Samenvatting
Partijen
Overwegingen van het arrest
Beslissing inzake de kosten
Dictum
Trefwoorden
++++
Landbouw - Gemeenschappelijke ordening der markten - Melk en zuivelprodukten - Speciale steun voor ondermelk bestemd voor voederdoeleinden, behalve voor kalveren - Gemengd bedrijf - Veehouders die melk uit eigen produktie gebruiken - Mededeling van overzicht van veestapel en maximaal aantal kalveren - Overlegging vóór begin van betrokken steuntijdvak
( Verordening nr . 2793/77 van de Raad, artikel 4, lid 1, sub c, en artikel 6, lid 1, sub a en b )
Samenvatting
In het kader van de speciale steunregeling voor ondermelk bestemd voor de voeding van andere dieren dan jonge kalveren, is het een noodzakelijk vereiste, dat de in de artikelen 4, lid 1, sub c, en 6, lid 1, sub b, van verordening nr . 2793/77 bedoelde verklaring betreffende het maximaal aantal kalveren dat tijdens ieder kwartaal op een gemengd bedrijf zal worden gehouden, en het in artikel 6, lid 1, sub a, eerste streepje, van dezelfde verordening bedoelde overzicht van de veestapel van een gemengd bedrijf aan het begin van iedere betrokken maand worden overgelegd vóór het begin van het tijdvak waarop de steun betrekking heeft . Immers, in het geval van veehouders die ondermelk uit eigen produktie als veevoeder gebruiken, kan alleen door middel van mededeling vooraf van de verplichte verklaringen, waarbij de bevoegde instanties de middelen worden verschaft waarmee zij kunnen nagaan of de veehouders hun verbintenissen zijn nagekomen, worden voldaan aan het vereiste van doeltreffende controle .
Partijen
In zaak C-333/87,
Bondsrepubliek Duitsland, vertegenwoordigd door M . Seidel, Ministerialrat bij het Bondsministerie van Economische Zaken, en J . Sedemund, advocaat te Keulen, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg ter Duitse ambassade,
verzoekster,
tegen
Commissie van de Europese Gemeenschappen, vertegenwoordigd door P . Karpenstein, lid van haar juridische dienst, als gemachtigde, domicilie gekozen hebbende te Luxemburg bij G . Kremlis, lid van haar juridische dienst, Centre Wagner, Kirchberg,
verweerster,
betreffende een beroep tot gedeeltelijke nietigverklaring van de beschikkingen 87/468 en 87/469 van de Commissie van 18 augustus 1987 betreffende de goedkeuring van de EOGFL-rekeningen voor de begrotingsjaren 1984 en 1985 ( PB 1987, L 262, blz . 23 en 35 ),
wijst
HOF VAN JUSTITIE,
samengesteld als volgt : O . Due, president, F . A . Schockweiler en M . Zuleeg, kamerpresidenten, G . F . Mancini, R . Joliet, J . C . Moitinho de Almeida en F . Grévisse, rechters,
advocaat-generaal : G . Tesauro
griffier : B . Pastor, administrateur
gezien het rapport ter terechtzitting en ter vervolge op de mondelinge behandeling op 6 juli 1989,
gehoord de conclusie van de advocaat-generaal ter terechtzitting van 19 oktober 1989,
het navolgende
Arrest
Overwegingen van het arrest
1 Bij verzoekschrift, neergelegd ter griffie van het Hof op 26 oktober 1987, heeft de Bondsrepubliek Duitsland krachtens artikel 173, eerste alinea, EEG-Verdrag beroep ingesteld tot nietigverklaring van de beschikkingen 87/468 en 87/469 van de Commissie van 18 augustus 1987 betreffende de goedkeuring van de door de Bondsrepubliek Duitsland uit hoofde van de begrotingsjaren 1984 en 1985 ingediende rekeningen voor de door het Europees Oriëntatie - en Garantiefonds voor de Landbouw, afdeling Garantie, gefinancierde uitgaven ( PB 1987, L 262, blz . 23 en 35 ), voor zover in die beschikkingen een bedrag van 1 215 824,98 DM respectievelijk 1 094 472,94 DM, dat in die twee begrotingsjaren ingevolge verordening nr . 2793/77 van de Commissie van 15 december 1977 ( PB 1977, L 321, blz . 30 ) ter zake van de speciale steun voor ondermelk aan de bedrijven is uitbetaald, niet voor communautaire financiering in aanmerking is genomen .
