Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. En el presente asunto se pide al Tribunal de Justicia que se pronuncie sobre la interpretación del apartado 3 del Protocolo sobre el comercio interior alemán y problemas conexos en relación con las restricciones impuestas por el Gobierno neerlandés con arreglo a una "pauta de conducta" común adoptada por los países del Benelux frente a las importaciones de la República Federal de Alemania (en lo sucesivo, "RFA") de mercancías procedentes de la República Democrática Alemana (en lo sucesivo, "RDA").
Marco jurídico
2. El Protocolo sobre el comercio interior alemán y problemas conexos (en lo sucesivo, "el Protocolo") se incorporó como anexo al Tratado CEE, siendo parte integrante del mismo, en virtud del artículo 239 de dicho Tratado.
3. El preámbulo del Protocolo se refiere a "las condiciones actualmente existentes como consecuencia de la división de Alemania". El apartado 1 del Protocolo establece:
"Como los intercambios entre los territorios alemanes que se rigen por la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania y los territorios alemanes en los que la Ley Fundamental no es aplicable forman parte del comercio interior alemán, la aplicación del Tratado no exigirá modificación alguna del régimen actual de este comercio en Alemania."
4. Según el apartado 2 del Protocolo, cada Estado miembro deberá informar a los demás Estados miembros y a la Comisión de los acuerdos que afecten a los intercambios con los territorios alemanes en los que no es aplicable la Ley Fundamental de la RFA (es decir, la RDA), así como de las disposiciones para la ejecución de tales acuerdos. Además, cada Estado miembro deberá velar "por que tal ejecución no esté en contradicción con los principios del mercado común" y para ello "adoptará, en particular, medidas apropiadas a fin de evitar los perjuicios que podrían causarse a las economías de los demás Estados miembros". Habida cuenta del desarrollo de la política comercial común, como se indica más abajo (punto 7), las obligaciones establecidas en el apartado 2 únicamente tienen relevancia para la RFA, dado que, precisamente en virtud del sistema de intercambios entre los territorios alemanes que preserva el Protocolo, es el único Estado miembro que mantiene relaciones comerciales, bilaterales y autónomas con la RDA.
5. El apartado 3 dispone:
"Cada Estado miembro podrá adoptar medidas adecuadas para prevenir las dificultades que podría ocasionarle el comercio entre un Estado miembro y los territoios alemanes en los que no es de aplicación la Ley Fundamental de la República Federal de Alemania."
6. El sistema de intercambios entre los territorios alemanes que preserva el Protocolo se remonta al Acuerdo de Berlín, de 20 de septiembre de 1951, celebrado entre las zonas alemanas con sistemas monetarios distintos (versión actualizada publicada en el Bundesanzeiger nº 91 de 18.5.1985, p. 5017) y a diversas leyes y reglamentos adoptados en 1949 y 1950 por las autoridades militares de ocupación. El funcionamiento pormenorizado del sistema está regulado por normas de desarrollo adoptadas independientemente por la RFA. Según el sistema, dado su funcionamiento actual, las mercancías originarias de la RDA que entren directamente en la RFA no se hallan sujetas a los derechos del arancel aduanero común, ni a exacciones agrarias, ni a contingentes de importación adoptados de acuerdo con la política comercial común de la Comunidad. Por otra parte, los importadores de mercancías de la RDA gozan de una rebaja al tipo único del 11 % sobre el valor de las mercancías según factura, que representa la cuota ficticia del IVA que se considera pagado en la RDA.
