Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
Mediante el presente recurso, el Reino de España y la República Francesa impugnan el Reglamento nº 3151/87 de la Comisión. (1)
El Reglamento en litigio fue dictado de acuerdo con el artículo 10 del Reglamento nº 2241/87 del Consejo. (2) Este último, que codifica el precedente Reglamento nº 2057/82 del Consejo (3) y sus modificaciones sucesivas, establece ciertas medidas de control respecto de las actividades pesqueras. Además de las medidas de inspección (título I, artículos 1 a 4), el mismo Reglamento prevé (título II, artículos 5 a 9) un sistema articulado de medidas destinadas a asegurar un control eficaz de las cantidades capturadas. En particular, los capitanes de los barcos de pesca comunitarios están obligados (artículo 5) a llevar un diario de a bordo en el que deben indicarse las cantidades, la fecha y el lugar de las capturas de cada una de las especies sometidas a un total admisible de capturas (TAC), con referencia a la zona más pequeña para la que se haya fijado y gestionado un TAC. Por lo demás, en el momento de la descarga en un puerto comunitario debe presentarse a las autoridades locales una declaración consignando las cantidades desembarcadas e indicando el lugar de captura con referencia a la zona más pequeña para la que se haya fijado un TAC (artículo 6). Informaciones sustancialmente análogas deben proporcionarse al Estado miembro cuyo pabellón enarbole el barco en caso de transbordo a otro barco o de descarga fuera del territorio de la Comunidad (artículo 7). Los Estados miembros deben velar por que sean registradas todas las descargas y notificar mensualmente a la Comisión la totalidad de los datos recibidos (artículo 9); estas informaciones serán más detalladas o más frecuentes cuando de los mismos datos resulte que las capturas amenacen con alcanzar el nivel del TAC o de las cuotas.
Según establece el artículo 10 del Reglamento nº 2241/87:
"De conformidad con el procedimiento fijado en el artículo 14 ((Comité de Gestión)), las poblaciones o grupos de poblaciones suplementarias podrán regirse por los artículos 5 a 9."
De conformidad con la autorización prevista por dicha norma, la Comisión hizo extensivas mediante el Reglamento impugnado algunas de las disposiciones establecidas en los artículos 5 a 9 del Reglamento nº 2241/87 a las actividades de pesca desarrolladas por pescadores comunitarios en aguas de determinados países en vías de desarrollo con los que la Comunidad ha celebrado acuerdos al efecto.
Antes de proceder a su análisis es oportuno recordar que dichos acuerdos pertenecen a la categoría de los denominados "acuerdos de compensación".
A diferencia de los "acuerdos de reciprocidad" (celebrados por la CEE con Suecia, Noruega, Finlandia y las islas Feroe), (4) que permiten el acceso de los buques de pesca comunitarios a las aguas de estos países en períodos y zonas determinados y con referencia a volúmenes de capturas fijados previamente (sobre la base de cuotas anuales), a cambio de concesiones análogas en la zona de pesca comunitaria (acuerdos pescado por pescado), los "acuerdos de compensación" (5) se basan en el principio del pago por parte de la Comunidad de compensaciones financieras (y de otra naturaleza) a cambio de los derechos de pesca concedidos a los barcos comunitarios en las aguas de los países parte en el acuerdo.
En estos últimos acuerdos el aspecto primordial está representado por la definición de la naturaleza y de la cuantía de las compensaciones que deben pagarse por la CEE. Poseen menor importancia las disposiciones relativas a la conservación de los recursos y las medidas de control. En caso de preverse una limitación a las posibilidades de pesca, ésta se funda generalmente en criterios de restricciones geográficas o de limitaciones de las licencias (por el número de barcos o por tonelaje) y no por el volumen de las capturas. Se trata, de todos modos, de disposiciones específicas de carácter bilateral.
Dicho esto, y remitiéndome para otros elementos al informe para la vista, debe ponerse de manifiesto que en este procedimiento los Estados demandantes consideran, en primer lugar, que la Comisión no era competente para dictar el Reglamento nº 3151/87. La argumentación utilizada para sostener este motivo no resulta totalmente clara y lógica, y tampoco lo es, por otra parte, la correspondiente respuesta de la Comisión. No obstante, el eje del razonamiento desarrollado por las partes demandantes parece ser el siguiente: en su opinión, el artículo 10 no constituye en este caso una base jurídica apropiada. Esta disposición, en realidad, no confiere a la Comisión la facultad de establecer controles (que se traducen en obligaciones a cargo tanto de los particulares como de los Estados miembros) en relación con las actividades de pesca desarrolladas en aguas de países donde no se encuentra en vigor un régimen comunitario de conservación y gestión de los recursos.
