Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1 . Met de onderhavige beroepen komen het Koninkrijk Spanje en de Franse Republiek op tegen verordening nr . 3151/87 van de Commissie . ( 1 )
Deze verordening werd vastgesteld op grond van artikel 10 van verordening nr . 2241/87 van de Raad . ( 2 ) Die verordening, die de voorafgaande verordening nr . 2057/82 van de Raad ( 3 ) en de latere wijzigingen daarop codificeert, stelt bepaalde maatregelen vast voor controle op de visserijactiviteiten . Naast inspectiemaatregelen ( titel I, artikelen 1 tot en met 4 ), voorziet deze verordening ( titel II, artikelen 5 tot en met 9 ) in een geleed systeem van maatregelen ter verzekering van een doeltreffende controle op de gevangen hoeveelheden . Met name moeten de kapiteins van vissersvaartuigen van de Gemeenschap ( artikel 5 ) een logboek bijhouden waarin zij, voor elke soort waarvoor een TAC geldt, de hoeveelheden, de datum en de plaats van de vangsten vermelden, onder verwijzing naar de kleinste zone waarvoor een TAC of een quotum is vastgesteld en wordt beheerd . Voorts moet op het tijdstip van lossing in een haven van de Gemeenschap een verklaring aan de plaatselijke autoriteiten worden verstrekt, waarin de aangevoerde hoeveelheden worden gemeld onder opgave van de vangstplaats met verwijzing naar de kleinste zone waarvoor een quotum is vastgesteld ( artikel 6 ). In wezen soortgelijke gegevens moeten aan de vlagstaat worden verschaft in geval van overlading van de vangst op een ander vaartuig of bij aanvoer buiten het grondgebied van de Gemeenschap ( artikel 7 ). De Lid-Staten dragen zorg voor de registratie van de aanvoer van de vangsten en doen aan de Commissie maandelijks mededeling van de ontvangen gegevens ( artikel 9 ); die gegevens moeten gedetailleerder en vaker worden verstrekt wanneer daaruit blijkt, dat de vangsten het niveau van de TAC of het quotum dreigen te bereiken .
Artikel 10 van verordening nr . 2241/87 luidt als volgt :
"Overeenkomstig de procedure van artikel 14 ( beheerscomitéprocedure ) kunnen aanvullende bestanden of groepen bestanden aan de bepalingen van de artikelen 5 tot en met 9 worden onderworpen ."
Op grond van dit artikel heeft de Commissie bij de bestreden verordening verscheidene van de in de artikelen 5 tot en met 9 van verordening nr . 2241/87 bedoelde bepalingen uitgebreid tot de visserijactiviteiten van vissers van de Gemeenschap in wateren van bepaalde ontwikkelingslanden waarmee de Gemeenschap speciale overeenkomsten heeft gesloten .
2 . Alvorens verder te gaan, wil ik erop wijzen, dat die overeenkomsten behoren tot de categorie van de zogenaamde "compensatieovereenkomsten ".
Anders dan de "wederkerigheidsovereenkomsten" ( die de Gemeenschap heeft gesloten met Zweden, Noorwegen, Finland en de Faeroeer ) ( 4 ), waarin vaartuigen van de Gemeenschap tot de wateren van die landen voor bepaalde perioden en bepaalde zones in het kader van tevoren vastgestelde vangstvolumes ( op basis van jaarlijkse quota ) toegang wordt verleend in ruil voor soortgelijke concessies in de visserijzone van de Gemeenschap ( vis-tegen-visovereenkomsten ), zijn de "compensatieovereenkomsten" ( 5 ) gebaseerd op het beginsel van betaling door de Gemeenschap van financiële ( en andere ) vergoedingen in ruil voor visserijrechten voor vaartuigen van de Gemeenschap in de wateren van de overeenkomstsluitende landen .
In die overeenkomsten wordt het zwaartepunt gevormd door de aard en het bedrag van de door de EEG te betalen tegenprestaties . De bepalingen betreffende de instandhouding van de visgronden en de controlemaatregelen zijn van minder belang . Een beperking van de visserijmogelijkheden - wanneer daarin is voorzien - berust hoofdzakelijk op geografische begrenzingen of beperking van het aantal vergunningen ( per aantal vaartuigen of per tonnage ) en niet op de omvang van de vangsten . Het gaat in elk geval om specifieke bepalingen met een bilateraal karakter .
3 . Dit gezegd zijnde - voor het overige verwijs ik naar het rapport ter terechtzitting -, merk ik op, dat de verzoekende staten in casu vooral stellen, dat de Commissie niet bevoegd was tot vaststelling van verordening nr . 3151/87 . De redenering tot staving van dat middel komt mij eigenlijk niet geheel duidelijk en ook niet geheel rechtlijnig voor, evenmin overigens als de tegenargumenten van de Commissie . De kern van de door verzoekers ontwikkelde redenering lijkt evenwel de volgende te zijn : naar hun mening vormt artikel 10 in casu geen passende rechtsgrondslag . Die bepaling zou de Commissie namelijk niet de bevoegdheid geven controles ( die verplichtingen voor particulieren alsook voor Lid-Staten meebrengen ) in te voeren op de visserij in territoriale wateren waarvoor geen communautair regime van instandhouding en beheer van de visbestanden geldt .