7. Las relaciones comerciales directas entre la RDA y los Estados miembros distintos de la RFA ya no se hallan afectadas por el Protocolo, estando reguladas por la política comercial común de la Comunidad. Por consiguiente, las importaciones directas de la RDA a los Estados miembros distintos de la RFA están sujetas a los derechos del arancel aduanero común, a exacciones agrícolas y al régimen ordinario aplicable a las importaciones de productos de países de comercio de Estado en la Comunidad. Dichas medidas comunes se establecen en el Reglamento (CEE) nº 1765/82 del Consejo (DO 1982, L 195, p. 1; EE 11/15, p. 249, modificado), relativo al régimen común aplicable a las importaciones de países de comercio de Estado, que prevé la importación sin restricción alguna de los productos relacionados en el anexo del Reglamento, sin perjuicio de la posibilidad de que se adopten medidas de protección, y en el Reglamento (CEE) nº 3420/83 del Consejo (DO 1983, L 346, p. 6; EE 11/19, p. 8, modificado) relativo a los regímenes de importación de los productos originarios de países de comercio de Estado, no liberalizados en la Comunidad. Según el último Reglamento mencionado, que se refiere a los países del Benelux como si constituyeran un único Estado miembro, el Consejo queda obligado a establecer antes del 1 de diciembre de cada año los contingentes de importación que deberán abrir los Estados miembros para el año siguiente. Para 1986, que es el año que nos interesa a los efectos del presente asunto, los contingentes de importación fueron fijados por la Decisión 85/648/CEE del Consejo (DO 1985, L 382, p. 1; EE 11/27, p. 3). La Comunidad no ha celebrado aún ningún acuerdo comercial global con la RDA, contrariamente a lo sucedido con otros países de comercio de Estado. Debo añadir que, en los casos en que los Estados miembros deseen evitar las dificultades económicas que derivan de la importación de mercancías originarias de la RDA que hayan sido directamente importadas a otro Estado miembro distinto de la RFA, están obligados a obtener la previa autorización de la Comisión con arreglo al artículo 115 para la adopción de medidas de vigilancia o de protección ((véase, por ejemplo, la Decisión 87/157/CEE de la Comisión, por la que se autoriza a la República Francesa a establecer medidas de vigilancia intracomunitaria sobre las importaciones de determinados productos originarios de la RDA y despachados a libre práctica en determinados Estado miembros (DO 1987, L 65, p. 19) )).
8. Mientras que las importaciones directas de la RDA en los Estados miembros distintos de la RFA se hallan por lo tanto reguladas a escala comunitaria, dichos Estados miembros han adoptado diferentes medidas para la importación de la RFA de mercancías originarias de la RDA. En 1975, los países del Benelux adoptaron una pauta de conducta común, con arreglo a la cual, en principio, debían denegarse las autorizaciones para dichas importaciones a menos que la denegación fuera incompatible con los intereses de la buena administración. Dicha pauta de conducta se recogió en una "instrucción adicional", de fecha 30 de junio de 1975, que se remitió a las autoridades que en cada uno de los países del Benelux estaban facultadas para la emisión de licencias de importación. El 3 de julio de 1975 el Subcomité del Benelux para la Política Comercial aprobó la instrucción, la cual, por consiguiente, pasó a formar parte de las normas comunes del Benelux sobre comercio.
9. En los Países Bajos, el artículo 2 del Invoerbesluit landen de 1981 (Decreto relativo a las importaciones procedentes de determinados países, Stbl.nº 576) prohíbe la importación de mercancías originarias de la RDA, entre otros Estados, a no ser que se cuente con la autorización del Ministro competente. El apartado 1 del artículo 1 de la Vrijstellingsbeschikking niet-landbouwgoederen EG 1981 (texto reglamentario relativo a la franquicia de los productos no agrícolas procedentes de la CEE, Stcrt.nº 253) exime del requisito de la obtención de la autorización a las mercancías que se encuentren en libre práctica en los Estados miembros. Sin embargo, el apartado 2 del artículo 1 de la misma norma dispone que la aludida exención no se aplica a las mercancías originarias de la RDA. De ello se desprende que dichas mercancías están comprendidas en el ámbito de aplicación del régimen adoptado por los países del Benelux en 1975.
