Conclusions de l'avocat général
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Monsieur le Président,
Messieurs les Juges,
1 . Dans la présente affaire, il vous est demandé de statuer sur l' interprétation du paragraphe 3 du protocole relatif au commerce intérieur allemand et aux problèmes connexes à propos de mesures restrictives imposées par les autorités des Pays-Bas, en application d' une "ligne de conduite" commune que les pays du Benelux ont adoptée à l' égard des marchandises originaires de la République démocratique allemande ( ci-après "RDA ") importées depuis la République fédérale d' Allemagne ( ci-après "RFA ").
Le contexte juridique
2 . Le protocole relatif au commerce intérieur allemand et aux problèmes connexes ( ci-après "protocole ") est annexé au traité CEE, dont il fait partie intégrante en vertu de l' article 239 de ce dernier .
3 . Le préambule du protocole fait état des "conditions existant actuellement en raison de la division de l' Allemagne ". Son paragraphe 1 dispose :
"Les échanges entre les territoires allemands régis par la loi fondamentale de la République fédérale d' Allemagne et les territoires allemands où la loi fondamentale n' est pas d' application faisant partie du commerce intérieur allemand, l' application du traité n' exige aucune modification du régime actuel de ce commerce en Allemagne ."
4 . Le paragraphe 2 du protocole prévoit que chaque État membre doit informer les autres États membres et la Commission des accords intéressant les échanges avec les territoires allemands où la loi fondamentale de la RFA n' est pas d' application ( c' est-à-dire la RDA ), ainsi que de leurs dispositions d' exécution . Chaque État membre doit en outre veiller à ce que "cette exécution ne soit pas en contradiction avec les principes du marché commun et ( prendre ) notamment les mesures appropriées permettant d' éviter les préjudices qui pourraient être causés dans les économies des autres États membres ". Comme nous le verrons plus loin ( paragraphe 7 ), compte tenu de l' évolution de la politique commerciale commune de la Communauté, les obligations découlant de ce paragraphe 2 n' intéressent actuellement que la RFA, puisque c' est désormais le seul État membre qui, en vertu précisément du système du commerce intérieur allemand préservé par le protocole, entretient des relations commerciales bilatérales autonomes avec la RDA .
5 . Le paragraphe 3 du protocole est libellé comme suit :
"Chaque État membre peut prendre des mesures appropriées en vue de prévenir les difficultés pouvant résulter pour lui du commerce entre un État membre et les territoires allemands où la loi fondamentale de la République fédérale d' Allemagne n' est pas d' application ."
6 . Le régime du commerce intérieur allemand sauvegardé par le protocole remonte à la convention de Berlin du 20 septembre 1951 conclue entre les zones monétaires allemandes ( dont la version en vigueur est publiée dans le Bundesanzeiger n° 91 du 18.5.1985, p . 5017 ) et à diverses lois et réglementations adoptées en 1949 et en 1950 par les autorités militaires d' occupation . Ses modalités sont régies par des textes d' application adoptés à titre autonome par la RFA . Dans le cadre de ce régime, tel qu' il fonctionne actuellement, les marchandises originaires de la RDA qui entrent directement en RFA ne sont pas soumises aux droits de douane du tarif douanier commun, ni aux prélèvements agricoles, ni aux quotas d' importation fixés au titre de la politique commerciale commune de la Communauté . En outre, les importateurs de marchandises originaires de la RDA sont autorisés à déduire de la TVA dont ils sont redevables 11 % du prix facturé, ce qui correspond au montant théorique de TVA réputé avoir été payé en RDA .
