Índice
Partes
Motivación de la sentencia
Decisión sobre las costas
Parte dispositiva
Palabras clave
++++
1. Recurso de anulación - Legitimación activa de las personas físicas o jurídicas reconocida por el párrafo 2 del artículo 173 del Tratado CEE - Interposición del recurso por el Parlamento - Exclusión
(Tratado CEE, art. 4 y art. 173, párrafo 2)
2. Recurso por omisión - Legitimación activa de las instituciones - Parlamento - Relación con la legitimación activa para el recurso de anulación - Inexistencia
(Tratado CEE, art. 173, párrafo 1, y art. 175, párrafo 1)
3. Recurso por omisión - Requerimiento a la institución - Negativa expresa a actuar que mantiene la omisión - Admisibilidad del recurso
(Tratado CEE, art. 175)
4. Procedimiento - Intervención - Legitimación del Parlamento - Relación con la legitimación activa para el recurso de anulación - Inexistencia
(Tratado CEE, art. 173, párrafo 1; Estatuto del Tribunal de Justicia CEE, art. 37)
5. Recurso de anulación - Actos recurribles - Actos del Parlamento destinados a producir efectos jurídicos con relación a terceros - Incidencia en la legitimación activa del Parlamento Europeo para el recurso de anulación contra los actos de otras instituciones - Inexistencia
(Tratado CECA, arts. 33 y 38; Tratado CEE, art. 173, párrafo 1)
6. Recurso de anulación - Actos recurribles - Actos del Parlamento destinados a producir efectos jurídicos con relación a terceros - Acto por el que el Presidente del Parlamento declara definitivamente aprobado el Presupuesto - Incidencia en la legitimación activa del Parlamento Europeo para el recurso de anulación contra los actos de otras instituciones - Inexistencia
(Tratado CEE, art. 173, párrafo 1, y art. 203)
7. Recurso de anulación - Legitimación activa del Parlamento - Inexistencia
(Tratado CEE, art. 173, párrafo 1)
Índice
1. No ha lugar a reconocer al Parlamento, en virtud de lo previsto en el párrafo 2 del artículo 173, la legitimación activa para interponer recursos de anulación.
En efecto, el artículo 173 opone la legitimación activa de las instituciones, que se consagra en su párrafo 1, a la legitimación activa de los particulares, personas físicas y jurídicas, cuyos requisitos se determinan en su párrafo 2. El Parlamento Europeo, que es una de las instituciones de la Comunidad enumeradas en el artículo 4 del Tratado, no es una persona jurídica.
Procede observar, por otra parte, que la sistemática del párrafo 2 del artículo 173 es totalmente inadecuada para admitir la legitimación activa del Parlamento Europeo en los recursos de anulación. En efecto, los demandantes a que se refiere el párrafo 2 del artículo deben verse directa e individualmente afectados por el propio contenido del acto recurrido. Ahora bien, no es el contenido del acto lo que resulta lesivo para el Parlamento Europeo, sino la inobservancia de las normas de procedimiento que exigen su intervención. Por otra parte, el párrafo 2 del artículo 173 sólo contempla una categoría restringida de actos; a saber, los actos de alcance individual, mientras que el Parlamento Europeo pretende que se le reconozca legitimación activa para interponer recursos contra disposiciones generales.
2. A tenor del párrafo 1 del artículo 175 del Tratado, al Parlamento Europeo se le ha reconocido la facultad de solicitar que se declare una omisión por parte de la Comisión o del Consejo y, de esta manera, poner término a una parálisis de los mecanismos de decisión que podría impedirle ejercer sus competencias. De esta legitimación activa para solicitar que se declare una omisión, no se deduce necesariamente que el Parlamento esté legitimado para interponer recursos de anulación.
El recurso de anulación y el recurso por omisión no están necesariamente vinculados el uno al otro; lo que se explica por el hecho de que el recurso por omisión permite al Parlamento Europeo provocar la adopción de actos que no siempre pueden ser objeto de un recurso en anulación. De esta forma, mientras el Consejo no presente un proyecto de presupuesto, el Parlamento Europeo puede obtener una sentencia que declare la omisión del Consejo, en tanto que el proyecto, que constituye un acto preparatorio, no puede recurrirse al amparo del artículo 173.
