CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
J. MISCHO
van 4 oktober 1989 ( *1 )
Mijnheer de President,
mijite beren Rechters,
1.
Zaak C-3/88 betreft een beroep wegens niet-nakoming. De Commissie verzoekt het Hof, vast te stellen dat de Italiaanse Republiek, door wettelijke bepalingen in te voeren of te handhaven krachtens welke alleen vennootschappen waarin de staat of de overheidssector al dan niet direct een meerderheidsbelang dan wel alle aandelen bezit, met de Italiaanse staat overeenkomsten kunnen sluiten voor het installeren van systemen voor automatische gegevensverwerking ten behoeve van de overheidsadministratie, de verplichtingen niet is nagekomen die op haar rusten krachtens de artikelen 52 en 59 EEG-Verdrag en richtlijn 77/62/EEG van de Raad van 21 december 1976 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten (PB 1977, L 13, blz. 1).
2.
Voor de weergave van de betrokken Italiaanse wettelijke regelingen verwijs ik naar onderdeel II van het rapport ter terechtzitting. Al deze regelingen hebben betrekking op de installatie van complete systemen voor automatische gegevensverwerking, vanaf het eerste ontwerp en de keuze van de programmatuur tot aan het technische beheer, inclusief de aanschaf van de voor de ingebruikneming benodigde apparatuur en materialen.
3.
De grief van schending van de artikelen 52 en 59 EEG-Verdrag richt zich tegen de wijze waarop in de Italiaanse regeling het ontwerp, de programmatuur en het beheer van de betrokken systemen (de software) is geregeld, en die van schending van richtlijn nr. 77/62/EEG tegen de wijze waarop de levering van apparatuur en materialen (de hardware) is geregeld.
I — De artikelen 52 en 59 EEG-Verdrag
4.
In zijn arrest van 14 januari 1988 (zaak 63/86, Commissie/Italië, Jurispr. 1988, blz. 29) overwoog het Hof:
„dat de artikelen 52 en 59 EEG-Verdrag in wezen de uitvoering op het gebied van werkzaamheden anders dan in loondienst beogen van het beginsel van gelijke behandeling zoals neergelegd in artikel 7, volgens hetwelk‚binnen de werkingssfeer van dit Verdrag en onverminderd de bijzondere bepalingen, daarin gesteld, elke discriminatie op grond van nationaliteit verboden is’.
Die twee artikelen hebben dus ten doel, te verzekeren dat een onderdaan van een Lid-Staat die in een andere Lid-Staat werkzaamheden anders dan in loondienst wil verrichten, op gelijke voet als eigen onderdanen wordt behandeld, en zij verbieden iedere uit nationale of regionale wettelijke regelingen voortvloeiende discriminatie op grond van nationaliteit, die de toegang tot of het verrichten van zulk een werkzaamheid belemmert” (r. o. 12 en 13).
5.
Nu voert de Italiaanse regering in deze zaak juist als primair verweer aan, dat de in geding zijnde wettelijke regelingen niets bepalen omtrent de nationaliteit van de vennootschappen die met de Italiaanse overheid overeenkomsten mogen sluiten.
6.
Formeel gezien heeft de Italiaanse regering hierin stellig gelijk: de gewraakte Italiaanse wetgeving is zonder onderscheid van toepassing op zowel buitenlandse als Italiaanse vennootschappen. Het onderscheid ligt niet in de „nationaliteit” van een vennootschap, maar in de deelneming door de overheid via een meerderheidsbelang of algeheel aandelenbezit. Niemand weerspreekt, dat met „overheid” hier de Italiaanse overheid is bedoeld.
7.
De Commissie betoogt in repliek, dat onder het discriminatieverbod ook bepalingen vallen die zonder uitdrukkelijk de nationaliteit te noemen, in feite uitsluitend of overwegend de burgers (of rechtspersonen) van andere Lid-Staten treffen.
8.