A este respecto, las partes demandantes han impugnado asimismo la legalidad de la referencia al artículo 14 del Reglamento nº 2241/87 que se hace en los considerandos del Reglamento nº 3151/87. Se trata, sin embargo, -precisémoslo de inmediato- de una observación que no resulta pertinente. Justamente es el mismo artículo 10 del Reglamento nº 2241/87 el que dispone que la extensión de las medidas de control será decidida con arreglo al artículo 14 (que remite al procedimiento del Comité de Gestión). Por lo tanto, o bien la extensión de los controles de que se trata está comprendida dentro del ámbito de aplicación del artículo 10, y en este caso corresponde necesariamente a la Comisión adoptar las medidas relativas según el procedimiento del Comité de Gestión, o bien dicha extensión no está prevista por el artículo 10, y en tal caso la Comisión es incompetente por haber sobrepasado los límites establecidos por dicho artículo. Esto quiere decir, sin embargo, que la competencia de la Comisión para dictar el Reglamento en litigio debe en todo caso ser valorada únicamente con arreglo al artículo 10 (que delimita la competencia) y no con arreglo al artículo 14 (que se limita a indicar sus modalidades de ejercicio).
En cuanto al fondo, la Comisión observa en primer lugar, en general, que el régimen comunitario de conservación y gestión de los recursos de la pesca y, en consecuencia, los correspondientes controles, se aplican a las actividades de pesca cualquiera que sea la zona en que se desarrollen dichas actividades.
Ello es válido en particular, según la Comisión, para las medidas de control del Reglamento nº 2241/87. La prueba es que los artículos 6 y 7 del mismo Reglamento prevén que los capitanes de los barcos de pesca comuniquen por separado las informaciones que se refieren a las capturas efectuadas en aguas sometidas a la soberanía o a la jurisdicción de terceros países. De ello resulta que la aplicación de las medidas de control no está limitada, ratione loci, únicamente a las aguas comunitarias.
La Comisión subraya que, dentro de este contexto, el artículo 10 prevé que determinados controles (los previstos por los artículos 5 a 9) puedan ser aplicados a "las poblaciones o grupos de poblaciones suplementarias". Según resulta del undécimo considerando, por "poblaciones suplementarias" deben interpretarse las "poblaciones que no estén sujetas a un total admisible de capturas o a cuotas". Tampoco este concepto está limitado territorialmente.
En definitiva, de ello resulta, según la Comisión, que el artículo 10 permite extender los controles de que se trata a las poblaciones que, como en este caso, no están sujetas a un total admisible de capturas o a cuotas por encontrarse en aguas en las que no está en vigor un régimen de limitación cuantitativa de las capacidades de pesca.
Ante todo debe precisarse que en 1983, al definirse los nuevos principios de la política pesquera, la denominada Europa azul, el régimen comunitario de conservación y gestión fue concebido como un conjunto de medidas destinadas esencialmente a ser aplicadas en las aguas comunitarias, sin perjuicio de lo establecido expresamente en relación con los derechos de pesca previstos en el ámbito de determinados acuerdos bilaterales o multilaterales.
De tal modo, el Reglamento nº 171/83, (6) que, en virtud de lo dispuesto por el Reglamento de base nº 170/83, (7) establece medidas técnicas para la conservación de los recursos pesqueros, indica en el apartado 1 del artículo 1, denominado "Delimitación de las zonas":
"El presente Reglamento se refiere a la captura y desembarque de los recursos biológicos que evolucionan en el conjunto de las aguas marítimas de soberanía o jurisdicción de los Estados miembros y que pertenecen a algunas de las siguientes regiones ((...))". (8)
Ello naturalmente, sin perjuicio de las disposiciones específicas relativas a las operaciones de pesca en Skagerrak y Kattegat, acordadas entre las delegaciones de la Comunidad, Noruega y Suecia.