3. Una eventual negativa a actuar, por explícita que sea, previo requerimiento al Consejo o a la Comisión para que actúe, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 175, puede recurrirse ante el Tribunal de Justicia, en base al mismo artículo, dado que no pone término a la omisión.
4. De la facultad de intervenir en los litigios sometidos a este Tribunal, que reconoce al Parlamento Europeo el artículo 37 del Estatuto del Tribunal de Justicia, no se deduce necesariamente que esta institución esté legitimada para interponer recursos de anulación.
En efecto, no existe vínculo necesario alguno entre el derecho a intervenir en el litigio y la legitimación para interponer recursos. Por un lado, a tenor de lo previsto en el párrafo 2 del artículo citado, el derecho de los particulares a intervenir supone un mero "interés en la solución de un litigio" sometido a este Tribunal, cuando la admisibilidad de un recurso de anulación también interpuesto por particulares se subordina al requisito de que sean destinatarios del acto cuya anulación solicitan o que, cuando menos, dicho acto les afecte directa e individualmente. Por otra parte, a tenor de lo previsto en el párrafo 1 del artículo 37, el Parlamento Europeo puede intervenir en litigios tales como aquéllos que tengan por objeto el incumplimiento de los Estados, mientras que la iniciativa para elevarlos a conocimiento del Tribunal de Justicia se reserva a la Comisión y a los Estados miembros.
5. Si bien el respeto de la sistemática del Tratado, que ha querido erigir un sistema completo de protección jurisdiccional respecto de aquellos actos de las instituciones comunitarias generadoras de efectos jurídicos, exige que los actos del Parlamento Europeo generadores de efectos jurídicos frente a terceros han de poder ser objeto de un recurso de anulación, esto no implica en absoluto que sea preciso reconocer al Parlamento Europeo la legitimación activa para interponer semejante recurso contra los actos del Consejo o de la Comisión.
En efecto, la comparación entre el artículo 38 del Tratado CECA y el artículo 33 del mismo Tratado, pone de manifiesto que, en el sistema instituido por los Tratados, cuando los actos del Parlamento Europeo se han sujetado a un control de legalidad, no por ello se le ha reconocido a dicha institución legitimación activa para tomar la iniciativa de interponer un recurso directo contra los actos de las otras instituciones.
6. El procedimiento presupuestario descrito en el artículo 203 del Tratado CEE comporta una serie de actos preparatorios que confluyen en la elaboración del Presupuesto. Éste únicamente se convierte en un acto jurídico de carácter imperativo al término del procedimiento; es decir, cuando el Presidente del Parlamento Europeo, en su calidad de órgano de dicha institución, declara que el presupuesto ha quedado definitivamente aprobado.
De lo dicho se desprende que, por lo que respecta a la aprobación del presupuesto, el único acto susceptible de ser anulado emana de un órgano del Parlamento Europeo, razón por la cual ha de atribuírsele a esta misma institución. Por consiguiente, el Parlamento Europeo no puede invocar las competencias de que disfruta en materia presupuestaria con la pretensión de que se le reconozca legitimación activa para ejercitar acciones de anulación contra los actos de la Comisión y del Consejo.
7. En la fase actual de desarrollo de la normativa aplicable, este Tribunal de Justicia no puede reconocer al Parlamento Europeo legitimación activa para ejercitar acciones de anulación.
