Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Kongeriget Spanien og Den Franske Republik har med de foreliggende sagsanlaeg anfaegtet Kommissionens forordning nr . 3151/87 ( 1 ).
Forordningen blev vedtaget i medfoer af artikel 10 i Raadets forordning nr . 2241/87 ( 2 ). Ved sidstnaevnte forordning, som kodificerer den tidligere raadsforordning nr . 2057/82 ( 3 ) med senere aendringer, blev der indfoert visse foranstaltninger til kontrol af fiskeriet . Ud over inspektionsforanstaltningerne ( afsnit I, artiklerne 1-4 ) indeholder forordningen ( afsnit II, artiklerne 5-9 ) en raekke bestemmelser til sikring af en effektiv kontrol med de fangede maengder . Skipperne paa EF-fiskerfartoejer er navnlig forpligtet ( artikel 5 ) til at foere en logbog, i hvilken de for hver bestand, der er undergivet en TAC, skal anfoere maengderne, datoen og stedet for fangsterne med henvisning til det mindste omraade, for hvilket en TAC eller kvote er fastsat og administreret . Endvidere skal der i forbindelse med landing i en faellesskabshavn til de lokale myndigheder afleveres en opgoerelse, der angiver de landede maengder og fangststedet under henvisning til det mindste omraade, for hvilket en TAC eller kvote er blevet fastsat ( artikel 6 ). Stort set tilsvarende oplysninger skal afgives til flagstaten i tilfaelde af omladning af fangsten til et andet fartoej eller landing uden for Faellesskabets omraade ( artikel 7 ). Medlemsstaterne skal registrere landingerne og hver maaned give Kommissionen meddelelse om samtlige de modtagne oplysninger ( artikel 9 ); disse oplysninger skal vaere mere detaljerede og afgives oftere, naar tallene viser, at TAC' en eller kvoten er ved at vaere opfisket .
Artikel 10 i forordning nr . 2241/87 lyder saaledes :
"Efter fremgangsmaaden i artikel 14 (( forvaltningskomitéproceduren )) kan andre bestande eller grupper af bestande ogsaa undergives artikel 5 til 9 ."
I medfoer af denne bestemmelse har Kommissionen med den anfaegtede forordning udvidet flere af bestemmelserne i artiklerne 5-9 i forordning nr . 2241/87 til at gaelde det fiskeri, der udoeves af Faellesskabets fiskere i farvandene ud for visse udviklingslande, som Faellesskabet har indgaaet saerlige aftaler med .
2 . Foer jeg gaar videre i gennemgangen, skal jeg bemaerke, at disse aftaler hoerer til gruppen af saakaldte "godtgoerelsesaftaler ".
Til forskel fra "gensidighedsaftalerne" ( der er indgaaet af Faellesskabet med Sverige, Norge, Finland og Faeroeerne ) ( 4 ), hvorefter faellesskabsfartoejer har adgang til disse landes farvande i naermere fastlagte tidsrum og omraader og paa grundlag af forudfastsatte fangstmaengder ( aarlige kvoter ) til gengaeld for tilsvarende indroemmelser i Faellesskabets farvande ( aftaler om fisk for fisk ) er "godtgoerelsesaftalerne" ( 5 ) baseret paa princippet om, at Faellesskabet betaler finansielle og andre modydelser i bytte for fiskerirettigheder, som er indroemmet faellesskabsfartoejerne i de kontraherende landes farvande .
I sidstnaevnte aftaler er det dominerende element en beskrivelse af karakteren og stoerrelsen af de modydelser, som skal erlaegges af Faellesskabet . Bestemmelser om bevarelse af fiskeressourcerne og kontrolforanstaltninger har mindre betydning . En begraensning af fiskerimulighederne - naar dette er forudset - sker hovedsaglig ved hjaelp af geografiske begraensninger eller licensbegraensninger ( antal fartoejer eller tonnage ) og ikke ved hjaelp af fangstmaengder . Det drejer sig under alle omstaendigheder om specielle bestemmelser af bilateral karakter .
3 . Naar dette er sagt - jeg skal i oevrigt henvise til retsmoederapporten - skal jeg paapege, at de sagsoegende stater foerst og fremmest goer gaeldende, at Kommissionen ikke havde hjemmel til at vedtage forordning nr . 3151/87 . Den fremfoerte argumentation til stoette for dette anbringende er efter min opfattelse i virkeligheden hverken fuldstaendig klar eller stringent, hvilket i oevrigt heller ikke er tilfaeldet for Kommissionens fremstilling, der gaar i modsat retning . Kernen i sagsoegernes fremstilling synes ikke desto mindre at vaere foelgende : efter deres opfattelse udgoer artikel 10 ikke i det foreliggende tilfaelde et egnet retsgrundlag . Bestemmelsen giver nemlig ikke Kommissionen hjemmel til at indfoere disse kontrolforanstaltninger ( som foerer til forpligtelser baade for privatpersoner og for medlemsstaterne ) i forbindelse med fiskeri, som udoeves i territorialfarvande, for hvilke der ikke gaelder en faellesskabsordning for bevarelse og forvaltning af ressourcerne .