Análogamente, el Reglamento nº 172/83, (9) que, asimismo de acuerdo con lo dispuesto por el Reglamento nº 170/83, fija concretamente para 1982 el TAC o cuota disponible para la Comunidad y el reparto de dicha cuota entre los Estados miembros, prevé en el artículo 2:
"El total admisible de capturas (TAC) para las poblaciones o grupos de poblaciones de peces presentes en las aguas de soberanía o jurisdicción de los Estados miembros, a los que se aplica la normativa comunitaria en materia de pesca, así como la parte disponible para la Comunidad, se fijan para 1982 en el anexo I" (traducción no oficial).
El anexo I contiene la tabla que indica, para cada especie y para cada zona de pesca, los TAC (en toneladas) y la parte disponible para la Comunidad.
Dice el artículo 3:
"El anexo II indica cómo se repartirá entre los Estados miembros la parte del volumen global de las capturas admitidas disponibles para la Comunidad en 1982, estableciéndolo por poblaciones o grupos de poblaciones presentes en la zona de pesca de la Comunidad" (traducción no oficial).
De estos elementos resulta que, cuando se estableció, el régimen de limitación cuantitativa de las capturas, cuya piedra angular son precisamente los TAC y su subdivisión en cuotas nacionales, se aplicaba en las zonas de pesca comunitarias, cuya extensión en el Atlántico y en el mar del Norte se había ampliado notablemente a consecuencia de la aplicación del principio de las 200 millas (véase el Reglamento nº 170/83, primer considerando).
Es cierto que el Reglamento nº 3977/87, (10) que establece los TAC para 1988, no menciona en el artículo 2 ninguna delimitación territorial. (11) Pero ello no significa que se haya modificado la concepción inicial. Simplemente se tienen en cuenta los resultados de las consultas efectuadas en determinados contextos bilaterales o multilaterales (acuerdo CEE-Reino de Noruega, CEE-Reino de Suecia, así como la Comisión Internacional para las Pesquerías del Mar Báltico) y que han hecho posible determinar los TAC de algunas especies en zonas de pesca extracomunitarias interesadas. Se trata, en particular, de los TAC correspondientes a la pesca en Skagerrak y Kattegat (véase el undécimo considerando del Reglamento nº 3977/87) y los TAC y cuotas para las poblaciones de arenque, espadín y bacalao que se encuentran en el mar Báltico (véase el decimocuarto considerando del Reglamento nº 3977/87). Estas previsiones tienen en consecuencia un carácter especial y están destinadas a integrar, según un mecanismo de reciprocidad, un régimen de conservación aplicable, fundamentalmente, en las aguas comunitarias con objeto de proteger los recursos de éstas.
En lo que se refiere a las medidas de control del Reglamento nº 2241/87, el texto de dicho Reglamento no permite considerar que los controles sean aplicables a las actividades de pesca que se desarrollan fuera de las aguas comunitarias y, en cualquier caso, en zonas donde no rige el régimen comunitario de limitación de capturas.
La obligación prevista en los artículos 6 y 7, en virtud de la cual los capitanes deben proporcionar información acerca de las capturas efectuadas en aguas controladas por terceros países, carece de importancia al respecto. En efecto, esta obligación permite considerar separadamente y, en consecuencia, permite deducir, en función de las cantidades desembarcadas o trasbordadas de una determinada especie, las cantidades capturadas en zonas para las cuales no se ha fijado y gestionado un TAC. Por tanto, estos datos confrontados con los del diario de a bordo (artículo 5) permiten obtener un cuadro genérico más preciso acerca de las cantidades (capturadas y desembarcadas) que deben ser imputadas al TAC y que pueden llegar a agotar las correspondientes cuotas, y aquellas que, por el contrario, al haber sido pescadas en áreas donde no está en vigor el régimen de limitación, no se tienen en cuenta a efectos de tal cómputo. Ello está de acuerdo con lo que dispone el Reglamento de base nº 170/83, que en el artículo 3 establece que la parte de TAC disponible para la Comunidad "se sumará al total de las capturas obtenidas por la Comunidad fuera de las aguas de jurisdicción o soberanía de los Estados miembros". Los artículos 6 y 7 prevén por lo tanto una obligación accesoria cuya finalidad es reforzar el control de la autenticidad de las informaciones proporcionadas por los capitanes en cuanto a las capturas efectuadas en las zonas de régimen TAC. No se pretende, por el contrario, establecer un control autónomo sobre la actividad de pesca desarrollada fuera de tales zonas. Por otra parte, ello es coherente con la finalidad del Reglamento que pretende garantizar el respeto de las limitaciones cuantitativas propias del régimen de los TAC y de las cuotas (véanse el considerando segundo y el artículo 11 de dicho Reglamento).