Dit is de leer van de indirecte (of verkapte) discriminatie op grond van nationaliteit, waarop de Commissie zich ook reeds beriep in zaak 221/85 (Commissie/België), waarnaar zij overigens verwijst. In het arrest in die zaak van 12 februari 1987 (Jurispr. 1987, blz. 719) stelde het Hof vast, dat de betrokken Belgische wet burgers uit andere Lid-Staten niet belet zich in België te vestigen en er de betrokken beroepswerkzaamheden uit te oefenen, zodat de regeling gelijkelijk van toepassing was op Belgische onderdanen en onderdanen uit andere Lid-Staten, waarna het Hof vervolgde, dat
„de inhoud noch de doelstellingen de conclusie toelaten, dat zij is vastgesteld met het oogmerk van discriminatie of dat zij een discriminerende werking heeft” (r. o. 11).
9.
Ook in andere, recentere zaken heeft het Hof te kennen gegeven, dat het criterium van indirecte discriminatie op grond van nationaliteit inderdaad ook kan worden toegepast op wettelijke regelingen die zonder onderscheid van toepassing zijn.
10.
In zijn arresten van 7 juli 1988 (zaak 143/87, Stanton, en gevoegde zaken 154/87 en 155/87, Wolf e. a. ( 1 ), stelde het Hof vast:
„Weliswaar is die regeling [de aan de hoofdgedingen ten grondslag liggende nationale regeling die gelijkelijk van toepassing is op alle zelfstandigen die in België beroepswerkzaamheden verrichten, zonder enig onderscheid te maken naar gelang van hun nationaliteit] minder gunstig voor degenen die als hoofdberoep arbeid in loondienst in een andere Lid-Staat dan België verrichten, doch voor het Hof is niet aannemelijk gemaakt, dat deze minder gunstig behandelde werknemers voornamelijk of uitsluitend buitenlanders zijn.”
Het verbond daaraan de conclusie:
„De in geding zijnde nationale regeling kan derhalve evenmin worden geacht een indirecte discriminatie op grond van nationaliteit op te leveren”,
en:
„in deze omstandigheden kan artikel 7 EEG-Verdrag verder dus buiten beschouwing blijven” (r. o. 9).
11.
In zijn arrest van 20 september 1988 (zaak 31/87, Beentjes) ( 2 ) verklaarde het Hof:
„Het vereiste om langdurig werklozen in te zetten, zou met name inbreuk kunnen maken op het in artikel 7, tweede alinea, EEG-Verdrag neergelegde verbod van discriminatie op grond van nationaliteit, indien mocht blijken dat alleen binnenlandse inschrijvers aan die voorwaarde kunnen voldoen dan wel dat inschrijvers uit andere Lid-Staten er moeilijker aan kunnen voldoen.”
Aangezien het in die zaak ging om een verzoek om een prejudiciële beslissing, voegde het Hof hieraan toe:
„Het staat aan de nationale rechter om met inachtneming van alle omstandigheden van het geval na te gaan, of het stellen van een dergelijke voorwaarde direct of indirect discriminerende gevolgen heeft” (r. o. 30).
12.
In het arrest van 7 juni 1988 (zaak 20/85, Roviello) ( 3 ) volgde het Hof trouwens een zelfde redenering, ditmaal niet naar aanleiding van een nationale wettelijke regeling, maar van een bepaling van gemeenschapsrecht inzake sociale zekerheid, om te concluderen dat
„het gelijkheidsbeginsel niet enkel openlijke discriminaties op grond van de nationaliteit verbiedt, maar ook alle verkapte vormen van discriminatie die, door toepassing van andere onderscheidingscriteria, in feite tot hetzelfde resultaat leiden” (r. o. 14). ( 4 )
13.
Deze recente rechtspraak bevestigt de juistheid van de stelling van de Commissie, dat ook nationaalrechtelijke bepalingen die, hoewel gelijkelijk van toepassing op burgers van alle Lid-Staten, in werkelijkheid vooral hinderlijke of minder gunstige gevolgen hebben voor burgers van andere Lid-Staten, onder het verbod van de artikelen 52 en 59 EEG-Verdrag kunnen vallen. Hiervoor spreken trouwens ook de algemene programma's voor de opheffing van de beperkingen van de vrijheid van verrichting van diensten, respectievelijk van vestiging, door de Raad vastgesteld op 18 december 1961 (PB 1962, blz. 32 en 36), welke programma's, zoals het Hof herhaaldelijk heeft verklaard ( 5 ), nuttige aanwijzingen verschaffen voor de tenuitvoerlegging van de desbetreffende verdragsbepalingen. Beide programma's noemen als verboden beperkingen:
„de voorwaarden waarvan de dienstverrichting — respectievelijk de toegang tot een werkzaamheid anders dan in loondienst of de uitoefening daarvan — door een wettelijke of bestuursrechtelijke bepaling of een administratieve handelwijze afhankelijk wordt gesteld en die, hoewel van toepassing zonder onderscheid naar nationaliteit, uitsluitend of in hoofdzaak het verrichten van deze diensten — respectievelijk de toegang tot of de uitoefening van deze werkzaamheden — door vreemdelingen belemmeren”.
