Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. En el presente caso, el Raad van State (Consejo de Estado) belga pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre el efecto directo de las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado CEE, por cuanto exigen que el Consejo aplique la libertad de prestación de servicios en el sector de transportes. El tema tiene una importancia considerable, dada la relevancia económica fundamental del sector de transportes y el lugar de privilegio que reserva el Tratado tanto a la libertad de prestación de servicios como al establecimiento de una política común de transportes.
2. El planteamiento del presente asunto es el siguiente. La parte demandante en el procedimiento nacional, Lambregts Transportbedrijf (en lo sucesivo, "Lambregts"), sociedad con establecimiento principal en los Países Bajos, realizaba actividades de transporte en y desde Bélgica y era titular de varias autorizaciones belgas para transporte nacional e internacional: diez autorizaciones generales para transporte nacional, once autorizaciones generales para transporte internacional, y varias autorizaciones para transporte en zonas fronterizas y de corta distancia. Las autorizaciones generales para el transporte nacional e internacional las concede un Estado miembro a una empresa de transportes para vehículos concretos matriculados a nombre de la empresa.
3. Una de las condiciones impuestas por la Ley belga para la concesión de dichas autorizaciones para prestar servicios en y desde Bélgica es que el operador tenga su sede comercial ("siège d' opération/zetel van het bedrijf") en Bélgica. De acuerdo con la Ley belga, dicho domicilio comercial no tiene que ser el único establecimiento de la empresa, pero ha de ser un auténtico "centro de operaciones". A tal efecto, Lambregts dio una dirección de Baarle-Hertog en Bélgica. A finales de agosto y principios de septiembre de 1981, las autoridades belgas de transportes, que sospechaban de la autenticidad de dicha dirección como "centro de operaciones", efectuaron visitas improvisadas a la misma, y descubrieron que se trataba de una caravana cerrada sin rótulos exteriores de identificación y que toda la correspondencia se le remitía posteriormente a una dirección de Breda (Países Bajos). A raíz de estas visitas, las autoridades belgas de transportes escribieron a Lambregts comunicándole que consideraban que debían retirársele sus autorizaciones, puesto que no tenía un auténtico centro de operaciones en Bélgica. A pesar de las protestas de Lambregts, se retiraron las autorizaciones el 24 de febrero de 1982.
4. Lambregts impugnó dicha retirada en un recurso formulado ante el Consejo de Estado el 4 de marzo de 1982 y consiguió ante el Tribunal de Apelación de Bruselas la suspensión provisional de la misma, entretanto se pronunciase sobre el asunto el Consejo de Estado. El Consejo de Estado, al tiempo que desestimaba algunos de los motivos de Lambregts, consideraba que, como Tribunal de última instancia, estaba obligado, de acuerdo con el último apartado del artículo 177 del Tratado CEE, a someter la cuestión del efecto directo de las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado CEE en relación con la libertad de prestación de servicios en el sector de transportes, a la luz de la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto 13/83 Parlamento contra Consejo (Rec. 1985, p. 1513). El Consejo de Estado sometió, por ello, dicha cuestión y otra cuestión ligada a ella, mediante resolución de 1 de diciembre de 1987, recibida en el Tribunal de Justicia el 8 de enero de 1988. Las cuestiones son del siguiente tenor literal:
"1) Las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado CEE, al menos por cuanto exigen que el Consejo aplique la libre prestación de servicios en el sector de transportes, ¿crean derechos individuales en los que pueden ampararse los Estados miembros en procesos ante los Tribunales nacionales en relación con actos realizados el 24 de febrero de 1982?
2) En caso de respuesta afirmativa a la primera pregunta, ¿con arreglo a dichas disposiciones, puede supeditarse el mantenimiento de autorizaciones para transporte nacional o internacional concedidas por las autoridades de un Estado miembro a una empresa de transportes establecida en otro Estado miembro a la condición de que la empresa de que se trate tenga un 'centro de actividades' en el primer Estado, o dicho en otras palabras, que la empresa preste regularmente en dicho Estado servicios que formen parte de sus actividades comerciales y que esté representada en el mismo por un agente autorizado para negociar en su nombre con terceros?"