Partes
En el asunto 302/87,
Parlamento Europeo, representado por el Sr. F. Pasetti Bombardella, Jurisconsulto del Parlamento, asistido por los Sres. C. Pennera y J. Schoo, miembros del Servicio Jurídico del Parlamento, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo la Secretaría del Parlamento Europeo, plateau du Kirchberg,
parte demandante,
contra
Consejo de las Comunidades Europeas, representado por los Sres. A.A. Dashwood, Director, F. Van Craeyenest, Administrador principal, y la Sra. B. Laloux, miembro del Servicio Jurídico del Consejo, en calidad de Agentes, que designa como domicilio en Luxemburgo el despacho del Sr. J. Kaeser, Director del Servicio Jurídico del Banco Europeo de Inversiones, 100, boulevard Konrad Adenauer,
parte demandada,
que tiene por objeto la anulación de la Decisión 87/373/CEE del Consejo, de 13 de julio de 1987, por la que se establecen las modalidades de ejercicio de las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA,
integrado por los Sres. Mackenzie Stuart, Presidente; G. Bosco, O. Due, J.C. Moitinho de Almeida, G.C. Rodríguez Iglesias, Presidentes de Sala; T. Koopmans, U. Everling, K. Bahlmann, Y. Galmot, C.N. Kakouris, R. Joliet, T.F. O' Higgins, F.A. Schockweiler, Jueces,
Abogado General: Sr. M. Darmon
Secretario: Sr. J.A. Pompe, Secretario adjunto
habiendo considerado el informe para la vista y celebrada ésta el 24 de marzo de 1988,
oídas las conclusiones del Abogado General, presentadas en audiencia pública el 26 de mayo de 1988,
dicta la siguiente
Sentencia
Motivación de la sentencia
1 Mediante escrito presentado en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 2 de octubre de 1987, el Parlamento Europeo interpuso un recurso, con arreglo al párrafo 1 del artículo 173 del Tratado CEE, que tiene por objeto la anulación de la Decisión 87/373/CEE del Consejo, de 13 de julio de 1987 (DO L 197, p. 33) por la que se establecen las competencias de ejecución atribuidas a la Comisión.
2 Mediante esta Decisión, fundamentada en el artículo 145 del Tratado CEE, en su versión modificada por el artículo 10 del Acta Única Europea, el Consejo definió las modalidades a que puede sujetar el ejercicio de las competencias por él delegadas a la Comisión para la ejecución de las normas que el mismo establezca y adoptó las disposiciones reguladoras de la composición, el funcionamiento y la misión de los Comités de representantes de los Estados miembros que deben intervenir.
3 Al amparo del párrafo 1 del artículo 91 del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, el Consejo propuso una excepción de inadmisibilidad, solicitando a este Tribunal que se pronunciara sobre la misma sin entrar en el fondo del asunto.
4 El Consejo alega, en apoyo de su excepción, que el párrafo 1 del artículo 173 del Tratado no prevé expresamente la legitimación activa del Parlamento Europeo para interponer un recurso de anulación. Tampoco puede reconocérsele semejante capacidad a partir de un razonamiento basado en la necesidad de garantizar la coherencia de las vías procesales. En efecto, tanto la intervención como el recurso por omisión, abiertos ambos al Parlamento Europeo, como este Tribunal estimó en sentencias de 29 de octubre de 1980 (Roquette frères contra Consejo, 138/79, Rec. 1980, p. 3333, y Maïzena GmbH contra Consejo, 139/79, Rec. 1980, p. 3393) y 22 de mayo de 1985 (Parlamento Europeo contra Consejo, "Transporte", 13/83, Rec. 1985, p. 1513), son independientes del recurso de anulación.
5 En opinión del Consejo, ni la sentencia de 23 de abril de 1986 (Partido Ecologista "Les Verts" contra Parlamento Europeo, 294/83, Rec. 1986, p. 1339), ni la de 3 de julio de 1986 (Consejo contra Parlamento Europeo, "Presupuesto", 34/86, Rec. 1986, p. 2155), permiten afirmar que este Tribunal haya reconocido implícitamente que el Parlamento Europeo disfruta de legitimación activa para ejercitar acciones de anulación. La citada sentencia de 23 de abril de 1986, se fundamenta en la necesidad de garantizar una tutela judicial contra todos los actos generadores de efectos jurídicos frente a terceros, cualquiera que sea la institución autora del acto. De lo dicho no se desprende que deba existir un paralelismo entre la legitimación pasiva y la legitimación activa del Parlamento en el contencioso de legalidad. Este paralelismo tampoco puede deducirse de la sentencia "Presupuesto", de 3 de julio de 1986, dado que todos los actos que el Consejo debe necesariamente adoptar en el marco del procedimiento presupuestario no son, en cualquier caso, sino actos preparatorios.
6 El 20 de enero de 1988, este Tribunal decidió pronunciarse sobre la excepción propuesta por el Consejo, sin entrar en el fondo del asunto.
