Sumário
Partes
Fundamentação jurídica do acórdão
Decisão sobre as despesas
Parte decisória
Palavras-chave
++++
Auxílios concedidos pelos Estados - Perturbação do comércio entre Estados-membros - Atentado à concorrência - Auxílio concedido a uma empresa que limita a sua actividade ao mercado interno - Inexistência de sobrecapacidades
(Tratado CEE, artigo 92.°, n.° 1)
Sumário
Um auxílio a uma empresa pode ser susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados-membros e de falsear a concorrência, quando essa empresa se encontra em concorrência com produtos provenientes de outros Estados-membros, sem ela própria ser exportadora, ou quando não existe sobrecapacidade no sector em causa.
De facto, quando um Estado-membro concede um auxílio a uma empresa, a produção interna pode ser mantida ou aumentada, daí resultando uma diminuição das hipóteses de as empresas estabelecidas noutros Estados-membros exportarem os seus produtos para o mercado deste Estado-membro.
Partes
No processo 102/87,
República Francesa, representada por Gilbert Guillaume e Régis de Gouttes, na qualidade de agentes, e por Bernard Botte, na qualidade de agente substituto, com domicílio escolhido no Luxemburgo na sede da embaixada de França,
recorrente,
contra
Comissão das Comunidades Europeias, representada pelos seus consultores jurídicos, Antonino Abate e Thomas F. Cusack, na qualidade de agentes, com domicílio escolhido no gabinete de Georges Kremlis, membro do Serviço Jurídico da Comissão, edifício Jean Monnet, Kirchberg, Luxemburgo,
recorrida,
que tem como objecto a anulação da decisão da Comisssão de 14 de Janeiro de 1987, relativa a um empréstimo do Fundo Industrial de Modernização em favor de uma empresa do sector do fabrico de cervejas (JO L 152, p. 27),
O TRIBUNAL,
constituído pelos Srs. Mackenzie Stuart, presidente, O. Due, presidente de secção, T. Koopmans, U. Everling, Y. Galmot, C. Kakouris e T. F. O' Higgins, juízes,
advogado-geral: C.O Lenz
secretário: D. Louterman, administradora
visto o relatório para audiência e após a realização desta em 27 de Abril de 1988,
ouvidas as conclusões do advogado-geral apresentadas na audiência de 7 de Junho de 1988,
profere o presente
Acórdão
Fundamentação jurídica do acórdão
1 Por requerimento entregue na Secretaria do Tribunal em 4 de Abril de 1987 a República Francesa interpôs, ao abrigo do artigo 173.°, segundo parágrafo, do Tratado CEE, um recurso de anulação da decisão da Comissão de 14 de Janeiro de 1987, relativa a um empréstimo do FIM a uma empresa do sector do fabrico de cervejas. Tal decisão, notificada ao Governo francês por ofício de 29 de Janeiro de 1987, veio a ser publicada no jornal oficial (JO L 152, p. 27).
2 O Fundo Industrial de Modernização (a seguir "FIM") foi criado pelo Governo francês em 1983 e extinto em 1986. Tinha por missão contribuir para o financiamento das empresas industriais que aplicam investimentos corpóreos e incorpóreos à modernização dos processos de fabrico ou ao desenvolvimento de produtos e processos novos. As acções do FIM deveriam incidir, prioritariamente, sobre determinados objectivos, entre os quais a instalação nas empresas de máquinas e de equipamentos de alta tecnologia. As regras aplicáveis previam que o FIM pudesse intervir sob a forma de empréstimos a empresas industriais; tais empréstimos beneficiavam de uma garantia financeira por parte do Estado.
