Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. No presente processo, pede-se ao Tribunal que decida sobre a interpretação do n.° 3 do protocolo relativo ao comércio interno alemão e às questões com ele relacionadas, a propósito de medidas restritivas impostas pelas autoridades dos Países Baixos, em aplicação de uma "linha de conduta" comum, que os países do Benelux adoptaram relativamente às mercadorias originárias da República Democrática alemã (doravante "RDA"), importadas da República Federal da Alemanha (doravante "RFA").
O quadro jurídico
2. O protocolo relativo ao comércio interno alemão e às questões com ele relacionadas (doravante "protocolo"), foi anexado ao Tratado CEE, do qual faz parte integrante por força do artigo 239.° deste último.
3. O preâmbulo do protocolo refere-se às "condições actualmente existentes em consequência da divisão da Alemanha". O seu n.° 1 dispõe:
"Considerando que fazem parte do comércio interno alemão as trocas comerciais entre os territórios alemães sujeitos à lei fundamental da República Federal da Alemanha e os territórios alemães que não se encontram sujeitos a esta lei fundamental, a aplicação do Tratado na Alemanha não exige qualquer modificação do regime actual desse comércio."
4. O n.° 2 do protocolo prevê que cada Estado-membro informará os outros Estados-membros e a Comissão de quaisquer acordos relativos às trocas comerciais com os territórios alemães que não se encontram sujeitos à lei fundamental da República Federal da Alemanha (quer dizer, a RDA), bem como das disposições de execução desses acordos. Além disso, cada Estado-membro velará por que "esta execução não contrarie os princípios fundamentais do mercado comum e tomará, designadamente as medidas adequadas a fim de evitar os prejuízos que possam ser causados nas economias dos outros Estados-membros". Tendo em conta a evolução da política comercial comum da Comunidade, como referiremos adiante (n.° 7), as obrigações que decorrem do n.° 2 apenas interessam actualmente à RFA, uma vez que é agora o único Estado-membro que, precisamente em virtude do sistema do comércio interno alemão preservado pelo protocolo, mantém relações comerciais bilaterais autónomas com a RDA.
5. O n.° 3 estabelece que:
"Cada Estado-membro pode tomar medidas adequadas, a fim de obviar as dificuldades que para ele possam resultar do comércio entre um Estado-membro e os territórios alemães que não se encontram sujeitos à lei fundamental da República Federal da Alemanha."
6. O sistema de comércio interno alemão preservado pelo protocolo remonta ao acordo de Berlim de 20 de Setembro de 1951, celebrado entre as zonas monetárias alemãs (a versão em vigor está publicada no Bundesanzeiger n.° 91, de 18.5.1985, p. 5017), e a diversas leis e regulamentos adoptados em 1949 e 1950 pelas autoridades militares de ocupação. Os pormenores de funcionamento do sistema são regidos por regulamentos adoptados autonomamente pela RFA. No quadro deste sistema, tal como funciona actualmente, as mercadorias originárias da RDA que entrem directamente na RFA não estão sujeitas aos direitos alfandegários da pauta aduaneira comum, nem às imposições agrícolas, nem às quotas de importação fixadas ao abrigo da política comercial comum da Comunidade. Além disso, os importadores de mercadorias originárias da RDA estão autorizados a deduzir do IVA 11% do preço facturado devido pelas mercadorias, o que corresponde ao montante teórico de IVA considerado como tendo sido pago na RDA.
7. As relações comerciais directas entre a RDA e os Estados-membros que não sejam a RFA já não se regem pelo protocolo e subordinam-se à política comercial comum da Comunidade. Assim, as mercadorias originárias da RDA importadas directamente para os Estados-membros que não sejam a RFA estão submetidas aos direitos alfandegários da pauta aduaneira comum, às imposições agrícolas e ao regime comum aplicável às importações de países de comércio de Estado. Este regime comum é definido pelo Regulamento (CEE) n.° 1765/82 do Conselho (JO 1982, L 195, p. 1; EE 11 F 15, p. 249, posteriormente modificado), relativo ao regime comum aplicável às importações de países de comércio de Estado, regulamento que prevê que as importações dos produtos enumerados no seu anexo não estão submetidas a qualquer restrição, sob reserva da possibilidade de adoptar medidas de salvaguarda, e pelo Regulamento (CEE) n.° 3420/83 do Conselho (JO 1983, L 346, p. 6; EE 11 F19, p. 8, posteriormente modificado), relativo aos regimes de importação dos produtos originários dos países de comércio de Estado não liberalizados a nível da Comunidade. Por força deste segundo regulamento, que trata os países do Benelux como constituindo um único Estado-membro, o Conselho deve aprovar, antes de 1 de Dezembro de cada ano, os contingentes de importação a abrir pelos Estados-membros para o ano seguinte. Para 1986, ano em causa nos factos deste litígio, as quotas de importação tinham sido fixadas pela Decisão 85/648/CEE do Conselho (JO 1985, L 382, p. 1). A Comunidade ainda não celebrou um acordo comercial global com a RDA, como o fez com outros países de comércio de Estado. Acrescento que os Estados-membros, quando querem prevenir dificuldades económicas que resultem de importações directas de mercadorias originárias da RDA para um Estado-membro que não seja a RFA, devem pedir autorização prévia à Comissão, ao abrigo do artigo 115.° do Tratado, para adoptar medidas de vigilância ou de protecção ((ver, por exemplo, a decisão 87/157/CEE da Comissão, que autoriza a República francesa a proceder a uma vigilância intracomunitária das importações de certos produtos, originários da República Democrática Alemã e postos em livre prática em certos Estados-membros (JO 1987, L 65, p. 19)).