In dit verband hebben verzoekers tevens de wettigheid van de verwijzing - in de considerans van verordening nr . 3151/87 - naar artikel 14 van verordening nr . 2241/87 betwist . Laat ik evenwel onmiddellijk zeggen, dat die opmerking onjuist lijkt . Artikel 10 van verordening nr . 2241/87 bepaalt immers ook, dat over uitbreiding van de controlemaatregelen moet worden beslist conform artikel 14 ( dat verwijst naar de beheerscomitéprocedure ). Het is dan ook van tweeën één : ofwel die uitbreiding van de controlemaatregelen valt in het toepassingsgebied van artikel 10 en dan is het aan de Commissie om de betrokken maatregelen te nemen volgens de beheerscomitéprocedure, ofwel die uitbreiding is niet in artikel 10 voorzien, hetgeen de onbevoegdheid van de Commissie met zich meebrengt, voor zover zij buiten de in dat artikel vastgestelde grenzen is gegaan . Dat betekent evenwel, dat de bevoegdheid van de Commissie tot vaststelling van de in geding zijnde verordening in elk geval uitsluitend moet worden getoetst aan artikel 10 ( waarin de bevoegdheid wordt omschreven ) en niet aan artikel 14 ( dat enkel over de uitvoeringsbepalingen spreekt ).
4 . Dienaangaande stelt de Commissie allereerst in het algemeen, dat het gemeenschapsregime voor de instandhouding en het beheer van visgronden en dientengevolge ook de daarbij behorende controles, overal van toepassing zijn waar wordt gevist .
Dat geldt in het bijzonder voor de controlemaatregelen van verordening nr . 2241/87 . Het bewijs hiervoor zou zijn, dat volgens de artikelen 6 en 7 van die verordening de kapitein van een vissersvaartuig informatie over de vangsten in de wateren die onder de soevereiniteit of de jurisdictie van een derde land vallen, apart dient te vermelden . De conclusie luidt, dat de toepassing van controlemaatregelen ruimtelijk niet is beperkt tot de wateren van de Gemeenschap .
In die context bepaalt artikel 10, aldus de Commissie verder, dat bepaalde controles ( geregeld in de artikelen 5 tot en met 9 ) kunnen worden toegepast op "aanvullende bestanden of groepen bestanden ". Naar blijkt uit de elfde alinea van de considerans, moeten onder "aanvullende bestanden" worden verstaan "bestanden waarvoor geen totaal toegestane vangsten of quota gelden ". Ook dat begrip is niet ruimtelijk begrensd .
Bijgevolg verleent volgens de Commissie artikel 10 haar de bevoegdheid de bedoelde controles ook uit te breiden tot bestanden waarvoor, zoals in het onderhavige geval, geen TAC' s of quota gelden, ook als deze zich in wateren bevinden waarvoor geen stelsel van kwantitatieve beperking van de vangstcapaciteit geldt .
5 . Laat ik vooropstellen dat in 1983, toen de nieuwe lijnen voor de visserijpolitiek werden uitgezet - het zogenoemde blauwe Europa -, het gemeenschappelijk stelsel voor instandhouding en beheer werd ontworpen als een geheel van maatregelen hoofdzakelijk bedoeld voor de communautaire wateren, onverminderd bijzondere bepalingen inzake visserijrechten in het kader van bepaalde bi - of multilaterale overeenkomsten .
Zo bepaalt verordening nr . 171/83 ( 6 ), die berust op de basisverordening nr . 170/83 ( 7 ) en bepaalde technische maatregelen voor het behoud van de visbestanden bevat, in artikel 1, lid 1, onder het hoofd "Gebiedsgrenzen" het volgende :
"Deze verordening heeft betrekking op het vangen en aanvoeren van levende rijkdommen uit alle zeewateren die onder de soevereiniteit of jurisdictie van de Lid-Staten vallen die gelegen zijn in één van de volgende gebieden ..." ( 8 )
Dit geldt onverminderd de specifieke regelingen betreffende de visserij in het Skagerrak en het Kattegat, die de delegaties van de Gemeenschap, van Noorwegen en van Zweden zijn overeengekomen .