7 Para una más amplia exposición de los hechos, del desarrollo del procedimiento, así como de los motivos y alegaciones de las partes, este Tribunal se remite al informe para la vista. En lo sucesivo sólo se hará referencia a estos elementos en la medida exigida por el razonamiento del Tribunal.
8 Procede destacar, a título preliminar, que las partes han centrado muy acertadamente el litigio en el marco del párrafo 1 del artículo 173 del Tratado.
9 En efecto, el artículo 173, opone la legitimación activa de las instituciones, que se consagra en su párrafo 1, a la legitimación activa de los particulares, personas físicas y jurídicas, cuyos requisitos se determinan en su párrafo 2. El Parlamento Europeo, que es una de las instituciones de la Comunidad enumeradas en el artículo 4 del Tratado, no es una persona jurídica.
10 Procede observar, por otra parte, que la sistemática del párrafo 2 del artículo 173 es totalmente inadecuada para admitir la legitimación activa del Parlamento Europeo en los recursos de anulación. En efecto, los demandantes a que se refiere el párrafo 2 del artículo deben verse directa e individualmente afectados por el propio contenido del acto recurrido. Ahora bien, no es el contenido del acto lo que resulta lesivo para el Parlamento Europeo, sino la inobservancia de las normas de procedimiento que exigen su intervención. Por otra parte, el párrafo 2 del artículo 173 sólo contempla una categoría restringida de actos; a saber, los actos de alcance individual, mientras que el Parlamento Europeo pretende que se le reconozca legitimación activa para interponer recursos contra disposiciones generales
11 Procede examinar, por lo tanto, si, interpretando el párrafo 1 del artículo 173, puede reconocerse al Parlamento Europeo legitimación activa para ejercitar acciones de anulación contra los actos del Consejo o de la Comisión.
12 Con arreglo a lo dispuesto en los artículos 143 y 144 del Tratado, el Parlamento Europeo disfruta de la facultad de controlar políticamente a la Comisión, que, a tenor de lo previsto en el artículo 155, "velará por la aplicación de las disposiciones del presente Tratado, así como de las disposiciones adoptadas por las instituciones en virtud de este mismo Tratado", y de plantear una moción de censura si, llegado el caso, dicha institución no cumpliera fielmente esta función. El control político del Parlamento Europeo se ejerce igualmente por medio de los debates que puede organizar sobre cuestiones particulares o generales, que le permitan adoptar mociones acerca de la política seguida por el Consejo o la Comisión.
13 Por otra parte, y con independencia de las competencias que en materia presupuestaria le han sido reconocidas por los Tratados de Luxemburgo, de 22 de abril de 1970, y de Bruselas , de 22 de julio de 1975, y del poder de codecisión de que disfruta en virtud del Acta Única Europea en materia de adhesión y de acuerdos de asociación, el Parlamento Europeo puede influenciar el contenido de los actos normativos adoptados por el Consejo, bien por medio de los dictámenes que emite dentro del procedimiento de consulta, bien por medio de las posturas que adopta dentro del procedimiento de cooperación.
14 Debe señalarse que, ante el tenor del párrafo 1 del artículo 175 del Tratado, al Parlamento Europeo se le ha reconocido la facultad de solicitar que se declare una omisión por parte de la Comisión o del Consejo y, de esta manera, poner término a una parálisis de los mecanismos de decisión que podría impedirle ejercer sus competencias. En virtud del artículo 37 del Estatuto del Tribunal de Justicia, el Parlamento Europeo tiene también la posibilidad de actuar como interveniente en los litigios sometidos a este Tribunal.
15 En contra de lo alegado por el Parlamento Europeo, de la legitimación activa para solicitar que se declare una omisión y de la facultad de intervenir en los litigios sometidos a este Tribunal no se deduce necesariamente que dicha institución esté legitimada para interponer recursos de anulación.
16 El recurso de anulación y el recurso por omisión no están necesariamente vinculados el uno al otro; lo que se explica por el hecho de que el recurso por omisión permite al Parlamento Europeo provocar la adopción de actos que no siempre pueden ser objeto de un recurso en anulación. De esta forma, y como se desprende de la sentencia de 12 de julio de 1988 (Parlamento Europeo contra Consejo, 377/87, rec. 1988, p. 175), mientras el Consejo no presente un proyecto de presupuesto, el Parlamento Europeo puede obtener una sentencia que declare la omisión del Consejo, en tanto que el proyecto , que constituye un acto preparatorio, no puede recurrirse al amparo del artículo 173.