8. Enquanto que as importações directas de mercadorias orignárias da RDA para os Estados-membros que não sejam a RFA estão, portanto, regulamentadas a nível comunitário, os referidos Estados-membros adoptaram soluções diversas para as importações a partir da RFA de mercadorias originárias da RDA. Em 1975, os países do Benelux adoptaram uma linha de conduta que consiste em recusar, em princípio, qualquer autorização para estas importações, a menos que a recusa seja incompatível com os interesses de uma boa administração. Esta linha de conduta foi formulada numa "instrução complementar" de 30 de Junho de 1975, que foi dirigida às instâncias encarregadas de emitir as autorizações de importação em cada um dos países do Benelux. Em 3 de Julho de 1975, esta instrução foi aprovada pela subcomissão para a política comercial do Benelux e tornou-se, assim, parte integrante das regras comerciais comuns do Benelux.
9. Nos Países Baixos, o artigo 2.° da Invoerbesluit landen de 1981 (relativa às importações provenientes de certos países, Stbl. n.° 576) proíbe designadamente, as importações de mercadorias originárias da RDA, salvo autorização do ministro competente. O artigo 1.°, n.° 1, da Vrijstellingsbeschikking niet-landbouwgoederen EG 1981 (regulamento que respeita à franquia de direitos das mercadorias não agrícolas provenientes da Comunidade, Stcrt. n.° 253) isenta da obrigação de obter uma autorização as mercadorias postas em livre prática nos Estados-membros. Todavia, o artigo 1.°, n.° 2, estabelece que esta isenção não se aplica às mercadorias originárias da RDA. Daqui resulta que estas mercadorias estão submetidas à linha de conduta adoptada pelos países do Benelux em 1975.
Os factos deste processo
10. A parte recorrente no processo principal, Schaefer Shop BV, é uma sociedade de responsabilidade limitada filial de uma sociedade de direito alemão estabelecida na RFA. A sociedade Schaefer Shop solicitou às autoridades neerlandesas competentes autorização de importar determinada quantidade de esferográficas, recipientes de couro e diversos artigos de escritório, de um valor total de 40 000 DM, originários da RDA. Resulta do despacho que efectuou o reenvio que os produtos objecto do pedido de autorização de importação fazem parte de uma linha de ofertas de negócios cuja publicidade é difundida no catálogo "Brigitte" e que são distribuídos num certo número de países da Comunidade por intermédio de estabelecimentos locais. A Schaefer Shop procurou fornecer-se destes artigos junto de uma sociedade da Alemanha do Oeste, Brigitte Geschenke GmbH, que os tinha importado da RDA.
11. O pedido de autorização de importação foi indeferido, por carta de 4 de Abril de 1986, pelo Centrale Dienst In-en Uitvoer (serviço central das importações e exportações), agindo em nome do ministro dos Assuntos Económicos. A sociedade Schaefer Shop apresentou recurso desse indeferimento no College van Beroep voor het Bedrijfsleven (órgão jurisdicional administrativo de última instância em matéria comercial e industrial). Na sua qualidade de parte recorrida neste processo, o ministro dos Assuntos Económicos invocou que as mercadorias importada da da RDA para a RFA no quadro do regime do comércio interno alemão não estavam sujeitas a direitos alfandegários nem a quotas de importação e que estas mercadorias, se fossem ulteriormente reexportadas para outros Estados-membros, eram susceptíveis de falsear a concorrência e de permitir iludir as quotas de importação aplicáveis às importações directas provenientes da RDA. A recusa em conceder uma autorização à Schaefer Shop foi decidida aplicando a linha de conduta comum do Benelux definida em 1975, com fundamento na qual os Países Baixos praticam de facto uma proibição total das importações a partir da RFA de mercadorias originárias da RDA, salvo se se tratar de mercadorias de um valor módico e desprovidas de carácter comercial. Na medida em que a linha de conduta comum adoptada pelos países do Benelux constituía o único modo eficaz de fazer face aos problemas postos pela reexportação de mercadorias, há, segundo o recorrido, que a considerar como uma "medida adequada", na acepção do n.° 3 do protocolo.