Op soortgelijke wijze bepaalt verordening nr . 172/83 ( 9 ), die, nog steeds op basis van verordening nr . 170/83, in concreto de voor 1982 geldende totaal toegestane vangsten, het voor de Gemeenschap beschikbare gedeelte van deze vangsten, en de verdeling van dit gedeelte over de Lid-Staten vaststelt, in artikel 2 het volgende :
"De totaal toegestane vangsten ( TAC' s ) voor 1982 per bestand of groep bestanden die zich bevinden in de wateren die onder de soevereiniteit of jurisdictie van de Lid-Staten vallen en waarop de communautaire visserijregeling van toepassing is, en het voor de Gemeenschap beschikbare gedeelte daarvan, zijn vastgesteld in bijlage I ."
Bijlage I bevat de tabel met voor elke soort en voor elk gebied de TAC' s ( in tonnen ) en de gedeelten voor de Gemeenschap .
Artikel 3 knoopt daarbij aan als volgt :
"Het voor de Gemeenschap beschikbare gedeelte van de totaal toegestane vangsten binnen een bestand of groep bestanden die zich in de visserijzone van de Gemeenschap bevinden, wordt voor 1982 over de Lid-Staten verdeeld zoals is aangegeven in bijlage II ."
Blijkens deze verschillende elementen was het stelsel van de kwantitatieve vangstbeperking - waarvan de hoeksteen juist wordt gevormd door de TAC' s en de verdeling ervan in nationale quota - bij zijn invoering van toepassing in de communautaire visserijzone die, zoals bekend, in de Atlantische Oceaan en de Noordzee was uitgebreid volgens het beginsel van de 200 zeemijlen ( zie verordening nr . 170/83, eerste alinea van de considerans ).
Nu bevat artikel 2 van verordening nr . 3977/87 ( 10 ), waarbij de TAC' s voor 1988 werden vastgesteld, inderdaad geen enkele ruimtelijke begrenzing . ( 11 ) Dat wil evenwel niet zeggen, dat er in de oorspronkelijke opzet iets veranderd is . Men houdt eenvoudig rekening met de resultaten van het overleg in bi - of multilateraal verband ( overeenkomst EEG-Koninkrijk Noorwegen, EEG-Koninkrijk Zweden, alsmede de Internationale commissie voor de visserij in de Oostzee ) op grond waarvan het mogelijk was de TAC' s voor sommige soorten in de visserijzones buiten de Gemeenschap vast te stellen . Het gaat in het bijzonder om de TAC' s voor de visserij in het Skagerrak en in het Kattegat ( zie de elfde alinea van de considerans van verordening nr . 3977/87 ) en TAC' s en quota voor de haring -, sprot - en kabeljauwbestanden uit de Oostzee ( zie de veertiende considerans van verordening nr . 3977/87 ). Die regels hebben derhalve een speciaal karakter en zijn bedoeld als aanvulling - via wederkerige regelingen - op een stelsel van instandhouding dat in wezen in de communautaire wateren van kracht blijft ter bescherming van de daar aanwezige visgronden .
6 . Wat nu de controlemaatregelen in verordening nr . 2241/87 betreft, geeft de tekst van die verordening geen aanleiding om aan te nemen, dat diezelfde controlemaatregelen van toepassing zijn op de visserij buiten de communautaire wateren en in elk geval in de zones waar het communautaire stelsel van vangstbeperkingen niet geldt .
De in de artikelen 6 en 7 neergelegde verplichting van de kapitein om informatie te verschaffen over de vangsten in de wateren onder controle van derde landen, lijkt in dit verband niet van belang . In feite maakt die verplichting het mogelijk om voor een bepaalde soort de omvang van de vangsten in zones waarvoor geen TAC is vastgesteld, afzonderlijk te bepalen en derhalve in mindering te brengen op de aangevoerde of overgeladen hoeveelheden . Door die gegevens te vergelijken met de gegevens in het logboek ( artikel 5 ), kan dus een nauwkeuriger inzicht worden verkregen in de omvang van de gevangen en overgeladen vangsten die moeten worden afgetrokken van de TAC' s en die bijdragen tot de uitputting van de desbetreffende contingenten, en in de vangsten die zijn gedaan in zones waarvoor geen beperkend regime geldt en die daarom daarvoor niet behoeven te worden meegeteld . Dat is in overeenstemming met de basisverordening nr . 170/83 die in artikel 3 bepaalt, dat het gedeelte van een TAC dat beschikbaar is voor de Gemeenschap "wordt verhoogd met de totale vangsten van de Gemeenschap buiten de wateren die onder de soevereiniteit of de jurisdictie van de Lid-Staten vallen ". De artikelen 6 en 7 voeren derhalve een bijkomende verplichting in, waarvan het doel is de controle op de juistheid van de informatie te vergroten, die de kapitein levert over vangsten in zones waarvoor een TAC geldt . Het is daarentegen niet de bedoeling, een zelfstandige controle op de visserij buiten die zones in te stellen . Dat is overigens in overeenstemming met het doel van de verordening, namelijk de inachtneming van de aan het stelsel van TAC' s en contingenten eigen kwantitatieve beperkingen te verzekeren ( zie de tweede alinea van de considerans en artikel 11 van de verordening ).