5. La libre prestación de servicios está regulada con carácter general en los artículos 59 a 66 del Tratado. El artículo 59 exige la supresión de toda discriminación contra la persona que preste servicios basada en su nacionalidad o en el hecho de que esté establecida en un Estado miembro que no sea el del destinatario de la prestación; y dichas exigencias entraron en vigor directa e incondicionalmente al concluir el período transitorio previsto en el artículo 8 del Tratado (véase asunto 279/80, Webb, Rec. 1981, p. 3305). No obstante, el apartado 1 del artículo 61 dice que: "la libre prestación de servicios, en materia de transportes, se regirá por las disposiciones del título relativo a los transportes". El título IV, "Transportes" (artículos 74 a 84), al igual que el título III (que contiene, entre otros, los artículos 59 a 66 sobre "Servicios") están incluidos en la segunda parte del Tratado, "Fundamentos de la Comunidad", y el artículo 74, primero de dicho título, dice:
"Los Estados miembros perseguirán los objetivos del presente Tratado, en la materia regulada por el presente título, en el marco de una política común de transportes."
6. El artículo 75 del Tratado CEE dispone lo siguiente:
"1. Para la aplicación del artículo 74, y teniendo en cuenta las peculiariades del sector de transportes, el Consejo, por unanimidad hasta el final de la segunda etapa y por mayoría cualificada después, establecerá, a propuesta de la Comisión y previa consulta al Comité Económico y Social y al Parlamento Europeo:
a) normas comunes aplicables a los transportes internacionales efectuados desde el territorio de un Estado miembro o con destino al mismo o a través del territorio de uno o varios Estados miembros;
b) las condiciones con arreglo a las cuales los transportistas no residentes podrán prestar servicios de transportes en un Estado miembro;
c) cualquier otra disposición oportuna.
2. Las disposiciones previstas en las letras a) y b) del apartado anterior se adoptarán durante el período transitorio.
3. ((...))"
7. Antes de que se crease la CEE, los Estados miembros habían concertado entre ellos acuerdos bilaterales que preveían la admisión recíproca de cantidades preestablecidas de vehículos comerciales para efectuar servicios de transporte en y a través del territorio del otro país. Estaba previsto que la liberalización de los servicios de transportes por carretera se conseguiría progresivamente mediante la sustitución de aquellos contratos bilaterales y contingentes nacionales con la adopción de un sistema comunitario de autorización, en virtud del cual, se concedería a vehículos procedentes de Estados miembros una autorización para prestar servicios de transportes en todas las rutas entre todos los Estados miembros en el marco de un contingente comunitario que ha de dividirse entre todos los Estados miembros. Los avances en la consecución de dicha liberalización fueron, desgraciadamente, lentos, y la Comisión, en sus observaciones escritas, citó solamente dos medidas comunitarias en esta materia, la Directiva 65/269/CEE del Consejo, de 13 de mayo de 1965 (DO 1965, p. 1469) y el Reglamento nº 3164/76 del Consejo, de 16 de diciembre de 1976, relativo al contingente comunitario para los transportes de mercancías por carretera efectuados entre Estados miembros (DO L 357 1976, p. 1; EE 07/02, p. 42). Si bien se han citado otras medidas comunitarias, en particular en las completas observaciones del Gobierno belga, el hecho es que la libre prestación de servicios en el sector de transportes estaba, en la fecha de remisión del presente asunto, muy lejos de alcanzarse.
8. La Directiva 65/269/CEE del Consejo preveía formularios tipo de autorización del transporte intracomunitario de mercancías por carretera vehículo a vehículo, en una sola jornada o a lo largo de un período de tiempo. El artículo 1 de la citada Directiva establecía que los Estados miembros deberán adoptar las medidas necesarias para garantizar "que a partir del 1 de enero de 1966, las autorizaciones necesarias para los transportes internacionales de mercancías por carretera efectuados desde el territorio de un Estado miembro o con destino al mismo, o a través del territorio de uno o varios Estados miembros, sean expedidas por las autoridades competentes del Estado miembro en que esté matriculado el vehículo que deba efectuar el transporte". El Estado en que está matriculado el vehículo es en general el Estado en que está establecido el transportista que utiliza los vehículos.
9. El Reglamento nº 3164/76 del Consejo introdujo un contigente comunitario y estableció las autorizaciones comunitarias. Como señala la Comisión en sus observaciones escritas, el apartado 6 del artículo 2 del Reglamento dispone que serán las autoridades competentes de los Estados miembros quienes otorgarán las autorizaciones comunitarias para los transportistas establecidos dentro de su territorio. A tenor del apartado 1 del artículo 2 de dicho Reglamento, las autorizaciones comunitarias facultarán a sus titulares para efectuar los transportes de mercancías por carretera entre los Estados miembros, con exclusión de todo tráfico interno en el territorio de un Estado miembro. Ha de señalarse que tanto la Directiva como el Reglamento se basan en el establecimiento del transportista en el Estado miembro que otorga la autorización.