12. Considerando que a argumentação do ministro dos Assuntos Económicos suscitava a questão de saber se, aplicada deste modo, a linha de conduta dos países do Benelux era compatível com as exigências do Protocolo, o órgão jurisdicional nacional decidiu, por despacho de 8 de Janeiro de 1988, suspender a instância e apresentar ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:
"O n.° 3 do protocolo relativo ao comércio interno alemão e aos problemas com ele relacionados, anexo ao Tratado CEE, deve ser interpretado no sentido de que é compatível com uma 'linha de conduta' , adoptada por um Estado-membro ou por um grupo de Estados-membros, que proíbe a importação, salvo autorização, para esse Estado-membro ou grupo de Estados-membros, de mercadorias originárias da República Democrática Alemã admitidas em livre prática na Comunidade Europeia pela República Federal da Alemanha e conduz, de facto, a recusar qualquer autorização, salvo para mercadorias de valor mínimo e desprovidas de carácter comercial?"
A interpretação do protocolo
13. Este pedido de decisão prejudicial põe essencialmente a questão de saber qual é o alcance do poder de os Estados-membros tomarem medidas de salvaguarda com fundamento no n.° 3 do protocolo e, mais especialmente, a questão de saber se uma proibição na prática total de todas as categorias de importações (para além das de mercadorias de valor módico e desprovidas de carácter comercial) pode ser considerada como uma "medida adequada", na acepção do referido n.° 3. Para interpretar esta disposição é conveniente ter em conta a sua redacção, o seu lugar no sistema do protocolo considerado no seu conjunto e também as exigências do princípio da proporcionalidade.
14. No que respeita à redacção do n.° 3, é manifesto que o poder de adoptar medidas adequadas é um poder autónomo: esta disposição não impõe qualquer condição de autorização prévia, de consulta, nem sequer de informação. É também manifesto que as medidas adoptadas por um Estado-membro podem ser de natureza preventiva e que não é obrigatório que efectivamente existam dificuldades antes da intervenção. Este último elemento resulta em particular das versões francesa e italiana, que aludem, respectivamente, a "dificultés, pouvant résulter" e "difficoltà eventualmente derivanti" (sublinhado meu).
15. O n.° 3 deve ser enquadrado no contexto do protocolo no seu conjunto. No acórdão proferido no processo 14/74 (Norddeutsches Vieh- und Fleischkontor/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Recueil, 1974, p. 899), o Tribunal declarou, a propósito do n.° 1:
"Considerando
que esta regulamentação apenas visa dispensar a República Federal da Alemanha de aplicar as regras do direito comunitário ao comércio interno alemão;
que a dispensa assim concedida não tem por consequência que a República Democrática Alemã faça parte da Comunidade, mas que lhe é concedido um regime especial enquanto território não pertencente à Comunidade" (sexto considerando) (tradução provisória).
Esta decisão foi confirmada no processo 23/79 (Gefluegelschlachterei Freystadt/Hauptzollamt Hamburg-Jonas, Recueil 1979, p. 2789), nos termos seguintes:
"... esta disposição (quer dizer, o n.° 1) visa dispensar a República Federal da Alemanha de aplicar as regras do direito comunitário ao comércio interno alemão. É assim concedido à República Democrática Alemã um regime especial enquanto território que não pertence à Comunidade mas que também não tem o carácter de um país terceiro relativamente à República Federal da Alemanha" (sexto considerando) (tradução provisória).
16. O n.° 2 refere-se à execução de acordos comerciais bilaterais com a RDA e, como já referimos, na situação actual, apenas interessa ao regime especial do comércio interno alemão, preservado pelo n.° 1. O n.° 2 impõe certas obrigações à RFA quanto à execução dos referidos acordos. Assim, a RFA é obrigada a informar os outros Estados-membros e a Comissão dos acordos relativos às trocas comerciais com a RDA e das respectivas disposições de execução. Deve, além disso, velar por que esta execução não implique distorções de concorrência e deve, designadamente, tomar as medidas adequadas para evitar os prejuízos que possam ser causados nas economias dos outros Estados-membros.
