Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. Com os presentes recursos, o Reino de Espanha e a República Francesa impugnam o Regulamento n.° 3151/87 da Comissão (1).
O regulamento em litígio foi adoptado nos termos do artigo 10.° do Regulamento n.° 2241/87 do Conselho (2). Este último, que codifica o precedente Regulamento n.° 2057/82 do Conselho (3) e as suas sucessivas modificações, estabelece certas medidas de controlo das actividades piscatórias. Além das medidas de inspecção (título I, artigos 1.° a 4.°), este regulamento prevê (título II, artigos 5.° a 9.°) um sistema articulado de medidas destinadas a assegurar um controlo eficaz das quantidades capturadas. Em particular, os capitães dos navios de pesca comunitários são obrigados (artigo 5.°) a possuir um diário de bordo onde indiquem, em relação a cada espécie sujeita a TAC, as quantidades, a data e o local dessas capturas, com referência à mais pequena zona em relação à qual foi fixado e gerido um TAC. Além disso, aquando da descarga num porto comunitário, deve ser feita uma declaração às autoridades locais, indicando os quantitativos desembarcados e o local de captura, com referência à mais pequena zona em relação à qual foi fixado um TAC (artigo 6.°). Informações análogas, em substância, devem ser fornecidas ao Estado do pavilhão em caso de transbordo da captura para outro navio ou desembarque fora do território da Comunidade (artigo 7.°). Os Estados-membros são obrigados a registar os desembarques e a notificar mensalmente a Comissão do conjunto dos dados recebidos (artigo 9.°); as referidas informações devem ser mais detalhadas e mais frequentes quando desses dados resulte que se corre o risco de as capturas atingirem o nível do TAC ou do contingente.
Nos termos do artigo 10.° do Regulamento n.° 2241/87,
"unidades populacionais ou grupos de unidades populacionais suplementares podem ser sujeitos ao disposto nos artigos 5.° a 9.°, de acordo com o procedimento fixado no artigo 14.°"
Com base nesta disposição e mediante o regulamento impugnado, a Comissão tornou extensíveis algumas das disposições dos artigos 5.° a 9.° do Regulamento n.° 2241/87 à actividade exercida pelos pescadores comunitários nas águas de determinados países em vias de desenvolvimento com os quais a Comunidade celebrou acordos especiais.
2. Antes de avançarmos na análise, convém lembrar que os referidos acordos se enquadram na categoria dos chamados "acordos de compensação".
Ao contrário dos "acordos de reciprocidade" (celebrados pela CEE com a Suécia, a Noruega, a Finlândia e as ilhas Feroé) (4), que permitem o acesso dos navios comunitários às águas desses países por períodos e zonas determinados e por referência a volumes de capturas fixados antecipadamente (com base em quotas anuais), em troca de análoga concessão na zona de pesca comunitária (acordos peixe contra peixe), os "acordos de compensação" (5) baseiam-se no princípio do pagamento pela Comunidade de retribuições financeiras (e outras) em troca de direitos de pesca concedidos a navios comunitários nas águas dos países contratantes.
Nestes últimos acordos, o aspecto predominante é a definição da natureza e do montante das contrapartidas devidas pela CEE. As disposições relativas à conservação dos recursos e às medidas de controlo revestem-se de menos importância. Uma limitação das possibilidades de pesca, quando é prevista, baseia-se principalmente em critérios de restrição geográfica ou de limitação de licenças (por número de navios ou tonelagem) e não do volume de capturas. Trata-se, de qualquer modo, de disposições específicas de carácter bilateral.
3. Posto isto - remetemos, quanto ao restante, para o relatório para audiência -, notemos que no presente processo os Estados recorrentes alegam, antes de mais, que a Comissão não era competente para adoptar o Regulamento n.° 3151/87. A argumentação adoptada em apoio deste fundamento, de facto, não nos parece clara nem linear, tal como, de resto, as deduções contrárias da Comissão. O fulcro do raciocínio desenvolvido pelos recorrentes parece, apesar de tudo, o seguinte: em sua opinião, o artigo 10.° não constitui, no caso em apreço, uma base jurídica adequada. A referida disposição, de facto, não confere à Comissão o poder de instituir controlos (que se traduzem em obrigações, tanto a cargo de particulares como dos Estados-membros) relacionados com a actividade piscatória exercida nas águas de países em que não vigora um regime comunitário de conservação e gestão de recursos.