2 Bij verordening nr . 804/68 van de Raad van 27 juni 1968 ( PB 1968, L 148, blz . 13 ) is een gemeenschappelijke ordening der markten in de sector melk en zuivelprodukten tot stand gebracht . Artikel 10 van die verordening voorziet in steun voor tot diervoeder bestemde ondermelk en magere-melkpoeder . Die bepaling vormde de grondslag voor verordening nr . 986/68 van de Raad van 15 juli 1968 houdende vaststelling van de algemene voorschriften voor de toekenning van die steun ( PB 1968, L 169, blz . 4 ), en voor verordening nr . 1105/68 van de Commissie van 27 juli 1968 houdende uitvoeringsbepalingen betreffende de toekenning van die steun ( PB 1968, L 184, blz . 24 ).
3 Ten einde de voorraden zuivelprodukten te verminderen en gelet op het feit dat het gebruikelijk is ondermelk als voeder voor jonge kalveren te gebruiken, opende de Raad bij verordening nr . 876/77 van 26 april 1977, waarbij een vierde lid werd toegevoegd aan artikel 2 bis van verordening nr . 986/68 ( PB 1977, L 106, blz . 24 ), de mogelijkheid om een hogere speciale steun in te voeren voor ondermelk die onder bepaalde voorwaarden als voeder voor andere dieren dan jonge kalveren wordt gebruikt .
4 Bij verordening nr . 1089/77 van 25 mei 1977 ( PB 1977, L 131, blz . 34 ) voerde de Commissie die speciale steun in en stelde zij de uitvoeringsbepalingen ervoor vast . Deze verordening werd ingetrokken en vervangen door verordening nr . 2793/77 van 15 december 1977, die op haar beurt verscheidene malen is gewijzigd . Deze laatste verordening vormt de juridische context van het geding tussen de Bondsrepubliek Duitsland en de Commissie .
5 Bij de twee bestreden beschikkingen heeft de Commissie de terugbetaling geweigerd van de steun die de bevoegde autoriteiten van de Bondsrepubliek Duitsland op grond van verordening nr . 2793/77 hebben toegekend aan producenten van boerenboter in Baden-Wuerttemberg, die in hun eigen bedrijf geproduceerde ondermelk als voeder voor hun dieren - jonge kalveren en ander vee - gebruikten . De Commissie is van mening, dat die steun in strijd met verordening nr . 2793/77 is uitbetaald en derhalve overeenkomstig artikel 3, lid 1, en artikel 4, lid 2, van verordening nr . 729/70 van de Raad van 21 april 1970 betreffende de financiering van het gemeenschappelijk landbouwbeleid ( PB 1970, L 94, blz . 13 ), niet ten laste van de Gemeenschap kan worden gebracht .
6 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten, het procesverloop en de middelen en argumenten van partijen wordt verwezen naar het rapport ter terechtzitting . Deze elementen van het dossier worden hierna slechts weergegeven, voor zover dat noodzakelijk is voor de redenering van het Hof .
7 Overeenkomstig artikel 2, lid 1, juncto artikel 2 bis, lid 4, van de onder meer bij de verordeningen nrs . 876/77 en 2624/77 gewijzigde verordening nr . 986/68 onderscheidt verordening nr . 2793/77 bij de toekenningsmodaliteiten van de speciale steun tussen het geval waarin in een zuivelfabriek verwerkte melk door die fabriek aan landbouwbedrijven wordt verkocht ( artikel 2, lid 1, sub a, van verordening nr . 986/68, zoals gewijzigd ), en het geval waarin de ondermelk in het bedrijf waar zij is geproduceerd, als voeder wordt gebruikt ( artikel 2, lid 1, sub b, van de verordening ).
