Conclusie van de advocaat generaal
++++
Mijnheer de President,
mijne heren Rechters,
1 . In deze zaak wordt het Hof om uitlegging gevraagd van punt 3 van het Protocol betreffende de binnenlandse handel van Duitsland en de daarmede samenhangende vraagstukken, in verband met beperkingen die de Nederlandse regering heeft opgelegd ter uitvoering van een door de Benelux-landen vastgestelde gemeenschappelijke gedragslijn inzake de invoer uit de Bondsrepubliek Duitsland ( hierna : Bondsrepubliek ) van goederen van oorsprong uit de Duitse Democratische Republiek ( hierna : DDR ).
De relevante wettelijke bepalingen
2 . Het Protocol betreffende de binnenlandse handel van Duitsland en de daarmede samenhangende vraagstukken, is een bijlage bij het EEG-Verdrag en maakt hiervan krachtens artikel 239 EEG-Verdrag een integrerend deel uit .
3 . De preambule van het protocol verwijst naar de "thans tengevolge van de deling van Duitsland heersende toestanden ". Punt 1 van het Protocol luidt :
"Aangezien het handelsverkeer tussen de Duitse gebieden waar de Grondwet voor de Bondsrepubliek Duitsland geldt, en de Duitse gebieden waar die Grondwet niet wordt toegepast, deel uitmaakt van de binnenlandse handel van Duitsland, vereist de toepassing van het Verdrag in Duitsland geen enkele wijziging van de thans voor die binnenlandse handel bestaande regeling ."
4 . Ingevolge punt 2 van het Protocol moet iedere Lid-Staat de akkoorden inzake het handelsverkeer met de Duitse gebieden waar de Grondwet voor de Duitse gebieden niet wordt toegepast ( dat wil zeggen de DDR ), alsmede hun uitvoeringsbepalingen ter kennis brengen van de andere Lid-Staten en van de Commissie . Voorts dient iedere Lid-Staat ervoor te waken, "dat deze uitvoering niet in tegenspraak is met de beginselen van de gemeenschappelijke markt" en met name passende maatregelen te treffen "om te vermijden, dat het economische bestel van de andere Lid-Staten wordt geschaad ". In verband met de hierna ( nr . 7 ) beschreven ontwikkeling van de gemeenschappelijke handelspolitiek van de Gemeenschap, zijn de uit punt 2 voortvloeiende verplichtingen nu nog slechts van belang voor de Bondsrepubliek, aangezien zij thans de enige Lid-Staat is, die juist op grond van de door het Protocol in stand gelaten regeling betreffende de binnenlandse handel van Duitsland autonome bilaterale handelsrelaties met de DDR handhaaft .
5 . Punt 3 luidt :
"Iedere Lid-Staat kan passende maatregelen treffen ten einde te verhinderen dat voor hem moeilijkheden ontstaan uit de handel tussen een Lid-Staat en de Duitse gebieden waar de Grondwet voor de Bondsrepubliek Duitsland niet wordt toegepast ."
6 . De door het Protocol in stand gelaten regeling betreffende de binnenlandse handel van Duitsland gaat terug op de overeenkomst van Berlijn van 20 september 1951 tussen de Duitse monetaire zones ( de thans vigerende versie is gepubliceerd in Bundesanzeiger nr . 91 van 18.5.1985, blz . 5017 ) en op verscheidene, in 1949 en 1950 door de militaire bezettingsautoriteiten vastgestelde wetten en regelingen . Dit stelsel is nader uitgewerkt bij een door de Bondsrepubliek autonoom vastgestelde uitvoeringsregeling . Volgens de thans toegepaste regeling zijn goederen van oorsprong uit de DDR, die rechtstreeks in de Bondsrepubliek worden ingevoerd, niet onderworpen aan de douanerechten van het gemeenschappelijk douanetarief, de landbouwheffingen of de invoercontingenten die zijn vastgesteld op grond van de gemeenschappelijke handelspolitiek van de Gemeenschap . Bovendien mogen importeurs van goederen uit de DDR 11 % van de factuurprijs van de goederen van de verschuldigde BTW aftrekken . Deze 11 % komen overeen met het theoretische BTW-bedrag dat geacht wordt in de DDR te zijn betaald .