3 Os empréstimos do FIM eram financiados pelo produto das "contas de desenvolvimento industrial" (a seguir "Codevi"), contas de poupança privada a muito curto prazo que tinham como objectivo permitir aos lares franceses participar, através das suas poupanças, no esforço de recuperação industrial desejado pelo Governo francês. Os juros recebidos pelos detentores das Codevi estavam isentos de imposto sobre o rendimento; a respectiva taxa era fixada pelo governo a um nível sensivelmente inferior ao praticado no mercado. Uma parte dos fundos assim angariados era posta à disposição de um estabelecimento financeiro francês, a Caisse de dépôts et consignation, a fim de ser transformada em empréstimos do FIM. A taxa de juro destes empréstimos resultava da adição, ao custo da receita Codevi, igual ao juro pago ao aforrador, de uma comissão bancária de 2% e de uma contribuição para as despesas de gestão do sistema.
4 Em Fevereiro de 1984 a Comissão instaurou o processo previsto no artigo 93.°, n.° 2, do Tratado aos empréstimos FIM, do alegando que estes constituíam auxílios concedidos pelo Estado e que havia que examinar se eram ou não compatíveis com o mercado comum nos termos do artigo 92.°, n.° 3, do Tratado. O processo culminou com a adopção da Decisão 85/378 da Comissão, de 19 de Dezembro de 1984, relativa ao sistema francês de auxílios à indústria que se apresentem sob a forma de empréstimos especiais para investimento, de empréstimos bonificados às empresas, de empréstimos suplementares de refinanciamento e de empréstimos do Fundo Industrial de Modernização (JO L 216, p. 12). O Governo francês não recorreu desta decisão.
5 Os considerandos da Decisão 85/378 explicam, mais concretamente, que a taxa de juro dos empréstimos do FIM é sistematicamente fixada a um nível inferior à dos empréstimos concedidos às taxas de mercado, o que se deve ao facto de os empréstimos do FIM serem financiados pelo produto das Codevi, sendo os fundos assim angariados transformados em empréstimos à indústria a longo prazo. De facto, a possibilidade de angariar fundos a uma taxa tão baixa e em tão grande quantidade decorre, segundo os considerandos da decisão, da isenção fiscal concedida às Codevi pelo Estado, o qual renuncia, desse modo, a importantes receitas fiscais. Nestas condições, o efeito conjugado da isenção fiscal das Codevi e da transformação do seu produto em empréstimos do FIM traduz-se na concessão de uma bonificação de juros a favor das empresas beneficiárias, em detrimento das receitas fiscais do Estado. A concessão dos empréstimos do FIM à taxa preferencial reveste, portanto, a natureza de auxílios concedidos pelo Estado na acepção do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado.
6 No que respeita à compatibilidade deste regime de auxílios com o mercado comum, declara-se nos considerandos da Decisão 85/378 que tal compatibilidade deve ser apreciada em casos concretos, atentendo ao grande número de situações em que o auxílio pode ser concedido de modo a não alterar as condições das trocas comerciais. Por conseguinte, a Comissão deveria poder apreciar, relativamente a "casos individuais significativos" em que a concessão de auxílios seja susceptível de afectar as condições das trocas intracomunitárias de modo contrário ao interesse comum, a compatibilidade desses auxílios com o disposto no artigo 92.° do Tratado.
7 Nos termos do artigo 1.° da decisão, a Comissão não se opõe à concessão de auxílios, nomeadamente sob a forma de empréstimos do Fundo Industrial de Modernização, desde que, porém, em aplicação do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado, o Governo francês lhe notifique, antes da respectiva concessão, os casos concretos significativos. O artigo 2.° determina quais os casos concretos significativos que devem ser notificados, ao fixar os limiares variáveis segundo a intensidade em equivalente-subvenção líquido. A decisão esclarece que o dever de notificação existe quer relativamente aos auxílios novos quer relativamente aos auxílios existentes.
8 Por nota de 26 de Abril de 1985 as autoridades francesas enviaram à Comissão os processos das empresas que beneficiaram de empréstimos do FIM desde a criação deste, em casos qualificados pela Comissão como "significativos". Na nota assinala-se que as autoridades francesas procederam a esta comunicação contestando que os empréstimos do FIM revestissem a natureza de auxílio na acepção do artigo 92.°, n.° 1 do Tratado. Entre os processos fornecidos figurava o respeitante a um empréstimo concedido à Société européenne de brasserie. Foi relativamente a este empréstimo que a Comissão adoptou em 14 de Janeiro de 1987 a decisão que é objecto do presente recurso.