10. A raíz de la sentencia en el asunto 13/83, Parlamento contra Consejo, la Comisión presentó una propuesta global de Reglamento del Consejo relativa al acceso al mercado de transportes de mercancías por carretera entre los Estados miembros (DO 1987, C 65, p. 4), que prevé incrementos importantes del sistema de contigentes comunitarios hasta 1992 y a partir de ese año, una supresión completa de los contingentes (comunitarios y bilaterales) así como el otorgamiento de autorizaciones comunitarias, siempre que se cumplan determinadas normas, que permitirán a los transportistas tener acceso a los mercados de transportes sin restricciones cuantitativas. Dichas autorizaciones, según la referida propuesta, las otorgarán las autoridades del Estado miembro en el que esté establecido el transportista. De conformidad con dicha propuesta, el Consejo adoptó el Reglamento (CEE) nº 1841/88, de 21 de junio de 1988, por el que se modifica el Reglamento (CEE) nº 3164/76 (DO 1988, L 163, p. 1), que hace referencia en su preámbulo a la sentencia en el asunto Parlamento contra Consejo y al acuerdo del Consejo respecto a la creación de un mercado único del transporte internacional de mercancías por carretera sin restricciones cuantitativas para 1992 como muy tarde. Resulta necesario hacer referencia únicamente al apartado 4 del artículo 1 del citado Reglamento, que añade los siguientes artículos al Reglamento (CEE) nº 3164/76:
"Artículo 4 bis
1. Los contingentes comunitarios, los contingentes bilaterales entre Estados miembros y los contingentes aplicables a los transportes en tránsito destinados a y procedentes de terceros países quedarán suprimidos el 1 de enero de 1993 para los transportes comunitarios.
2. A partir de la fecha contemplada en el apartado 1, el acceso al mercado de transportes transfronterizo de mercancías por carretera en la Comunidad estará regulado por un sistema de autorizaciones comunitarias concedidas sobre la base de criterios cualitativos.
Artículo 4 ter
El Consejo, a propuesta de la Comisión, aprobará, a más tardar el 30 de junio de 1991, en aplicación de las disposiciones del artículo 75 del Tratado CEE, las medidas necesarias para la aplicación del artículo 4 bis.
Artículo 4 quater
A partir del 1 de julio de 1988 y hasta la supresión prevista, el volumen de los contigentes bilaterales aún aplicables durante el período transitorio, deberá ser adaptado a las necesidades de los intercambios y de los transportes, incluidos los de tránsito."
11. El punto de partida para el examen de la primera cuestión planteada por el Consejo de Estado es la sentencia del Tribunal de Justicia en el asunto Parlamento contra Consejo, que examinaba el alcance y efectos de las obligaciones del Consejo a tenor del artículo 75 del Tratado y, en particular, el papel de la libre prestación de servicios en el sector de transportes. El Tribunal declaró (apartado 46 de la sentencia) que aún no existía un conjunto coherente de normas que pueda considerarse política común de transportes a efectos de los artículos 74 y 75 del Tratado. Por lo que respecta, en concreto, a la libre prestación de servicios, el Tribunal declaró que las obligaciones que imponen al Consejo las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75 incluían la introducción de la libre prestación de servicios en relación con el transporte. Se exigió al Consejo, con arreglo a las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, que ampliase la libertad de prestación de servicios al sector de transportes antes de la conclusión del período transitorio, por lo que respecta al transporte internacional hacia o desde el territorio de uno o varios Estados miembros y, en el marco de la libre prestación de servicios en el sector de transportes, estableciese, conforme a la letra b) del apartado 1 del artículo 75 y al apartado 2 del mismo, las condiciones con arreglo a las cuales los transportistas no residentes podrán prestar servicios de transportes en un Estado miembro (apartado 67 de la sentencia). El Tribunal de Justicia declaró, en consecuencia, que el Consejo, en contravención del Tratado, no había asegurado la libre prestación de servicios en el ámbito del transporte internacional y no había establecido las condiciones con arreglo a las cuales los transportistas no residentes podrán prestar servicios de transportes en un Estado miembro.
12. No obstante, en los apartados 62 y 63 de la misma sentencia, el Tribunal de Justicia desestimó expresamente la alegación en el sentido de que al finalizar el período transitorio, según el artículo 8 del Tratado, las disposiciones de los artículos 59 y 60 eran de aplicación directa en el sector de transportes. El Tribunal señaló que la aplicación de los principios reguladores de la libre prestación de servicios ha de lograrse, según el Tratado, creando una política común de transportes y, más concretamente, estableciendo normas comunes aplicables a los transportes internacionales y las condiciones con arreglo a las cuales los transportistas no residentes podrán prestar servicios de transportes, a cuyas normas y condiciones se hace referencia en las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75 y afectan necesariamente a la libre prestación de servicios.