7 . De Commmissie heeft er eveneens aan herinnerd, dat in bepaalde contingenteringsregelingen voor de visserij buiten de communautaire wateren is voorzien in de toepassing van de controles van verordening nr . 2241/87 . Het gaat om verordening nr . 3978/87 ( 12 ) voor Noorwegen, verordening nr . 3983/87 ( 13 ) voor Groenland, verordening nr . 3984/87 ( 14 ) voor de Nafo-zone en verordening nr . 3981/87 ( 15 ) voor de Faeroeer . Hierbij wil ik echter aantekenen, dat het in al die gevallen de Raad was, die in zijn verordening uitdrukkelijk heeft voorzien ( en in het geval van verordening nr . 3984/87 ook gedetailleerd heeft geregeld ), dat de controles waar het hier om gaat op de visserijactiviteit in die zone worden toegepast .
Uit deze praktijk valt af te leiden, dat de toepassing van verordening nr . 2241/87 buiten de communautaire wateren niet automatisch uit die verordening zelf volgt . Steeds werd immers een maatregel van de Raad met een ad hoc-voorziening noodzakelijk geacht .
In elk geval blijkt daaruit duidelijk, dat de controlemaatregelen uitsluitend betrekking hebben op de visserij in de zones waar een regime van kwantitatieve beperking bestaat berustend op de instelling van TAC' s en contingenten voor bepaalde bestanden . Anderzijds is die objectieve beperking van de controles - zoals ik reeds opmerkte - in overeenstemming met de ratio van de maatregelen, namelijk de communautaire regeling van instandhouding van de visgronden doeltreffend te maken .
Verordening nr . 3151/87 nu heeft de in geding zijnde maatregelen uitgebreid tot de visserij in wateren gelegen in een exclusieve economische zone ( EEZ ) van bepaalde ontwikkelingslanden . In die wateren bezit de communautaire regeling voor de beperking van de visserijmogelijkheden geen gelding en er zijn geen wederkerige overeenkomsten of andere verdragsbepalingen die de inachtneming van TAC' s en contingenten voorschrijven . Er is juist vaak geen enkele instandhoudingsregeling van kracht . Als er wel zo een regeling is voorzien, berust ze op andere criteria, zoals de beperking van de visvergunningen aan de hand van het aantal vaartuigen of van het tonnage daarvan .
De situatie verschilt dus objectief van de zojuist beschreven situatie en de controles van verordening nr . 2241/87 kunnen daar duidelijk niet hun eigenlijke doel vervullen .
Dat blijkt duidelijk - in weerwil van bepaalde beweringen van het tegendeel door de Commissie - uit de considerans van de in geding zijnde verordening .
De eerste alinea luidt immers :
"dat de Gemeenschap een aantal visserijovereenkomsten beheert die op het beginsel van de toekenning van een financiële compensatie voor de verkregen visserijrechten zijn gebaseerd",
en de tweede :
"dat de Commissie voor een goed beheer van deze visserijovereenkomsten, die tegenover de visserijrechten een belangrijke financiële inspanning van de Gemeenschap vergen en waarvoor de Gemeenschap ten opzichte van de betrokken derde landen verplichtingen inzake informatie over de vangsten heeft aangegaan, dient te worden ingelicht over de resultaten van de visserij die door vaartuigen onder de vlag van een Lid-Staat in de wateren onder jurisdictie van het partnerland wordt uitgeoefend; dat derhalve een regeling voor de registratie en de melding van de vangstgegevens dient te worden vastgesteld ".
Het is derhalve duidelijk, dat de invoering van de controles in dit geval een financieel doel dient en niet de instandhouding van de visbestanden, aangezien het gaat om het verkrijgen van nauwkeurige gegevens ten einde beter de kosten-batenverhouding te kunnen meten van de deelneming van de Gemeenschap in de visserijovereenkomsten met de ontwikkelingslanden . ( 16 )
8 . Nu het gaat om de uitbreiding van het onderhavige ingewikkelde systeem van controles op een situatie en voor doelstellingen die objectief verschillen van die van de oorspronkelijke verordening, moet ik zeggen, dat mij de wettigheid van de op basis van artikel 10 door de Commissie getroffen maatregel op het eerste gezicht zeer twijfelachtig voorkomt .
In de gevallen waarin de controles zijn uitgebreid tot de visserij in niet-communautaire zones waar wel - hoofdzakelijk ingevolge wederkerige overeenkomsten - TAC' s en contingenten gelden, waarvan de naleving moet worden gecontroleerd, berust, zoals ik zoëven al opmerkte, die uitbreiding niet op artikel 10, maar op een uitdrukkelijke bepaling in een verordening van de Raad .