Ainda a este propósito, os recorrentes também contestaram a legitimidade das referências, nos considerandos do Regulamento n.° 3151/87, ao artigo 14.° do Regulamento n.° 2241/87. Trata-se, todavia - precisamo-lo já -, de uma observação que não nos parece pertinente. De facto, o artigo 10.° do Regulamento n.° 2241/87 também dispõe que a extensão das medidas de controlo deve ser decidida em conformidade com o artigo 14.° (que remete para o processo do comité de gestão). Por conseguinte, ou a extensão dos controlos em questão cabe no âmbito de aplicação do artigo 10.°, e então incumbe necessariamente à Comissão adoptar as medidas em causa segundo o processo do comité de gestão, ou a referida extensão não se encontra prevista pelo artigo 10.° e então a Comissão não tinha competência para exceder os limites fixados nesse artigo. Isto quer dizer, todavia, que a competência da Comissão para adoptar o regulamento em litígio deve, de qualquer modo, ser avaliada com referência apenas ao artigo 10.° (que define a competência) e não ao artigo 14.° (que se limita a indicar as modalidades de exercício).
4. A este propósito, a Comissão começa por observar, em linhas gerais, que o regime comunitário de conservação e gestão dos recursos da pesca e, por conseguinte, os respectivos controlos se aplicam às actividades da pesca, onde quer que se exerçam.
É o caso, em especial, das medidas de controlo previstas no Regulamento n.° 2241/87. A prova está em que os artigos 6.° e 7.° do referido regulamento prevêem que os capitães dos navios de pesca comuniquem as informações distintamente quanto às capturas efectuadas em águas sob jurisdição ou soberania de países terceiros. Daí se conclui que a aplicação das medidas de controlo não está limitada, ratione loci, apenas às águas comunitárias.
Inserindo-se neste contexto - continua a Comissão -, o artigo 10.° prevê que determinados controlos (os previstos nos artigos 5.° a 9.°) possam ser aplicados a "unidades populacionais ou grupos de unidades populacionais". Como resulta do décimo primeiro considerando, deve entender-se por "unidades populacionais suplementares" as "unidades populacionais (stocks) que não são objecto de um total admissível de capturas ou de quotas". Também esta noção não é territorialmente limitada.
Por conseguinte, o que o artigo 10.° consente, em suma, é tornar os controlos em causa igualmente extensíveis a unidades populacionais (stocks) que, como no caso em apreço, não são objecto de um TAC ou de quotas, desde que se encontrem em águas em que não vigora o regime de limitação quantitativa das capacidades de pesca.
5. Precisemos, antes de mais, que, em 1983, quando foram definidas as novas linhas da política de pesca, a chamada Europa Azul, o regime comunitário de conservação e gestão foi concebido como um conjunto de medidas destinado essencialmente a funcionar nas águas comunitárias, salvo disposição expressa em matéria de direitos de pesca previstos no âmbito de determinados acordos bilaterais ou multilaterais.
Assim, o Regulamento n.° 171/83 (6), que prevê, nos termos das disposições do Regulamento de base n.° 170/83 (7), certas medidas técnicas de conservação dos recursos da pesca, dispõe no n.° 1 do artigo 1.°, intitulado "Delimitação das zonas":
"O presente regulamento diz respeito à captura e desembarque de recursos biológicos que ocorrem no conjunto das águas marítimas sob soberania ou jurisdição dos Estados-membros e pertencendo a uma das regiões seguintes ..." (8).
E isto sem prejuízo das disposições específicas relativas às operações de pesca no Skagerrak e no Kattegat, acordadas entre as delegações da Comunidade, da Noruega e da Suécia.
Analogamente, o Regulamento n.° 172/83 (9) que, sempre tendo em conta as disposições do Regulamento n.° 170/83, fixa concretamente, para 1982, o TAC, a quota disponível para a Comunidade e a repartição desta entre os Estados-membros, prevê, no artigo 2.°, o seguinte:
"Os totais admissíveis de capturas (TAC) por unidades populacionais ou grupos de unidades populacionais (stocks) sujeitos à regulamentação comunitária, nas águas da Comunidade ou sob a jurisdição dos Estados-membros, bem como a parte destas capturas disponível para a Comunidade, são fixados, para 1982, no anexo I."