7 . Voor de rechtstreekse handelsbetrekkingen tussen de DDR en de andere Lid-Staten dan de Bondsrepubliek is het Protocol niet meer van belang; zij worden geregeld door de gemeenschappelijke handelspolitiek van de Gemeenschap . Zo gelden voor de rechtstreekse invoer uit de DDR naar andere Lid-Staten dan de Bondsrepubliek de douanerechten van het gemeenschappelijk douanetarief, de landbouwheffingen en de gemeenschappelijke regelingen van de Gemeenschap voor de invoer in de Gemeenschap van produkten uit landen met staatshandel . Deze gemeenschappelijke regelingen zijn neergelegd in verordening nr . 1765/82 van de Raad ( PB 1982, L 195, blz . 1, zoals gewijzigd ) inzake de gemeenschappelijke regeling voor de invoer uit landen met staatshandel, die voorziet in onbeperkte invoer van in de bijlage bij de verordening genoemde produkten, behoudens de mogelijkheid van vrijwaringsmaatregelen, alsmede in verordening ( EEG ) nr . 3420/83 van de Raad betreffende de invoerregelingen voor de produkten van oorsprong uit landen met staatshandel die op communautair niveau niet zijn geliberaliseerd ( PB 1983, L 346, blz . 6, zoals gewijzigd ). Ingevolge laatstgenoemde verordening, waarin de Benelux-landen als één Lid-Staat worden behandeld, moet de Raad voor 1 december van elk jaar de invoercontingenten vaststellen, die door de Lid-Staten voor het daaropvolgende jaar worden geopend . Voor 1986, het in casu relevante jaar, waren de invoercontingenten vastgesteld bij beschikking nr . 85/648/EEG van de Raad ( PB 1985, L 382, blz . 1 ). De Gemeenschap heeft nog geen algemeen handelsakkoord met de DDR gesloten, zoals zij wel heeft gedaan met enige andere landen met staatshandel . Ik wil hieraan nog toevoegen, dat wanneer Lid-Staten economische moeilijkheden willen voorkomen die een gevolg zijn van de invoer van uit de DDR afkomstige goederen die rechtstreeks zijn ingevoerd in een andere Lid-Staat dan de Bondsrepubliek, zij ingevolge artikel 115 om voorafgaande toestemming van de Commissie moeten verzoeken indien zij een toezicht of beschermende maatregelen willen invoeren ( zie bij voorbeeld beschikking nr . 87/157/EEG van de Commissie houdende machtiging van de Franse Republiek tot toepassing van een intercommunautair toezicht ten aanzien van de invoer van bepaalde produkten van oorsprong uit de DDR, die in bepaalde Lid-Staten in het vrije verkeer worden gebracht ( PB 1987, L 65, blz . 19 ).
8 . Terwijl de rechtstreekse invoer uit de DDR naar andere Lid-Staten dan de Bondsrepubliek dus op gemeenschapsniveau is geregeld, hebben deze Lid-Staten andere regelingen vastgesteld voor de invoer uit de Bondsrepubliek van goederen van oorsprong uit de DDR . In 1975 stelden de Benelux-landen een gedragslijn vast, volgens welke voor dergelijke importen in beginsel geen vergunningen zouden worden afgegeven, tenzij een weigering uit het oogmerk van behoorlijk bestuur onredelijk zou zijn . Deze gedragslijn was neergelegd in een "aanvullende instructie" van 30 juni 1975, die werd toegezonden aan de instanties die in ieder Benelux-land verantwoordelijk waren voor de afgifte van de invoervergunningen . Op 3 juli 1975 werd de instructie goedgekeurd door de Subcommissie voor de handelspolitiek van de Benelux en werd zo een onderdeel van de gemeenschappelijke handelsregeling van de Benelux .