8 Het geval waarin landbouwbedrijven in een zuivelfabriek verwerkte melk afnemen, is hoofdzakelijk geregeld in de artikelen 3 en 4 van verordening nr . 2793/77 . Volgens deze artikelen wordt de aan een zuivelfabriek uit te keren speciale steun slechts toegekend voor de hoeveelheden ondermelk die zijn gedekt door een door de veehouder aangegane verbintenis, en op voorwaarde dat een maximumverkoopprijs in acht wordt genomen .
9 In principe dienen de landbouwers zich krachtens artikel 4, lid 1, sub a, te verbinden, de ondermelk uitsluitend als veevoeder en enkel in hun eigen bedrijf te gebruiken .
10 De andere verbintenissen die zij moeten aangaan, verschillen naar gelang het gaat om een "gespecialiseerd" bedrijf, een "gemengd" bedrijf of een "gemengd" bedrijf dat kalveren van zijn eigen melkkoeien fokt . Volgens de indeling van artikel 2 van verordening nr . 2793/77 is een "gespecialiseerd" bedrijf een bedrijf dat varkens en/of andere dieren, uitgezonderd jonge kalveren, houdt, en een "gemengd" bedrijf een bedrijf dat zowel jonge kalveren als andere dieren houdt .
11 Indien het om een gespecialiseerd bedrijf gaat, moet de veehouder zich krachtens artikel 4, lid 1, sub b, verbinden, geen jonge kalveren te houden of, wanneer hij dat wel doet, slechts gedenatureerde ondermelk af te nemen en aan de betrokken zuivelfabriek, naar keuze van de betrokken Lid-Staat, vóór het begin van ieder kalenderkwartaal een overzicht van zijn veestapel te zenden dan wel vóór het begin van ieder kalenderjaar een overzicht van de gemiddelde veestapel die gedurende ieder kwartaal van het betrokken jaar op het bedrijf zal worden gehouden, en iedere afwijking van meer dan 10 % van de voor het betrokken kwartaal opgegeven cijfers mee te delen .
12 Gaat het om een gemengd bedrijf, dan moet de veehouder krachtens artikel 4, lid 1, sub c, de volgende drie verbintenissen aangaan . In de eerste plaats moet hij zich verbinden, de zuivelfabriek, tegelijk met de in artikel 4, lid 1, sub a, bedoelde verbintenis, een overzicht van de veestapel op het moment van de leveringsaanvraag te zenden . Voorts dient hij vóór het begin van ieder kalenderkwartaal het maximaal aantal jonge kalveren op te geven die gedurende het betrokken kwartaal op het bedrijf zullen worden gehouden; deze verbintenis kan hij vervangen door de verbintenis om deze verklaring vóór het begin van iedere maand in te dienen . Ten slotte moet hij voor elk van de kalveren, waarvan het aantal op die wijze is bepaald, een minimumhoeveelheid ondermelk afnemen waarvoor geen speciale steun wordt betaald .
13 Voor de gemengde bedrijven die slechts kalveren van hun eigen melkkoeien fokken, kunnen de Lid-Staten krachtens artikel 4, lid 2, de hierboven voor gemengde bedrijven vermelde verbintenissen vervangen door de volgende drie verbintenissen van de veehouder : de verbintenis om slechts kalveren te fokken van zijn eigen melkkoeien; de verbintenis om, zoals bij gespecialiseerde bedrijven, aan de betrokken zuivelfabriek, naar keuze van de betrokken Lid-Staat, vóór het begin van ieder kalenderkwartaal een overzicht van zijn veestapel te zenden dan wel vóór het begin van ieder kalenderkwartaal een overzicht van de gemiddelde veestapel die gedurende ieder kwartaal van het betrokken jaar op het bedrijf zal worden gehouden, en in voorkomend geval onmiddellijk iedere afwijking van meer dan 10 % van de voor het betreffende kwartaal opgegeven cijfers mee te delen, en ten slotte de verbintenis om een maandelijkse hoeveelheid ondermelk af te nemen waarvoor geen speciale steun wordt toegekend; deze hoeveelheid moet ten minste gelijk zijn aan 15 % van de gedurende de betrokken maand aan de zuivelfabriek geleverde hoeveelheid melk .