O anexo I contém um quadro que indica, para cada espécie e para cada zona de pesca, os TAC (em toneladas) e a parte disponível para a Comunidade.
Vem em seguida o artigo 3.°, do seguinte teor:
"O anexo II indica a repartição entre os Estados-membros da parte disponível para a Comunidade, em 1982, dos totais admissíveis de capturas das unidades populacionais ou grupos de unidades populacionais (stocks) na zona de pesca da Comunidade."
Resulta destes diferentes elementos que, no momento da sua instituição, o regime de limitação quantitativa das capturas, cuja pedra angular é precisamente constituída pelo TAC e pela sua subdivisão em quotas nacionais, se aplicava na zona de pesca comunitária, cuja extensão no Atlântico e no mar do Norte fora consideravelmente alargada por aplicação do princípio das 200 milhas (ver Regulamento n.° 170/83, primeiro considerando).
É verdade que no Regulamento n.° 3977/87 (10), que fixa os TAC para 1988, não consta do artigo 2.° qualquer delimitação territorial (11). Mas tal não significa que se tenha verificado uma alteração da concepção inicial. Simplesmente, tomaram-se em consideração os resultados das consultas realizadas em determinados contextos bilaterais ou multilaterais (acordos CEE-Reino da Noruega, CEE-Reino da Suécia, mas também Comissão Internacional das Pescarias do mar Báltico) que permitiram determinar os TAC de algumas espécies nas zonas de pescas extracomunitárias em questão. Trata-se, em particular, dos TAC relativos à pesca no Skagerrak e no Kattgat (ver décimo primeiro considerando do Regulamento n.° 3977/87) e dos TAC e quotas relativos aos stocks de arenque, espadilha e bacalhau do mar Báltico (ver décimo quarto considerando do Regulamento n.° 3977/97). Estas previsões têm, portanto, carácter especial e são destinadas a completar, segundo um mecanismo de reciprocidade, um regime de conservação que no essencial permanece em vigor nas águas comunitárias, com a finalidade de proteger os recursos nelas existentes.
6. No que respeita, pois, às medidas de controlo previstas no Regulamento n.° 2241/87, não há nada no texto do regulamento que permita considerar que os mesmos controlos se aplicam às actividades piscatórias exercidas fora das águas comunitárias, pelo menos nas zonas onde não vigora o regime comunitário de limitação de capturas.
A obrigação prevista nos artigos 6.° e 7.°, nos termos dos quais o capitão de cada navio fornecerá informações acerca das capturas efectuadas nas águas sob a jurisdição de países terceiros, não é significativa a este respeito. Com efeito, tal obrigação permite considerar separadamente e, portanto, deduzir das quantidades desembarcadas ou transbordadas de cada espécie as capturadas em zonas onde não está fixado e gerido um TAC. Tais dados, comparados com os resultantes do diário de bordo (artigo 5.°), permitem obter um quadro global mais rigoroso quanto às quantidades (capturadas e desembarcadas) que devem ser imputadas ao TAC e concorrem para exaurir os respectivos contingentes e as que, pelo contrário, tendo sido pescadas em zonas não sujeitas a um regime de limitação, não são consideradas para efeitos de tal cálculo. Isto está de acordo com o que já dispunha o Regulamento de base n.° 170/83 no artigo 3.°, que refere que o TAC disponível para a Comunidade "é acrescido do total das capturas efectuadas pela Comunidade fora das águas sob jurisdição ou soberania dos Estados-membros". Os artigos 6.° e 7.° prevêem, portanto, uma obrigação acessória cujo objectivo é reforçar o controlo da veracidade das informações prestadas pelos capitães quanto às capturas efectuadas nas zonas de regime TAC. Não se pretende, pelo contrário, instaurar um controlo autónomo da actividade piscatória exercida fora de tais zonas - o que, de resto, está de acordo com a finalidade do regulamento, que visa garantir o respeito das limitações quantitativas próprias do regime dos TAC e dos contingentes (ver o segundo considerando e o artigo 11.° do mesmo regulamento).