9 . In Nederland is volgens artikel 2 van het Invoerbesluit landen 1981 ( houdende regelen ten aanzien van de invoer van goederen, die van oorsprong zijn uit bepaalde landen, Stbl . 576 ) de invoer van goederen die van oorsprong zijn uit onder meer de DDR, zonder vergunning van de bevoegde minister verboden . Volgens artikel 1, lid 1, van de Vrijstellingsbeschikking niet-landbouwgoederen EG 1981 ( Stcrt . 253 ) geldt het vergunningsvereiste niet voor de goederen die zich in het vrije verkeer van Lid-Staten bevinden . Artikel 1, lid 2, van deze beschikking bepaalt echter dat deze vrijstelling niet geldt voor goederen welke van oorsprong zijn uit de DDR . Bijgevolg vallen deze goederen onder de in 1975 door de Benelux-landen vastgestelde gedragslijn .
De feiten
10 . Verzoekster in het hoofdgeding, Schaefer Shop BV, is een filiaal van een in de Bondsrepubliek gevestigde vennootschap naar Duits recht . Schaefer Shop vroeg bij de bevoegde Nederlandse autoriteiten een vergunning aan voor de invoer van kogelpennen, leren bergingsmiddelen en verscheidene kantoorartikelen van oorsprong uit de DDR, voor een totale waarde van 40 000 DM . Uit de verwijzingsbeschikking blijkt dat de goederen waarvoor een invoervergunning werd gevraagd, deel uitmaken van een in de "Brigitte"-catalogus voorkomend programma van relatiegeschenken, dat in een aantal EG-landen via vestigingen aldaar wordt gevoerd . Schaefer Shop wenste de goederen te betrekken van een Duitse firma, Brigitte Geschenke GmbH, die ze had ingevoerd uit de DDR .
11 . Het verzoek om een invoervergunning werd bij brief van 4 april 1986 door de Centrale Dienst In - en Uitvoer namens de minister van Economische Zaken afgewezen . Tegen deze weigering kwam Schaefer Shop in beroep bij het College van Beroep voor het Bedrijfsleven . In zijn verweerschrift merkte de minister van Economische Zaken op, dat voor goederen die krachtens de regeling betreffende de binnenlandse handel van Duitsland vanuit de DDR in de Bondsrepubliek werden ingevoerd, geen douanerechten of invoercontingenten golden en dat indien dergelijke goederen vervolgens weer werden uitgevoerd naar andere Lid-Staten, zij de concurrentie zouden kunnen vervalsen en de voor rechtstreekse invoer uit de DDR geldende invoercontingenten zouden kunnen worden omzeild . De weigering van een invoervergunning aan Schaefer Shop berustte op een gemeenschappelijke gedragslijn van de Benelux van 1975, op grond waarvan Nederland de invoer uit de Bondsrepubliek van goederen van oorsprong uit de DDR de facto geheel verbood, behalve voor goederen die een beperkte waarde vertegenwoordigden en die niet-commercieel van aard waren . Daar de gemeenschappelijke gedragslijn het enige doeltreffende middel was om de door de wederuitgevoerde goederen veroorzaakte problemen op te lossen, moest zij als een "passende" maatregel in de zin van punt 3 van het Protocol worden aangemerkt .
12 . Van oordeel dat het argument van de minister de vraag deed rijzen, of deze gedragslijn van de Benelux verenigbaar was met de vereisten van het Protocol, heeft het College van Beroep voor het Bedrijfsleven bij beschikking van 8 januari 1988 de behandeling van de zaak geschorst en het Hof de volgende prejudiciële vraag voorgelegd :
"Dient paragraaf 3 van het aan het EEG-Verdrag gehechte Protocol betreffende de binnenlandse handel van Duitsland en daarmede samenhangende vraagstukken, aldus te worden uitgelegd dat daarmee verenigbaar is een gedragslijn van een Lid-Staat of een groep Lid-Staten, volgens welke - bij een verbod van invoer, behoudens vergunning, in die Lid-Staat of groep van Lid-Staten ten aanzien van goederen die van oorsprong zijn uit de DDR en in de BRD in het vrije verkeer van de Gemeenschap gebracht zijn - iedere vergunning, behoudens voor goederen die een beperkte waarde vertegenwoordigen en die niet-commercieel van aard zijn, feitelijk wordt geweigerd?"
