di apertura degli uffici, di produrre ai fini dell' ispezione, e di farne prendere copia, documenti professionali riguardanti l' oggetto dell' indagine, richiesti da detti agenti, e di fornire immediatamente ogni spiegazione che questi richiedano ".
48 Vero è che, all' udienza, la Commissione ha sostenuto che i suoi agenti possono procedere, nell' ambito degli accertamenti, ad ispezioni senza il concorso delle autorità nazionali e senza rispettare le garanzie procedurali stabilite dal diritto nazionale . Tuttavia l' erroneità di tale interpretazione dell' art . 14 del regolamento n . 17 non può comportare l' illegittimità delle decisioni adottate in base a detta norma .
49 Per quanto riguarda l' argomento subordinato relativo al modo in cui la decisione controversa è stata applicata, si deve rilevare che, anche ammettendo che il comportamento degli agenti della Commissione non sia stato conforme ai poteri di cui essi dispongono in forza dell' art . 14 del regolamento n . 17 e della decisione impugnata, questo fatto non potrebbe inficiare la legittimità di questa decisione . Infatti, come la Corte ha affermato nella sentenza 8 novembre 1983 ( IAZ, cause riunite da 96 a 102, 104, 105, 108 e 110/82, IAZ, Racc . pag . 3369, punto 16 della motivazione ), atti posteriori all' adozione di una decisione non possono inficiare la validità di questa . Di conseguenza, non si devono esaminare, nell' ambito del presente procedimento, le censure formulate relativamente alle modalità degli accertamenti .
50 Da quanto precede risulta che il mezzo relativo alla lesione del diritto fondamentale all' inviolabilità del domicilio nonché all' applicazione scorretta della decisione controversa deve essere disatteso .
51 Poiché nessuno dei mezzi dedotti avverso la controversa decisione è stato accolto, il ricorso va respinto nel suo complesso .
Decisione relativa alle spese
Sulle spese
52 A norma dell' art . 69, § 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda . La ricorrente è rimasta soccombente e va quindi condannata alle spese .
Dispositivo
Per questi motivi,
LA CORTE
dichiara e statuisce :
1 ) Il ricorso è respinto .
2 ) La ricorrente è condannata alle spese .
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