14 Ten slotte bepaalt het bij verordening nr . 188/83 van de Commissie van 26 januari 1983 ( PB 1983, L 25, blz . 24 ) aan artikel 4 toegevoegde lid 3 : "Wanneer het overzicht van de veestapel of het maximumaantal jonge kalveren te laat, doch niet meer dan tien dagen over tijd, aan de zuivelfabriek wordt gezonden, wordt de steun voor het betrokken tijdvak met 10 % verminderd ."
15 Het geval van de in artikel 2, lid 1, sub b, van verordening nr . 986/68 bedoelde bedrijven, namelijk die welke door henzelf geproduceerde ondermelk rechtstreeks als voeder gebruiken, is geregeld in artikel 6 van verordening nr . 2793/77 . De betrokken veehouders moeten aan de bevoegde instantie van hun Lid-Staat een verzoek zenden "waarin zij het overzicht van hun veestapel aan het begin van iedere betrokken maand vermelden", alsook een verklaring waarin zij zich verbinden, onmiddellijk kennis te zullen geven van de wijzigingen in deze gegevens die tot een verandering in de hoogte van de steun zouden kunnen leiden . Voorts zijn de in artikel 4, lid 1, bedoelde verbintenissen voor bedrijven die in een zuivelfabriek verwerkte melk gebruiken, "van overeenkomstige toepassing ".
16 Artikel 6, lid 2, bepaalt evenwel, dat voor de in artikel 4, lid 2, bedoelde gemengde bedrijven die slechts kalveren van hun eigen melkkoeien fokken, de hoeveelheid ondermelk waarvoor geen speciale steun wordt verleend, wordt berekend op basis van de hoeveelheid verkochte boter of room, overeenkomstig het bepaalde in de artikelen 8 en 8 bis van verordening nr . 1105/68 .
17 De weigering in de twee bestreden beschikkingen om de bedragen te financieren die als steun zijn betaald aan producenten van boerenboter in Baden-Wuerttemberg die gemengde bedrijven exploiteren, wordt door de Commissie gemotiveerd als volgt . In strijd met verordening nr . 2793/77 hebben de betrokken producenten - volgens een administratieve praktijk van de deelstaat Baden-Wuerttemberg - het overzicht van hun veestapel niet "aan het begin van iedere betrokken maand" toegezonden, zoals in artikel 6, lid 1, sub a, van verordening nr . 2793/77 is voorgeschreven, doch driemaandelijks aan het einde van ieder steuntijdvak, en bovendien hebben zij niet "vóór het begin van ieder kalenderkwartaal", doch eerst aan het einde van dat tijdvak het maximumaantal meegedeeld van de in dat kwartaal op het bedrijf gehouden jonge kalveren, dat krachtens artikel 4, lid 1, sub c, tweede streepje, waarnaar artikel 6, lid 1, sub b, van de verordening verwijst, moet worden opgegeven .
18 Volgens de Bondsrepubliek Duitsland moet worden onderscheiden tussen de mededeling van de veestapel en de opgave van het aantal jonge kalveren dat gedurende het betrokken kwartaal op het bedrijf wordt gehouden .