I denne sammenhaeng goer sagsoegerne ligeledes gaeldende, at henvisningen - i betragtningerne til forordning nr . 3151/87 - til artikel 14 i forordning nr . 2241/87, er retsstridig . Lad mig straks sige, at dette ikke forekommer relevant . Det fremgaar nemlig af artikel 10 i forordning nr . 2241/87, at en udvidelse af kontrolforanstaltningerne skal foretages efter fremgangsmaaden i artikel 14 ( som henviser til forvaltningskomitéproceduren ). Derfor maa det vaere ét af to : enten falder udvidelsen af de paagaeldende kontrolforanstaltninger ind under anvendelsesomraadet for artikel 10, og det paahviler derfor noedvendigvis Kommissionen at vedtage foranstaltningerne i henhold til forvaltningskomitéproceduren, eller ogsaa er udvidelsen ikke omfattet af artikel 10, hvilket medfoerer, at Kommissionen ikke har haft den fornoedne kompetence, hvis den er gaaet ud over bestemmelsens graenser . Dette betyder, at Kommissionens kompetence til at vedtage den anfaegtede forordning under alle omstaendigheder alene skal vurderes i forhold til artikel 10 ( som fastlaegger kompetencen ) og ikke artikel 14 ( som kun angiver, hvordan befoejelsen skal udoeves ).
4 . Hertil har Kommissionen foerst og fremmest generelt anfoert, at faellesskabsordningen om bevarelse og forvaltning af fiskeriressourcerne med tilhoerende kontrolforanstaltninger gaelder for fiskeriaktiviteter i alle omraader, hvor saadanne aktiviteter udoeves .
Dette haevdes isaer at gaelde for de i forordning nr . 2241/87 indeholdte kontrolforanstaltninger . Beviset herfor skal vaere, at forordningens artikler 6 og 7 paalaegger skipperne paa fiskerfartoejerne at aflevere bestemte oplysninger om de tagne fangster i farvande, som henhoerer under tredjelandes overhoejhed eller jurisdiktion . Kommissionen konkluderer paa denne baggrund, at anvendelsen af kontrolforanstaltningerne ikke rent geografisk er begraenset til faellesskabsfarvande .
Artikel 10 foejer sig ifoelge Kommissionen ind i denne sammenhaeng, idet bestemte kontrolforanstaltninger ( jfr . artiklerne 5-9 ) ifoelge bestemmelsen kan anvendes paa "andre bestande eller grupper af bestande ". Som det fremgaar af elvte betragtning, forstaas ved "andre bestande" "bestande, som ikke er undergivet en samlet tilladt fangstmaengde eller kvoter ". Dette begreb er heller ikke afgraenset geografisk .
Det foelger heraf, har Kommissionen paapeget, at artikel 10 giver Kommissionen hjemmel til at udvide de paagaeldende kontrolforanstaltninger til bestande, der - som netop i det foreliggende tilfaelde - ikke er undergivet en TAC eller kvoter, fordi de befinder sig i farvande, for hvilke der ikke er fastsat regler om en kvantitativ begraensning af fangstmulighederne .
5 . Lad mig indledningsvis henvise til, at da Faellesskabet i 1983 fastlagde de nye retningslinjer for fiskeripolitikken - det man kalder Det Blaa Europa - blev faellesskabsordningen for bevarelse og forvaltning af fiskeressourcerne udformet som en samling foranstaltninger, som i hovedsagen skulle gaelde for faellesskabsfarvandene, medmindre andet udtrykkeligt maatte fremgaa af bi - eller multilaterale aftaler om fiskerirettigheder .
Forordning nr . 171/83 ( 6 ), der er udstedt i henhold til grundforordningen, nr . 170/83 ( 7 ), indeholder saaledes tekniske foranstaltninger til bevarelse af fiskeressourcerne; forordningens artikel 1, stk . 1 - under overskriften "Afgraensning af omraader" - lyder saaledes :
"Denne forordning vedroerer fangst og landing af biologiske ressourcer, der lever i samtlige maritime farvande, der hoerer under medlemsstaternes hoejhedsomraade eller jurisdiktion, og som hoerer til en af foelgende regioner ..." ( 8 ).
Herudover gaelder der saerlige regler for fiskeriet i Skagerrak og Kattegat, som Faellesskabet, Norge og Sverige har indgaaet aftale om .
Paa samme maade bestemmes foelgende i artikel 2 i forordning nr . 172/83 ( 9 ), hvori der - ogsaa i medfoer af forordning nr . 170/83 - for 1982 fastsaettes samlede tilladte fangstmaengder, Faellesskabets andel heraf og fordelingen af denne andel blandt medlemsstaterne :
"De samlede tilladte fangstmaengder ( TAC ) for hver bestand eller gruppe af bestande i de farvande, der henhoerer under medlemsstaternes overhoejhed eller jurisdiktion og omfattes af Faellesskabets fiskeribestemmelser, samt Faellesskabets andel heraf, er fastsat for aaret 1982 i bilag I ."