13. El Consejo de Estado reconoce que, a la luz de dicha sentencia, no podrían invocarse las disposiciones sobre servicios del Tratado ante los Tribunales nacionales en el sector de transportes. El Consejo de Estado considera, no obstante, que es posible que puedan invocarse las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, en la medida en que éste exige que el Consejo aplique la libre prestación de servicios en el sector de transportes, ya que el Tribunal de Justicia aceptó que dichas disposiciones incluyesen una obligación específica de ampliar la libre prestación de servicios al sector de transportes, declaró que dicha obligación estaba definida con suficiente claridad como para que el Tribunal pueda afirmar que el Consejo infringe en ese sentido el Tratado y declaró asimismo que la obligación debía haberse cumplido antes de que finalizara el período transitorio.
14. El razonamiento del Consejo de Estado tiene una fuerza considerable, puesto que la sentencia del Tribunal de Justicia demuestra que las disposiciones del título sobre transportes hacen algo más que conferir una facultad legislativa general al Consejo, pues le imponen obligaciones específicas y precisas. No obstante, no puede aceptarse, a mi juicio, que el incumplimiento por parte del Consejo de sus obligaciones emanadas de las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75 haga que dichas disposiciones, en la medida en que exigían que el Consejo aplique la libre prestación de servicios en el sector de transportes, creasen derechos individuales en los que pudieran ampararse los nacionales de los Estados miembros en procedimientos ante Tribunales nacionales respecto a actos realizados antes del 24 de febrero de 1982 o en esta misma fecha, que es la relevante en el presente asunto. En primer lugar, ha de tenerse en cuenta que el ámbito de aplicación exacto de dichas obligaciones únicamente puede precisarse tomando como referencia las disposiciones del Tratado sobre servicios y el Tribunal llegó a tal conclusión a ese respecto refiriéndose (apartado 64) a los artículos 59 y 60, según la interpretación dada a los mismos en el citado asunto 279/80, Webb, y refiriéndose asimismo (apartado 65) al efecto conjunto de los artículos 59, 60 y 61 y de las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75. Declarar que las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, consideradas aisladamente, tenían efecto directo sería tanto como conceder efecto directo al artículo 59 en relación con los servicios de transportes, no obstante la reserva expresa recogida en el apartado 1 del artículo 61 y la declaración expresa en la sentencia de que el artículo 59 no tenía efecto directo en el sector de transportes a la conclusión del período transitorio. Por otra parte, el Tribunal declaró específicamente en la misma sección de su sentencia que la aplicación de los principios de libre prestación de servicios ha de lograrse en el contexto de la política común de transportes y ha de estar reservada expresamente al Consejo (apartado 71) la libertad para adoptar, además de las medidas de liberalización necesarias, las medidas accesorias que considere necesario y para hacerlo de la forma que considere oportuno. A la luz de este análisis de la sentencia en el asunto Parlamento contra Consejo, declarar que las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, consideradas aisladamente, tenían efecto directo a la conclusión del período transitorio sería incompatible con el contenido de la citada sentencia.
15. Por otra parte, la primera cuestión del Consejo de Estado se refiere a la situación jurídica al 24 de febrero de 1982, es decir, más de tres años antes de la sentencia en el asunto Parlamento contra Consejo. Si bien puede plantearse la cuestión de si la inacción continuada del Consejo después de dicha sentencia puede conducir a una reconsideración del posible efecto directo de las disposiciones del Tratado -cuestión sobre la que volveré más tarde- no pueden a mi juicio haber tenido efecto directo, a la luz de la sentencia del Tribunal, en la fecha controvertida en este procedimiento.
16. De dicha sentencia resulta, a mi juicio, que respecto al tansporte, no pueden invocarse ni las disposiciones del Tratado sobre servicios ni las recogidas en el Tratado sobre transportes ni relacionando ambas entre sí, en relación con actos realizados el 24 de febrero de 1982 como generadoras de derechos en los que pueden ampararse nacionales de los Estados miembros en procedimientos ante los Tribunales nacionales y, por consiguiente, que debe responderse negativamente a la primera cuestión.
17. Resulta asimismo que no es preciso responder a la segunda cuestión, que sólo está planteada para el caso de que la respuesta a la primera cuestión sea afirmativa.