Uitlegging van het Protocol
13 . De vraag waarom het hier in wezen gaat, is hoe ruim de bevoegdheid van de Lid-Staten is om krachtens punt 3 van het Protocol vrijwaringsmaatregelen te nemen, en in het bijzonder of een de facto algeheel verbod voor alle categorieën invoer ( behoudens die welke een beperkte waarde vertegenwoordigen of niet-commercieel van aard zijn ) kan worden aangemerkt als een "passende maatregel" in de zin van punt 3 . Bij de uitlegging van dit punt dient te worden uitgegaan van de tekst ervan, de plaats in de regeling van het Protocol als geheel, en van de eisen van het evenredigheidsbeginsel .
14 . Gelet op de tekst van punt 3, is het duidelijk dat de bevoegdheid om passende maatregelen te nemen, een autonome bevoegdheid is : de bepaling stelt niet het vereiste van een voorafgaande machtiging, raadpleging of zelfs kennisgeving . Duidelijk is ook, dat de door een Lid-Staat genomen maatregelen preventief kunnen zijn en dat er geen feitelijke moeilijkheden behoeven te bestaan voordat stappen worden genomen . Dit laatste punt blijkt vooral uit de Franse en Italiaanse taalversie : "difficultés pouvant résulter" respectievelijk "difficoltà eventualmente derivanti" ( cursivering van mij ).
15 . Punt 3 moet worden gelezen in de context van het Protocol als geheel . In zijn arrest in zaak 14/74 ( Norddeutsches Vieh - und Fleischkontor, Jurispr . 1974, blz . 899 ), overwoog het Hof met betrekking tot punt 1 :
"dat deze regeling de Bondsrepubliek Duitsland slechts beoogt te ontheffen van toepassing van de communautaire rechtsregels op de binnenlandse handel van Duitsland;
dat deze ontheffing niet tot gevolg heeft dat de Duitse Democratische Republiek deel uitmaakt van de Gemeenschap, maar dat voor haar als niet tot de Gemeenschap behorend gebied een bijzondere regeling geldt" ( r.o . 6 ).
Deze uitspraak werd bevestigd in zaak 23/79 ( Gefluegelschlachterei Freystadt, Jurispr . 1979, blz . 2789 ), waarin wordt overwogen :
"deze regeling ( beoogt ) de Bondsrepubliek Duitsland slechts te ontheffen van de verplichting de communautaire rechtsregels op de binnenlandse handel van Duitsland toe te passen . Daarmee geldt voor de Duitse Democratische Republiek als een gebied dat niet tot de Gemeenschap behoort maar dat ten opzichte van de Bondsrepubliek Duitsland evenmin het karakter van een derde land heeft, een bijzondere regeling" ( r.o . 6 ).
16 . Punt 2 betreft de uitvoering van bilaterale handelsakkoorden met de DDR en heeft, zoals hiervoor is opgemerkt, onder de huidige omstandigheden enkel betrekking op de in punt 1 in stand gelaten bijzondere regeling van de binnenlandse handel van Duitsland . Hierin worden de Bondsrepubliek in verband met deze uitvoering bepaalde verplichtingen opgelegd . Zo moeten de akkoorden inzake het handelsverkeer met de DDR, alsmede de uitvoeringsbepalingen daarvan ter kennis worden gebracht van de andere Lid-Staten en de Commissie . Voorts moet de Bondsrepubliek ervoor zorgen, dat de uitvoering van deze akkoorden geen concurrentievervalsing ten gevolge heeft en in het bijzonder moet zij passende maatregelen nemen om te vermijden, dat het economisch bestel van de andere Lid-Staten wordt geschaad .
17 . Ten slotte wordt de andere Lid-Staten in punt 3 de bevoegdheid verleend om passende maatregelen te treffen ten einde te verhinderen dat voor hen moeilijkheden ontstaan uit de handel tussen een Lid-Staat en de DDR . Wederom heeft deze bevoegdheid onder de huidige omstandigheden enkel betrekking op de moeilijkheden die een gevolg zijn van de uitvoering van de bijzondere regeling van de binnenlandse handel van Duitsland .