9 A decisão impugnada declara que o empréstimo do FIM de 40 milhões de francos franceses concedido a uma empresa de fabrico de cerveja e comunicado à Comissão por ofício de 30 de Abril de 1985 - data de recepção pela Comissão da nota de 26 de Abril - comporta elementos de auxílio na acepção do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado devido à existência de uma bonificação de juros de 4,75 pontos, que tal auxílio foi concedido ilegalmente em violação do disposto do artigo 93.°, n.° 3, do Tratado e que é incompatível com o mercado comum, nos termos do artigo 92.° do Tratado. Nos termos do artigo 2.° da decisão, o auxílio em questão deverá ser recuperado, sendo o Governo francês obrigado a informar a Comissão das medidas tomadas para dar cumprimento à decisão.
10 Para uma mais ampla exposição dos antecedentes do litígio, dos fundamentos e argumentos das partes, bem como das respostas às questões colocadas pelo Tribunal, remete-se para o relatório para audidência. Estes elementos do processo apenas serão adiante retomados na medida em que se revelarem necessários à fundamentação do Tribunal.
11 Os fundamentos do Governo francês radicam, respectivamente, na violação do artigo 92.°, n.° 1, do Tratado, na violação das formalidades essenciais e do princípio geral da segurança jurídica. Os dois primeiros fundamentos dizem respeito ao carácter de auxílio incompatível com o mercado comum do empréstimo em causa e ao método através do qual a Comissão calculou a bonificação do juro. Convém examinar sucessivamente estes dois problemas, tanto do ponto de vista do mérito como do da fundamentação.
A - O carácter de auxílio incompatível com o mercado comum do empréstimo em causa
12 O Governo francês defende, em primeiro lugar, que o empréstimo concedido pelo FIM à Société européenne de brasserie não consubstancia um auxílio concedido pelo Estado susceptível de o tornar incompatível com o mercado comum.
13 Interrogado pelo Tribunal acerca da questão de saber se, ao não recorrer da Decisão 85/378 tinha ou não aceitado os critérios para determinar o elemento de auxílio que daquela constam, o Governo francês respondeu que, segundo esta decisão, mesmo os auxílios que constituem "casos individuais significativos" não são necessariamente ilegais. Por conseguinte, a definição destes casos significativos apenas teria interesse processual e não substancial.
14 Sublinhe-se que a Decisão 85/378 contém, nos seus considerandos, uma análise aprofundada do processo de concessão dos empréstimos do FIM, no termo da qual se conclui que tais empréstimos comportam elementos de auxílio que se traduzem, em especial, na taxa de juro preferencial, elemento que é fortificado pela garantia financeira dada pelo Estado e pela forma como este canaliza os recursos das contas de poupança para a indústria. Embora o Governo francês tenha protestado contra a qualificação de auxílio dada aos empréstimos FIM, a verdade é que se absteve de submeter as apreciações da Comissão à análise do Tribunal. Em contrapartida, cumpriu a Decisão 85/378 ao notificar "casos concretos significativos" de auxílio, na acepção desta decisão, à Comissão.
15 Assim, o Governo francês não se pode limitar, num litígio acerca de uma decisão relativa a um caso concreto significativo, a declarar que contesta o carácter de auxílio dos empréstimos do FIM sem invocar outros argumentos além dos que já foram examinados pela Comissão nos considerandos da Decisão 85/378. Ora, o Governo francês não fornece qualquer novo elemento no âmbito do presente recurso.
16 Dado que o carácter de auxílio do empréstimo em causa já não pode ser discutido, há que analisar se tal auxílio deve ou não ser considerado incompatível com o mercado comum na acepção do artigo 92.°
17 A este propósito, o Governo francês defende que não se pode considerar que o empréstimo em causa afecte as trocas entre os Estados-membros e a concorrência. Alega, além disso, que a decisão não comporta qualquer elemento que permita entender o raciocínio seguido quanto a esta questão pela Comissão.