Bilag I indeholder en tabel over TAC ( i tons ) for 1982 pr . bestand og pr . omraade samt Faellesskabets andel heraf .
Artikel 3 lyder saaledes :
"Fordelingen blandt medlemsstaterne af Faellesskabets andel af de samlede tilladte fangstmaengder i 1982 af hver bestand eller gruppe af bestande, som findes i Faellesskabets fiskerizone, er angivet i bilag II ."
Det fremgaar af disse forskellige forhold, at reglerne om maengdemaessige fangstbegraensninger - der netop er opbygget omkring TAC' erne og deres opdeling i nationale kvoter - paa tidspunktet for deres indfoerelse var gaeldende for Faellesskabets fiskerizone, der som bekendt var blevet udvidet i Nordsoeen og Nordatlanten paa grundlag af 200-soemileprincippet ( se foerste betragtning til forordning nr . 170/83 ).
Det er ganske vist rigtigt, at der ikke i forordning nr . 3977/87 ( 10 ), hvori TAC' erne for 1988 fastsaettes, findes en geografisk afgraensning i artikel 2 ( 11 ). Men dette betyder ikke, at den oprindelige opfattelse er blevet aendret . Man tager simpelthen hensyn til resultatet af de konsultationer, som har fundet sted inden for bestemte bi - eller multilaterale rammer ( aftalerne mellem Faellesskabet og Kongeriget Norge, Faellesskabet og Kongeriget Sverige samt Den Baltiske Fiskerikommission ), og som har gjort det muligt at fastsaette TAC' er for visse arter i de paagaeldende fiskeriomraader uden for Faellesskabets farvande . Det drejer sig navnlig om TAC' er for fiskeriet i Skagerrak og Kattegat ( se elvte betragtning til forordning nr . 3977/87 ) og TAC' er og kvoter for bestandene af sild, brisling og torsk i OEstersoeen ( se fjortende betragtning til forordning nr . 3977/87 ). Disse bestemmelser har derfor en saerlig karakter og er taenkt som et supplement paa grundlag af gensidighedsprincippet til en bevaringsordning, som generelt gaelder for faellesskabsfarvandene til beskyttelse af de dervaerende bestande .
6 . For saa vidt angaar de i forordning nr . 2241/87 indeholdte kontrolforanstaltninger foelger det ikke umiddelbart af forordningens tekst, at de samme foranstaltninger gaelder for fiskeriaktiviteter, der udoeves uden for faellesskabsfarvandene, og i hvert fald i omraader, hvor de faelles fangstbegraensningsregler ikke gaelder .
Forpligtelsen i henhold til artiklerne 6 og 7, hvorefter skipperne skal afgive oplysninger om fangster, der er taget i tredjelandes farvande, synes ikke at have betydning i denne sammenhaeng . Denne forpligtelse goer det nemlig muligt at adskille - og dermed fratraekke - de maengder, som er fanget i omraader, for hvilke der ikke er fastsat eller haandhaevet en TAC, fra de maengder af en bestemt art, som landes eller omlades . Disse oplysninger, sammenholdt med oplysningerne i logbogen ( artikel 5 ), goer det saaledes muligt at faa et praecist helhedsbillede af de maengder ( fanget og landet ), som skal afskrives paa TAC' en, og som indgaar i udnyttelsen af de dertil svarende kvoter, samt de maengder, som derimod - fordi de er fisket i omraader uden fangstbegraensninger - ikke skal tages i betragtning i forbindelse med en saadan beregning . Dette er i overensstemmelse med, hvad der allerede var bestemt i grundforordningen nr . 170/83, der i artikel 3 fastslaar, at den del af en TAC, der er til raadighed for Faellesskabet, skal "forhoejes med de samlede fangster, som Faellesskabet opnaar uden for de farvande, der hoerer under medlemsstaternes jurisdiktion eller hoejhedsomraade ". Artiklerne 6 og 7 indebaerer dermed en yderligere forpligtelse, som skal tjene til at styrke kontrollen med rigtigheden af de oplysninger, som skipperne afgiver om deres fangster i omraader, der er undergivet TAC-ordningen . Man har derimod ikke haft til hensigt at indfoere en selvstaendig kontrol af fiskeriaktiviteterne uden for saadanne omraader . Dette er i oevrigt i overensstemmelse med forordningens formaal, som er at sikre overholdelsen af de maengdemaessige begraensninger, som er en del af TAC - og kvoteordningen ( se anden betragtning og artikel 11 i den naevnte forordning ).