Dat is evenwel nog niet doorslaggevend . Onderzocht moet worden, of de Commissie krachtens artikel 10 bevoegd was tot de onderhavige uitbreiding te besluiten .
Er moet derhalve worden vastgesteld, welke de juiste uitlegging van artikel 10 is .
Zoals reeds eerder vermeld, opent dit artikel de mogelijkheid om de artikelen 5 tot en met 9 volgens de beheerscomitéprocedure toe te passen op "aanvullende bestanden of groepen bestanden" (" poblaciones o grupos de poblaciones suplementarios", "stocks ou groupes de stocks supplémentaires", "additional stocks or groups of stocks ").
De betekenis van het begrip "aanvullende bestanden" valt af te leiden uit de elfde alinea van de considerans :
"het ( is ) dienstig de mogelijkheid te creëren de bepalingen inzake het logboek, de aanvoeraangifte, de gegevens over overlading en de registratie van vangsten uit te breiden tot bestanden waarvoor geen totaal toegestane vangsten of quota gelden ".
De "aanvullende bestanden" zijn dus bestanden waarvoor geen kwantitatieve beperking is voorzien . De term "bestanden", vertaald in het Italiaans door "riserve" of "popolazioni" ( zie bij voorbeeld verordening nr . 172/83 ), moet derhalve, zoals in deze sector normaal is, niet worden verstaan in zijn meer algemene betekenis van een geheel van samenstellende delen, maar in zijn meer specifieke biologische betekenis van geheel van alle dieren van dezelfde soort ( zie Petit Robert en The Shorter Oxford English Dictionary ).
Dit sluit de door de Franse regering ter terechtzitting naar voren gebrachte uitleg uit, dat artikel 10 de Commissie toestaat om aanvullende vangsthoeveelheden toe te kennen, wanneer het voor een bestand vastgestelde quotum is uitgeput . Artikel 10 staat enkel toe om de controles uit te breiden op bestanden waarvoor de geldende verordeningen geen beperking kennen .
Dan nog blijven twee uitleggingen mogelijk . Volgens de eerste, aangehangen door de Commissie, geeft artikel 10 haar de bevoegdheid om de betrokken controles ook in te voeren voor de vangst van soorten waarvoor geen TAC geldt, om de eenvoudige reden - misschien wel de enige reden - dat die soorten zich in wateren bevinden waarvoor geen TAC geldt . Opvalt, dat de onderhavige uitbreiding bestanden betreft waarvoor weliswaar in de wateren van de ontwikkelingslanden geen TAC geldt ( aangezien daar zoals gezegd geen TAC' s bestaan ), maar in de wateren van de Gemeenschap wel . Dat geldt bij voorbeeld voor de heek ( Merluccius ), de horsmakreel ( Trachurus ), de tong ( Solea ), de zeeduivel ( Lophius ) en de garnaal ( Penaeus ), zoals blijkt uit vergelijking van bijlage 2 bij verordening nr . 3151/87 met de bijlage van verordening nr . 3977/87, die de TAC' s voor 1988 per bestand en per zone evenals de verdeling daarvan tussen de Lid-Staten inhield .
Het spreekt dan ook vanzelf, dat de Commissie ingevolge die uitlegging vindt, dat zij de bevoegdheid heeft de in verordening nr . 2241/87 geregelde controles uit te breiden tot alle zones waar de communautaire instandhoudingsregeling niet geldt .
Volgens een andere uitlegging machtigt artikel 10 inderdaad de Commissie om de controles uit te breiden tot de visserij op bestanden waarvoor geen TAC geldt, maar enkel in zones waarvoor een beperking van de visserijmogelijkheden geldt en waar de in verordening nr . 2241/87 vastgestelde controles reeds worden uitgevoerd op bestanden waarvoor een TAC geldt .
9 . Laat ik vooropstellen, dat die tweede uitlegging mij meer in overeenstemming lijkt met de letter van artikel 10 en de desbetreffende passage van de considerans . Die bepaling creëert immers slechts de mogelijkheid van uitbreiding van de controles tot "aanvullende bestanden ". Indien, zoals is betoogd, met die "aanvullende bestanden" soorten zijn bedoeld waarvoor geen TAC geldt, dan veronderstelt die bepaling dus zelf, dat er reeds controles worden uitgevoerd op bestanden waarvoor wel een TAC geldt . Anders gezegd, de uitbreiding is slechts mogelijk voor zover er bestanden bestaan waarvoor én een TAC én de desbetreffende controles gelden .
Anderzijds moet worden opgemerkt, dat de tekst van artikel 10 geen enkel aanknopingspunt bevat dat steun biedt aan de stelling van de Commissie . Dat artikel spreekt van controles op "aanvullende bestanden" en dus in wezen op andere vissoorten ( waarvoor geen TAC geldt ), maar noemt in het geheel niet de mogelijkheid van een uitbreiding van die controles tot andere zones waarvoor geen vangstbeperkingen gelden en waarop verordening nr . 2241/87 dan ook niet van toepassing is . Op dit specifieke aspect kom ik hierna evenwel nog terug .