7. A Comissão recordou ainda que em alguns regulamentos que fixam contingentes para a pesca exercida em águas não comunitárias está prevista a aplicação dos controlos referidos no Regulamento n.° 2241/87. Trata-se do Regulamento n.° 3978/87 (12) para a Noruega, do Regulamento n.° 3983/87 (13) para a Gronelândia, do Regulamento n.° 3984/87 (14) para a zona de regulamentação da Organização das Pescarias do Noroeste do Atlântico (NAFO), bem como do Regulamento n.° 3981/87 (15) para as ilhas Feroé. Todavia, deve precisar-se que, em todos estes casos, foi o Conselho que, no seu regulamento, explicitamente, previu (e, no caso do Regulamento n.° 3984/87, igualmente disciplinou com minúcia) a aplicação dos controlos à actividade piscatória exercida nestas zonas.
Esta prática sugere, por conseguinte, que a aplicação do Regulamento n.° 2241/87 fora das águas comunitárias não resulta automaticamente do regulamento citado. Considera-se, com efeito, necessário um acto do Conselho contendo uma previsão ad hoc.
Mas, em qualquer caso, o que resulta claro é que as medidas de controlo respeitam unicamente à pesca efectuada em zonas onde existe um regime de limitação quantitativa baseado na instituição dos TAC e de contingentes para determinadas unidades populacionais de peixes (stocks). Esta limitação objectiva dos controlos está, por outro lado, como já tivemos ocasião de referir, em sintonia com a ratio das medidas que tendem a tornar efectivo o regime comunitário de conservação de recursos.
Ora, no caso do Regulamento n.° 3151/87, trata-se da extensão das medidas em causa à actividade piscatória que se exerce nas águas compreendidas na zona económica exclusiva (ZEE) de determinados PVD. Nessas águas, o regime comunitário de limitação das possibilidades de pesca não se aplica, nem existem acordos de reciprocidade ou outras disposições convencionais baseadas no respeito de um TAC ou de contingentes. Pelo contrário, é frequente não haver qualquer mecanismo de conservação em vigor. Quando está previsto um mecanismo deste tipo, baseia-se em critérios diferentes como, por exemplo, a limitação das licenças de pesca em função do número de navios ou da sua tonelagem.
Trata-se duma situação objectivamente diferente da descrita anteriormente e, sobretudo, de uma situação em que os controlos previstos pelo Regulamento n.° 2241/87 não podem evidentemente prosseguir os objectivos que lhes são específicos.
Isto resulta de modo evidente - não obstante determinadas afirmações em sentido contrário da Comissão - dos considerandos do regulamento impugnado.
De facto, após se ter referido (ver primeiro considerando)
"que a Comunidade tem, com determinados países em vias de desenvolvimento, acordos de pesca baseados no princípio da compensação financeira dos direitos de pesca obtidos",
no segundo considerando precisa-se o seguinte:
"Considerando que é indispensável para a boa gestão de tais acordos de pesca, que implicam uma contrapartida financeira importante da Comunidade relativa aos direitos de pesca e que contêm, para a Comunidade, certas obrigações de informação relativas às capturas efectuadas, que a Comissão seja informada dos resultados das actividades dos navios arvorando pavilhão de um Estado-membro nas águas sob a jurisdição do país parceiro; que é, em consequência, conveniente estabelecer um regime de registo e de notificação dos dados de capturas".
É evidente que, neste caso, o estabelecimento de controlos responde a um objectivo financeiro e não de conservação de recursos, pois trata-se de obter elementos mais precisos para melhor poder medir a relação custos/lucros resultante para a Comunidade da sua participação nos acordos de pesca com os PVD (16).
8. Assim sendo, seja-nos permitido observar que já prima facie aparece um tanto duvidosa a legitimidade da extensão decidida pela Comissão (por força do artigo 10.° do Regulamento n.° 2241/87) do complexo mecanismo de controlos em causa a uma situação e para fins objectivamente distintos dos considerados no próprio regulamento.
Como se observa nos casos em que os controlos devem ser extensivos à pesca realizada em zonas não comunitárias, mas onde existem - em virtude, sobretudo, de acordos de reciprocidade - os TAC e contingentes cuja observância era necessário verificar, o dito alargamento foi previsto, não com base no artigo 10.°, mas, pelo contrário, mediante uma disposição precisa constante do regulamento do Conselho.