Antecedentes de hecho
10. La demandante en el procedimiento principal, Schaefer Shop BV, es una sociedad de responsabilidad limitada, filial de otra sociedad alemana domiciliada en la RFA. Schaefer Shop solicitó una autorización a las autoridades competentes neerlandesas para importar cierta cantidad de bolígrafos, carpetas de piel y determinados artículos de oficina originarios de la RDA, por un valor total de 40 000 DM. De la resolución de remisión se desprende que las mercancías para cuya importación se solicitó la autorización de importación forman parte de una gama de regalos de empresa que se anuncia en el catálogo "Brigitte" y que pueden adquirirse en establecimientos de algunos países de la CEE. Schaefer Shop pretendía obtener los artículos de una sociedad de Alemania Occidental, Brigitte Geschenke GmbH, que los había importado de la RDA.
11. La solicitud de la autorización de importación fue denegada por la Centrale Dienst In- en Uitvoer (Oficina Central de Importación y Exportación) actuando en representación del Ministro de Economía, mediante carta de 4 de abril de 1986. Schaefer Shop presentó un recurso contra dicha denegación ante el College van Beroep voor het Bedrijfsleven (Tribunal administrativo de última instancia en asuntos de comercio e industria). En la contestación, el Ministro de Economía alegó que a las mercancías importadas de la RDA a la RFA según el sistema del comercio interior alemán no les eran de aplicación los derechos de aduana ni los contingentes de importación comunitarios y que, si posteriormente se procedía a la reexportación de dichas mercancías a otro Estado miembro, podía falsearse el juego de la competencia y evadir los aranceles de importación aplicados a las importaciones directas de la RDA. Se adoptó la negativa a conceder la autorización a favor de Schaefer Shop con arreglo a la pauta de conducta común del Benelux de 1975, según la cual los Países Bajos debían optar por una total prohibición de facto de las importaciones de la RFA de mercancías originarias de la RDA, a excepción de las mercancías de poco valor y sin carácter comercial. Debido a que la pauta de conducta común era la única forma eficaz de tratar los problemas causados por las mercancías reexportadas, debe considerarse que la misma constituye una "medida adecuada" en el sentido del apartado 3 del Protocolo.
12. Por estimar que el razonamiento del Ministro suscitaba la cuestión de si la pauta de conducta del Benelux, tal como se venía aplicando, era compatible con las obligaciones previstas en el Protocolo, el órgano jurisdiccional nacional suspendió el procedimiento mediante resolución de 8 de enero de 1988 y planteó la siguiente cuestión prejudicial:
"¿Debe interpretarse el apartado 3 del Protocolo sobre el comercio interior alemán y problemas conexos, anejo al Tratado CEE, en el sentido de que es compatible con el mismo una pauta de conducta, adoptada por un Estado miembro o un grupo de Estados miembros, que prohíbe la importación sin licencia a dicho Estado o grupo de Estados de mercancías originarias de la República Democrática Alemana despachadas a libre práctica comunitaria en la República Federal de Alemania, de manera que de hecho se niega toda licencia, salvo para mercancías de poco valor y sin carácter comercial?"
La interpretación del Protocolo
13. La cuestión esencial que se plantea es el alcance de la discrecionalidad de los Estados miembros para adoptar medidas de salvaguardia con arreglo al apartado 3 del Protocolo y concretamente si una total prohibición de facto de toda clase de importaciones (a excepción de las de mercancías de poco valor y sin carácter comercial) puede entenderse como una "medida adecuada" en el sentido del apartado 3. Al interpretar dicho apartado, debe tenerse en cuenta su redacción, el lugar que ocupa en el sistema del Protocolo en su conjunto, así como en las exigencias del principio de proporcionalidad.
14. Con respecto a la redacción del apartado 3, es obvio el carácter independiente de la facultad de adoptar medidas adecuadas: el precepto no establece requisito alguno en cuanto a previa autorización, consulta o siquiera deber de información. Es igualmente manifiesto que cualesquiera medidas adoptadas por un Estado miembro pueden tener carácter preventivo y que realmente no es necesario que existan dificultades antes de que tenga lugar la intervención. Este último extremo se desprende concretamente de las versiones francesa e italiana, que, respectivamente, se refieren a "difficultés pouvant résulter" y "difficoltà eventualmente derivanti" (la cursiva es mía).