10 . Voorts doet die uitlegging geen afbreuk aan het nuttig effect van de bepaling en tegelijkertijd doet zij de betekenis ervan duidelijker uitkomen in het licht van de systematiek alsook van de algemene ratio van verordening nr . 2241/87 .
Zoals bekend berust de vaststelling van een TAC voor een bepaald bestand op de beoordeling van wetenschappelijke gegevens die in het algemeen betrekking hebben op de grootte en de intensiteit van de bevissing van het bestand . In bepaalde omstandigheden, die ter beoordeling van de Commissie staan, kan het dan ook nuttig blijken om de controles toe te passen op de vangst van vissoorten waarvoor nog geen contingentering geldt, ten einde gegevens te verkrijgen over de mate van bevissing en daarmee over de noodzaak om later over te gaan tot beperking van het vangstvolume .
Hetgeen ik zojuist beschreef, kan zich dikwijls voordoen in het kader van de visserijpolitiek . In verordening nr . 172/83 bij voorbeeld ( vijfde alinea van de considerans ) wordt gesproken over bestanden waarvoor de visserij zich nog in ontwikkeling bevindt en waarvoor tot dusver geen of weinig wetenschappelijke gegevens bekend zijn, en waarvoor op dat ogenblik nog geen contingentering heeft plaatsgehad . Voorts zou de uitvoering van controles op bestanden waarvoor geen TAC geldt, ook nuttig kunnen blijken om de intensiteit na te gaan van de bevissing van soorten waarvoor op zichzelf geen kwantitatieve beperkingen noodzakelijk zijn, maar die wel de bestanden van andere soorten waarvoor wel een TAC geldt, kunnen beïnvloeden .
Het gaat dus om een bevoegdheid om zo nodig de draagwijdte van de in de artikelen 5 tot en met 9 van verordening nr . 2241/87 voorziene controles te vergroten door naast de voor de vissers en de Lid-Staten uit de rechtstreekse toepassing van die artikelen voortvloeiende verplichtingen, een aanvullende verplichting in te voeren .
Voorts zij opgemerkt, dat die aanvullende verplichting niet bijzonder zwaar is voor degenen die eraan moeten voldoen . Zij behoeven slechts enkele aanvullende gegevens op te nemen in de aangiften, inlichtingen en mededelingen, die zij krachtens de artikelen 5 en 9 toch al moeten verschaffen .
De uitbreiding van de controles blijft in deze interpretatie binnen het kader van de uitvoering van verordening nr . 2241/87 . De aanvullende controles betreffen immers dezelfde visserijactiviteit, waarop - aangezien voor die bestanden een communautaire TAC geldt - verordening nr . 2241/87 reeds van toepassing is . In deze interpretatie blijft de door artikel 10 aan de Commissie toegekende bevoegdheid dan ook binnen dezelfde materiële grenzen als die voor de verordening bestaan, die deze bevoegdheid toekent . Ten slotte geeft deze uitlegging artikel 10 weliswaar een aanvullende draagwijdte, die toch logisch is - en dus niets nieuws toevoegt - ten opzichte van de normatieve context .
Maar vooral is van belang, dat het besluit van de Commissie tot uitbreiding van de op artikel 10 gebaseerde controles in die uitlegging in wezen dezelfde doeleinden dient als die welke aan de oorspronkelijke controles ten grondslag liggen en meer in het algemeen aan alle maatregelen van verordening nr . 2241/87 . Tot het controleren van de vangsten van bestanden waarvoor ( nog ) geen TAC geldt, is immers besloten ten einde nauwkeuriger gegevens te verkrijgen over de toestand van de beviste bestanden en daarmee een evenwichtig beheer te verzekeren .
11 . Gezien een en ander moet worden opgemerkt, dat de door de Commissie voorgestane uitlegging niet alleen niet wordt gedragen door de tekst, maar haar bovendien een uitvoerende bevoegdheid verleent, die in het geheel niets meer te maken heeft met de doeleinden en de ratio van de norm die de bevoegdheid toekent . Zoals ik reeds zei, vindt de Commissie immers, dat zij in casu het recht heeft de controles van verordening nr . 2241/87 verplicht te stellen voor de visserij in zones waar het gemeenschapsregime van instandhouding van de visgronden niet van toepassing is . De uitbreiding van de controles heeft bovendien, zoals we zagen, plaats om redenen die uitsluitend betrekking hebben op de financiële afwikkeling van de visserijovereenkomsten met de ontwikkelingslanden .