18 Assinale-se que a decisão impugnada comporta uma análise do mercado de cerveja francês. Após declarar que o consumo anual per capita no período 1975-1985 estagnou na maior parte dos Estados-membros e regrediu em França, a decisão sublinha que a França importa tradicionalmente dos outros Estados-membros pouco mais de 10% da suas necessidades. As exportações francesas para esses Estados regrediram ligeiramente nesse mesmo período, apenas representando cerca de 1,5% da produção francesa. A empresa beneficiária do empréstimo em causa é integralmente controlada por um grupo francês cuja produção de cerveja ultrapassa 50% da produção francesa total e que participa no comércio intracomunitário de cerveja. A própria empresa detém cerca de 20% do mercado francês.
19 Estas circunstâncias de facto não foram contestadas pelo Governo francês. Todavia, este assinalou que a Comissão não deu conta de uma sobrecapacidade no sector da produção de cerveja nem indicou a parte detida pela empresa beneficiária nas exportações para os outros Estados-membros. Todavia, o auxílio a uma empresa pode ser susceptível de afectar as trocas comerciais entre os Estados-membros e de falsear a concorrência mesmo que essa empresa se encontre em concorrência com produtos provenientes de outros Estados-membros sem que ela própria participe nas exportações. Tal situação pode igualmente verificar-se quando não existe sobrecapacidade no sector em causa. De facto, quando o Estado-membro concede um auxílio a uma empresa, a produção interna pode ser mantida ou aumentada, daí resultando que, nas condições verificadas pela Comissão, as hipóteses de as empresas estabelecidas noutros Estados-membros exportarem os seus produtos para o mercado deste Estado-membro são diminutas. Tal auxílio é, portanto, susceptível de afectar o comércio entre os Estados-mmebros e de falsear a concorrência.
20 Por conseguinte, há que reconhecer que as considerações da Comissão podem, globalmente entendidas, justificar a conclusão a que esta chegou a propósito da ilegalidade do auxílio.
21 Por conseguinte, as acusações relativas ao carácter de auxílio, incluíndo as relativas à fundamentação da decisão, devem ser desatendidas.
B - O método de cálculo da bonificação dos juros
22 O Governo francês alega que a decisão impugnada faz alusão a uma bonificação de juros de 4,75 pontos sem dar qualquer justificação. Considerando que os empréstimos do FIM eram concedidos a uma taxa de 9,25%, a Comissão ter-se-á provavelmente baseado no facto de a taxa praticada no mercado para um empréstimo deste tipo ser de 14%. Este facto, que não figura na decisão, não é exacto, dado que a taxa praticada no mercado era, na altura mais baixa.
23 A Comissão defende que a taxa de mercado de 14% resulta de dados fornecidos pelo próprio Governo francês quando pôs em prática a coordenação de auxílios de finalidade regional. Neste âmbito, a taxa de juro médio do mercado a tomar em consideração é a aplicável aos empréstimos para equipamentos do Crédit national que, ao tempo, se elevava a 14%.
24 Resulta dos autos, bem como dos debates perante o Tribunal, que em 1971 e depois em 1979 a Comissão e os Estados-membros concordaram em fixar as regras de execução dos princípios de coordenação de regimes gerais de auxílios de finalidade regional. Tais regras foram publicadas sob a forma de comunicações da Comissão. A comunicação de 1971 (JO C 111, p. 7) contém um método comum de avaliação dos auxílios, método esse que inclui a fixação de uma taxa de referência com vista a apreciar a amplitude da eventual redução da taxa de juros. A comunicação de 1979 (JO C 31, p. 9) esclarece que a taxa de referência passará a ser fixada segundo um esquema em que se indique a taxa a tomar em consideração para cada Estado-membro. Para a França, a comunicação faz referência à "taxa aplicada pelo Crédit national aos empréstimos para equipamento". É pacífico que tal taxa se elevava a 14% na época em que se verificaram os factos do presente processo.