7 . Les relations commerciales directes entre la RDA et les États membres autres que la RFA ne sont plus affectées par le protocole et relèvent de la politique commerciale commune de la Communauté . Ainsi, les marchandises originaires de la RDA qui sont directement importées dans les États membres autres que la RFA sont soumises aux droits de douane du tarif douanier commun, aux prélèvements agricoles et au régime commun applicable aux importations de pays à commerce d' État . Ce régime commun est défini par le règlement ( CEE ) n° 1765/82 du Conseil ( JO 1982, L 195, p . 1, modifié ) relatif au régime commun applicable aux importations de pays à commerce d' État, règlement qui prévoit que les importations des produits énumérés dans son annexe ne sont soumises à aucune restriction sous réserve de la possibilité d' adopter des mesures de sauvegarde, et par le règlement ( CEE ) n° 3420/83 du Conseil ( JO 1983, L 346, p . 6, modifié ) relatif aux régimes d' importation des produits originaires des pays à commerce d' État non libérés au niveau de la Communauté . En application de ce second règlement, qui traite les pays du Benelux comme constituant un seul État membre, le Conseil doit arrêter, avant le 1er décembre de chaque année, les contingents d' importation à ouvrir par les États membres pour l' année suivante . Pour l' année 1986, qui est celle dont il s' agissait en l' espèce, les quotas d' importation avaient été fixés par la décision 85/648/CEE du Conseil ( JO 1985, L 382, p . 1 ). La Communauté n' a pas encore conclu un accord commercial global avec la RDA, comme elle l' a fait avec certains autres pays à commerce d' État . Nous ajoutons que les États membres, lorsqu' ils veulent prévenir des difficultés économiques résultant d' importations directes de marchandises originaires de la RDA dans un État membre autre que la RFA, doivent demander l' autorisation préalable de la Commission, en application de l' article 115 du traité, pour adopter des mesures de surveillance ou de protection (( voir, par exemple, la décision 87/157/CEE de la Commission autorisant la République française à procéder à une surveillance intracommunautaire des importations de certains produits, originaires de la République démocratique allemande et mis en libre pratique dans certains États membres ( JO 1987, L 65, p . 19 ) )).
8 . Si les importations directes de marchandises originaires de la RDA dans les États membres autres que la RFA sont donc réglementées au niveau communautaire, lesdits États membres ont adopté des arrangements divers pour les importations depuis la RFA de marchandises originaires de la RDA . En 1975, les pays du Benelux ont adopté une ligne de conduite consistant à refuser, en principe, toute autorisation pour ces importations, à moins que le refus ne soit incompatible avec les intérêts d' une bonne administration . Cette ligne de conduite a été formulée dans une "instruction complémentaire" du 30 juin 1975 qui a été adressée aux instances chargées de délivrer les autorisations d' importation dans chacun des pays du Benelux . Le 3 juillet 1975, cette instruction a été approuvée par la sous-commission pour la politique commerciale du Benelux et elle est ainsi devenue partie intégrante des règles commerciales communes des pays du Benelux .
9 . Aux Pays-Bas, l' article 2 de l' Invoerbesluit landen de 1981 ( relatif aux importations en provenance de certains pays, Stbl . n° 576 ) interdit notamment les importations de marchandises originaires de la RDA, sauf autorisation du ministre compétent . L' article 1er, paragraphe 1, de la Vrijstellingsbeschikking niet-landbouwgoederen EG 1981 ( texte réglementaire relatif à la franchise de droits des marchandises non agricoles en provenance de la Communauté, Stcrt . n° 253 ) exempte de l' obligation d' obtenir une autorisation les marchandises mises en libre pratique dans les États membres . Toutefois, l' article 1er, paragraphe 2, stipule que cette exemption ne s' applique pas aux marchandises originaires de la RDA . Il en résulte que ces marchandises sont soumises à la ligne de conduite adoptée par les pays du Benelux en 1975 .
Les faits de la cause
10 . La partie demanderesse au principal, Schaefer Shop BV, est une société à responsabilité limitée qui est une filiale d' une société de droit allemand établie en RFA . La société Schaefer Shop s' est adressée aux autorités néerlandaises compétentes pour obtenir l' autorisation d' importer une certaine quantité de stylos à bille, de classeurs en cuir et divers articles de bureau, d' une valeur totale de 40 000 DM, originaires de la RDA . Il ressort de l' ordonnance de renvoi que les produits qui ont fait l' objet de la demande d' autorisation d' importation font partie d' une ligne de cadeaux d' affaires dont la publicité est diffusée dans le catalogue "Brigitte" et qui sont distribués dans un certain nombre de pays de la Communauté par l' intermédiaire d' établissements locaux . Schaefer Shop a cherché à se procurer ces articles auprès d' une société ouest-allemande, Brigitte Geschenke GmbH, qui les avait importés de la RDA .