Esta circunstância, todavia, não é ainda determinante. Há que examinar se os poderes atribuídos à Comissão pelo artigo 10.° não a autorizam a decidir o alargamento que está em causa no caso em apreço.
É necessário, portanto, definir a correcta interpretação do artigo 10.°
Como foi lembrado anteriormente, a referida disposição permite aplicar, segundo o procedimento do comité de gestão, os artigos 5.° a 9.° a "unidades populacionais ou grupos de unidades populacionais suplementares" ("poblaciones o grupos de poblaciones suplementarios", "stocks ou groupes de stocks supplémentaires", "additional stocks or groups of stocks").
A noção de "unidades populacionais suplementares" deduz-se do décimo primeiro considerando, nos termos do qual,
"é conveniente permitir a extensão das disposições relativas ao diário de bordo, bem como à declaração de desembarque, às informações respeitantes aos transbordos e ao registo das capturas de unidades populacionais (stocks) que não são objecto de um total admissível de capturas ou de quotas."
As "unidades populacionais suplementares" são, portanto, os stocks de peixes para os quais não foi previsto qualquer limite quantitativo. O termo stocks, traduzido em italiano por "riserve" ou "popolazioni" (ver, por exemplo, o Regulamento n.° 172/83), deve ser entendido, como é habitual neste sector, não na sua acepção mais genérica de conjunto de elementos, mas no seu mais específico significado biológico de conjunto de animais da mesma espécie (ver Petit Robert e The Shorter Oxford English Dictionary).
Isto permite excluir a interpretação - adiantada na audiência pelo Governo francês - segundo a qual o artigo 10.° permitiria à Comissão, uma vez esgotada a quota prevista para uma determinada unidade populacional, conceder quantidades de pesca suplementares. O artigo 10.° permite apenas a extensão dos controlos a unidades populacionais para as quais os regulamentos em vigor na altura não previam qualquer limitação.
Dito isto, todavia, são ainda possíveis duas interpretações. De acordo com a primeira, sustentada pela Comissão, o artigo 10.° conferia-lhe o poder de impor os controlos em causa igualmente em relação à captura de espécies que não estão submetidas a TAC pela simples razão - e talvez única - de se encontrarem em águas onde não vigora o TAC. Refira-se que, no caso em apreço, a extensão decidida pela Comissão respeita a unidades populacionais que, embora não sujeitas a um TAC nas águas dos PVD (porque, como foi dito, em tais países não existe TAC), são-no, todavia, em águas comunitárias. É o caso, por exemplo, da pescada (Merluccius), do carapau (Trachurus), do linguado (Solea), do tamboril (Lophius) e do camarão (Penaeus), como resulta de um confronto entre o anexo II do Regulamento n.° 3151/87 e o anexo do Regulamento n.° 3977/87, que indica os TAC para 1988, por unidade populacional e por zona, bem como a respectiva repartição entre os Estados-membros.
Escusado será dizer que, em virtude desta interpretação, a Comissão se reconhece o poder de tornar extensível a aplicação dos controlos previstos no Regulamento n.° 2241/87 a todas as zonas em que não vigora o regime comunitário de conservação.
Segundo uma interpretação diferente, pelo contrário, o artigo 10.° autoriza efectivamente a Comissão a alargar os controlos à pesca de unidades populacionais não sujeitas a TAC, mas apenas nas zonas em que vigora um regime de limitação das possibilidades de pesca e onde os controlos previstos no Regulamento n.° 2241/87 são já aplicados às unidades populacionais sujeitas aos TAC.
9. Refira-se, desde já, que esta segunda interpretação nos parece mais de acordo com a letra do artigo 10.° e do respectivo considerando. A norma em questão limita-se, de facto, a prever a possibilidade de uma extensão da aplicação dos controlos a "unidades populacionais suplementares". Se, como ficou dito, estas correspondem às espécies não sujeitas a TAC, tal pressupõe que os controlos já se aplicam a unidades populacionais que estão, pelo contrário, sujeitas a TAC. Ou seja, a extensão seria possível apenas num âmbito em que existem unidades populacionais que são simultaneamente objecto de TAC e respectivos controlos.