15. El apartado 3 debe ser estudiado en el contexto del Protocolo en su conjunto. Con respecto al apartado 1, el Tribunal de Justicia, en el asunto 14/74 (Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor contra Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Rec. 1974, p. 899), se pronunció de la siguiente forma:
"Considerando
que el único objetivo de dichas normas consiste en eximir a la República Federal de Alemania de aplicar las normas de Derecho comunitario al comercio interior alemán;
que la exención que así se otorga no convierte a la República Democrática Alemana en parte integrante de la Comunidad, sino que tan sólo dispone la aplicación de un régimen especial a la misma como un territorio que no forma parte de la Comunidad" (apartado 6) (traducción provisional).
Dicha declaración fue reiterada en el asunto 23/79 (Gefluegelschlachterei Freystadt contra Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Rec. 1979, p. 2789) de la siguiente forma:
"((...)) dicho precepto (apartado 1) pretende relevar a la República Federal de la obligación de aplicar las normas de Derecho comunitario al comercio interior alemán. Otorga un trato especial a la República Democrática Alemana como territorio que no forma parte de la Comunidad pero que no es un tercer país con respecto a la República Federal de Alemania" (apartado 6) (traducción provisional).
16. El apartado 2 se refiere a la ejecución de los acuerdos sobre intercambios de carácter bilateral con la RDA y, como se ha indicado anteriormente, en las circunstancias actuales se refiere solamente al régimen especial del comercio interior alemán que prescribe el apartado 1. El apartado 2 impone determinadas obligaciones a la RFA en relación con la mencionada ejecución. En su virtud, dicho país está obligado a informar a los demás Estados miembros y a la Comisión de los acuerdos que afecten a los intercambios con la RDA, así como a adoptar ciertas medidas. Por otra parte, la RFA debe velar para que la ejecución de dichos acuerdos no redunde en un falseamiento del juego de la competencia y, especialmente, debe adoptar las medidas adecuadas a fin de evitar perjuicios en las economías de los demás Estados miembros.
17. Por último, el apartado 3 faculta a los demás Estados miembros para adoptar medidas adecuadas para prevenir las dificultades que podrían ocasionarles los intercambios entre otro Estado miembro y la RDA. Del mismo modo, en las actuales circunstancias dicha facultad se refiere tan sólo a las dificultades que deriven del funcionamiento del régimen especial del comercio interior alemán.
18. El sistema general del protocolo antes descrito permite sacar algunas conclusiones que apuntan hacia una interpretación de las facultades de los Estados miembros con arreglo al apartado 3 menos restrictiva, en principio, que la dada por el Tribunal de Justicia al artículo 115 del Tratado, que permite una excepción directa a las normas del mercado común en relación con mercancías originarias de terceros países que se hallan en libre práctica en el sentido del apartado 1 del artículo 10.
19. En consecuencia, el objetivo del apartado 1 del Protocolo consiste en preservar unas relaciones comerciales especiales entre la RFA y la RDA anteriores a la creación de la CEE. Sin embargo, no está comprendido en dicho objetivo que, en virtud del Protocolo, la RDA disfrute también de unas relaciones comerciales privilegiadas con los otros Estados miembros. Además, en el sistema del Protocolo es el apartado 1 y no el apartado 3 el que constituye una excepción a las normas del Derecho comunitario. Por lo demás, el apartado 3 y, en parte, también el apartado 2 se refieren a las consecuencias de la excepción establecida en el apartado 1. De hecho, la situación exacta de las mercancías importadas de la RDA a la RFA con arreglo al régimen especial de intercambios comerciales resulta imprecisa. Si bien resulta patente que la finalidad del apartado 1 del Protocolo es que, en lo tocante a la circulación en la RFA, dichas mercancías se asimilen a las originarias de este mismo país, no pueden considerarse en libre práctica en la Comunidad, por no reunir los requisitos previstos en el apartado 1 del artículo 10 del Tratado, a saber, cumplimiento de las formalidades de importación y pago de los derechos de aduana. Al mismo tiempo, la existencia misma de facultades para adoptar medidas de protección según los apartados 2 y 3 revela que el Protocolo prevé que las mercancías puedan exportarse a otros Estados miembros. Por lo tanto, en mi opinión, es evidente que si se reexportan dichas mercancías, se encuentran en una situación especial entre la de las mercancías que están en libre práctica en el sentido del apartado 1 del artículo 10 y la de las mercancías que no se hallan en libre práctica y a las que, por lo tanto, en principio no pueden aplicarse las normas relativas a la libre circulación de mercancías.