11 . La demande d' autorisation d' importation a été rejetée par lettre du 4 avril 1986 par le Centrale Dienst In - en Uitvoer ( service central des importations et exportations ) agissant au nom du ministre des Affaires économiques . La société Schaefer Shop a introduit un recours contre ce refus devant le College van Beroep voor het Bedrijfsleven ( juridiction administrative de dernier ressort en matière commerciale et industrielle ). En sa qualité de partie défenderesse dans cette procédure, le ministre des Affaires économiques a fait valoir que les marchandises importées en RFA à partir de la RDA dans le cadre du régime du commerce intérieur allemand n' étaient pas soumises aux droits de douane ni aux quotas d' importation et que ces marchandises, si elles étaient ultérieurement réexportées vers d' autres États membres, étaient susceptibles de fausser la concurrence et de permettre d' éluder les quotas d' importation applicables aux importations directes en provenance de la RDA . Le refus d' accorder une autorisation à Schaefer Shop a été décidé en application de la ligne de conduite commune du Benelux définie en 1975, au titre de laquelle les Pays-Bas pratiquent en fait une interdiction totale des importations à partir de la RFA de marchandises originaires de la RDA, sauf s' il s' agit de marchandises d' une valeur modique et dépourvues de caractère commercial . Dans la mesure où la ligne de conduite commune adoptée par les pays du Benelux constitue le seul moyen efficace de faire face aux problèmes que posent les réexportations de marchandises, il y a lieu, selon le défendeur, de la considérer comme une "mesure appropriée" au sens du paragraphe 3 du protocole .
12 . Considérant que l' argumentation du ministre des Affaires économiques soulevait la question de savoir si, ainsi appliquée, la ligne de conduite des pays du Benelux était compatible avec les exigences du protocole, la juridiction nationale a décidé, par ordonnance du 8 janvier 1988, de surseoir à statuer et de déférer à la Cour la question préjudicielle suivante :
"Le paragraphe 3 du protocole relatif au commerce intérieur allemand et aux problèmes connexes, annexé au traité CEE, doit-il être interprété en ce sens qu' une ligne de conduite, adoptée par un État membre ou un groupe d' États membres, qui interdit l' importation, sauf autorisation, dans cet État membre ou ce groupe d' États membres de marchandises originaires de la République démocratique allemande admises en libre pratique dans la Communauté européenne en République fédérale d' Allemagne et aboutit en fait à refuser toute autorisation, sauf pour des marchandises de valeur minime et dépourvues de caractère commercial, est compatible avec celui-ci?"
L' interprétation du protocole
13 . Cette demande de décision préjudicielle pose essentiellement la question de savoir quelle est la portée du pouvoir des États membres de prendre des mesures de sauvegarde au titre du paragraphe 3 du protocole et, plus particulièrement, la question de savoir si une interdiction en pratique totale de toutes les catégories d' importations ( autres que celles de marchandises de valeur modique et dépourvues de caractère commercial ) peut être considérée comme une "mesure appropriée" au sens dudit paragraphe 3 . Pour interpréter cette disposition, il convient de tenir compte de son libellé, de sa place dans le système du protocole considéré dans son entier et aussi des impératifs qui découlent du principe de proportionnalité .
14 . En ce qui concerne le libellé du paragraphe 3, il est manifeste que le pouvoir d' adopter des mesures appropriées est un pouvoir autonome : cette disposition n' impose aucune condition d' autorisation préalable, de consultation, ni même d' information . Il est également manifeste que les mesures adoptées par un État membre peuvent être de nature préventive et qu' il n' est pas obligatoire qu' il existe effectivement des difficultés avant l' intervention . Ce dernier élément ressort en particulier des versions française et italienne, qui font respectivement état de "difficultés pouvant résulter" et "difficoltà eventualmente derivanti" ( souligné par nous ).