La Comisión también ha recordado que en algunos reglamentos que fijan cuotas para la pesca efectuada en aguas no comunitarias se ha previsto la aplicación de los controles del Reglamento nº 2241/87. Se trata del Reglamento nº 3978/87 (12) para Noruega, del Reglamento nº 3983/87 (13) para Groenlandia, del Reglamento nº 3984/87 (14) para la zona de reglamentación definida por el Convenio NAFO, así como del Reglamento nº 3981/87 (15) para las islas Feroe. No obstante, debe precisarse que en todos estos casos es el Consejo, mediante su Reglamento, quien ha previsto expresamente (y, en el caso del Reglamento nº 3984/87, legislado detalladamente) la aplicación de controles relativos a las actividades de pesca desarrolladas en estas zonas.
Esta práctica, por lo tanto, revela que del propio Reglamento nº 2241/87 no se deduce automáticamente que ésta sea aplicable fuera de las aguas comunitarias. Efectivamente, siempre se consideró necesario un acto del Consejo que lo dispusiera de manera específica.
Pero, de cualquier forma, lo que resulta claro es que las medidas de control se refieren únicamente a la pesca efectuada en zonas donde existe un régimen de limitación cuantitativa basado en la determinación de TAC y cuotas para determinadas poblaciones. Esta limitación objetiva de los controles, por otra parte, como ya se ha indicado, coincide con el sentido de las medidas que pretenden hacer efectivo el régimen comunitario de conservación de los recursos.
Ahora bien, el Reglamento nº 3151/87 se refiere a la extensión de las medidas de que se trata a las actividades de pesca desarrolladas en aguas que se encuentren en la zona económica exclusiva (ZEE) de determinados países en vías de desarrollo. En estas aguas no es aplicable el régimen comunitario de limitación de las posibilidades de pesca, ni existen acuerdos de reciprocidad u otros dispositivos convencionales basados en el respeto del TAC o cuotas. Más aún, generalmente no existe ningún mecanismo efectivo para la conservación de las especies. En los casos en que se ha previsto un mecanismo de tal naturaleza, éste se basa en distintos criterios como, por ejemplo, la limitación de las licencias de pesca en función del número de barcos y del tonelaje de los mismos.
Se trata, en consecuencia, de una situación objetivamente distinta de la descrita en primer término y, sobre todo, una situación en la cual los controles previstos por el Reglamento nº 2241/87 no pueden evidentemente perseguir las finalidades que les son propias.
Ello resulta de manera evidente de los considerandos del Reglamento en litigio, sin perjuicio de algunas afirmaciones que en sentido contrario efectuara la Comisión.
En efecto, después de haber indicado (véase el considerando primero):
"Que la Comunidad aplica acuerdos de pesca celebrados con determinados países en vías de desarrollo, basados en el principio de la compensación financiera de los derechos de pesca obtenidos";
en el segundo considerando precisa:
"Considerando que es indispensable para la buena gestión de tales acuerdos de pesca, que implican una contrapartida financiera importante de la Comunidad en relación con los derechos de pesca y comportan para la Comunidad ciertas obligaciones de carácter informativo sobre las capturas efectuadas, que la Comisión sea informada de los resultados de las actividades de los buques que enarbolen pabellón de un Estado miembro en las aguas que se encuentren bajo la jurisdicción del país socio en el acuerdo; que, por consiguiente, conviene establecer un régimen de registro y de notificación de los datos de las capturas."
En consecuencia es evidente que, en este caso, el establecimiento de controles responde a un objetivo financiero y no de conservación de los recursos pesqueros, tratándose de obtener elementos más exactos para poder medir mejor la relación coste/beneficio que la Comunidad obtiene de su participación en los acuerdos de pesca con los países en vías de desarrollo. (16)
Ahora bien, permítasenos observar que ya prima facie parece muy dudosa la legitimidad de la extensión decidida por la Comisión (mediante el artículo 10 del Reglamento nº 2241/87) del complejo mecanismo de controles de que se trata a una situación y con finalidades objetivamente distintas de las que el mismo Reglamento permite.
Justamente acabo de señalar que en los casos en que los controles debían ser extendidos a la pesca desarrollada en zonas no comunitarias, pero donde, en virtud de acuerdos de reciprocidad, existían TAC y cuotas, cuyo respeto era necesario controlar, esta extensión no fue dispuesta sobre la base del artículo 10 sino mediante una disposición concreta contenida en un reglamento del Consejo.