14.
In de hierboven genoemde zaken Stanton en Wolf (arrest van 7 juli 1988) verklaarde het Hof bovendien heel in het algemeen:
„De verdragsbepalingen betreffende het vrije verkeer van personen beogen dus, het de gemeenschapsonderdanen gemakkelijker te maken om het even welk beroep uit te oefenen op het gehele grondgebied van de Gemeenschap, en staan in de weg aan een nationale regeling die deze onderdanen minder gunstig behandelt wanneer zij op het grondgebied van meer dan één Lid-Staat werkzaam willen zijn” (r. o. 13).
15.
Toegepast op het onderhavige geval houdt deze zienswijze in, dat de litigieuze Italiaanse regeling, ofschoon geen beletsel vormend voor vennootschappen uit andere Lid-Staten om zich in Italië te vestigen of er de hier in geding zijnde activiteiten uit te oefenen, onverenigbaar is met de artikelen 52 en 59 EEG-Verdrag, daar zij feitelijk tot gevolg heeft, dat niet-Itaiiaanse vennootschappen niet de betrokken contracten kunnen sluiten.
16.
In dupliek brengt de Italiaanse regering daartegen in, dat de omstreden wettelijke regelingen buitenlandse particuliere ondernemingen en Italiaanse particuliere ondernemingen feitelijk en rechtens gelijk behandelen. Onderscheid zou slechts worden gemaakt tussen publieke en particuliere ondernemingen, zonder dat de nationaliteit een rol speelt.
17.
In casu evenwel is het onderscheid tussen particuliere en publieke ondernemingen niet aan de orde. In de eerste plaats verwijt de Commissie de Italiaanse regering niet, dat deze buitenlandse particuliere ondernemingen zou. discrimineren ten opzichte van Italiaanse particuliere ondernemingen. In de tweede plaats is de discriminatie niet gelegen in het criterium van overheidsdeelneming, maar in het criterium van deelneming door de Italiaanse overheid, welk criterium tot gevolg heeft, dat alleen door de Italiaanse overheidssector gecontroleerde ondernemingen toegang hebben tot de betrokken activiteiten. En dat zijn in feite altijd vennootschappen die in Italië zijn opgericht of aldaar hun zetel hebben, met andere woorden: Italiaanse vennootschappen.
18.
Het is niet zo, dat alle Italiaanse vennootschappen worden bevoordeeld ten opzichte van buitenlandse vennootschappen, maar wel zijn alle vennootschappen die hun voordeel kunnen doen met deze regeling, Italiaanse vennootschappen.
19.
Verweerster voert nog aan, dat de Italiaanse staat of overheidssector een meerderheidsbelang heeft verworven in enkele buitenlandse vennootschappen, waaronder een in de informatica-industrie gespecialiseerde Amerikaanse vennootschap.
20.
In zoverre moet ik toegeven, dat een vennootschap met de nationaliteit van een andere Lid-Staat aan de litigieuze voorwaarden voldoet, zodra zij geheel of gedeeltelijk in handen is van de Italiaanse staat of de Italiaanse overheidssector. Maar ook al zou er inderdaad zo'n vennootschap bestaan, dan neemt dit niet weg, dat de Italiaanse wetgeving zo niet uitsluitend, dan toch wel hoofdzakelijk Italiaanse vennootschappen bevoordeelt, en in dit opzicht dus in strijd is met het Verdrag.
21.