20. Al mismo tiempo, el examen del sistema general del Protocolo revela que las facultades de los Estados miembros están sometidas a una importante limitación con arreglo al apartado 3, a saber, que dichas facultades son de carácter subsidiario y accidental. Como ya se ha indicado, la ejecución del régimen especial del comercio interior alemán corresponde a la RFA y, en tal contexto, ésta debe velar para que dicho régimen no dé lugar a que se falsee el juego de la competencia, debiendo tomar las medidas necesarias a fin de evitar perjuicios a las economías de los demás Estados miembros. En mi opinión, de ello se deduce que corresponde a la RFA la principal responsabilidad para la adopción de cualesquiera medidas a fin de evitar las dificultades que pueda causar a los demás Estados miembros el funcionamiento del régimen, y que estos últimos, por lo tanto, al hacer uso de sus facultades de acuerdo con el apartado 3 deben tener en cuenta la ejecución concreta del régimen por la RFA y, en particular, cualesquiera medidas adoptadas por dicho país para garantizar que no surjan dificultades. Ello se deduce asimismo del tenor literal del apartado 3, que faculta a los Estados miembros a adoptar medidas "adecuadas", y del principio de proporcionalidad, que es de aplicación general en Derecho comunitario. Como es bien sabido, dicho principio exige que los medios que se utilicen para lograr un fin estén en consonancia con la importancia de éste, sin ser más gravosos de lo necesario para dicho logro.
21. En este orden de cosas, en sus observaciones escritas y orales, el Gobierno de la RFA, apoyado por la Comisión, alega que según el régimen del comercio interior alemán las importaciones de la RDA están reguladas con tanta rigidez, tanto por lo que respecta a las cantidades como a los precios, que a no ser que se trate de casos aislados es improbable que la reexportación de tales mercancías a otros Estados miembros plantee problemas a éstos.
22. La RFA manifiesta que todas las importaciones de la RDA están sometidas a un sistema de autorización previa y de control. Los pagos de mercancías adquiridas en la RDA se realizan no en divisas convertibles sino mediante un sistema especial de compensación a cargo de los Bancos centrales de la RFA y de la RDA. El sistema especial de compensación garantiza la puntual información de las autoridades sobre todas las operaciones de importación. Además, en la RFA rige un sistema estricto de control de precios con el fin de garantizar que el precio de las mercancías importadas de la RDA en función del régimen del comercio interior alemán corresponda, en principio, al precio de mercado del mismo tipo de mercancías en la RFA. La deducción especial del IVA que otoga la RFA cuando la importación inicial de las mercancías se realiza de la RDA es objeto de una exacción reguladora en el supuesto de que se proceda a la reexportación de las mercancías. Sólo queda la exención de los derechos de aduana, que ya no constituye una ventaja substancial en el momento actual, ya que los derechos son muy reducidos.
23. La RFA alega que, a raíz de dichas medidas, en la práctica es improbable que la importación a otros Estados miembros de mercancías inicialmente importadas de la RDA a la RFA posea un mayor atractivo que la alternativa de las importaciones directas de la RDA. La RFA añade que, consideradas conjuntamente, la existencia del sistema especial de compensación, la exención de derechos de aduana y la deducción del IVA ofrecen un incentivo a los exportadores de la RDA que les lleva a exigir precios más elevados para mercancías exportadas a la RFA. Al mismo tiempo, la necesidad de divisas fuertes que existe en la RDA (que no puede obtener mediante el comercio interior alemán, a causa del sistema especial de compensación) alienta a los exportadores de la RDA a ofrecer precios más reducidos en las exportaciones directas a otros Estados miembros.