Refira-se, por outro lado, que o artigo 10.° não contém qualquer elemento literal que possa sustentar a tese da Comissão. A norma que respeita à aplicação dos controlos a "unidades populacionais suplementares" e, portanto, em substância, a outras espécies haliêuticas (não sujeitas a TAC) não refere de modo algum a possibilidade de tornar esses controlos extensíveis a outras zonas em que não há limitação das possibilidades de pesca e às quais, por conseguinte, não se aplica o Regulamento n.° 2241/87. Mas teremos ocasião de voltar mais tarde a este aspecto específico.
10. Esta interpretação, além disso, não diminui o efeito útil da disposição e, simultaneamente, define-lhe o sentido à luz do pertinente quadro normativo e da ratio global do Regulamento n.° 2241/87.
É sabido que a instituição de um TAC para unidades populacionais determinadas se baseia numa análise de dados científicos ligados, de modo geral, à importância das unidades populacionais e à sua exploração. Pode, portanto, revelar-se oportuno, em determinadas circunstâncias, que pertença à Comissão apreciar e aplicar os controlos sobre a pesca de espécies haliêuticas ainda não sujeitas a uma contingentação, para obter elementos de informação acerca da dimensão e exploração de tal espécie, e, portanto, da oportunidade de proceder posteriormente a uma limitação do volume de capturas.
Repare-se que a hipótese ora descrita pode frequentemente dar-se no âmbito da gestão da política de pesca. Pode, por exemplo, lembrar-se que, no já citado Regulamento n.° 172/83 (quinto considerando), é feita referência a determinadas unidades populacionais submetidas a uma actividade de pesca ainda em vias de desenvolvimento, para as quais os dados científicos são escassos ou inexistentes, e que não foram, na altura, sujeitas a contingentes. Além disso, a aplicação dos controlos a unidades populacionais não sujeitas a TAC pode igualmente revelar-se oportuna para verificar a intensidade da exploração de espécies que, se por si não necessitam de limitações quantitativas, são no entanto susceptíveis de influenciar as unidades populacionais de outras espécies que são, ao invés, sujeitas a TAC.
Trata-se de um poder que permite, na ocorrência, completar o âmbito dos controlos previstos nos artigos 5.° a 9.° do Regulamento n.° 2241/87, acrescentando uma obrigação suplementar em relação à que deriva, para os pescadores e para os Estados-membros, da aplicação directa desses mesmos artigos.
Note-se ainda que esta obrigação suplementar não é particularmente gravosa para aqueles que a ela estão sujeitos. Estes devem apenas especificar determinados elementos suplementares nas declarações, informações, registos e comunicações a que devem de qualquer modo proceder por força dos já citados artigos 5.° a 9.°
A extensão dos controlos, segundo a interpretação antes desenvolvida, permanece no âmbito de aplicação do Regulamento n.° 2241/87. Os controlos suplementares dizem respeito de facto à mesma actividade piscatória que, em relação às unidades populacionais sujeitas a um TAC comunitário, está já submetida à aplicação do Regulamento n.° 2241/87. Esta interpretação confina o exercício do poder conferido à Comissão pelo artigo 10.° dentro dos mesmos limites materiais do regulamento que prevê tal habilitação. É uma interpretação que, em suma, empresta ao artigo 10.° um alcance complementar, mas ainda coerente - e portanto não inovador -, face ao quadro normativo em que se insere.
Mas, sobretudo, na hipótese assim descrita, a decisão da Comissão de alargar os controlos por força do artigo 10.° vem substancialmente responder às mesmas finalidades que inspiraram os controlos propriamente ditos e, em geral, o conjunto das medidas previstas no Regulamento n.° 2241/87. A fiscalização da captura de unidades populacionais de peixes que não são (ou não são ainda) sujeitas a TAC foi, de facto, decidida para obter informações mais rigorosas quanto ao estado de exploração dos recursos e, sobretudo, para poder permitir uma gestão equilibrada.
11. Dito isto, saliente-se que a interpretação sustentada pela Comissão, além de não estar apoiada em elementos textuais, tende, ao invés, a atribuir à instituição um poder executivo que abstrai completamente dos objectivos e da ratio do acto que contém a norma atributiva de competência. Como se disse, de facto, a Comissão reconhece-se, no caso em apreço, o poder de impor os controlos previstos no Regulamento n.° 2241/87 à actividade piscatória exercida em zonas onde não se aplica o regime comunitário de conservação de recursos. A extensão dos controlos - vimo-lo - responde, além do mais, a razões inerentes exclusivamente à gestão financeira de acordos de pesca com os PVD.