De Commissie heeft echter onweersproken gesteld, dat er op dit moment in de informaticasector geen vennootschappen bestaan met de nationaliteit van een andere Lid-Staat, waarvan het kapitaal geheel of grotendeels in handen is van de Italiaanse overheid, alsmede dat in werkelijkheid ook alle volgens de omstreden wetgeving gesloten contracten naar Italiaanse vennootschappen zijn gegaan.
22.
In dupliek voert de Italiaanse regering nog aan, dat deelneming door de Italiaanse overheid een rechtmatig criterium is, gezien de aard van de werkzaamheden die de betrokken vennootschappen hebben te verrichten, met name daar hun taak onder meer het beheer van systemen voor automatische gegevensverwerking op strategisch gevoelige gebieden (belastingen, georganiseerde misdaad, volksgezondheid, enz.) kan omvatten.
23.
Dienaangaande moet worden vastgesteld, dat enkele van de hier in geding zijnde wetten enkel bepalen, dat het beheer van de systemen eventueel tijdelijk kan worden opgedragen aan de vennootschappen die het systeem hebben ontwikkeld. Bedoeld is bovendien het technisch beheer van deze systemen, dat dan ook nog onderworpen blijft aan de leiding en het toezicht van de overheidsorganen, zodat degenen die met dit beheer zijn belast, niet automatisch toegang hebben tot „strategisch gevoelige gegevens”.
24.
Ten slotte kan de staat, om mogelijk misbruik van die gegevens te voorkomen, andere middelen te baat nemen, die de vrijheid van vestiging en van dienstverrichting minder belemmeren, zoals het opleggen van een geheimhoudingsplicht aan het personeel van de betrokken vennootschappen. Voor het overige wordt in besluit nr. 688 van 30 september 1982, dat voorziet in spoedmaatregelen met het oog op de bestrijding van belastingfraude, de algemene geheimhoudingsplicht die krachtens de Italiaanse strafwet geldt voor overheidsambtenaren en met overheidswerkzaamheden belaste personen, uitgebreid tot „werknemers en medewerkers van alle soorten vennootschappen, belast met werkzaamheden die op enigerlei wijze in verband staan met de uit de contracten voortvloeiende werkzaamheden...” Er is geen grond om te veronderstellen, dat het personeel die geheimhoudingsplicht automatisch slechter of minder stipt zou naleven wanneer de Italiaanse overheid geen belang heeft in de betrokken vennootschap, dan wanneer dit wel het geval is.
25.
Hetzelfde kan worden gezegd naar aanleiding van het subsidiaire verweer van de Italiaanse regering, dat de artikelen 52 en 59 EEG-Verdrag wegens de in de artikelen 55, 56, lid 1, en 66 EEG-Verdrag genoemde uitzonderingen in geen geval van toepassing kunnen zijn.
26.
Aangaande de uitzondering voor werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag in de zin van artikel 55, beklemtoonde het Hof reeds in het arrest van 15 maart 1988 (zaak 147/86, Commissie/Griekenland) ( 6 ):
„Artikel 55 EEG-Verdrag, dat een uitzondering op de fundamentele regel van de vrijheid van vestiging inhoudt [en, via artikel 66, ook op die van de vrijheid van dienstverrichting], moet zo worden uitgelegd, dat het niet verder gaat dan wat strikt noodzakelijk is ter vrijwaring van de belangen die het de Lid-Staten toestaat te beschermen” (r. o. 7).
Het Hof voegde hier overigens aan toe:
„De eventuele toepassing van de in voornoemde bepalingen van artikel 55 voorziene beperkingen van de vrijheid van vestiging moet voor iedere Lid-Staat afzonderlijk worden beoordeeld. Daarbij moet echter rekening worden gehouden met het communautaire karakter van de grenzen die artikel 55 stelt aan de toegestane uitzonderingen op het beginsel van de vrijheid van vestiging, ten einde te voorkomen dat eenzijdige voorschriften van de Lid-Staten het nuttig effect van het Verdrag zouden frustreren” (r. o. 8).
27.
Het Hof heeft in zijn rechtspraak nimmer algemeen en abstract gedefinieerd, wat moet worden verstaan onder „werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag ... zelfs indien deze slechts voor een bepaalde gelegenheid geschieden”.
28.