18 . Uit de hiervoor geschetste algemene regeling van het Protocol kunnen enige conclusies worden getrokken die een in beginsel minder restrictieve uitlegging van de bevoegdheden van de Lid-Staten ex punt 3 van het Protocol suggereren dan de uitlegging die het Hof bij voorbeeld heeft gegeven aan artikel 115 EEG-Verdrag, een bepaling die een rechtstreekse afwijking van de regels van de gemeenschappelijke markt toestaat met betrekking tot goederen van oorsprong uit derde landen, die zich in het vrije verkeer bevinden, als bedoeld in artikel 10, lid 1 .
19 . Punt 1 van het Protocol beoogt dus de bijzondere handelsbetrekkingen tussen de Bondsrepubliek en de DDR, die dateren van voor de oprichting van de EEG, te bestendigen . Tot dit doel behoort evenwel niet dat de DDR krachtens het Protocol ook geprivilegieerde handelsbetrekkingen met andere Lid-Staten zou moeten hebben . In de opzet van het Protocol is het eerder punt 1 dan punt 3, waarin van het gemeenschapsrecht wordt afgeweken . Daarentegen betreffen punt 3 en een gedeelte van punt 2 de gevolgen van de in punt 1 vervatte afwijking . In feite is de precieze status van de op grond van de bijzondere regeling van het handelsverkeer uit de DDR in de Bondsrepubliek ingevoerde goederen onzeker . Terwijl het de duidelijke bedoeling is van punt 1 van het Protocol, dat dergelijke goederen voor het handelsverkeer in de Bondsrepubliek dienen te worden gelijkgesteld met goederen van oorsprong uit de Bondsrepubliek, kunnen zij niet worden geacht, zich in het vrije verkeer in de Gemeenschap te bevinden, aangezien niet is voldaan aan de vereisten van artikel 10, lid 1, EEG-Verdrag, te weten het verrichten van de invoerformaliteiten en het voldoen van de douanerechten . Tevens lijkt juist het feit dat in de punten 2 en 3 de bevoegdheid is toegekend om vrijwaringsmaatregelen te treffen, te betekenen dat het Protocol ervan uitgaat dat de goederen weer naar andere Lid-Staten kunnen worden uitgevoerd . Ik ben daarom van mening, dat wanneer dergelijke goederen weer worden uitgevoerd, zij een bijzondere status hebben, die ergens ligt tussen die van goederen die zich in het vrije verkeer bevinden, in de zin van artikel 10, lid 1, en die van goederen die zich niet in het vrije verkeer bevinden en derhalve in beginsel niet kunnen profiteren van de regels betreffende het vrije verkeer van goederen .
20 . Tevens blijkt bij bestudering van de algemene opzet van het Protocol, dat de bevoegdheden van de Lid-Staten ex punt 3 sterk gelimiteerd zijn; zij hebben namelijk een subsidiair en voorwaardelijk karakter . Zoals reeds gezegd, dient de Bondsrepubliek de bijzondere regeling van het binnenlandse handelsverkeer van Duitsland uit te voeren en moet zij in dat verband ervoor zorgen, dat de regeling niet leidt tot concurrentievervalsing en moet zij stappen nemen om te vermijden dat het economische bestel van de andere Lid-Staten wordt geschaad . Hieruit volgt mijns inziens, dat de verantwoordelijkheid om maatregelen te treffen ter vermijding van voor andere Lid-Staten uit deze regeling voortvloeiende moeilijkheden primair bij de Bondsrepubliek berust, en dat de andere Lid-Staten bij de uitoefening van hun bevoegdheden ex punt 3 derhalve rekening moeten houden met de feitelijke uitvoering van de regeling door de Bondsrepubliek en in het bijzonder met alle maatregelen die de Bondsrepubliek heeft getroffen om moeilijkheden te voorkomen . Dezelfde conclusie volgt uit de bewoordingen van punt 3, dat de Lid-Staten de bevoegdheid geeft om "passende maatregelen" te treffen, alsook uit de werking van het evenredigheidsbeginsel, dat in het gemeenschapsrecht een algemene gelding heeft . Volgens dit beginsel moet, zoals bekend, het middel ter bereiking van een bepaald doel evenredig zijn aan het belang van dit doel en mag het niet meer lasten veroorzaken dan noodzakelijk zijn ter bereiking van dat doel .