15 . Le paragraphe 3 doit être envisagé dans le contexte du protocole dans son entier . Dans l' arrêt rendu dans l' affaire 14/74 ( Norddeutsches Vieh - und Fleischkontor/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Rec . 1974, p . 899 ), la Cour a dit pour droit au sujet du paragraphe 1 :
"Attendu
que cette réglementation ne vise qu' à dispenser la République fédérale d' Allemagne d' appliquer les règles du droit communautaire au commerce intérieur allemand;
que la dispense ainsi accordée n' a pas pour conséquence que la République démocratique allemande fasse partie de la Communauté, mais qu' un régime spécial lui soit accordé en tant que territoire n' appartenant pas à la Communauté" ( attendu 6 ).
Cette décision a été confirmée à l' occasion de l' affaire 23/79 ( Gefluegelschlachterei Freystadt/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Rec . 1979, p . 2789 ) dans les termes suivants :
"... cette disposition ( c' est-à-dire le paragraphe 1 ) vise à dispenser la République fédérale d' Allemagne d' appliquer les règles du droit communautaire au commerce intérieur allemand . Un régime spécial est ainsi accordé à la République démocratique allemande en tant que territoire n' appartenant pas à la Communauté, mais n' ayant pas non plus le caractère d' un pays tiers par rapport à la République fédérale d' Allemagne" ( attendu 6 ).
16 . Le paragraphe 2 a trait à la mise en oeuvre des accords commerciaux bilatéraux avec la RDA et, comme nous l' avons déjà mentionné, il n' intéresse plus, dans la situation actuelle, que le régime spécial du commerce intérieur allemand préservé par le paragraphe 1 . Le paragraphe 2 impose certaines obligations à la RFA quant à la mise en oeuvre desdits accords . Ainsi, la RFA est tenue d' informer les autres États membres et la Commission des accords intéressant les échanges avec la RDA et de leurs dispositions d' exécution . Elle doit en outre veiller à ce que cette exécution n' entraîne pas des distorsions de concurrence et elle doit notamment prendre des mesures appropriées permettant d' éviter les préjudices qui pourraient être causés dans les économies des autres États membres .
17 . Enfin, le paragraphe 3 confère aux autres États membres le pouvoir de prendre des mesures appropriées pour prévenir des difficultés pouvant résulter pour eux du commerce entre un autre État membre et la RDA . Là encore, dans la situation actuelle, il s' agit d' un pouvoir qui vise uniquement les difficultés résultant du jeu du régime spécial du commerce intérieur allemand .
18 . Le système général du protocole précédemment décrit permet de tirer certaines conclusions qui incitent à interpréter les pouvoirs des États membres au titre du paragraphe 3 de façon en principe moins restrictive que ne l' a fait la Cour à propos, par exemple, de l' article 115 du traité, qui autorise à déroger directement aux règles du marché commun pour les marchandises originaires de pays tiers qui sont en libre pratique au sens de l' article 10, paragraphe 1 .
19 . Ainsi, l' objectif du paragraphe 1 du protocole est de préserver, entre la RFA et la RDA, des relations commerciales spéciales qui existaient avant la création de la CEE . Toutefois, il n' entre nullement dans cet objectif l' intention de permettre à la RDA de bénéficier aussi, en vertu du protocole, d' une relation commerciale privilégiée avec les autres États membres . Au surplus, dans le système du protocole, c' est le paragraphe 1, et non le paragraphe 3, qui constitue une dérogation aux règles communautaires . En revanche, le paragraphe 3 et, en partie, le paragraphe 2 aussi ont trait aux conséquences de la dérogation contenue dans le paragraphe 1 . En fait, la situation juridique précise des marchandises originaires de la RDA importées en RFA dans le cadre de ce régime commercial spécial semble mal déterminée . Si le paragraphe 1 du protocole entend manifestement assimiler ces marchandises à des marchandises originaires de la RFA aux fins de leur circulation dans le territoire de cette dernière, on ne saurait néanmoins les considérer comme mises en libre pratique dans la Communauté puisqu' elles ne remplissent pas les conditions de l' article 10, paragraphe 1, du traité, à savoir l' accomplissement des formalités d' importation et le versement des droits de douane . En même temps, l' existence même d' un pouvoir de prendre des mesures de protection, tel qu' il est prévu par les paragraphes 2 et 3, incite à penser que le protocole prévoit effectivement la possibilité d' une réexportation de ces marchandises vers d' autres États membres . Il nous semble donc que, lorsqu' elles sont réexportées, ces marchandises ont une situation juridique spéciale qui se situe entre celle des marchandises en libre pratique au sens de l' article 10, paragraphe 1, et celle des marchandises qui ne sont pas en libre pratique et qui ne peuvent donc pas, en principe, bénéficier des règles relatives à la libre circulation des marchandises .