In het arrest van 21 juni 1974 (zaak 2/74, Reyners, Jurispr. 1974, blz. 631) gaf het Hof echter wel aan, dat de eigenlijke beroepsbezigheden van een advocaat niet tot de uitoefening van het openbaar gezag kunnen worden gerekend. Het verklaarde voor recht, „dat de in artikel 55, eerste alinea, voorziene uitzondering op de vrijheid van vestiging moet worden beperkt tot die der in artikel 52 bedoelde werkzaamheden, die op zichzelf een rechtstreekse en specifieke deelneming aan de uitoefening van het openbaar gezag meebrengen.”
Blijkens dit arrest, betekent de omstandigheid dat bepaalde werkzaamheden een in de wet vastgelegd verplicht of exclusief karakter hebben, niet zonder meer dat zij tot de uitoefening van het openbaar gezag behoren.
29.
In het hierboven reeds aangehaalde arrest van 15 maart 1988 (Commissie/Griekenland) ging het om werkzaamheden die weliswaar door particulieren werden verricht, maar die behoorden tot het gebied van het onderwijs, waarop iedere Lid-Staat de rol en de verantwoordelijkheid van het openbaar gezag kan bepalen. Volgens het Hof was de uitzondering van artikel 55 hier niet van toepassing, daar het openbaar gezag het toezicht op deze werkzaamheden uitoefent en over de passende middelen beschikt om in ieder geval de belangen waarvoor zij de verantwoordelijkheid draagt, te beschermen, zonder dat daartoe de vrijheid van vestiging behoeft te worden beperkt.
30.
Naar mijn mening heeft het Hof daarmee aan het begrip „werkzaamheden ter uitoefening van het openbaar gezag” een engere uitlegging gegeven dan aan het begrip „betrekkingen in overheidsdienst” in artikel 48, lid 4, EEG-Verdrag. Onder dit laatste begrip vallen volgens de rechtspraak niet alleen betrekkingen die een rechtstreekse, maar ook die welke een indirecte deelneming inhouden aan de uitoefening van overheidsgezag, of ook aan taken die de bescherming van gewone algemene belangen van de staat of van andere openbare lichamen dienen. ( 7 )
31.
Gelet op het bovenstaande kan niet worden gesteld, dat vennootschappen die zijn belast met de installatie en het technisch beheer van systemen voor automatische gegevensverwerking ten behoeve van de overheid, „rechtstreeks en specifiek” deelnemen aan de uitoefening van openbaar gezag. Zoals gezegd, worden de werkzaamheden van die vennootschappen bovendien verricht onder leiding en toezicht van de betrokken overheidsdienst, die daarover dus de controle behoudt.
32.
Voor zover ten slotte het installeren en het technisch beheer van systemen voor automatische gegevensverwerking onvermijdelijk de toegang tot vertrouwelijke gegevens van openbaar belang met zich zou brengen, kan de betrokken Lid-Staat in de geheimhoudingsplicht een afdoende bescherming vinden tegen uitlekken van die gegevens, zonder dat daartoe de vrijheid van vestiging of van dienstverrichting behoeft te worden beperkt.
33.
Krachtens de uitzondering van artikel 56, lid 1, waarnaar ook artikel 66 verwijst, mogen nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen die een bijzondere regeling voor vreemdelingen bevatten, worden gehandhaafd voor zover zij gerechtvaardigd zijn uit hoofde van bescherming van de openbare orde, de openbare veiligheid en de volksgezondheid. Dienaangaande moet worden opgemerkt, dat zo de uitoefening van bepaalde werkzaamheden aan het verbod van de artikelen 52 en 59 kan ontsnappen, zulks niet zijn grond vindt in de doeleinden van de betrokken regelingen, maar in de redenen waarom zij in beperkingen voor buitenlanders voorzien. Waar dus de Italiaanse regering betoogt, dat zij met de installatie van de betrokken systemen niet alleen economische doeleinden nastreeft, maar ook doeleinden van algemeen belang, zoals de bestrijding van belastingfraude en van de georganiseerde misdaad, de therapeutische behandelingen van drugsverslaafden en de bestrijding van fraude in de farmaceutische sector of in de landbouw, kan hierin geen rechtvaardiging zijn gelegen voor de in casu aan buitenlandse vennootschappen opgelegde beperkingen. De omstandigheid bij voorbeeld dat een van de betrokken systemen de programmering van de nationale gezondheidszorg en de controle op de besteding van de desbetreffende begrotingsmiddelen moet verzekeren, betekent nog niet dat de deelneming van buitenlandse vennootschappen aan de installatie en het beheer van dat systeem de volksgezondheid in Italië in gevaar zou brengen. ( 8 )
34.