25 O Governo francês sustenta, em primeiro lugar, que a taxa do Crédit national, utilizada para os auxílios regionais, não pode ser aplicada a outros tipos de auxílios. Este argumento deve ser afastado. Com efeito, se é certo que a taxa do Crédit national foi adoptada na comunicação de 1979 para favorecer a transparência dos regimes nacionais de auxílios regionais e para permitir à Comissão e aos outros interessados detectar o elemento de auxílio que possa existir nos empréstimos de finalidade regional, a mesma taxa deve, no entanto, ser considerada como um índice válido, e reconhecido como tal, da taxa de mercado dos empréstimos com vista a investimentos industriais.
26 O Governo francês defende igualmente que, para avaliar a amplitude do auxílio haveria que considerar, não a taxa geral de 14% na qual se baseou a Comissão, mas uma taxa muito inferior, tendo em conta as condições mais favoráveis que a sociedade poderia ter obtido dos organismos financeiros, pois estava em causa o investimento de alta tecnologia feito por uma empresa muito importante.
27 Todavia, assinale-se que se, quanto a este ponto, o Governo francês forneceu, em apoio do recurso, alguns elementos, à primeira vista limitados, dos debates perante o Tribunal resulta que tais elementos não foram submetidos à Comissão aquando do processo administrativo que precedeu a adopção da decisão impugnada, recusando, assim, colaborar lealmente com aquela. Nestas condições, o Governo francês não poderá defender que a Comissão considerou erradamente a taxa de 14% como única referência de que dispunha e que perante ela não tinha sido contestada.
28 Por todas estas razões, há que considerar que, no presente caso, a Comissão se baseou validamente numa taxa de mercado de 14%.
29 Quanto às acusações relativas à fundamentação, verifica-se que realmente esta é sumária no que respeita ao cálculo da bonificação do juro. Todavia, a fundamentação da decisão impugnada deve ser vista à luz da da Decisão 85/378 a cuja aplicação procede. Esta decisão põe precisamente o acento, no que respeita aos empréstimos do FIM, na bonificação de juro que resulta da diferença entre a taxa preferencial fixada pelo Governo francês e a taxa praticada no mercado. Que esta taxa seja a praticada pelo crédit national para os empréstimos para equipamentos resulta de um parâmetro fixado de comum acordo pela Comissão e pelas autoridades francesas e bem conhecido destas.
30 Assim, e tendo em conta o modo como o Governo francês foi associado, em conformidade com o artigo 93.° do Tratado, ao processo de elaboração tanto da decisão impugnada como da Decisão 85/378, deduz-se que este mesmo governo dispunha de todas as informações necessárias para apreciar a respectiva razão de ser. Além disso, a fundamentação destas duas decisões permitiu ao Tribunal exercer plenamente o seu controlo da respectiva legalidade.
31 Consequentemente, o Governo francês não conseguiu demonstrar que a decisão impugnada não estava suficientemente fundamentada.
C - O princípio geral da segurança jurídica
32 No terceiro fundamento o Governo francês alega que a parte dispositiva da decisão impugnada não é clara, nomeadamente na parte em que o obriga a recuperar "o auxílio em causa", sem especificar em que é que esse auxílio consiste. Deste modo, o destinatário da decisão não tem possibilidade de determinar o montante efectivo do auxílio a recuperar.
33 Este fundamento não deve ser acolhido. Com efeito, o artigo 1.° da decisão em causa esclarece que a bonificação de juro é de 4,75 pontos e que ela se refere a um empréstimo de 40 milhões de francos franceses. O destinatário da decisão podia, deste modo, determinar sem excessiva dificuldade o montante a ser recuperado nos termos da decisão.
34 Das considerações que precedem resulta que deve negar-se provimento à totalidade do recurso.
Decisão sobre as despesas
Quanto às despesas
35 Nos termos do artigo 69.°, n.° 2, do Regulamento Processual, a parte vencida é condenada nas despesas. Sendo a recorrente parte vencida no presente processo, há que a condenar nas despesas.
Parte decisória
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL
decide:
1) Nega-se provimento ao recurso.
2) A República Francesa é condenada nas despesas.
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