7 . Kommissionen har ogsaa henvist til, at det i visse retsakter om kvotering af fiskeriet i ikke-faellesskabsfarvande er blevet fastsat, at kontrolforanstaltningerne i forordning nr . 2241/87 skal anvendes . Det drejer sig om forordning nr . 3978/87 ( 12 ) for norske farvande, forordning nr . 3983/87 ( 13 ) for groenlandske farvande, forordning nr . 3984/87 ( 14 ) for NAFO-omraadet samt forordning nr . 3981/87 ( 15 ) for faeroeske farvande . Det skal dog praeciseres, at det i alle disse tilfaelde er Raadet, som i sine retsakter udtrykkeligt har fastslaaet ( og for saa vidt angaar nr . 3984/87 ligeledes reguleret i detaljer ), at de paagaeldende kontrolforanstaltninger skal anvendes ved udoevelse af fiskeri i disse omraader .
Denne fremgangsmaade foerer derfor til, at det maa antages, at anvendelsen af forordning nr . 2241/87 uden for faellesskabsfarvande ikke foelger automatisk af forordningen selv . Man har nemlig anset det for noedvendigt, at Raadet forinden har vedtaget en retsakt, som indeholder en saerlig bestemmelse herom .
Det er herefter under alle omstaendigheder klart, at kontrolforanstaltningerne alene angaar fiskeri i omraader, hvor der er fastsat maengdemaessige begraensninger i form af TAC' er og kvoter for bestemte bestande . Denne objektive afgraensning af kontrollen er dernaest - som jeg allerede har paapeget - i overensstemmelse med formaalet med disse foranstaltninger, som er at goere faellesskabsordningen for bevarelse af ressourcerne effektiv .
For saa vidt angaar forordning nr . 3151/87 er der tale om at udvide anvendelsen af de paagaeldende foranstaltninger til fiskeri i farvande, der er omfattet af visse udviklingslandes eksklusive oekonomiske zoner . Faellesskabets regler om begraensning af fiskerimulighederne gaelder ikke i disse farvande, og der er ikke indgaaet aftaler paa grundlag af gensidighed eller aftalt andre bestemmelser med udgangspunkt i overholdelsen af en TAC - eller kvoteordning . Tvaertimod er der i mange tilfaelde overhovedet ikke indfoert bevaringsforanstaltninger . Naar saadanne foranstaltninger er truffet, er udgangspunktet andre kriterier, saasom en begraensning af fiskerilicenserne efter antallet af fartoejer eller disses tonnage .
Det drejer sig dermed om en situation, som er objektivt forskellig fra den netop beskrevne, og, frem for alt, om en situation hvori de i forordning nr . 2241/87 indeholdte kontrolforanstaltninger aabenbart ikke kan tjene deres egentlige formaal .
Paa trods af Kommissionens udtalelser i modsat retning, fremgaar dette tydeligt af betragtningerne til den anfaegtede forordning .
Indledningsvis anfoeres det ( i foerste betragtning ):
"Faellesskabet anvender fiskeriaftaler indgaaet med visse udviklingslande, der hviler paa princippet om finansiel godtgoerelse for opnaaede fiskerirettigheder ".
I forordningens anden betragtning hedder det :
"af hensyn til forvaltningen af saadanne fiskeriaftaler, der indebaerer, at Faellesskabet giver en vaesentlig finansiel modydelse for fiskerirettighederne, og medfoerer visse forpligtelser for Faellesskabet til at give oplysninger om de opnaaede fangster, er det helt afgoerende, at Kommissionen holdes underrettet om resultaterne af de aktiviteter, der udoeves af fartoejer, som foerer en medlemsstats flag, i farvandene under aftalepartnerens jurisdiktion; der boer derfor indfoeres en ordning for registrering og meddelelse af fangstoplysninger ".
Det er saaledes klart, at indfoerelsen af kontrolforanstaltningerne i det foreliggende tilfaelde har haft et finansielt formaal og ikke er sket af hensyn til bevarelsen af ressourcerne; formaalet er nemlig at indhente mere praecise oplysninger som grundlag for en cost-benefit-analyse af Faellesskabets deltagelse i fiskeriaftalerne med udviklingslandene ( 16 ).
8 . Naar dette er sagt, vil jeg ogsaa gerne tilfoeje, at jeg umiddelbart anser det for meget tvivlsomt, om Kommissionen i medfoer af artikel 10 i forordning nr . 2241/87 lovligt har kunnet udvide anvendelsesomraadet for det paagaeldende komplekse kontrolsystem til at omfatte objektivt set forskellige forhold og til varetagelse af andre formaal end dem, der forfoelges med den paagaeldende forordning .
Som jeg har netop paapeget, har man i de tilfaelde, hvor kontrolsystemet er blevet udvidet til at gaelde fiskeri i ikke-faellesskabsfarvande, men hvor der dog - hovedsaglig i medfoer af gensidighedsaftaler - foreligger TAC' er og kvoter, hvis overholdelse skal kontrolleres, ikke foretaget udvidelsen paa grundlag af artikel 10, men derimod ved hjaelp af en praecis bestemmelse i en raadsforordning .
Denne omstaendighed er dog i sig selv ikke den afgoerende . Det er desuden noedvendigt at undersoege, om de befoejelser, der er tillagt Kommissionen ved artikel 10, ikke gav den adgang til at foretage den udvidelse, som er denne sags genstand .