De enige grens voor de Commissie bij de uitoefening van die bevoegdheid is derhalve, dat zij geen nieuwe controles kan invoeren en dat zij in elk geval de controles moet overnemen die reeds in verordening nr . 2241/87 zijn vervat . Maar afgezien van die extrinsieke beperking leidt die uitlegging van artikel 10 onmiskenbaar tot een duidelijk constitutief resultaat . In plaats van de draagwijdte van de verordening aan te vullen, wordt het materiële veeleer dan het territoriale toepassingsveld uitgebreid . De controles worden immers niet meer uitgevoerd "ten einde te verzekeren dat de elders aan de visserij gestelde beperkingen worden nageleefd" ( tweede alinea van de considerans van verordening nr . 2241/87 ), maar worden ingevoerd voor andere ( in casu financiële ) doeleinden en voor een visserijactiviteit waarvoor geen instandhoudingsregeling geldt .
12 . Is een dergelijk resultaat gerechtvaardigd in het licht van de beginselen die de uitoefening van de uitvoerende bevoegdheid van de Commissie beheersen?
Het antwoord kan mijns inziens niet anders dan ontkennend luiden .
Inderdaad moet het begrip uitvoering ruim worden uitgelegd . ( 17 ) Maar evenzeer is waar, dat de bepalingen die de uitvoerende bevoegdheid toekennen, moeten worden uitgelegd aan de hand van de geest en de doelstelling van de bepalingen zelf en van de handeling waarvan zij deel uitmaken . ( 18 ) Dat is een essentieel beginsel bij de delegatie van uitvoerende bevoegdheid . Uitvoeringsverordeningen immers mogen weliswaar niet verder gaan dan nodig is ter uitvoering van de wet waarop zij betrekking hebben, maar zij kunnen wel aanvullende regels bevatten die de door de basisnorm ingestelde regeling completeren, mits die regels in overeenstemming zijn met het doel van de basisnorm zelf . ( 19 )
Voorts wil ik erop wijzen, dat de context en precedenten uit het gemeenschapsrecht aanwijzingen voor de juiste betekenis van een bepaling opleveren ( zie het arrest Rey Soda, r.o . 33 ).
Gezien de voorgaande overwegingen lijkt het mij, dat de Commissie zich bij de bepaling van de omvang van haar bij artikel 10 toegestane bevoegdheid heeft gebaseerd op een uitlegging van die bepaling, die geheel los staat van de normatieve context, alsook van de draagwijdte en het doel van verordening nr . 2241/87 .
Die uitlegging is derhalve in strijd met vorengenoemde beginselen en heeft in casu geleid tot een duidelijke bevoegdheidsoverschrijding .
Aangezien dat zo duidelijk is, heeft men zelfs de indruk dat de Commissie in dit geval, om te komen tot de handelingsmogelijkheden die zij op grond van de letter van artikel 10 leek te hebben, dit artikel niet volgens de algemeen geldende beginselen heeft uitgelegd, maar extrapolatie heeft toegepast, waarbij zij artikel 10 uit zijn context heeft gehaald om het ten slotte te gebruiken voor volkomen andere situaties en doeleinden .
Daarnaast meen ik dat de Raad, indien hij de Commissie werkelijk met artikel 10 de Commissie de bevoegdheid had willen geven om verordening nr . 2241/87 toe te passen op dermate andere situaties en doeleinden, dit artikel niet de marginale positie zou hebben gegeven die het in de algemene opzet van de betrokken verordening inneemt, en dat de Raad zeker niet zou hebben nagelaten dit uitdrukkelijk te vermelden en er in het bijzonder de redenen voor te noemen .
Gezien al deze overwegingen ben ik van mening, dat de Commissie niet bevoegd was om verordening nr . 3151/87 vast te stellen op basis van artikel 10 van verordening nr . 2241/87 .
Verordening nr . 3151/87 moet derhalve worden nietig verklaard .
13 . Ik acht het dan ook niet noodzakelijk om de twee andere door verzoeksters voorgestelde middelen, motiveringsgebrek en kennelijke beoordelingsfout, te onderzoeken .
Over het eerste punt wil ik slechts opmerken, dat uit de considerans van de in geding zijnde verordening duidelijk het doel blijkt waarvoor de verordening is vastgesteld . Er staat immers, dat de uitbreiding van de controles ertoe dient om aan de Commissie gegevens te verschaffen die haar in staat stellen de financiële kant van de met de ontwikkelingslanden gesloten overeenkomsten beter te beheren en te onderhandelen . De motivering lijkt mij derhalve voldoende, gelet op de bekende rechtspraak van het Hof ( zie laatstelijk het arrest van 7 juli 1988, zaak 55/87, Moksel, Jurispr . 1988, blz . 3845 ).
Wat de kennelijke beoordelingsfout betreft, blijkt mijns inziens uit de stukken, dat de uitbreiding van de in verordening nr . 2241/87 geregelde controles tot de visserij in de wateren van de ontwikkelingslanden niet zonder problemen is .