20 . D' autre part, l' examen du système général du protocole donne à penser que les pouvoirs des États membres au titre du paragraphe 3 sont soumis à une limitation importante, à savoir que ce sont des pouvoirs de nature subsidiaire et contingente . Comme nous l' avons déjà mentionné, la mise en oeuvre du régime spécial du commerce intérieur allemand relève de la RFA et, dans ce contexte, celle-ci est tenue de veiller à ce que ce régime n' entraîne pas de distorsions de la concurrence et elle doit prendre des mesures pour éviter qu' il ne porte préjudice aux économies des autres États membres . Il s' ensuit, selon nous, que c' est essentiellement la RFA qui est chargée de prendre les mesures destinées à éviter les difficultés pouvant résulter du fonctionnement de ce régime pour les autres États membres et que ces derniers, dans l' exercice des pouvoirs que leur confère le paragraphe 3, doivent donc tenir compte de la mise en oeuvre concrète de ce régime par la RFA, et en particulier des mesures qu' elle a prises pour prévenir l' apparition de difficultés . C' est aussi ce qui découle des termes du paragraphe 3, qui autorise les États membres à prendre des mesures "appropriées", ainsi que du principe de proportionnalité, qui est d' application générale en droit communautaire . Ce principe, comme chacun le sait, exige que les moyens choisis pour atteindre un certain objectif soient en rapport avec l' importance de cet objectif et qu' ils n' imposent pas une charge excessive au regard de ce qui est nécessaire pour atteindre ledit objectif .
21 . A cet égard, le gouvernement de la RFA, appuyé par la Commission, fait valoir, dans ses observations écrites et orales, que les importations de marchandises originaires de la RDA dans le cadre du régime du commerce intérieur allemand sont si étroitement réglementées, à la fois quant aux prix et quant aux quantités, qu' il est fort peu probable que les réexportations de ces marchandises vers d' autres États membres puissent, sauf cas isolés, causer des difficultés à ces autres États membres .
22 . Le gouvernement de la RFA souligne que toutes les importations en provenance de la RDA sont soumises à un système d' autorisation préalable et de contrôle . Le paiement des marchandises provenant de la RDA ne s' effectue pas en devises convertibles, mais par un système spécial de compensation géré par la Banque centrale de la RFA et celle de la RDA . L' organisation de ce système de règlement spécial garantit que les autorités sont informées de toutes les opérations d' importation . En outre, la RFA applique un système très strict de contrôle des prix destiné à garantir, en principe, que le prix des marchandises originaires de la RDA importées dans le cadre du régime de commerce intérieur allemand correspond au prix pratiqué sur le marché pour le même type de marchandises en RFA . La déduction spéciale de TVA consentie par la RFA lorsque les marchandises sont importées de la RDA pour la première fois n' est pas accordée si les marchandises sont réexportées . Il ne subsiste que l' exemption des droits de douane qui ne représente plus un avantage substantiel, ces droits ayant désormais été considérablement réduits .
23 . Le gouvernement de la RFA fait valoir que, compte tenu de ces mesures, il est peu probable, en pratique, que l' importation dans d' autres États membres de marchandises originaires de la RDA préalablement importées en RFA puisse représenter une solution plus attrayante que l' importation directe à partir de la RDA . Il ajoute que le système spécial de compensation, l' exemption de droits de douane et l' abattement sur la TVA constituent un ensemble de mesures qui, considérées ensemble, tendent à inciter les exportateurs de la RDA à exiger des prix plus élevés pour les marchandises qui sont exportées vers la RFA . Au contraire, la circonstance que la RDA a besoin de devises fortes ( qu' elle ne peut pas se procurer par le commerce intérieur allemand à cause du système spécial de compensation ) est un élément qui incite les exportateurs de la RDA à proposer des prix plus faibles pour les exportations directes vers les autres États membres .