De redenen van algemeen belang of openbare veiligheid die de uitsluiting van buitenlandse vennootschappen zouden kunnen rechtvaardigen, kunnen dus hoogstens gelegen zijn in de bescherming van de door de betrokken systemen verwerkte gegevens. Volgens de Italiaanse regering
„gaat het om gegevens waarvan de aspecten van algemeen belang onmiskenbaar zijn, die dus niet in een ieders handen mogen vallen en niet mogen worden gebruikt voor oneigenlijke doeleinden of doeleinden die in strijd zijn met het staatsbelang”.
35.
Voor maatregelen uit hoofde van artikel 56 geldt hetzelfde als voor iedere maatregel waarbij buitenlanders verschillend worden behandeld, of dat nu is op grond van objectieve criteria van algemeen belang of op grond van artikel 55, namelijk dat zij niet onevenredig mogen zijn aan de nagestreefde doelen. In het arrest van 26 april 1988 (zaak 352/85, Bond van adverteerders, Jurispr. 1988, blz. 2085) overwoog het Hof:
„Als uitzondering op een fundamenteel beginsel van het Verdrag moet dit artikel immers aldus worden uitgelegd, dat de werking ervan beperkt is tot hetgeen noodzakelijk is voor de bescherming van de belangen die het beoogt te waarborgen” (r. o. 36).
36.
Om dezelfde redenen kan de uitsluiting van vennootschappen waarin de Italiaanse overheidssector geen meerderheids- of algeheel belang heeft, evenmin gerechtvaardigd zijn uit hoofde van de openbare orde of de openbare veiligheid in de zin van artikel 56 EEG-Verdrag.
37.
Bijgevolg moet het beroep van de Commissie worden toegewezen, voor zover het is gebaseerd op schending van de artikelen 52 en 59 EEG-Verdrag.
II — Richtlijn 77/62/EEG van de Raad
38.
In haar tweede grief stelt de Commissie, dat de bestreden Italiaanse regeling, op het punt van de aanschaf van het nodige aan materiaal en apparatuur voor het installeren van de betrokken systemen, procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten legitimeert die onverenigbaar zijn met de beginselen van richtlijn 77/62/EEG van de Raad, en dat met name geen acht is geslagen op de publikatievoorschriften van artikel 9 (aankondiging in het Publikatieblad van de Europese Gemeenschappen).
39.
Als primair verweer brengt de Italiaanse regering naar voren, dat bedoelde richtlijn niet geldt voor de thans in het geding zijnde contracten. Een systeem voor automatische gegevensverwerking zou een op zichzelf staand geheel vormen, waaruit men de hardware, die slechts een bijkomend en secundair element vormt, niet kan losmaken. Systemen in de zin van de litigieuze voorschriften kunnen haars inziens niet worden beschouwd als „produkten” in de zin van artikel 1, sub a, van de richtlijn, daar het in casu gaat om complexe entiteiten, die naast de hardware ook werkzaamheden en diensten omvatten die onder de software vallen (ontwerp, onderhoud, uitvoering en soms het beheer).
40.
Ik geloof niet, dat deze redenering van de Italiaanse regering opgaat.
41.
Stellig staat buiten twijfel, en daarover is de Commissie het volledig met de Italiaanse regering eens, dat
„de hardware en de software, na het noodzakelijke ontwerp van het systeem, onontbeerlijke en onlosmakelijke elementen zijn voor de inrichting van een systeem voor automatische gegevensverwerking”.
42.
Maar dat betekent niet, dat deze elementen niet afzonderlijk verkrijgbaar zouden zijn.
43.
De Italiaanse regering had zich bij voorbeeld eerst tot een softwareonderneming kunnen wenden met het verzoek, het systeem te ontwerpen. Die onderneming zou de technische specificaties van de te gebruiken apparatuur hebben geformuleerd. Vervolgens had de Italiaanse regering die apparatuur kunnen aanschaffen via de procedure van richtlijn 77/62/EEG. Ter terechtzitting is overigens bevestigd, dat de Italiaanse regering uiteindelijk eigenaar is geworden van de door de gecontracteerde vennootschappen voor haar rekening uitgekozen en ingekochte apparatuur.