17 Se ha afirmado igualmente que, si no se le reconociese la legitimación activa para interponer el recurso de anulación, el Parlamento Europeo, tras requerir al Consejo o a la Comisión para que actúen, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 175, se vería imposibilitado para impugnar una eventual negativa explícita a actuar. Sin embargo, este argumento se basa en una premisa inexacta. En efecto, una eventual negativa a actuar, por explícita que sea, puede recurrirse ante el Tribunal de Justicia, en virtud del artículo 175, dado que no pone término a la omisión.
18 Tampoco existe vínculo necesario alguno entre el derecho a intervenir en el litigio y la legitimación para interponer recursos. Por un lado, a tenor de lo previsto en el párrafo 2 del artículo 37 del Estatuto del Tribunal de Justicia CEE, el derecho de los particulares a intervenir supone un mero "interés en la solución de un litigio" sometido a este Tribunal, cuando la admisibilidad de un recurso de anulación también interpuesto por particulares se subordina al requisito de que sean destinatarios del acto cuya anulación solicitan o que, cuando menos, dicho acto les afecte directa e individualmente. Por otra parte, a tenor de lo previsto en el párrafo 1 del artículo 37, el Parlamento Europeo puede intervenir en litigios tales como aquéllos que tengan por objeto el incumplimiento de los Estados, mientras que la iniciativa para elevarlos a conocimiento del Tribunal de Justicia se reserva a la Comisión y a los Estados miembros.
19 Sigue exponiendo el Parlamento Europeo que el párrafo 1 del artículo 173 del Tratado traduce un principio de igualdad entre las instituciones en él expresamente mencionadas, en el sentido de que cada una de ellas disfruta de legitimación activa para recurrir los actos emanados de la otra, así como, en sentido inverso, de legitimación pasiva en los recursos interpuestos ante este Tribunal contra sus propios actos. Debido a que el Tribunal de Justicia ha estimado que los actos del Parlamento Europeo generadores de efectos jurídicos puden recurrirse en anulación, el mismo Tribunal, mantiene el Parlamento, debe reconocer a dicha institución, en alas de salvaguardar el equilibrio institucional, legitimación activa para recurrir los actos del Consejo y de la Comisión.
20 Procede recordar, a este respecto, que si, en sentencia de 23 de abril de 1986 (Partido ecologista "Les Verts" contra Parlamento Europeo, ya citada), este Tribunal sostuvo que los actos del Parlamento Europeo generadores de efectos jurídicos frente a terceros pueden ser recurridos en anulación, ello se explica porque una interpretación que los hubiera excluido del ámbito de este recurso habría conducido a un resultado contrario a la sistemática del Tratado, que ha querido erigir un sistema completo de tutela judicial en relación con los actos de las instituciones comunitarias generadores de efectos jurídicos.
21 La comparación entre el artículo 38 del Tratado CECA, al que se remitió expresamente este Tribunal en la sentencia "Les Verts", y el artículo 33 del mismo Tratado, pone, no obstante, de manifiesto que, en el sistema instituido por los Tratados, al sujetar a un control de legalidad los actos del Parlamento Europeo, no por ello se le ha reconocido, sin embargo, a dicha institución legitimación activa para tomar la iniciativa de interponer un recurso directo contra los actos de las otras instituciones. Por consiguiente, debe rechazarse el argumento que el Parlamento Europeo basa en el necesario paralelismo entre la condición de demandante y la de demandando en los contenciosos sobre la legalidad de los actos.
22 Sigue alegando el Parlamento Europeo que, en la sentencia de 3 de julio de 1986 (Consejo contra Parlamento Europeo, "Presupuesto", ya citada), este Tribunal reconoció de forma implícita la legitimación activa de dicha institución para interponer recursos de anulación.