21 . Ter zake betoogt de regering van de Bondsrepubliek, die wordt ondersteund door de Commissie, in haar schriftelijke en mondelinge opmerkingen, dat de invoer uit de DDR op grond van de regeling van de binnenlandse handel van Duitsland zowel wat de prijzen als de hoeveelheden betreft, zo strikt is geregeld dat de wederuitvoer naar andere Lid-Staten, behoudens in op zichzelf staande gevallen, waarschijnlijk geen problemen oplevert voor die andere Lid-Staten .
22 . De Bondsrepubliek wijst erop, dat voor alle invoer uit de DDR een vergunning - en controlestelsel geldt . De betaling van uit de DDR betrokken goederen geschiedt niet in convertibele deviezen, maar door een bijzondere verrekeningsregeling waarvan de uitvoering berust bij de centrale bank van de Bondsrepubliek respectievelijk de DDR . Deze bijzondere verrekeningsregeling waarborgt dat de autoriteiten op de hoogte zijn van alle invoertransacties . Verder past de Bondsrepubliek een strenge prijscontrole toe om te verzekeren, dat de prijs van de op grond van de regeling betreffende de binnenlandse handel van Duitsland uit de DDR ingevoerde goederen in beginsel gelijk is aan de marktprijs voor dezelfde soort goederen in de Bondsrepubliek . De bijzondere BTW-reductie die de Bondsrepubliek verleent wanneer goederen eerst uit de DDR worden ingevoerd, wordt niet verleend wanneer de goederen later worden wederuitgevoerd . Wat nog overblijft, is de vrijstelling van douanerechten, die niet langer een belangrijk voordeel is nu deze rechten sterk zijn verlaagd .
23 . Volgens de Bondsrepubliek is het onwaarschijnlijk dat deze maatregelen tot gevolg hebben dat de invoer in andere Lid-Staten van goederen die eerst uit de DDR in de Bondsrepubliek zijn ingevoerd, in de praktijk aantrekkelijker zal zijn dan het alternatief van rechtstreekse invoer uit de DDR . De Bondsrepubliek voegt hieraan toe, dat de exporteurs in de DDR wegens de speciale verrekeningsregeling in combinatie met de vrijstelling van douanerechten en de BTW-reductie hogere prijzen vragen voor naar de Bondsrepubliek uitgevoerde goederen . Tevens brengt de behoefte van de DDR aan harde valuta ( die zij wegens de speciale verrekeningsregeling niet kan verkrijgen uit de binnenlandse handel van Duitsland ) de exporteurs in de DDR ertoe lagere prijzen aan te bieden voor rechtstreekse uitvoer naar andere Lid-Staten .
24 . Met betrekking tot de hoeveelheid en de aard van de krachtens de bijzondere regeling ingevoerde goederen wijst de Bondsrepubliek erop, dat de regeling in beginsel bedoeld is om bepaalde traditionele behoeften te dekken en in het bijzonder die van West-Berlijn . Voor de invoer van goederen in bepaalde gevoelige sectoren gelden contingenten . Voorts heeft de Bondsrepubliek met name voor de Benelux-landen op hun verzoek sinds 1976 een verbod gehandhaafd, volgens hetwelk bepaalde goederen die door die landen als voor hen gevoelig worden beschouwd, met name goederen waarvoor krachtens verordening nr . 3420/83 in de rechtstreekse handelsbetrekkingen tussen de Benelux en de DDR invoercontingenten gelden, gedurende zes maanden niet mogen worden wederuitgevoerd . Volgens de hiervoor ( nr . 7 ) genoemde beschikking nr . 85/648/EEG lijken voor de goederen in de onderhavige zaak op het relevante tijdstip dergelijke contingenten niet te hebben gegolden .