17. Por fim, o n.° 3 confere aos outros Estados-membros o poder de tomar medidas adequadas para obviar às dificuldades que possam resultar do comércio entre outro Estado-membro e a RDA. Ainda aqui, na situação actual, trata-se de um poder que apenas está relacionado com as dificuldades que resultam do funcionamento do regime especial do comércio interno alemão.
18. O sistema geral do protocolo anteriormente descrito permite tirar certas conclusões, que apontam para uma interpretação em princípio menos restritiva dos poderes dos Estados-membros com base no n.° 3 do que a que fez o Tribunal a propósito, por exemplo, do artigo 115.° do Tratado, que autoriza derrogações directas das regras do mercado comum para as mercadorias originárias de países terceiros que estão em livre prática, na acepção do n.° 1 do artigo 10.°
19. Assim, o objectivo do n.° 1 do protocolo é preservar as relações comerciais que existiam entre a RFA e a RDA antes da criação da CEE. Todavia, não entra de modo algum neste objectivo a intenção de permitir à RDA beneficiar também, por força do protocolo, de uma relação comercial privilegiada com os outros Estados-membros. Para mais, no sistema do protocolo, é o n.° 1 e não o n.° 3 que constitui uma derrogação das regras comunitárias. Pelo contrário, o n.° 3 e, em parte, também o n.° 2 relacionam-se com as consequências da derrogação contida no n.° 1. De facto, a situação jurídica precisa das mercadorias originárias da RDA importadas para a RFA no quadro deste regime comercial especial parece mal determinada. Se o n.° 1 do protocolo tem a clara intenção de assimilar estas mercadorias a mercadorias originárias da RFA para efeitos da sua circulação no território desta última, não se pode, no entanto, considerá-las como postas em livre prática na Comunidade, uma vez que não reunem as condições do artigo 10.°, n.° 1, do Tratado, a saber, o cumprimento das formalidades de importação e a cobrança dos direitos aduaneiros. Ao mesmo tempo, a simples existência de um poder de tomar medidas de protecção previsto nos n.°s 2 e 3 sugere que o protocolo prevê efectivamente a possibilidade de uma reexportação destas mercadorias para outros Estados-membros. Parece-me portanto que, quando reexportadas, estas mercadorias têm uma situação jurídica especial, que se situa entre a das mercadorias em livre prática, na acepção do artigo 10.°, n.° 1, e a das que não estão em livre prática e que não podem, portanto, em princípio, beneficiar das normas relativas à livre circulação das mercadorias.
20. Por outro lado, o exame do sistema geral do protocolo aponta para uma importante limitação dos poderes dos Estados-membros com fundamento no n.° 3, a saber, que são poderes de natureza subsidiária ou contingente. Como já referi, a execução do regime especial do comércio interno alemão depende da RFA e, neste contexto, esta é obrigada a velar por que este regime não implique distorções da concorrência e deve tomar medidas para evitar que prejudique as economias dos outros Estados-membros. Daqui se segue, em meu entender, que é em primeira linha a RFA a responsável por tomar medidas destinadas a evitar as dificuldades que podem resultar do funcionamento deste regime para os outros Estados-membros e que estes últimos, no exercício dos poderes que lhes confere o n.° 3, devem portanto ter em conta a execução efectiva deste regime pela RFA, e em particular as medidas que tomou para prevenir o aparecimento de dificuldades. É também o que decorre dos termos do n.° 3, que autoriza os Estados-membros a tomar medidas "adequadas", bem como do princípio da proporcionalidade, que tem alcance geral em direito comunitário. Este princípio, como é sabido, exige que os meios escolhidos para atingir determinado objectivo sejam proporcionados com a importância deste objectivo e que não imponham um ónus maior do que é necessário para atingir tal objectivo.
21. A este propósito, o Governo da RFA, apoiado pela Comissão, invoca, nas observações escritas e orais, que as importações de mercadorias originárias da RDA no quadro do regime do comércio interno alemão estão tão estritamente regulamentadas, tanto quanto ao preço como quanto às quantidades, que é improvável que as reexportações destas mercadorias para outros Estados-membros possam, salvo em casos isolados, causar-lhes dificuldades.