19 De mededeling van de veestapel zou eerst na afloop van het steuntijdvak dienen te geschieden, op het ogenblik waarop de steunaanvraag wordt ingediend . Artikel 2, lid 1, sub b, van verordening nr . 986/68 zou overigens spreken over melk die "als voeder voor dieren is gebruikt" in de bedrijven waar zij uit eigen produktie ter beschikking is gekomen . De verplichting van artikel 6, lid 1, sub a, tweede streepje, om onmiddellijk kennis te geven van elke wijziging van de veestapel, zou worden verklaard door het feit, dat de verklaring uitdrukkelijk betrekking heeft op het begin van de periode; de mededeling die in de praktijk aan de Duitse autoriteiten wordt gedaan, zou een rectificatie zijn . Weliswaar zou men op grond van de verwijzing in artikel 6, lid 1, sub b, van verordening nr . 2793/77 naar artikel 4, lid 1, van dezelfde verordening tot de opvatting kunnen komen, dat de betrokken inlichtingen vóór het begin van het steuntijdvak moeten worden verstrekt, doch in werkelijkheid hebben die bepalingen enkel zin voor de zuivelfabrieken, waaraan de steun kan worden toegekend zodra zij de overeenkomstige hoeveelheden melk hebben geleverd .
20 De verplichting om het maximaal aantal jonge kalveren vóór het begin van het steuntijdvak mee te delen, zou zin hebben voor de zuivelfabrieken, maar niet voor de producenten . Bijgevolg zou de in de Bondsrepubliek Duitsland gevolgde administratieve praktijk een "overeenkomstige" toepassing van de bepalingen van artikel 4 zijn .
21 Ten slotte wijst de Bondsrepubliek Duitsland erop, dat dit systeem, dank zij de op grond van de artikelen 8 en 8 bis van verordening nr . 1105/68 verplichte opgaven en de op grond van de Duitse regeling verrichte controles, alle waarborgen biedt tegen eventueel onrechtmatig gebruik van melk waarvoor speciale steun wordt toegekend .
22 Zoals het Hof reeds heeft vastgesteld ( arresten van 28 juni 1984, gevoegde zaken 187 en 190/83, Nordbutter GmbH en Bayerische Milchversorgungs GmbH, Jurispr . 1984, blz . 2553, en 8 oktober 1986, zaak 9/85, Nordbutter GmbH, Jurispr . 1986, blz . 2831 ), houdt de sedert 1977 bestaande tweeledige steunregeling voor ondermelk het gevaar van misbruik in . Daar met name bij gemengde bedrijven niet met zekerheid kan worden uitgesloten dat ondermelk waarvoor speciale steun wordt toegekend, als voeder voor jonge kalveren wordt gebruikt, heeft verordening nr . 2793/77, naar uit de derde overweging van de considerans blijkt, onder meer ten doel, de bestaande controleregelingen te versterken . Het streven om vooral bij gemengde bedrijven de bijzondere bestemming van ondermelk waarvoor steun wordt toegekend, te verzekeren, blijkt ook uit de vierde overweging van de considerans .
23 Uitgaande van deze doelstelling moeten de aard en de omvang van de verplichtingen worden beoordeeld die artikel 2, lid 1, sub b, van verordening nr . 986/68 de bedrijven oplegt .
24 Voor veehouders die ondermelk bij een zuivelfabriek kopen, bepaalt artikel 4, lid 1, sub c, van verordening nr . 2793/77, dat de veehouder, indien het een gemengd bedrijf betreft, zich moet verbinden, vóór het begin van ieder kalenderkwartaal het maximumaantal jonge kalveren op te geven die gedurende het betrokken kwartaal op het bedrijf zullen worden gehouden . Volgens dit artikel kan de veehouder deze verbintenis vervangen door de verbintenis om deze verklaring vóór het begin van iedere maand voor de betrokken maand in te dienen .
25 Zoals het Hof overwoog in zijn arrest van 8 oktober 1986 ( Nordbutter, reeds aangehaald ), dient die verklaring ertoe, "het hoogste aantal kalveren die op een willekeurig tijdstip in het kwartaal op het betrokken bedrijf worden gehouden" te bepalen, en zijn "alleen bij deze uitlegging de bevoegde organen in staat, op betrekkelijk eenvoudige wijze na te gaan, of de veehouders hun verbintenissen zijn nagekomen" ( r.o . 10 ).