Sin embargo, esta circunstancia no es aún determinante. Debe examinarse todavía si las facultades atribuidas a la Comisión por el artículo 10 no le autorizarían a decidir la extensión de que se trata en este asunto.
Es necesario, en consecuencia, definir la correcta interpretación del artículo 10.
Como ya se ha recordado, esta disposición permite aplicar, siguiendo el procedimiento del Comité de Gestión, los artículos 5 a 9 a "poblaciones o grupos de poblaciones suplementarias" ("altre riserve o altri gruppi di riserve ittiche", "stocks ou groupes de stocks suplémentaires", "additional stocks or groups of stocks").
El concepto de "grupos de poblaciones suplementarias" resulta del undécimo considerando, que dice:
"Considerando que es conveniente permitir la extensión de las disposiciones relativas al diario de a bordo, a la declaración de desembarco, así como a los datos relativos a los transbordos y al registro de las capturas a las poblaciones que no estén sujetas a un total admisible de capturas o de cuotas."
Los "grupos de poblaciones suplementarias" son en consecuencia las poblaciones para las que no ha sido previsto un límite cuantitativo. El término "poblaciones", traducido en italiano como "riserve" o "popolazioni" (véase, por ejemplo, el Reglamento nº 172/83), debe ser interpretado como es normal en este sector, no en su acepción más genérica de acumulación de elementos, sino en su significado biológico más específico de conjunto de animales de la misma familia (véanse Petit Robert y The Shorter Oxford English Dictionary).
Ello permite excluir la interpretación -que sostuvo en la vista el Gobierno francés- según la cual el artículo 10 permite a la Comisión, una vez agotada la cuota prevista para una determinada población, conceder cantidades suplementarias de pesca. El artículo 10 únicamente permite la extensión de los controles relativos a las poblaciones cuando los reglamentos vigentes no contemplan limitaciones cualitativas.
Dicho esto, sin embargo, aún son posibles dos interpretaciones. Según la primera, que sostiene la Comisión, el artículo 10 le atribuye competencia para imponer los controles de que se trata también a las capturas de especies que no se encuentran sometidas a TAC por el mero motivo, y quizá por el único motivo, de que se encuentran en aguas en las que no está en vigor un régimen de TAC. Obsérvese que en este caso la extensión decidida por la Comisión se refiere a poblaciones que, si bien en las aguas de los países en vías de desarrollo no se encuentran sometidas a TAC (porque, como ya se ha dicho, en dichas aguas no existe TAC), lo están sin embargo en las aguas comunitarias. Es el caso, por ejemplo, de la merluza (Merluccius), del jurel (Trachurus), del lenguado (Solea), del rape (Lophius) y de los camarones (Penaeus), según resulta de la comparación del anexo II del Reglamento nº 3151/87 y del anexo del Reglamento nº 3977/87, que establece los TAC para 1988 por poblaciones y por zonas y la distribución entre los Estados miembros.
No cabe duda en consecuencia de que, en virtud de esta interpretación, la Comisión se atribuye la potestad de extender el cumplimiento de los controles previstos por el Reglamento nº 2241/87 a todas las zonas en las que no rige la normativa comunitaria de conservación de especies.
Según una interpretación diferente, por el contrario, el artículo 10 autoriza a la Comisión a extender los controles a la pesca de existencias que no están sometidas a TAC, pero ello sólo en las zonas en las que está en vigor un régimen de limitación de las posibilidades de pesca y donde los controles contemplados por el Reglamento nº 2241/87 ya se aplican a las existencias sometidas a TAC.
Precisemos inmediatamente que esta segunda interpretación me parece más adecuada al texto del artículo 10 y al correspondiente considerando. La norma en cuestión se limita efectivamente a prever la posibilidad de una ampliación de la aplicación de los controles a "poblaciones suplementarias". Si "poblaciones suplementarias", como ya se ha dicho, son aquéllas no sujetas a TAC, ello lleva a considerar que la misma norma presupone que los controles ya se aplican a poblaciones que por el contrario se encuentran sujetas a TAC. En otras palabras, la extensión sería posible solamente en un ámbito donde existan poblaciones que al mismo tiempo son objeto de TAC y de los controles correspondientes.