24. Por lo que respecta a la cantidad y al tipo de mercancías importadas al amparo del régimen especial, la RFA hace constar que, en principio, el régimen está concebido para satisfacer determinadas necesidades tradicionales, concretamente las de Berlín Oeste. Las importaciones de mercancías en determinados sectores problemáticos se hallan sujetas a contingentes. Además, por lo que respecta concretamente a los países del Benelux, desde 1976 la RFA ha mantenido a petición de éstos una prohibición de seis meses para la reexportación a dichos países de determinadas mercancías que consideran sensibles, especialmente mercancías sujetas a contingentes de importación en las relaciones comerciales directas entre el Benelux y la RDA con arreglo al Reglamento nº 3420/83. Teniendo en cuenta la anteriormente mencionada Decisión 85/648/CEE (véase apartado 7), no parece que ninguna de las mercancías objeto de examen en el presente asunto estuvieran sujetas a dichos contingentes cuando tuvieron lugar los hechos.
25. La RFA reconoce que, dado que ningún sistema normativo es perfecto por muy exhaustivo que sea, cabe la posibilidad de que las mercancías sean reexportadas de la RFA, lo cual, en principio, podría ser causa de dificultades para sectores específicos de las industrias de los Países Bajos o del Benelux. No obstante, hace constar que la cantidad y el valor de las mercancías originarias de la RDA y reexportadas a otro Estados miembros son tan reducidos que tales mercancías no pueden plantear dificultades para los demás Estados miembros, salvo en casos aislados. De los datos numéricos presentados por el Agente de la Comisión en la vista se desprende que, por ejemplo, en 1986 el valor de tales mercancías alcanzó la suma de 45 millones de DM, lo que representa solamente el 0,03 % del total de las exportaciones de la RFA a otros Estados miembros. De este total de 45 millones de DM, las mercancías importadas a los Países Bajos sólo representaron 5 millones.
26. El Gobierno neerlandés no ha negado seriamente la eficacia de la normativa de la RFA referente al comercio interior alemán, ni la alegación de que a consecuencia de dicha normativa en la práctica tan sólo es posible que surjan dificultades en casos aislados, y sólo con determinadas clases de mercancías o sectores económicos. Sin embargo, manifiesta que, ya antes de que se adoptara el régimen común del Benelux, intentó poner en práctica un sistema según el cual el Ministro de Economía estaría facultado para imponer derechos de aduana de acuerdo con el arancel aduanero común sobre mercancías originarias de la RDA e importadas a los Países Bajos desde la RFA, cuando dichas mercancías causaran importantes dificultades para ciertos sectores industriales. Dicho régimen suponía que había que determinar de antemano las clases de mercancías que podían causar dificultades. En la práctica, debido a la gran cantidad de clasificaciones del AAC, la situación económica en constante evolución y la necesidad de tomar en consideración las industrias del Benelux en su conjunto, se comprobó que el plan era administrativamente impracticable. La única medida alternativa eficaz consistió en la prohibición absoluta actualmente en vigor en los Países Bajos.
27. Es difícil aceptar la afirmación de que los Países Bajos no pueden determinar por adelantado y mantener actualizados los tipos de mercancías y sectores industriales en relación con los que existe la posibilidad de que surjan problemas. Puede suponerse que dicho Estado tenga que llevar a cabo tal actividad con el fin de imponer o mantener contingentes sobre determinadas mercancías importadas directamente de la RDA al Benelux con arreglo al Reglamento nº 3420/83. Además, a pesar de la existencia de la pauta de conducta adoptada en 1975 por el Benelux, que aparentemente hace innecesarias tales medidas, debe reconocerse también que el Gobierno neerlandés considera posible controlar los sectores problemáticos con el propósito de solicitar a la RFA que imponga prohibiciones a la exportación de seis meses de duración sobre mercancías que pudieran eludir los contingentes comunitarios o causar dificultades en otros ámbitos.