Der er derfor behov for en praecis fortolkning af artikel 10 .
Som jeg tidligere har naevnt, indebaerer bestemmelsen, at anvendelsen af artiklerne 5-9 efter forvaltningskomitéproceduren kan udvides til "andre bestande eller grupper af bestande" (" poblaciones o grupos de poblaciones suplementarios", "stocks ou groupes de stocks supplémentaires", "additional stocks or groups of stocks ").
Begrebet "andre bestande" benyttes foerste gang i elvte betragtning, der lyder saaledes :
"bestemmelserne om logbog, om landingsopgoerelse og om oplysninger vedroerende omladning og registrering af fangster boer udvides til ogsaa at omfatte bestande, som ikke er undergivet en samlet tilladt fangstmaengde eller kvoter ".
"Andre bestande" er saaledes bestande, som ikke er undergivet en maengdemaessig fangstbegraensning . Begrebet "stocks" (" bestande "), paa italiensk "riserve" eller "popolazioni" ( se f.eks . forordning nr . 172/83 ), skal derfor som normalt inden for dette omraade forstaas - ikke i ordets mere generelle betydning som elementer i en maengde - men i ordets specifikke biologiske betydning som en helhed af dyr af samme art ( se Petit Robert og The Shorter Oxford English Dictionary ).
Herefter kan man afvise den fortolkning, der er fremfoert af den franske regering under den mundtlige forhandlinger, nemlig at artikel 10 giver Kommissionen hjemmel til at tildele yderligere fangstmaengder, naar den fastlagte kvote for en bestemt bestand er opfisket . Artikel 10 giver ganske enkelt adgang til at udvide kontrolsystemet til bestande, som i de paa det paagaeldende tidspunkt gaeldende forordninger ikke er undergivet nogen form for begraensninger .
Der er dog endnu to mulige fortolkninger . Ifoelge den foerste, som Kommissionen er talsmand for, giver artikel 10 hjemmel til at udvide de paagaeldende kontrolforanstaltninger ogsaa til fangst af arter, som ikke er undergivet TAC' er af den enkle grund - og maaske alene af den grund - at bestandene befinder sig i farvande, for hvilke der ikke er indfoert en TAC-ordning . Det skal ogsaa bemaerkes, at den af Kommissionen foretagne udvidelse angaar bestande, som ganske vist ikke er undergivet en TAC i udviklingslandenes farvande ( fordi, jfr . ovenfor, der ikke findes TAC' er for disse farvande ), men dog er det i faellesskabsfarvande . Det er f.eks . tilfaeldet for kulmule ( Merluccius ), hestemakrel ( Trachurus ), tunge ( Solea ), havtaske ( Lophius ) og rejer ( Penaeus ), hvilket kan ses, saafremt man sammenholder bilag 2 til forordning nr . 3151/87 med bilaget til forordning nr . 3977/87, om fastsaettelse af TAC for 1988 pr . bestand og pr . omraade og fordelingen mellem medlemsstaterne af Faellesskabets andel heraf .
Det siger saaledes sig selv, at Kommissionen i medfoer af denne fortolkning mener sig befoejet til at udvide anvendelsen af de i forordning nr . 2241/87 indeholdte kontrolforanstaltninger til samtlige de omraader, hvor Faellesskabets bevaringsordning ikke er gaeldende .
I henhold til en anden fortolkning giver artikel 10 derimod Kommissionen hjemmel til at udvide kontrolsystemet til fiskeri paa bestande, som ikke er undergivet TAC' er, men alene i omraader, som er undergivet regler om begraensning af fangstmulighederne, og hvor de i forordning nr . 2241/87 indeholdte kontrolforanstaltninger allerede anvendes i relation til bestande, der er undergivet TAC' er .
9 . Lad mig straks praecisere, at denne anden fortolkning efter min opfattelse er mere i overensstemmelse med ordlyden af artikel 10 og den dertil knyttede betragtning . Bestemmelsen giver nemlig mulighed for at udvide anvendelsen af kontrolforanstaltningerne til "andre bestande ". Saafremt "andre bestande", som det er blevet fremfoert, er arter, der ikke er undergivet en TAC, forudsaetter bestemmelsen i sig selv, at kontrolforanstaltningerne allerede anvendes paa bestande, som er undergivet TAC' er . Med andre ord er en udvidelse kun mulig i det omfang, der allerede i oevrigt findes bestande, som baade er undergivet TAC' er og de dertil knyttede kontrolforanstaltninger .
Jeg skal dernaest paapege, at ordlyden af artikel 10 ikke indeholder nogen stoette for Kommissionens opfattelse . I bestemmelsen, der omhandler anvendelse af kontrolforanstaltningerne paa "andre bestande" og saaledes i realiteten paa andre fiskearter ( ikke undergivet TAC' er ), siges der absolut intet om muligheden for en udvidelse af kontrolforanstaltningerne til andre omraader, hvor der ikke er fastsat en begraensning af fangstmulighederne, og hvor forordning nr . 2241/87 foelgelig ikke er anvendelig . Jeg skal senere vende tilbage til dette saerlige synspunkt .