23 Procede observar, a este respecto, que el procedimiento presupuestario descrito en los apartados 4, 5 y 6 del artículo 203 del Tratado, se caracteriza por la sucesión de distintas deliberaciones de las dos instituciones que encarnan la autoridad presupuestaria, proceso a través del cual cada una de estas instituciones puede reaccionar ante las tomas de postura de la otra, respetando el sistema de votación previsto por el Tratado. Estas deliberaciones constituyen otros tantos actos preparatorios que confluyen en la elaboración del Presupuesto. Como se desprende de la sentencia de 3 de julio de 1986 (Consejo contra Parlamento Europeo, "Presupuesto", ya citada), éste únicamente se convierte en un acto jurídico de carácter imperativo al término del procedimiento; es decir, cuando el Presidente del Parlamento Europeo, en su calidad de órgano de dicha institución, declara que el Presupuesto ha quedado definitivamente aprobado, con arreglo a lo dispuesto en el apartado 7 del artículo 203 del Tratado.
24 De lo dicho se desprende que, por lo que respecta a la aprobación del Presupuesto, el único acto susceptible de ser anulado emana de un órgano del Parlamento Europeo, razón por la cual ha de atribuírsele a esta misma institución. Por consiguiente, el Parlamento Europeo no puede invocar las competencias que, en materia presupuestaria, le han atribuido los ya citados Tratados de Luxemburgo y Bruselas, competencias a las que, por otra parte, no se refieren los presentes autos, con la pretensión de que se le reconozca legitimación activa para ejercitar acciones de anulación contra los actos de la Comisión y del Consejo.
25 Aduce, también el Parlamento Europeo que, sin legitimación activa para interponer recursos de anulación, no podría defender sus propias prerrogativas frente a las restantes instituciones.
26 Procede señalar, a este respecto, que, desde un principio, el Parlamento Europeo disfruta de la facultad de participar, a título consultativo, en el procedimiento de elaboración de los actos normativos, sin que por ello se le haya reconocido legitimación activa para ejercitar acciones de anulación. Las prerrogativas del Parlamento Europeo se han visto acrecentadas como consecuencia del Acta Única Europea, que ha consagrado un poder de codecisión del Parlamento en materia de adhesión y de acuerdos de asociación, y establecido un procedimiento de cooperación en determinados casos, sin que el artículo 173 haya sufrido modificación alguna.
27 Aparte de las facultades, a que ya hemos hecho referencia, que el Tratado reconoce al Parlamento Europeo, en virtud de su artículo 175, aquél ofrece los medios para elevar a conocimiento de este Tribunal los actos del Consejo adoptados con inobservancia de las prerrogativas del Consejo. Si el párrafo 1 del artículo 173 legitima con carácter general a todos los Estados miembros para interponer recurso de anulación contra semejantes actos, el artículo 155 del Tratado atribuye más en concreto a la Comisión la responsabilidad de velar por el respeto de las prerrogativas del Parlamento y de interponer, a tal efecto, los recursos de anulación oportunos. Por otra parte, en caso de inobservancia de las prerrogativas del Parlamento Europeo, toda persona física o jurídica puede invocar el motivo de vicios sustanciales de forma o de violación del Tratado para obtener la anulación del acto adoptado, o una resolución en vía incidental de inaplicabilidad de dicho acto, con arreglo a lo dispuesto en el artículo 184 del Tratado. De la misma forma, la ilegalidad de un acto que conculque las prerrogativas del Parlamento Europeo, puede suscitarse ante un órgano jurisdiccional nacional y el acto de que se trate, puede ser objeto de una petición de decisión prejudicial formulada a este Tribunal en apreciación de validez.
28 De todo lo expuesto se deduce que, en la fase actual de desarrollo de la normativa aplicable, este Tribunal de Justicia no puede reconocer al Parlamento Europeo legitimación activa para ejercitar acciones de anulación.
29 Procede, por consiguiente, acoger la excepción de inadmisibilidad y declarar la inadmisibilidad del recurso.
Decisión sobre las costas
Costas
30 A tenor del apartado 2 del artículo 69 del Reglamento del procedimiento, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así se hubiera solicitado. Por no haber prosperado la acción entablada por el Parlamento Europeo, procede condenarle en costas.
Parte dispositiva
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA
decide:
1) Declarar la inadmisibilidad del recurso.
2) Condenar en costas el Parlamento Europeo.
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