O único limite que a Comissão vem a encontrar no exercício deste poder é o resultante da circunstância de não poder impor novos controlos, devendo, em todo o caso, retomar os já contidos no Regulamento n.° 2241/87. Mas, à parte este limite de natureza extrínseca, vê-se que nesta hipótese a interpretação do artigo 10.° conduz a um resultado claramente constitutivo. Não se completa apenas o alcance do regulamento, antes se estende também o âmbito material, mais do que territorial, de aplicação. Com efeito, os controlos já não são efectuados "a fim de assegurar o respeito das limitações de possibilidades de pesca adoptadas de outro modo" (ver segundo considerando do Regulamento n.° 2241/87), mas impostos para outros fins (no caso em apreço, de ordem financeira) e em relação a uma actividade piscatória que não está sujeita ao regime de conservação.
12. Justifica-se um resultado como este à luz dos princípios que regulam o exercício do poder executivo da Comissão?
Em minha opinião, a resposta só pode ser negativa.
É verdade que a noção de execução deve ser interpretada num sentido amplo (17). Mas é igualmente verdade que as disposições atributivas de competências de execução devem ser interpretadas em função do espírito e das finalidades das próprias disposições e do acto em que se inserem (18). Este é um princípio essencial em matéria de delegação de poderes de execução. Os regulamentos de execução, de facto, se não podem ir além da necessidade de aplicar a lei a que se referem, podem, todavia, conter regras adicionais que completem a disciplina instituída pelas normas primárias, desde que essas regras sejam conformes às finalidades das próprias normas primárias (19).
Lembro, além disso, que, para efeitos da determinação do sentido de uma norma, importa examinar o quadro sistemático em que se insere, bem como a prática comunitária anterior (ver acórdão Rey Soda, n.° 33).
Tendo em conta as considerações atrás desenvolvidas, parece-me que se pode constatar que a Comissão, ao definir a latitude dos poderes que lhe são conferidos pelo artigo 10.°, se baseou numa interpretação da referida norma que abstrai absolutamente do contexto normativo próprio, bem como do alcance e das finalidades do Regulamento n.° 2241/87.
Trata-se, pois, de uma interpretação contrária aos princípios acima indicados e que se traduz, no caso em apreço, num manifesto desvio de poder.
Perante tal carácter evidente, tem-se mesmo a impressão de que, no caso em apreço, a Comissão, mais do que interpretar o artigo 10.° segundo as regras comuns, procedeu sobretudo por extrapolação, retirando o artigo 10.° do seu contexto, servindo-se das possibilidades operativas que a letra do mesmo parecia oferecer-lhe, e servindo-se dele, em suma, para situações e objectivos radicalmente diferentes.
Por outro lado, creio que se pode aceitar que, se o Conselho quisesse verdadeiramente atribuir à Comissão, por força do artigo 10.°, o poder de aplicar o Regulamento n.° 2241/87 em situações e com objectivos tão diferentes, não só não teria dado ao artigo 10.° a posição marginal que esta norma tem na economia geral do acto, como sobretudo não teria deixado de o indicar explicitamente, em especial especificando os motivos.
Pelo conjunto das considerações desenvolvidas, entendo que a Comissão não era competente para adoptar o Regulamento n.° 3151/87 com base no artigo 10.° do Regulamento n.° 2241/87.
O Regulamento n.° 3151/87 deve, pois, ser anulado.
13. Não penso que seja necessário analisar em detalhe os dois outros fundamentos de nulidade apresentados pelos recorrentes: falta de fundamentação e erro manifesto de apreciação.
Quanto ao primeiro ponto, limitar-me-ei a observar que os considerandos do regulamento impugnado evidenciam as razões da sua adopção. Deles decorre, de facto, que a extensão dos controlos visa fornecer à Comissão informações que lhe permitam gerir melhor e negociar o lado financeiro dos acordos celebrados com os PVD. A fundamentação parece-me suficiente, considerada à luz da bem conhecida jurisprudência deste Tribunal (ver, recentemente, acórdão de 7 de Julho de 1988, Moksel, 55/87, Colect., p. 3845).