28. Para terminar debo manifiestar que, teniendo en cuenta las medidas ya adoptadas por la RFA y la posibilidad que tiene el Gobierno neerlandés de establecer medidas alternativas, menos restrictivas, debe considerarse que la prohibición absoluta de todas las importaciones procedentes de la RFA de mercancías originarias de la RDA es una medida excesiva y desproporcionada. Debo añadir que, dado que el Gobierno de los Países Bajos no ha sostenido que por su naturaleza el tipo de mercancías de que se trata en el presente caso planteara problema alguno para la industria de los Países Bajos o del Benelux, la alternativa consistente en una prohibición de importaciones de esta clase de mercancías no resultaría una medida adecuada en el sentido del apartado 3.
29. Antes de concluir, debo referirme a una cuestión que no tiene que ser resuelta necesariamente en el presente caso. Se trata de la manifestación realizada por la Comisión en sus observaciones escritas y reiterada en la vista de que, en el ejercicio de sus facultades con arreglo al apartado 3 del Protocolo, los Estados miembros deberían consultar y colaborar con la Comisión con el fin de decidir acerca de las medidas menos perjudiciales para el funcionamiento del mercado común. Dicha afirmación se halla relacionada con la opinión, también expresada por la Comisión, de que el apartado 3 constituye una excepción de las normas reguladoras del mercado común y, por lo tanto, debe interpretarse y aplicarse con carácter restrictivo, posiblemente por analogía con el artículo 115. Sin embargo, la Comisión no ha sostenido que la falta de consulta y colaboración convierta en ilegal la medida del Estado miembro.
30. No puedo aceptar que el apartado 3 imponga obligación legal alguna a los Estados miembros de colaborar con la Comisión. A diferencia del apartado 2, el texto del apartado 3 ni siquiera exige que se informe a la Comisión. Sin embargo, como ya se ha indicado anteriormente, entiendo que, en sí mismo, el apartado 3 no constituye una excepción a las normas del mercado común, aunque esto no significa que las facultades que concede dicho apartado a los Estados miembros sean ilimitadas.
31. Sin embargo, aunque no exista una obligación legal, me parece deseable que los Estados miembros consulten, como mínimo a la Comisión, para que las facultades que les concede el apartado 3 se ejerzan a la vez de forma eficaz y legal. En sus observaciones, la Comisión y la RFA han indicado que, en la práctica, existe una íntima colaboración entre sí con respecto al funcionamiento del régimen del comercio interior alemán y la adopción de medidas preventivas con arreglo al apartado 2 del Protocolo. Se trata de una colaboración que sobrepasa con creces la obligación formal de información prevista en el apartado 2. Teniendo en cuenta la colaboración existente, la consulta de la Comisión por otros Estados miembros antes de adoptar medidas de protección podría ayudarles a enfocarlas eficazmente, evitando, en particular, la duplicidad de medidas ya adoptadas por la RFA, y también podría servirles de ayuda para tener la seguridad de que las facultades de los Estados miembros se ejercen legalmente, de manera que cualesquiera medidas que se adopten no sobrepasen lo adecuado en el sentido del apartado 3 del Protocolo.
32. En virtud de todo lo expuesto, considero que la cuestión del órgano jurisdiccional nacional debe contestarse en los siguientes términos:
"El apartado 3 del Protocolo sobre el comercio interior alemán y problemas conexos debe interpretarse en el sentido de que es incompatible con el mismo una pauta de conducta adoptada por un Estado miembro o un grupo de Estados miembros, que prohíbe la importación de la República Federal de Alemania sin licencia a dicho Estado o grupo de Estados de productos originarios de la República Democrática Alemana, de manera que se deniega de hecho toda licencia, salvo para mercancías de poco valor y sin carácter comercial, cuando, habida cuenta de la ejecución concreta del régimen del comercio interior alemán y en particular de las medidas de salvaguardia adoptadas por la República Federal de Alemania de acuerdo con el apartado 2 del Protocolo, el Estado miembro o grupo de Estados miembros no haya probado que dicha pauta de conducta es necesaria para evitar dificultades en el sentido del apartado 3".
(*) Lengua original: inglés.
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