25 . De Bondsrepubliek erkent dat aangezien geen enkele regeling, hoe gedetailleerd ook, helemaal volmaakt is, misschien goederen uit de Bondsrepubliek kunnen zijn wederuitgevoerd, die in beginsel moeilijkheden zouden kunnen veroorzaken in bijzondere sectoren van de industrie van Nederland of de Benelux . Zij wijst er echter op dat de omvang en de waarde van de goederen, van oorsprong uit de DDR, die naar andere Lid-Staten zijn wederuitgevoerd, zo gering zijn, dat dergelijke goederen, behalve in op zichzelf staande gevallen, voor de andere Lid-Staten geen moeilijkheden kunnen opleveren . Uit de door de vertegenwoordiger van de Commissie ter terechtzitting overgelegde cijfers blijkt, dat bij voorbeeld in 1986 de waarde van deze goederen in totaal 45 miljoen DM bedroeg, ofwel slechts 0,03 % van de totale uitvoer uit de Bondsrepubliek naar andere EG-Lid-Staten . Van deze totale waarde van 45 miljoen DM zijn slechts goederen ter waarde van 5 miljoen DM in Nederland ingevoerd .
26 . De Nederlandse regering heeft de doelmatigheid van de wijze waarop de Bondsrepubliek de binnenlandse handel van Duitsland heeft geregeld, niet ernstig gekritiseerd . Noch heeft zij het argument bestreden dat die regeling tot gevolg heeft, dat in de praktijk naar alle waarschijnlijkheid enkel in op zichzelf staande gevallen moeilijkheden zullen rijzen met betrekking tot bepaalde categorieën goederen of bijzondere industriesectoren . Zij wijst er echter op, dat zij vóór de vaststelling van de gemeenschappelijke Benelux-gedragslijn geprobeerd heeft een regeling toe te passen, waarbij de minister van Financiën bevoegd was douanerechten van het gemeenschappelijk douanetarief te heffen op goederen van oorsprong uit de DDR, die in Nederland vanuit de Bondsrepubliek werden ingevoerd, indien die goederen grote moeilijkheden voor bepaalde industriesectoren zouden opleveren . Deze beleidslijn hield in dat vooraf de categorieën goederen moesten worden vastgesteld die waarschijnlijk moeilijkheden zouden veroorzaken . In de praktijk bleek deze beleidslijn wegens het grote aantal GDT-posten, de steeds veranderende economische situatie en de noodzaak de industrieën van de gehele Benelux in het onderzoek te betrekken, administratief onmogelijk uitvoerbaar . De enige effectieve alternatieve maatregel was een algeheel verbod als thans door Nederland wordt toegepast .
27 . Het is moeilijk te aanvaarden, dat Nederland de categorieën goederen en industriesectoren ten aanzien waarvan waarschijnlijk moeilijkheden zullen ontstaan, niet doeltreffend van tevoren kan bepalen en deze onder toezicht kan blijven houden . Het moet dit vermoedelijk toch al doen ten einde voor bepaalde goederen, die krachtens verordening nr . 3420/83 rechtstreeks uit de DDR in de Benelux worden ingevoerd, contingenten te kunnen opleggen of te handhaven . Voorts moet ondanks het bestaan van de Benelux-gedragslijn van 1975, die dergelijke maatregelen onnodig zou moeten maken, ook worden aangenomen dat de Nederlandse regering in staat is om gevoelige sectoren te controleren, ten einde de Bondsrepubliek te verzoeken om een uitvoerverbod van zes maanden op te leggen voor goederen die de gemeenschapscontingenten zouden kunnen omzeilen of moeilijkheden op andere gebieden zouden kunnen veroorzaken .
28 . Ik leid hieruit af, dat vanwege de reeds door de Bondsrepubliek genomen maatregelen en het feit dat de Nederlandse regering alternatieve, minder beperkende maatregelen kan nemen, het volledige verbod van alle importen uit de Bondsrepubliek, van oorsprong uit de DDR, buitensporig en onevenredig moet worden beschouwd . Ik zou hieraan willen toevoegen dat aangezien de Nederlandse regering niet heeft betoogd dat het onderhavige type goederen in casu in verband met hun aard problemen opleverde voor de industrie van Nederland of de Benelux, zelfs het alternatief van een verbod op de invoer van dergelijke goederen kennelijk niet een passende maatregel in de zin van punt 3 lijkt te zijn .