26 Wat aldus werd vastgesteld met betrekking tot de toepasselijkheid van artikel 4, lid 1, sub c, van verordening nr . 2793/77 - dat het geval betreft waarin de ondermelk in een zuivelfabriek is geproduceerd en verwerkt -, geldt eveneens voor bedrijven die melk uit eigen produktie gebruiken, daar het betrokken artikel krachtens artikel 6, lid 1, sub b, van de verordening van overeenkomstige toepassing is op speciale steun voor ondermelk die als voeder wordt gebruikt in de bedrijven waar zij is geproduceerd .
27 Het in artikel 4, lid 1, sub c, van verordening nr . 2793/77 genoemde aantal kalveren is dus een forfaitair aantal, dat dient ter bepaling van de hoeveelheid ondermelk waarvoor geen speciale steun wordt toegekend . Naast de bepalingen van artikel 4, lid 1, sub c, juncto artikel 6, lid 1, sub b, van de verordening verlangen ook bovengenoemde dwingende controlevereisten, dat dit aantal vóór het begin van het steuntijdvak wordt opgegeven . Anders zou namelijk bij de opgave aan het eind van het tijdvak gemakkelijk een lager aantal kunnen worden opgegeven, wanneer het bedrijf om de een of andere reden niet is gecontroleerd .
28 Daar de opstellers van de verordening het met het oog op de controle van de juistheid van de opgaven van de veehouders doelmatig achtten aan het begin van iedere betrokken maand een nauwkeurig overzicht van de veestapel te laten opstellen, moet de opgave van de veestapel bedoeld in artikel 6, lid 1, sub a, eerste streepje, van de verordening worden gedaan vóór het begin van het steuntijdvak . Anders zou het vereiste van artikel 6, lid 1, sub a, tweede streepje, van de verordening om onmiddellijk kennis te geven van de wijzigingen in de gegevens die tot een verandering in de hoogte van de steun zouden kunnen leiden, ongegrond zijn, terwijl het voor de bevoegde autoriteiten veel moeilijker zou zijn een doeltreffende controle uit te oefenen, in combinatie met en ter aanvulling van de controle aan de hand van de opgave van het maximumaantal jonge kalveren .
29 Ten slotte beroept de Bondsrepubliek Duitsland zich op de artikelen 8 en 8 bis van verordening nr . 1105/68 . Deze bepalingen bevatten een nadere regeling van de voorwaarden waaraan veehouders die ondermelk uit eigen produktie als voeder voor hun dieren gebruiken en die - eveneens zelf geproduceerde - boter en room verkopen, moeten voldoen om in aanmerking te komen voor de speciale steun voor ondermelk . Daarnaast bepalen zij, met welke hoeveelheid ondermelk een verkochte kilogram boter of room overeenkomt . Aan de hand van die bepalingen kan niet worden berekend, welke hoeveelheid ondermelk voor speciale steun in aanmerking komt; evenmin garanderen zij een voldoende controle op de uit te keren steun .
30 Uit het voorgaande volgt, dat de bevoegde instanties van de Bondsrepubliek Duitsland, door de opgave van de veestapel en van het maximumaantal kalveren niet vóór de aanvang van het steuntijdvak te hebben verlangd, de bepalingen van verordening nr . 2793/77 hebben geschonden; derhalve zijn de betrokken uitgaven niet overeenkomstig de bepalingen van het gemeenschapsrecht gedaan . Bijgevolg mocht de Commissie krachtens de artikelen 3, lid 1, en 4, lid 2, van verordening nr . 729/70 van de Raad van 21 april 1970 weigeren, deze uitgaven ten laste van het EOGFL, afdeling Garantie, te brengen . Mitsdien moet het beroep worden verworpen .
Beslissing inzake de kosten
Kosten
31 Ingevolge artikel 69, paragraaf 2, van het Reglement voor de procesvoering moet de in het ongelijk gestelde partij in de kosten worden verwezen . Aangezien verzoekster in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen .
Dictum
HET HOF VAN JUSTITIE,
rechtdoende :
1 ) Verwerpt het beroep .
2 ) Verwijst de Bondsrepubliek Duitsland in de kosten van het geding .
Full & Egal Universal Law Academy