Obsérvese además que el artículo 10 no contiene ningún punto de apoyo literal que permita sostener la tesis de la Comisión. Esta norma, si bien se refiere a la aplicación de controles a "poblaciones suplementarias" y en consecuencia, básicamente, a otras especies de poblaciones (no sujetas a TAC), no menciona en absoluto la posibilidad de una extensión de los mismos controles a otras zonas donde no se encuentran limitadas las posibilidades de pesca y donde, en consecuencia, el Reglamento nº 2241/87 no es aplicable. Pero sobre este aspecto específico volveremos más adelante.
Esta interpretación, por lo demás, no atenúa el efecto útil de la disposición y, al mismo tiempo, define su significado a la luz del correspondiente contexto normativo así como del contenido genérico del Reglamento nº 2241/87.
Es notorio que la creación de un TAC para determinadas poblaciones se basa en la apreciación de datos científicos correspondientes, en general, al volumen de la población y a la intensidad de su explotación. En consecuencia, puede considerarse oportuno, ante determinadas circunstancias que debe valorar la Comisión, aplicar los controles a la pesca de especies aún no sujetas a cuotas, a fin de obtener elementos de información en cuanto el alcance de la explotación de tal especie y, en consecuencia, en cuanto a la oportunidad de una posterior limitación del volumen de capturas.
Adviértase que ésta que acaba de delinearse es una hipótesis que puede encontrarse frecuentemente en el sector de la gestión de la política de la pesca. Puede, por ejemplo, recordarse que en el citado Reglamento nº 172/83 (quinto considerando ) se hace referencia a algunas poblaciones sometidas a una actividad de pesca aún en vías de desarrollo y para las cuales los datos científicos son escasos o inexistentes, y que, en consecuencia, no se encontraban por aquel entonces sujetas a cuotas. Además, la aplicación de los controles a poblaciones no sujetas a TAC podría también revelarse oportuna para verificar la intensidad de la explotación de especies que, si bien no necesitan de por sí limitaciones cuantitativas, pueden, sin embargo, influir en las poblaciones de otras especies que por el contrario se encuentran sujetas a TAC.
Se trata en consecuencia de una facultad que permite en caso necesario integrar el alcance de los controles previstos en los artículos 5 a 9 del Reglamento nº 2241/87, estableciendo además una obligación adicional con respecto a las derivadas de la aplicación directa de los mismos artículos a los pescadores y a los Estados miembros.
Adviértase además que esta obligación adicional no es particularmente gravosa para los sujetos obligados. Éstos, efectivamente, sólo tienen que especificar algunos elementos más en las declaraciones, informaciones, registros y notificaciones que de todas maneras deben efectuar según disponen los artículos 5 a 9 antes mencionados.
La extensión de los controles, en consecuencia, según la interpretación hasta aquí expuesta, se limita al ámbito de aplicación propio del Reglamento nº 2241/87. Los controles agregados se refieren en realidad a la propia actividad de pesca que, en relación con las poblaciones sujetas a TAC comunitario, ya se encuentra sometida a la aplicación del Reglamento nº 2241/87. Esta interpretación, en consecuencia, limita el ejercicio de la facultad que confiere a la Comisión el artículo 10, dentro de los mismos límites materiales del Reglamento que prevé dicha facultad. Es una interpretación, en definitiva, que concede al artículo 10 un alcance integrador pero siempre coherente, y en consecuencia no innovador, respecto al contexto normativo en el cual se encuentra.
Pero, sobre todo, en la hipótesis que se describe, la decisión de la Comisión de extender los controles en función del artículo 10 responde sustancialmente a la misma finalidad para la que fueron previstos los mismos controles y de manera más general el conjunto de las medidas contempladas por el Reglamento nº 2241/87. El control de las capturas de poblaciones que no están (o por ahora no están) sujetas a TAC se realiza para tener informaciones más exactas sobre el estado de explotación de los recursos y, en consecuencia, para poder asegurar una gestión equilibrada.
Aclarado este punto, debe ponerse de manifiesto que la interpretación que sostiene la Comisión, además de no encontrar apoyo en los textos legales, lleva por el contrario a atribuir a la institución una competencia de ejecución que prescinde totalmente de las finalidades y el sentido del acto que contiene la norma que atribuye la competencia. Como ya se ha dicho, efectivamente, la Comisión se arroga en este caso competencia para imponer controles previstos en el Reglamento nº 2241/87 a las actividades de pesca efectuadas en áreas donde no se aplica el régimen comunitario de conservación de recursos. La extensión de los controles, como ya se ha visto, responde, por otra parte, a razones inherentes exclusivamente a la gestión financiera de los acuerdos de pesca con los países en vías de desarrollo.