10 . Denne fortolkning indskraenker i oevrigt ikke bestemmelsens tilsigtede virkning, og den afgraenser samtidig bestemmelsens betydning paa baggrund af reglernes opbygning og formaalet med forordning nr . 2241/87 som helhed .
Som bekendt fastsaettes en TAC for en bestemt bestand paa grundlag af en vurdering af videnskabelige oplysninger om bestandens stoerrelse og befiskningens intensitet . Under visse omstaendigheder, som det tilkommer Kommissionen at vurdere, kan det vaere hensigtsmaessigt at anvende kontrolforanstaltningerne paa fiskeri efter arter, som endnu ikke er undergivet en kvotering, med henblik paa at fremskaffe oplysninger om udnyttelsen af bestanden og dermed om behovet for eventuelt senere at indfoere en begraensning af fangstmaengderne .
Jeg skal bemaerke, at den netop beskrevne situation ofte kan opstaa i forbindelse med gennemfoerelsen af fiskeripolitikken . F.eks . omtales i forordning nr . 172/83 ( femte betragtning ) visse bestande, som endnu er genstand for et fiskeri under udvikling, og hvor der kun foreligger faa eller ingen videnskabelige oplysninger, og som derfor ikke er kvoteret paa det paagaeldende tidspunkt . Det kan ligeledes vise sig at vaere hensigtsmaessigt at anvende kontrolforanstaltningerne paa bestande, der ikke er undergivet TAC' er, for at efterproeve, hvor intensivt bestandene udnyttes; selv om der maaske ikke er behov for maengdemaessige begraensninger for disse bestande, kan de ikke desto mindre have indflydelse paa andre bestande, som er undergivet TAC' er .
Det drejer sig derfor om en befoejelse til - om noedvendigt - at udvide raekkevidden af kontrolforanstaltningerne i artiklerne 5-9 i forordning nr . 2241/87 ved at indfoere en yderligere forpligtelse i forhold til dem, som for fiskere og medlemsstater foelger af den umiddelbare anvendelse af de samme bestemmelser .
Jeg skal i oevrigt paapege, at denne yderligere forpligtelse ikke er saerlig tung for dem, der skal opfylde den, idet de kun skal anfoere bestemte yderligere oplysninger i de opgoerelser, meddelelser, registreringer og erklaeringer, som de under alle omstaendigheder skal afgive i medfoer af de naevnte artikler 5-9 .
Ifoelge denne fortolkning holder udvidelsen af kontrolforanstaltningerne sig altsaa inden for rammerne af anvendelsen af forordning nr . 2241/87 . Den yderligere kontrol angaar nemlig det samme fiskeri, som allerede - fordi der er tale om bestande undergivet Faellesskabets TAC' er - er omfattet af forordning nr . 2241/87 . For Kommissionens udoevelse af dens befoejelse ifoelge artikel 10, medfoerer denne fortolkning de samme materielle graenser som fremgaar af den forordning, der indeholder befoejelsen . Det drejer sig nemlig om en fortolkning, som ganske vist udvider raekkevidden af artikel 10, men den tilfoejer for saa vidt ikke noget nyt, da udvidelsen foejer sig ind i reglernes sammenhaeng .
Men frem for alt tjener i det beskrevne tilfaelde Kommissionens beslutning om at udvide kontrollen, jfr . artikel 10, i det vaesentlige samme formaal som kontrolforanstaltningerne i sig selv og i almindelighed alle de foranstaltninger, der fremgaar af forordning nr . 2241/87 . Overvaagningen af fiskeriet paa bestande, som ikke ( eller endnu ikke ) er undergivet TAC' er, er nemlig indfoert for at opnaa mere praecise oplysninger om befiskningen af bestandene og dermed sikre en balanceret udnyttelse .
11 . Naar dette er sagt, skal det bemaerkes, at Kommissionens fortolkning, bortset fra at den ikke har stoette i ordlyden, tvaertimod synes at give institutionen en gennemfoerelsesbefoejelse, som er fuldstaendig uden sammenhaeng med formaalene med og betydningen af den retsakt, som indeholder bemyndigelsesbestemmelsen . Som jeg allerede har naevnt, tillaegger Kommissionen sig i dette tilfaelde en ret til at lade kontrolforanstaltningerne i forordning nr . 2241/87 gaelde for fiskeri i omraader, hvor Faellesskabets ordning for bevarelse af ressourcerne ikke gaelder . Dertil kommer, at udvidelsen af kontrolforanstaltningerne, som paapeget, stoettes paa grunde, som udelukkende angaar den finansielle gennemfoerelse af fiskeriaftalerne med udviklingslandene .