44.
De vraag of de hardware tezamen met de software een produkt in de zin van artikel I van de richtlijn vormt, komt derhalve niet aan de orde.
45.
In ieder geval bevat de richtlijn geen bepaling op grond waarvan leveringen van produkten van haar werkingssfeer mogen worden uitgesloten op grond dat deze slechts een bijkomend element in het kader van meer omvattende werkzaamheden of diensten zouden vormen. Het omgekeerde is in zekere mate wél het geval: volgens artikel 1, sub a, kan de levering van produkten „zijdelings werkzaamheden voor het aanbrengen en installeren insluiten”. Hieruit kan uiteraard niet worden afgeleid, dat op informaticagebied alle software de hardware moet volgen. Ik meen wel te mogen aannemen, dat wanneer de Raad de mogelijkheid had willen openen om de hardware, als ondergeschikt aan de software, buiten de werkingssfeer van de richtlijn te houden, hij dat uitdrukkelijk zou hebben bepaald.
46.
Voorts is het niet zonder betekenis, dat de Raad de Lid-Staten in artikel 6, lid 1, sub h, weliswaar heeft toegestaan om de in de richtlijn voorgeschreven procedures achterwege te laten „voor opdrachten voor de levering van apparatuur op het gebied van de informatica”, maar dat deze uitzonderingsmogelijkheid — behoudens andersluidend besluit — slechts bestond tot 1 januari 1981, terwijl de uitzondering bovendien op bepaalde categorieën materiaal niet van toepassing kon worden verklaard. A contrario geredeneerd, betekent deze uitdrukkelijke uitzondering, dat apparatuur en materiaal op het gebied van de informatica in beginsel wél produkten in de zin van de richtlijn zijn. Noch uit het doel noch uit de formulering van besluit 79/783/EEG van de Raad van 11 september 1979 tot vaststelling van een meerjarenprogramma (1979-1983) op het gebied van de informatica (PB 1979, L 231, biz. 23), en van besluit 84/559/EEG van 22 november 1984 tot wijziging van dat besluit met betrekking tot de algemene acties op het gebied van de informatica (PB 1984, L 308, biz. 49), kan worden afgeleid, dat de geldingsduur van de uitzonderingsmogelijkheid, al was het maar stilzwijgend, is verlengd. De richtlijn geldt dus sinds 1 januari 1981 voor opdrachten tot levering van systemen als de onderhavige. (In de huidige versie van de richtlijn, zoals gewijzigd bij richtlijn 88/295/EEG van 22 maart 1988 ( 9 ), wordt deze uitzondering overigens niet meer genoemd.)
47.
Aan deze conclusie doet niet af, dat bij het opzetten van een systeem voor automatische gegevensverwerking de waarde van de software in het algemeen die van de hardware overtreft. De richtlijn kent immers slechts één enkele drempelwaarde waaronder leveringsopdrachten buiten het bereik van de richtlijn vallen. Deze is in absolute cijfers uitgedrukt: ingevolge artikel 5, lid 1, sub a, bedraagt die waarde 200000 Europese rekeneenheden, thans dus 200000 ECU. Uit het antwoord van de Italiaanse regering op de door het Hof gestelde vraag blijkt, dat deze drempel in het onderhavige geval voor de hardware is overschreden; zij heeft trouwens nooit het tegendeel beweerd.
48.
Ook moet voor ogen worden gehouden, dat richtlijn 77/62/EEG blijkens haar eerste twee overwegingen niets anders beoogt dan het reeds krachtens de artikelen 30 en volgende EEG-Verdrag geldende verbod aan te vullen op het gebied van overheidsopdrachten voor leveringen, door de procedures op dit gebied te coördineren. Geen van die bepalingen bevat een uitzondering op dit verbod voor het geval dat de betrokken goederen moeten worden geleverd in het kader van meer omvattende werkzaamheden, die mede of hoofdzakelijk de uitvoering van werken of de verrichting van diensten behelzen.