24 . Pour ce qui concerne les quantités et la nature des produits qui sont importés dans le cadre du régime spécial, la RFA fait valoir que le système est en principe conçu pour répondre à certains besoins traditionnels, en particulier ceux de Berlin-Ouest . Les importations de marchandises de certains secteurs sensibles sont contingentées . En outre, pour ce qui est plus particulièrement des pays du Benelux et à leur demande, la RFA pratique depuis 1976 un système consistant à interdire pendant six mois la réexportation vers ces pays de certaines marchandises considérées par eux comme sensibles, notamment des marchandises soumises à des quotas d' importation dans le cadre des relations commerciales directes entre le Benelux et la RDA au titre du règlement n° 3420/83 . Eu égard à la décision 85/648/CEE précédemment mentionnée ( voir paragraphe 7 ), il semble qu' aucune des marchandises en cause en l' espèce n' était soumise à pareils quotas à l' époque considérée .
25 . Le gouvernement de la RFA admet que, dans la mesure où aucune réglementation n' est parfaite, si complète soit-elle, il n' est pas exclu que certaines marchandises virtuellement susceptibles de causer des difficultés dans des secteurs spécifiques de l' industrie des Pays-Bas ou du Benelux soient éventuellement réexportées à partir de la RFA . Il fait néanmoins valoir que le volume et la valeur des marchandises originaires de la RDA qui sont réexportées vers d' autres États membres sont si faibles que ces marchandises ne sauraient, sauf dans quelques cas isolés, susciter des difficultés pour les autres États membres . Il ressort des chiffres présentés par l' agent de la Commission à l' audience qu' en 1986, par exemple, la valeur des marchandises en question s' élevait à un total de 45 millions de DM, ce qui ne représentait que 0,03 % du total des exportations de la RFA vers les autres États membres de la Communauté . Les marchandises importées aux Pays-Bas n' entraient que pour 5 millions de DM dans ce total de 45 millions de DM .
26 . Le gouvernement des Pays-Bas n' a pas sérieusement contesté l' efficacité de la réglementation du commerce intérieur allemand assurée par la RFA ni l' argument selon lequel il résulte, en pratique, de cette réglementation qu' il ne peut se produire des difficultés que dans certains cas isolés, et seulement pour certaines catégories de marchandises ou certains secteurs économiques particuliers . Toutefois, il signale qu' avant l' adoption de la politique commune du Benelux il a tenté d' organiser un système dans lequel le ministre des Finances était habilité à appliquer les droits du tarif douanier commun sur les marchandises originaires de la RDA qui étaient importées aux Pays-Bas à partir de la RFA et qui étaient de nature à causer des difficultés substantielles dans certains secteurs de l' industrie . Cette politique supposait de déterminer à l' avance les catégories de marchandises qui étaient susceptibles de susciter des difficultés . En pratique, en raison du très grand nombre de classifications du tarif douanier commun, de l' évolution constante de la situation économique et de la nécessité d' envisager globalement les industries du Benelux, cette politique s' est avérée impossible à mettre en oeuvre du point de vue administratif . La seule autre solution efficace était l' interdiction complète qui est actuellement appliquée par les Pays-Bas .
27 . Il est difficile d' admettre l' idée que les Pays-Bas ne peuvent pas efficacement déterminer à l' avance et suivre de près les catégories de marchandises et de secteurs industriels pour lesquelles peuvent exister des risques de difficultés . Il est à supposer qu' ils doivent bien se livrer à des opérations de cette nature pour imposer ou maintenir des quotas sur certaines marchandises importées directement de la RDA vers le Benelux au titre du règlement n° 3420/83 . Au surplus, en dépit de l' existence de la ligne de conduite commune adoptée par le Benelux en 1975, qui pourrait sembler de nature à rendre pareilles mesures inutiles, force est aussi d' admettre que les pouvoirs publics des Pays-Bas estiment bien possible de surveiller certains secteurs névralgiques pour pouvoir demander à la RFA d' interdire pendant six mois les réexportations de marchandises susceptibles d' éluder les quotas communautaires ou de créer des difficultés dans d' autres domaines .