Den eneste begraensning, Kommissionen saaledes er undergivet ved udoevelsen af denne befoejelse, er, at den ikke kan indfoere nye kontrolforanstaltninger, og at den under alle omstaendigheder skal anvende de foranstaltninger, som fremgaar af forordning nr . 2241/87 . Men bortset fra denne ydre afgraensning foerer denne fortolkning af artikel 10 til, at der utvivlsomt sker en retsfastsaettelse . I stedet for at udvide forordningens raekkevidde udstraekkes snarere dens materielle og ikke dens geografiske anvendelsesomraade . Kontrolforanstaltningerne anvendes nemlig ikke "med henblik paa at sikre, at de andetsteds vedtagne begraensninger af fiskerimulighederne overholdes" ( se anden betragtning til forordning nr . 2241/87 ), men til andre formaal ( i dette tilfaelde finansielle formaal ) og til kontrol af et fiskeri, som ikke er undergivet en bevaringsordning .
12 . Er et saadant resultat da berettiget paa baggrund af de principper, som gaelder for Kommissionens udoevelse af dens gennemfoerelsesbefoejelser?
Svaret kan efter min opfattelse kun vaere benaegtende .
Begrebet gennemfoerelse skal ganske vist fortolkes vidt ( 17 ). Men de bestemmelser, der tillaegger gennemfoerelsesbefoejelser, skal ogsaa fortolkes i lyset af opbygningen af og formaalene med selve bestemmelserne og den retsakt, hvori de indgaar ( 18 ). Dette er et vaesentligt princip for delegation af gennemfoerelsesbefoejelser . Gennemfoerelsesbestemmelser kan nemlig, uanset at de ikke kan gaa ud over, hvad der er noedvendigt for at gennemfoere den lovregel, de har hjemmel i, dog indeholde yderligere bestemmelser i forhold til den ordning, som er indfoert ved de primaere forskrifter, for saa vidt som de svarer til maalsaetningen i disse forskrifter ( 19 ).
Lad mig endelig goere opmaerksom paa, at det med henblik paa fastlaeggelsen af en forskrifts betydning er noedvendigt at undersoege, i hvilken sammenhaeng den indgaar, og hvilken fremgangsmaade Faellesskabet tidligere har fulgt ( se Rey Soda-dommen, praemis 33 ).
Efter de overvejelser, som jeg har fremfoert indtil nu, kan det vel fastslaas, at Kommissionen ved fastlaeggelsen af raekkevidden af dens befoejelser i medfoer af artikel 10 har stoettet sig paa en fortolkning af bestemmelsen, som har vaeret fuldstaendig uafhaengig af den sammenhaeng bestemmelsen indgaar i, samt betydningen af og maalsaetningen med forordning nr . 2241/87 .
Der er altsaa tale om en fortolkning, som er i strid med de naevnte principper, og som i det foreliggende tilfaelde har foert til en aabenbar overskridelse af Kommissionens befoejelser .
Denne overskridelse er saa aabenbar, at man har det indtryk, at Kommissionen i det foreliggende tilfaelde ikke fortolker artikel 10 ved hjaelp af almindelige fortolkningsprincipper, men snarere foretager en ekstrapolation, idet den har taget bestemmelsen ud af sammenhaengen og har anvendt de muligheder, som dens ordlyd synes at give, for i sidste ende at anvende den paa helt andre situationer og med helt andre formaal .
For det andet mener jeg, at Raadet, saafremt det faktisk paa grundlag af artikel 10 ville give Kommissionen befoejelse til at anvende forordning nr . 2241/87 paa saa forskellige situationer og med saa forskellige formaal, ikke ville have givet artikel 10 den underordnede placering, som bestemmelsen har i retsaktens generelle systematik, og at Raadet navnlig ikke ville have undladt udtrykkeligt at anfoere og navnlig forklare grundene hertil .
Paa denne baggrund mener jeg, at Kommissionen ikke i medfoer af artikel 10 i forordning nr . 2241/87 har haft kompetence til at vedtage forordning nr . 3151/87 .
Forordning nr . 3151/87 boer derfor annulleres .
13 . Herefter finder jeg, at det ikke er noedvendigt naermere at gennemgaa de to andre anbringender, som sagsoegeren har fremfoert til stoette for annullationspaastanden - nemlig manglende begrundelse og aabenbart fejlskoen .
Til det foerste anbringende skal jeg indskraenke mig til at bemaerke, at den anfaegtede forordnings betragtninger klart angiver de formaal, som har ligget bag retsaktens vedtagelse . Det fremgaar nemlig heraf, at udvidelsen af kontrolforanstaltningerne har til formaal at forsyne Kommissionen med oplysninger, som giver Kommissionen et bedre udgangspunkt for forvaltningen af og forhandlinger om det finansielle aspekt af de aftaler, som er indgaaet med udviklingslandene . Denne begrundelse anser jeg paa baggrund af Domstolens praksis for tilstraekkelig ( se senest dom af 7 . juli 1988, Moksel, 55/87, Sml . 1988, s . 3845 ).