Zo staat bij voorbeeld vast, dat het voorschrift van artikel 6 van verordening nr . 2241/87 - overlegging van een aanlandingsverklaring door de kapitein van een vissersvaartuig aan de autoriteiten van de Lid-Staat waarvan hij de losplaatsen gebruikt - nooit toepassing kan vinden in het geval dat ( bij voorbeeld in de overeenkomst met Senegal ) de vissers van de Gemeenschap verplicht zijn hun vangsten te lossen in de havens van de ontwikkelingslanden in de wateren waarvan zij hebben gevist .
Dergelijke moeilijkheden zijn, alles welbeschouwd, het gevolg van het feit dat de Commissie hier een controlesysteem dat is ontworpen als onderdeel van het beheer van het communautaire stelsel van TAC' s, heeft toegepast op een visserijactiviteit die in andere omstandigheden plaatsvindt en waarvoor geen kwantitatieve beperkingen gelden zoals voorzien in de gemeenschapsregeling .
Indien een stelsel van instandhouding en de daarbij behorende controles zou moeten worden ingesteld voor de visserij in de exclusieve economische zone van de ontwikkelingslanden, dan zou dat moeten gebeuren via bilaterale overeenkomsten die zijn geënt op de kenmerken en de vereisten eigen aan die context .
De moeilijkheden verbonden aan de omzetting van de in geding zijnde controles lijken mij evenwel niet zodanig, dat deze op zichzelf een kennelijke beoordelingsfout van de Commissie vormen . Het is immers niet uitgesloten, dat die controles toch een zeker nut hebben voor het specifieke doel, het verzamelen van gegevens over het financiële beheer van de overeenkomst .
Dergelijke moeilijkheden duiden derhalve wellicht een door de Commissie begane overschrijding van bevoegdheid aan, maar maken daarmee de bestreden verordening niet onwettig .
14 . Concluderend ben ik van mening, dat verordening nr . 3151/87 van de Commissie wegens onbevoegdheid onwettig is .
Mitsdien geef ik het Hof in overweging :
- het beroep toe te wijzen, en
- de Commissie te verwijzen in de kosten van het geding .
(*) Oorspronkelijke taal : Italiaans .
( 1 ) PB 1987, L 300, blz . 15 .
( 2 ) PB 1987, L 207, blz . 1 .
( 3 ) PB 1982, L 220, blz . 1 .
( 4 ) Zie Charles-Le Bihan, D .: "La politique commune de la pêche : la troisième génération de normes", Revue trimestrielle de droit européen, 1988, nr . 3, blz . 481, en Sacchettini, A .: "La politica della pesca nella CEE", Foro italiano, 1988, IV, blz . 452 .
( 5 ) Zie Sobrino Heredia, J . M .: "Acuerdos de pesca y desarrollo : referencia a la práctica convencional pesquera de la Comunidad Europea", La Ley, 1987, suppl . nr . 28, blz . 1 .
( 6 ) PB 1983, L 24, blz . 14 .
( 7 ) PB 1983, L 24, blz . 1 .
( 8 ) Artikel 1 van de latere verordening nr . 3094/86 ( PB 1986, L 228, blz . 1 ) is overeenkomstig geredigeerd .
( 9 ) PB 1983, L 24, blz . 30 .
( 10 ) PB 1987, L 375, blz . 1 .
( 11 ) Artikel 2 is namelijk als volgt geformuleerd : "De TAC' s voor bestanden of groepen van bestanden waarop de communautaire visserijregeling van toepassing is en het voor de Gemeenschap beschikbare aandeel in deze vangsten, worden voor 1988 vastgesteld zoals bepaald in de bijlage ."
( 12 ) PB 1987, L 375, blz . 35 .
( 13 ) PB 1987, L 375, blz . 61 .
( 14 ) PB 1987, L 375, blz . 63 .
( 15 ) PB 1987, L 375, blz.51 .
( 16 ) Dat die overeenkomsten duur zijn, is verder welbekend en spreekt in zekere zin vanzelf, aangezien vorengenoemde instrumenten niet volgens zuiver economische criteria worden beheerd, maar ook en vooral als bijdrage in de ontwikkelingssamenwerking . Zie de reeds aangehaalde werken van Sobrino Heredia en van Charles-Le Bihan ( blz . 490 ).
( 17 ) Zie arrest van 30 oktober 1975, zaak 23/75, Rey Soda, Jurispr . 1975, blz . 1279, r.o . 10 .
( 18 ) Zie het arrest van 17 december 1970, zaak 25/70, Koester, Jurispr . 1970, blz . 1161, r.o . 16 .
( 19 ) In de Italiaanse jurisprudentie, zie Cassation, 14 januari 1971, nr . 53 .
Full & Egal Universal Law Academy