28 . Compte tenu des mesures déjà adoptées par la RFA et de la possibilité, pour les pouvoirs publics néerlandais, de prendre d' autres mesures moins restrictives, nous en venons à la conclusion que l' interdiction totale de toutes les importations à partir de la RFA de marchandises originaires de la RDA doit être considérée comme excessive et disproportionnée . Nous ajoutons que, dans la mesure où le gouvernement des Pays-Bas n' a pas tenté de soutenir que, par sa nature, la catégorie de marchandises en cause en l' espèce posait un quelconque problème pour un quelconque secteur de l' industrie des Pays-Bas ou du Benelux, il semble que l' interdiction d' importation de ces marchandises ne pouvait même pas constituer une mesure appropriée au sens du paragraphe 3 du protocole .
29 . Enfin, nous évoquerons un problème sur lequel il n' est pas strictement nécessaire de statuer en l' espèce, le problème de savoir si, comme l' a soutenu la Commission dans ses observations écrites et à l' audience, les États membres qui entendent exercer les pouvoirs que leur confère le paragraphe 3 du protocole doivent ou non consulter la Commission et coopérer avec celle-ci pour déterminer les mesures les moins préjudiciables au fonctionnement du marché commun . Cette idée est liée à l' opinion, également exprimée par la Commission, que le paragraphe 3 constitue une dérogation aux règles du marché commun et qu' il doit donc, probablement par analogie avec l' article 115, être appliqué et interprété de façon restrictive . La Commission n' a cependant pas avancé la thèse qu' un défaut de consultation ou de coopération rendait illégales les mesures adoptées par un État membre .
30 . Nous ne saurions admettre la thèse selon laquelle le paragraphe 3 pourrait donner naissance à une quelconque obligation juridique des États membres de consulter la Commission ou de coopérer avec elle . Contrairement au paragraphe 2, le paragraphe 3 est exprimé en des termes qui n' imposent même pas d' informer la Commission . Au surplus, comme nous l' avons précédemment mentionné, le paragraphe 3 ne nous paraît pas constituer en lui-même une dérogation aux règles du marché commun, même si cela ne signifie pas que les pouvoirs qu' il confère aux États membres soient illimités .
31 . Néanmoins, même en l' absence de toute obligation juridique, il nous semble souhaitable que les États membres consultent au moins la Commission afin de s' assurer que les pouvoirs que leur confère le paragraphe 3 sont exercés de façon à la fois efficace et licite . La Commission et la RFA ont indiqué dans leurs observations qu' il existe en pratique une collaboration étroite entre elles au sujet du fonctionnement du commerce intérieur allemand et de l' adoption des mesures préventives visées au paragraphe 2 du protocole, collaboration qui va très au-delà de l' exigence formelle d' information prévue par ledit paragraphe 2 . Étant donné l' existence de cette coopération, il pourrait être utile aux États membres de consulter la Commission avant d' adopter des mesures de sauvegarde en application du paragraphe 3 pour cibler efficacement lesdites mesures, ce qui éviterait en particulier de prendre des mesures faisant double emploi avec d' autres déjà adoptées par la RFA; cette solution contribuerait aussi à garantir un exercice licite des pouvoirs des États membres, c' est-à-dire à éviter que les mesures adoptées ne dépassent ce qui est approprié au sens du paragraphe 3 du protocole .
32 . Nous vous proposons donc de répondre comme suit à la question déférée par la juridiction nationale :
"Le paragraphe 3 du protocole relatif au commerce intérieur allemand et aux problèmes connexes doit être interprété en ce sens qu' une ligne de conduite adoptée par un État membre ou un groupe d' États membres qui, au titre de dispositions interdisant d' y importer sans autorisation depuis la République fédérale d' Allemagne des marchandises originaires de République démocratique allemande, aboutit en fait à refuser toutes les autorisations, sauf pour des marchandises de valeur minime et dépourvues de caractère commercial, est incompatible avec ledit paragraphe 3 lorsque, compte tenu de la mise en oeuvre concrète du régime du commerce intérieur allemand et eu égard en particulier aux mesures de sauvegarde adoptées par la République fédérale d' Allemagne au titre du paragraphe 2 du protocole, l' État membre ou le groupe d' États membres en question n' a pas établi que pareille ligne de conduite était nécessaire pour prévenir des difficultés au sens du paragraphe 3 ."
(*) Langue originale : l' anglais .
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