For saa vidt angaar anbringendet om, at Kommissionen har anlagt et klart fejlagtigt skoen, fremgaar det efter min opfattelse af sagens akter, at der er visse problemer forbundet med udvidelsen af kontrolforanstaltningerne i forordning nr . 2241/87 til det fiskeri, som finder sted i udviklingslandenes farvande .
Det er f.eks . klart, at bestemmelsen i artikel 6 i forordning nr . 2241/87, hvorefter skipperen paa et fiskerfartoej skal afgive en landingsopgoerelse til myndighederne i den medlemsstat, hvor han lander fangsten, aldrig kan anvendes paa tilfaelde, hvor ( se f.eks . aftalen med Senegal ) Faellesskabsfiskerne er forpligtet til at lande fangsterne i havnene i det udviklingsland, i hvis farvande de har fisket .
Vanskeligheder af denne karakter er, naar alt kommer til alt, en foelge af, at Kommissionen har overfoert et kontrolsystem, der er taenkt som en del af forvaltningen af det faelles TAC - og kvotesystem, til et fiskeri, som udfoeres under andre betingelser, og som ikke er undergivet de kvantitative begraensninger, som indgaar i faellesskabsordningen .
Saafremt en bevarelsesordning - med tilhoerende kontrolforanstaltninger - skal indfoeres i forbindelse med det fiskeri, som finder sted i udviklingslandenes eksklusive oekonomiske zoner, vil den korrekte fremgangsmaade nemlig vaere at anvende bilaterale aftaler, og ordningen vil da indholdsmaessigt skulle have de kendetegn og opfylde de krav, der foelger af denne sammenhaeng .
Jeg tror dog alligevel ikke, at de vanskeligheder, som er knyttet til overfoerelsen af de anfaegtede kontrolforanstaltninger, er af en saadan karakter, at de i sig selv er udtryk for et aabenbart fejlskoen fra Kommissionens side . Det kan nemlig ikke udelukkes, at kontrolforanstaltningerne under alle omstaendigheder kan vaere af en vis nytte i forbindelse med det specielle formaal at indhente oplysninger om forvaltningen af aftalernes finansielle aspekt .
Saadanne vanskeligheder kan ganske vist vaere et tegn paa, at Kommissionen i dette tilfaelde har overskredet sine befoejelser, men de kan dog ikke indebaere, at forordningen bliver ugyldig .
14 . Afslutningsvis er det altsaa min opfattelse, at Kommissionens forordning nr . 3151/87 er ugyldig paa grund af inkompetence .
Sammenfattende skal jeg herefter foreslaa, at Domstolen
- giver sagsoegerne medhold,
- tilpligter Kommissionen at betale sagens omkostninger .
(*) Originalsprog : italiensk .
( 1 ) EFT L 300, s . 15 .
( 2 ) EFT L 207, s . 1 .
( 3 ) EFT L 220, s . 1 .
( 4 ) Se D . Charles-Le Bihan : "La politique commune de la pêche : la troisiéme génération de normes", Revue trimestrielle de droit européen, 1988, nr . 3, s . 481, og A . Sacchettini : "La politica della pesca nella CEE", Foro italiano, 1988, IV, s . 452 .
( 5 ) Se J.M . Sobrino Heredia : "Acuerdos de pesca y desarrollo : referencia a la práctica convencional pesquera de la Comunidad Europea", La Ley, 1987, suppl . nr . 28, s . 1 .
( 6 ) EFT L 24, s . 14 .
( 7 ) EFT L 24, s . 1 .
( 8 ) Artikel 1 i den senere forordning nr . 3094/86 ( EFT L 228, s . 1 ) er affattet paa tilsvarende maade .
( 9 ) EFT L 24, s . 30 .
( 10 ) EFT L 375, s . 1 .
( 11 ) Artikel 2 lyder saaledes :
"TAC for bestande eller grupper af bestande, der er omfattet af faellesskabsforskrifter, og den andel af disse fangstmaengder, som er tildelt Faellesskabet, er for 1988 fastsat i bilaget ."
( 12 ) EFT L 375, s . 35 .
( 13 ) EFT L 375, s . 61 .
( 14 ) EFT L 375, s . 63 .
( 15 ) EFT L 375, s . 51 .
( 16 ) Det er velkendt, at disse aftaler er bekostelige, hvilket paa en vis maade er naturligt, at da de ikke forvaltes alene efter oekonomiske kriterier, men ogsaa og isaer med henblik paa et udviklingssamarbejde . Se Sobrino Heredia, jfr . ovenfor, og Charles-Le Bihan, jfr . ovenfor s . 490 .
( 17 ) Se dom af 30 . oktober 1975, Rey Soda, 23/75, Sml . s . 1279, praemis 10 .
( 18 ) Se dom af 17 . december 1970, Koester, 25/70, Sml . 1970, s . 259, praemis 16 .
( 19 ) Se for saa vidt angaar italiensk retspraksis Cassazione, 14 . januar 1971, nr . 53 .
Full & Egal Universal Law Academy