El único límite que la Comisión encuentra entonces en el ejercicio de esta competencia es el que resulta de la circunstancia de que no puede imponer nuevos controles, pero debe, de cualquier manera, tener en cuenta los ya previstos en el Reglamento nº 2241/87. Pero aparte este límite, de naturaleza extrínseca, no pasa inadvertido que en esta hipótesis la interpretación del artículo 10 lleva a un resultado claramente constitutivo. No se integra únicamente el alcance del Reglamento, sino que se extiende su ámbito material de aplicación, antes que el territorial. Efectivamente, los controles no se efectúan ya para "garantizar que se respeten los límites de posibilidades de pesca fijados en otra parte" (véase el segundo considerando del Reglamento nº 2241/87), sino que se imponen para otros fines (en este caso de orden financiero) y en relación con una actividad de pesca que no se encuentra sometida al régimen de conservación.
A la luz de los principios que rigen el ejercicio de las competencias de ejecución de la Comisión, ¿está justificado un resultado semejante?
En mi opinión, la respuesta sólo puede ser negativa.
Es verdad que el concepto de ejecución debe ser interpretado en sentido amplio. (17) Pero también es cierto que las disposiciones que atribuyen competencias ejecutivas deben ser interpretadas sobre la base del espíritu y las finalidades de las mismas disposiciones y del acto del que forman parte. (18) Éste es un principio esencial en materia de delegación de competencias de ejecución. Los reglamentos ejecutivos, efectivamente, si bien no pueden superar la necesidad de desarrollar la ley a la que se refieren, pueden no obstante contener normas integradoras de la reglamentación que establecen las normas primarias, siempre que dichas normas integradoras sean adecuadas a la finalidad de las propias normas primarias. (19)
Recuerdo por otra parte que, para individualizar el significado de una norma, es preciso examinar el contexto en el que ésta se encuentra y la práctica comunitaria precedente (véase la sentencia Rey Soda, apartado 33).
Ahora bien, teniendo en cuenta las consideraciones hasta aquí desarrolladas, me parece posible apreciar que la Comisión, al definir el ámbito de las facultades que le confiere el artículo 10, se fundó en una interpretación de dicha norma que prescinde completamente del correspondiente contexto normativo y del alcance y de las finalidades del Reglamento nº 2241/87.
Se trata, en consecuencia, de una interpretación que contrasta con los principios antes indicados y que en este caso se transforma en una evidente extralimitación de facultades.
Tan evidente que puede dar la impresión de que en este caso la Comisión más que interpretar el artículo 10, según los principios comunes, procedió por extrapolación, separando el artículo 10 de su contexto, aprovechando las posibilidades operativas que la letra del mismo parecía ofrecerle, y utilizándolo en definitiva en relación con situaciones y finalidades radicalmente diversos.
Por otra parte, creo posible considerar que si verdaderamente el Consejo hubiera deseado atribuir a la Comisión, mediante el artículo 10, competencia para aplicar el Reglamento nº 2241/87 a situaciones y finalidades tan diversas, no sólo no habría dado al artículo 10 la posición marginal que esta norma ocupa por el contrario en la estructura general de la disposición, sino, sobre todo, no hubiera dejado de indicarlo explícitamente ni, en particular, de especificar las razones para ello.
Por todas estas consideraciones estimo que la Comisión no era competente para dictar el Reglamento nº 3151/87 basándose en el artículo 10 del Reglamento nº 2241/87.
En consecuencia procede anular el Reglamento nº 3151/87.
No considero necesario pues analizar detalladamente los otros dos motivos de anulación formulados por las partes demandantes: la falta de motivación y el error manifiesto de apreciación.
En cuanto al primero, me limitaré a observar que los considerandos del Reglamento en litigio evidencian con claridad las finalidades para las cuales se dictó éste. Efectivamente, de ellos resulta que la extensión de los controles pretende proporcionar a la Comisión informaciones que le permitan administrar y negociar mejor el aspecto financiero de los acuerdos con los países en vías de desarrollo. Por lo tanto, me parece suficiente la motivación con arreglo a la conocida jurisprudencia del Tribunal de Justicia (véase la reciente sentencia de 7 de julio de 1988, Moksel, 55/87, Rec. 1988, p. 3845).