29 . Ten slotte zou ik een probleem aan de orde willen stellen dat in casu niet echt behoeft te worden beslist . Het betreft de suggestie van de Commissie in haar schriftelijke opmerkingen, die zij ter terechtzitting heeft herhaald; bij de uitoefening van hun bevoegdheden krachtens punt 3 van het Protocol zouden de Lid-Staten de Commissie moeten raadplegen en met haar moeten samenwerken om maatregelen te treffen die de werking van de gemeenschappelijke markt zo min mogelijk verstoren . Deze suggestie houdt verband met de ook door de Commissie verdedigde opvatting, dat in punt 3 wordt afgeweken van het gemeenschapsrecht, zodat het strikt moet worden uitgelegd en toegepast, vermoedelijk naar analogie van artikel 115 . De Commissie suggereert evenwel niet dat wanneer raadpleging of samenwerking achterwege blijft, dit een maatregel van een Lid-Staat onwettig maakt .
30 . Ik kan niet aanvaarden, dat uit punt 3 een wettelijke verplichting voor de Lid-Staten voortvloeit, om de Commissie te raadplegen of met haar samen te werken . Anders dan in punt 2, wordt in punt 3 zelfs niet vereist dat de Commissie op de hoogte wordt gehouden . Bovendien dacht ik niet - ik heb het hiervoor reeds gezegd - dat punt 3 op zichzelf een afwijking vormt van het gemeenschapsrecht, hoewel dit niet betekent dat de bevoegdheden van de Lid-Staten op grond van dit punt onbegrensd zijn .
31 . Ook al ontbreekt een wettelijke verplichting, toch is het mijns inziens wenselijk dat de Lid-Staten op zijn minst de Commissie raadplegen om te verzekeren dat hun bevoegdheden ex punt 3 zowel doelmatig als wettig worden uitgeoefend . De Commissie en de Bondsrepubliek hebben in hun opmerkingen te kennen gegeven, dat zij in de praktijk nauw samenwerken bij de toepassing van de regeling betreffende de binnenlandse handel van Duitsland en de vaststelling van preventieve maatregelen krachtens punt 2 van het Protocol, en dat deze samenwerking veel verder gaat dan het in punt 2 vervatte formele informatievereiste . Gelet op deze bestaande samenwerking, zou raadpleging van de Commissie door de andere Lid-Staten alvorens zij beschermende maatregelen krachtens punt 3 vaststellen, hen kunnen helpen om de juiste maatregelen te treffen, in het bijzonder door doublures met reeds door de Bondsrepubliek getroffen maatregelen te vermijden; ook zou deze raadpleging ertoe kunnen bijdragen dat wordt gewaarborgd dat de bevoegdheden van de Lid-Staten wettig worden uitgeoefend, dat wil zeggen dat de genomen maatregelen niet verder gaan dan hetgeen passend is, in de zin van punt 3 van het Protocol .
32 . Mitsdien geef ik in overweging de vraag van de nationale rechter te beantwoorden als volgt :
"Punt 3 van het Protocol betreffende de binnenlandse handel van Duitsland en daarmede samenhangende vraagstukken, moet aldus worden uitgelegd, dat daarmee niet verenigbaar is een gedragslijn van een Lid-Staat of een groep Lid-Staten, volgens welke - krachtens bepalingen waarbij de invoer van goederen, van oorsprong uit de Duitse Democratische Republiek, in die Lid-Staat of groep van Lid-Staten vanuit de Bondsrepubliek Duitsland, behoudens vergunning, wordt verboden - iedere vergunning, behoudens voor goederen die een beperkte waarde vertegenwoordigen en die niet-commercieel van aard zijn, feitelijk wordt geweigerd, indien deze Lid-Staat of groep Lid-Staten niet heeft aangetoond dat deze gedragslijn, gelet op de feitelijke toepassing van de regeling betreffende de binnenlandse handel van Duitsland en in het bijzonder op de door de Bondsrepubliek Duitsland krachtens punt 2 van het Protocol vastgestelde vrijwaringsmaatregelen, noodzakelijk is om moeilijkheden te verhinderen, als bedoeld in punt 3 ."
(*) Oorspronkelijke taal : Engels .
Full & Egal Universal Law Academy