18. Antes de concluir, quiero hacer alusión a un aspecto en el que insistió especialmente el Gobierno de los Países Bajos. En el asunto Parlamento contra Consejo, el Tribunal declaró que no era necesario examinar cuáles hubieran sido las consecuencias si, después de una sentencia contraria, el Consejo siguiese sin actuar. Dicho tema se planteó en el procedimiento, pero el Tribunal de Justicia consideró que el problema era hipotético y sólo se plantearía si el Consejo incumpliese la sentencia en un período razonable. El Gobierno de los Países Bajos considera que lo que hace la sentencia a este respecto es dar al Consejo un plazo para que cumpla sus obligaciones de aplicar la libre prestación de servicios en relación con el transporte y alega que, al vencer dicho plazo, habrá de reconocerse que tienen efecto directo las disposiciones de las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75, en relación con los artículos 59, 60 y 61 del Tratado, puesto que el Tribunal ha aceptado que están definidos con suficente precisión el ámbito de aplicación y la naturaleza de la libre prestación de servicios en el sector de transportes. El Gobierno de los Países Bajos considera que sería deseable, en aras de la seguridad jurídica, que el Tribunal de Justicia clarificase en este caso el momento en que concluye el período razonable mencionado en su anterior sentencia.
19. En respuesta a las preguntas formuladas en la vista, el Gobierno no indicó ningún criterio para determinar en qué momento concluiría el período razonable, pero el Agente de la Comisión señaló que, como la Comisión había hecho una propuesta al Consejo, había de darse a este último un período razonable para que examinase dicha propuesta. Dicho Gobierno planteó también la cuestión, referente al Reglamento (CEE) nº 1841/88, de si el Consejo podría cumplir el requisito de actuar dentro de un plazo razonable creando un sistema transitorio, que incluyese una fecha final en la que se alcanzaría la liberalización de los servicios.
20. Comparto la opinión del Gobierno de los Países Bajos en el sentido de que, a mi juicio, puede muy bien interpretarse que la sentencia en el asunto Parlamento contra Consejo deja abierta la posibilidad de que, en caso de inacción continuada del Consejo una vez concluido un período razonable desde la fecha de dicha sentencia, podría considerarse que las disposiciones del Tratado crean, dentro de ciertos límites, derechos que podrían invocar los particulares ante los Tribunales nacionales.
21. Pero ese tema no se plantea en el presente asunto, puesto que la situación que ha determinado el Tribunal nacional que ha de examinarse es la situación al 24 de febrero de 1982, mientras que la sentencia en el asunto Parlamento contra Consejo se pronunció unos tres años después, el 22 de mayo de 1985. Por consiguiente, por lo que respecta al presente asunto, el tema sigue siendo hipotético y no sería oportuno, a mi juicio, que el Tribunal de Justicia se pronunciase sobre el mismo. Si correspondiese tomar una decisión sobre dicha cuestión, sería necesario examinar, a mi juicio, si el Consejo actuó con suficiente rapidez para liberalizar los servicios de transportes, tomando, entre otras, las medidas necesarias a que se refiere el apartado 2 del artículo 4 del Reglamento (CEE) nº 3164/76 en aplicación del apartado 1 del artículo 4 de dicho Reglamento, para liberalizar asimismo los servicios de transportes respecto de las condiciones con arreglo a las cuales pueden prestar servicios de transportes los transportistas no residentes en un Estado miembro y, si se plantease la cuestión en relación con formas de transportes distintas del transporte por carretera, si el Consejo actuó con suficiente rapidez para asegurar la libre prestación de servicios respecto a dichas formas de transporte. Sería preciso examinar asimismo si las medidas de liberalización adoptadas por el Consejo eran adecuadas para la plena realización del principio de la libre prestación de servicios, con supeditación únicamente a los requisitos necesarios del sector de transportes considerado en el contexto de la política común de transportes. Por lo que respecta al período razonable a que se refiere la sentencia en el asunto Parlamento contra Consejo es muy probable, a mi juicio, ahora que han pasado más de cuatro años desde la fecha de aquella sentencia (y casi veinte años desde que terminó el período transitorio), que se llegue muy pronto al momento decisivo una vez finalizado el mencionado período, si es que no ha finalizado ya.
22. Concluyo, por consiguiente, que debe responderse a las cuestiones planteadas por el Consejo de Estado de la siguiente forma:
"Las letras a) y b) del apartado 1 del artículo 75 del Tratado CEE no crean derechos individuales en los que puedan ampararse nacionales de los Estados miembros en procedimientos ante los Tribunales nacionales respecto a actos realizados el 24 de febrero de 1982".
(*) Lengua original: inglés.
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