En lo que se refiere al error manifiesto de apreciación, me parece que resulta de los autos que la extensión de los controles previstos en el Reglamento nº 2241/87 a la pesca que se desarrolla en aguas de los países en vías de desarrollo no carece de dificultades.
Así, por ejemplo, la medida prevista en el artículo 6 del Reglamento nº 2241/87, relativa a la presentación de la declaración de desembarco a las autoridades del Estado miembro cuyo puerto se utilice, jamás podrá ser aplicada en los casos en los que (véase, por ejemplo, el acuerdo con Senegal) los barcos de pesca comunitarios están obligados a desembarcar las capturas en los puertos de los países en vías de desarrollo en cuyas aguas han operado.
Este tipo de dificultades son clara consecuencia del hecho de que la Comisión, en este caso, aplicó un mecanismo de controles concebido para ser utilizado en la gestión del sistema comunitario del TAC a una actividad de pesca que se desarrolla en condiciones distintas y que no está sujeta a las limitaciones cuantitativas previstas por la normativa comunitaria.
En realidad, si tuviera que establecerse en relación con la pesca desarrollada en la zona económica exclusiva de los países en vías de desarrollo un régimen de conservación con sus correspondientes controles, se adoptaría mediante acuerdos bilaterales y tendría contenidos adecuados a las características y exigencias propias de dicho contexto.
No obstante, no me parece que las dificultades debidas a la transposición de los controles en litigio sean tales que configuren de por sí un error manifiesto de apreciación por parte de la Comisión. En realidad, no puede excluirse que dichos controles sean de todos modos de una cierta utilidad con el fin específico de obtener información en cuanto a la gestión financiera de los acuerdos.
Por tanto, estas dificultades, si bien constituyen una demostración de la extralimitación de facultades en que incurrió en el caso de autos la Comisión, no son de tal entidad que hagan nulo el Reglamento impugnado.
En definitiva, considero que el Reglamento nº 3151/87 de la Comisión es nulo por incompetencia.
Por lo tanto, concluyo proponiendo que el Tribunal de Justicia:
- Estime el recurso.
- Condene en costas a la Comisión.
(*) Lengua original: italiano.
(1) DO L 300, p. 15.
(2) DO L 207, p. 1.
(3) DO L 220, p. 1.
(4) Véanse Charles-Le Bihan, D.: "La politique commune de la pêche: la troisième génération de normes", Revue trimestrielle de droit européen, 1988, nº 3, p. 481, y Sacchettini, A.: "La politica della pesca nella CEE", Foro italiano, 1988, IV, p. 452.
(5) Véase Sobrino Heredia, J.M.: "Acuerdos de pesca y desarrollo: referencia a la práctica convencional pesquera de la Comunidad Europea", La Ley, 1987, supl. nº 28, p. 1.
(6) DO L 24, p. 14.
(7) DO L 24, p. 1.
(8) En términos análogos se expresa el artículo 1 del Reglamento nº 3094/86 (DO L 288, p. 1).
(9) DO L 24, p. 30.
(10) DO L 375, p. 1.
(11) El artículo 2 es en efecto el siguiente:
"Los TAC admisibles para las poblaciones o grupos de poblaciones a las que se aplique la normativa comunitaria para las actividades pesqueras, así como la parte de estas capturas disponibles para la Comunidad, se fijan para 1988 según se indica en el anexo" (traducción no oficial).
(12) DO L 375, p. 35.
(13) DO L 375, p. 61.
(14) DO L 375, p. 63.
(15) DO L 375, p. 51.
(16) El coste de dichos acuerdos es, por otra parte, conocido y, en parte, fisiológico, desde el momento en que dichos instrumentos se gestionan con criterios no puramente económicos sino también en función de objetivos de cooperación para el desarrollo. Véase Sobrino Heredia, op. cit., y Charles-Le Bihan, op. cit., p. 490.
(17) Véase sentencia 30 de octubre de 1975, Rey Soda, 23/75, Rec. 1975, p. 1279, apartado 10.
(18) Véase sentencia 17 de diciembre de 1970, Kºster, 25/70, Rec. 1970, p. 1161, apartado 16.
(19) En la jurisprudencia italiana, véase Cassazione, 14 de enero de 1971, nº 53.
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