No que diz respeito ao erro manifesto de apreciação, parece-me que resulta dos autos que a extensão à pesca praticada nas águas dos PVD dos controlos previstos pelo Regulamento n.° 2241/87 não é isenta de dificuldades.
Assim, por exemplo, é certo que a medida prevista pelo artigo 6.° do Regulamento n.° 2241/87, relativa à apresentação da declaração de desembarque às autoridades do Estado-membro onde se situa o porto utilizado, não pode ser aplicada em casos em que (ver, por exemplo, o acordo com o Senegal) os pescadores comunitários são obrigados a desembarcar as capturas nos portos dos PVD onde operaram.
Dificuldades deste tipo são, no fim de contas, a consequência de a Comissão ter, no caso em apreço, transposto um mecanismo de controlo concebido como funcional para a gestão do sistema comunitário de TAC para uma actividade piscatória que decorre em condições diferentes e não está sujeita às limitações quantitativas previstas pela disciplina comunitária.
Na realidade, se tivesse de ser instituído um regime de conservação, com os respectivos controlos, para a pesca praticada nas ZEE dos PVD, seria por via de acordos bilaterais, com as características e exigências próprias desse contexto.
Não me parece, contudo, que as dificuldades devidas à transposição dos controlos impugnados sejam tais que configurem, por si sós, um erro manifesto de apreciação por parte da Comissão. Não está excluído, com efeito, que de qualquer modo esses controlos não sejam de uma certa utilidade com vista a obter informações quanto à gestão financeira dos acordos.
Tais dificuldades, portanto, se constituem um indício de desvio de poder em que incorreu a Comissão no caso em apreço, não são contudo de molde a considerar ilegítimo o regulamento impugnado.
14. Em definitivo, entendemos que o Regulamento n.° 3151/87 da Comissão está ferido de incompetência.
Concluímos, portanto, propondo que o Tribunal de Justiça:
- dê provimento ao recurso;
- condene a Comissão nas despesas do processo.
(*) Língua original: italiano.
(1) JO L 300, p. 15.
(2) JO L 207, p. 1.
(3) JO L 220, p. 1 (EE 04 F1 p. 230).
(4) Ver Charles-Le Bihan, D.: "La politique commune de la pêche: la troisième génération de normes", Revue trimestrielle de droit européen, 1988, n.° 3, p. 481; e Sacchettini, A.: "La politica della pesca nella CEE", Foro italiano, 1988, IV, p. 452.
(5) Ver Sobrino Heredia, J. M.: "Acuerdos de pesca y desarrollo: referencia a la práctica convencional pesquera de la Comunidad Europea", La Ley, 1987, supl. n.° 28, p. 1.
(6) JO L 24, p. 14 (EE 04 F2 p. 69).
(7) JO L 24, p. 1 (EE 04 F2 p. 56).
(8) O artigo 1.° do posterior Regulamento n.° 3094/86 (JO L 228, p. 1) tem redacção idêntica.
(9) JO L 24, p. 30.
(10) JO L 375, p. 1.
(11) O artigo 2.° está, de facto, redigido nestes termos:
"Os TAC relativos às unidades populacionais ou grupos de unidades populacionais de peixes aos quais se aplica a regulamentação comunitária e a parte dessas capturas atribuída à Comunidade são fixados, para 1988, em conformidade com o anexo."
(12) JO L 375, p. 35.
(13) JO L 375, p. 61.
(14) JO L 375, p. 63.
(15) JO L 375, p. 51.
(16) O carácter oneroso destes acordos é, de resto, bem conhecido, e de certo modo decorre da sua origem, dado que os referidos instrumentos são geridos não apenas por critérios meramente económicos, mas igualmente e sobretudo em função de objectivos de cooperação para o desenvolvimento. Ver Sobrino Heredia, já citado, e Charles-Le Bihan, já citado, p. 490.
(17) Ver acórdão de 30 de Outubro de 1975, Rey Soda, 23/75, Recueil, p. 1279, n.° 10.
(18) Ver acórdão de 17 de Dezembro de 1970, Koester, 25/70, Recueil, p. 1161, n.° 16.
(19) Na jurisprudência italiana, ver Cassazione, 14 de Janeiro de 1971, n.° 53.
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