49.
Voorts heeft het Hof in het arrest van 22 september 1988 (zaak 45/87, Commissie/Ierland) gewezen op het algemene karakter van de verbodsbepaling van artikel 30, om het argument van de Ierse regering te verwerpen als zou de invoer van — zelfs bijkomstig — materiaal in het kader van een overheidsopdracht voor de uitvoering van werken, niet onder bedoeld verbod vallen. Overwegende dat de verdragsbepalingen inzake de vrijheid van dienstverrichting geen specifieke bepaling bevatten met betrekking tot bijzondere belemmeringen van het vrije verkeer van goederen, verklaarde het Hof uitdrukkelijk:
„Het feit dat een overheidsopdracht voor de uitvoering van werken onder de rubriek dienstverrichting valt, onttrekt een clausule in een bericht van aanbesteding, die de keuze van het te gebruiken materiaal beperkt, niet aan de verbodsbepalingen van artikel 30” (r. o. 14-17).
50.
Deze redenering geldt ook voor het onderhavige geval, in die zin dat wanneer de levering van goederen plaatsvindt in het kader van werkzaamheden die uit hoofde van artikel 52 of 59 EEG-Verdrag worden verricht, die goederen daardoor niet aan het verbod van artikel 30 onttrokken zijn.
51.
Het is dus ten onrechte, dat de in geding zijnde Italiaanse wettelijke voorschriften niet de procedures van richtlijn 77/62/EEG voorschrijven voor de aanschaf van de voor de installatie van de betrokken systemen benodigde hardware.
52.
Met betrekking tot het subsidiaire verweer van de Italiaanse regering, als zouden de litigieuze leveringsopdrachten onder één of meer van de in de richtlijn genoemde uitzonderingen vallen, ben ik het met de Commissie eens, dat in het onderhavige geval geen van die uitzonderingen van toepassing is. Ik sluit mij hier volledig aan bij het betoog van de Commissie zoals weergegeven in het rapport ter terechtzitting (onderdeel IV, punt 2).
Conclusie
53.
Om bovenstaande redenen geef ik het Hof in overweging, het beroep van de Commissie geheel toe te wijzen en de Italiaanse Republiek in de kosten te verwijzen.
( *1 ) Oorspronkelijke taal: Frans.
( 1 ) Jurispr. 1988, blz. 3877 resp. 3897.
( 2 ) Jurispr. 1988, blz. 4635.
( 3 ) Jurispr- 1988. blz. 2805.
( 4 ) Zie ook het arrest van 15 januari 1986, zaak 41/84, Pinna, Jurispr. 1986, blz. 1, r. o. 23 en 24.
( 5 ) Zie met name het reeds aangehaalde arrest van 14 januari 1988, zaak 63/86, Commissic/Italië, r. o. 14, en het arrest van 10 juli 1986, zaak 79/85, Segers, Jurispr. 1986, blz. 2375, r. o. 15.
( 6 ) Jurispr. 1988, blz. 1637.
( 7 ) Zie voor de definitie van liet begrip „betrekkingen in overheidsdienst” met name het arrest van 3 juli 1986, zaak 66/85, Lawrie-Blum, Jurispr. 1986, blz. 2121, r. o. 27.
( 8 ) Zie in dit verband het arrest van het Hof van 7 mei 1986, zaak 131/85, Gül, Jurispr. 1986, blz. 1573, r. o. 17:
„Het recht van de Lid-Staten om hel vrije verkeer van personen om redenen van volksgezondheid te benerken, is niet gegeven met het doel de toegang tol arbeid in de sector van de volksgezondheid als economische sector aan de toepassing van de beginselen van het vrije verkeer te onttrekken, maar om het mogelijk te maken de toegang tot of het verblijf in een Lid-Staat te weigeren aan personen wier binnenkomst of verblijf in die staat op zich reeds een gevaar voor de volksgezondheid zou opleveren.”
( 9 ) Richtlijn 88/295/EEG van de Raad van 22 maart 1988 tot wijziging van richtlijn 77/62/EEG betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor leveringen, alsmede tot intrekking van sommige bepalingen van richtlijn 80/767/EEG (PB 1988, L 127, blz. 1).
Full & Egal Universal Law Academy