22. A RFA acentua que todas as importações provenientes da RDA estão submetidas a um sistema de autorização prévia e de controlo. O pagamento das mercadorias provenientes da RDA não se efectua em divisas convertíveis, mas por um sistema especial de compensação gerido pelos bancos centrais da RFA e da RDA. A organização deste sistema especial de pagamento garante que as autoridades são informadas de todas as operações de importação. Além disso, a RFA aplica um sistema muito estrito de controlo dos preços destinado a garantir, em princípio, que o preço das mercadorias originárias da RDA importadas no âmbito do regime do comércio interno alemão corresponde, em princípio, ao praticado no mercado, para o mesmo tipo de mercadorias, na RFA. A dedução especial de IVA concedida pela RFA quando as mercadorias são importadas da RDA pela primeira vez não é concedida se forem reexportadas. Resta, assim, apenas a isenção de direitos alfandegários, que já não representa uma vantagem substancial, dado que estes direitos são agora muito reduzidos.
23. A RFA invoca que o efeito destas medidas é que é improvável que a importação para outros Estados-membros de mercadorias originárias da RDA previamente importadas para a RFA possa ser na prática uma solução mais vantajosa do que a importação directa a partir da RDA. Acrescenta que o sistema especial de compensação, a isenção de direito aduaneiros e a dedução do IVA constituem um conjunto de medidas que fornecem um incentivo aos exportadores da RDA para exigir preços mais elevados pelas mercadorias exportadas para a RFA. Pelo contrário, a circunstância de a RDA ter necessidade de divisas fortes (as quais não pode obter através do comércio interno alemão, em virtude do sistema especial de compensação) é um elemento que incita os exportadores da RDA a propor preços mais baixos para as exportações directas para os outros Estados-membros.
24. No que respeita às quantidades e à natureza dos produtos importados no âmbito do regime especial, a RFA invoca que o sistema é em princípio concebido para responder a certas necessidades tradicionais, em particular as de Berlim-Oeste. As importações de mercadorias de certos sectores sensíveis são contingentadas. Além disso, especialmente no que se refere aos países do Benelux e a seu pedido, a RFA pratica, a partir de 1976, um sistema que consiste em proibir durante seis meses a reexportação para estes países de certas mercadorias por eles consideradas como sensíveis, designadamente mercadorias submetidas a quotas de importação no quadro das relações comerciais directas entre o Benelux e a RDA, com base no Regulamento n.° 3420/83. Face à Decisão 85/648/CEE, já citada (ver n.° 7), não parece que nenhuma das mercadorias em causa no presente processo estivesse sujeita a tais quotas no momento que deve ser tomado em consideração.
25. A RFA admite que, na medida em que nenhuma regulamentação, por muito completa que seja, é perfeita, é possível que certas mercadorias virtualmente susceptíveis de causar dificuldades em sectores específicos da indústria dos Países Baixos ou do Benelux sejam eventualmente reexportadas a partir da RFA. Invoca, todavia, que o volume e valor das mercadorias originárias da RDA reexportadas para outros Estados-membros são tão baixos que estas mercadorias não poderiam, salvo nalguns casos isolados, suscitar dificuldades para os outros Estados-membros. Resulta dos números apresentados pelo agente da Comissão na audiência que, em 1986, por exemplo, o valor das mercadorias em questão se elevava a um total de 45 milhões de DM, o que apenas representava 0,03% do total das exportações da RFA para os outros Estados membros da Comunidade. Deste valor total de 45 milhões de DM, apenas eram importadas pelos Países Baixos mercadorias com um valor de 5 milhões de DM.
26. O Governo dos Países Baixos não contestou seriamente a eficácia da regulamentação do comércio interno alemão assegurada pela RFA, nem a argumentação segundo a qual dela resulta, na prática, que apenas se podem produzir dificuldades em certos casos isolados e apenas para certas categorias de mercadorias ou certos sectores industriais particulares. Todavia, assinala que, antes da adopção da política comum do Benelux, tentou organizar um sistema no qual o ministro das Finanças era autorizado a aplicar os direitos da pauta aduaneira comum sobre as mercadorias originárias da RDA que fossem importadas para os Países Baixos a partir da RFA susceptíveis de causar dificuldades substanciais em certos sectores da indústria. Esta política supunha determinar antecipadamente as categorias de mercadorias susceptíveis de suscitar dificuldades. Na prática, devido ao número muito elevado de classificações da pauta aduaneira comum, à evolução constante da situação económica e à necessidade de encarar globalmente as indústrias do Benelux, esta política revelou-se impossível de executar sob o ponto de vista administrativo. A única alternativa eficaz era a proibição completa, que é actualmente aplicada pelos Países Baixos.
27. É difícil aceitar a ideia de que os Países Baixos não podem eficazmente determinar com antecedência e seguir de perto as categorias de mercadorias e de sectores industriais para os quais podem existir riscos de dificuldades. É presumível que tenham de efectuar tal exercício para imporem ou manterem quotas sobre certas mercadorias importadas directamente da RDA para o Benelux, com fundamento no Regulamento n.° 3420/83. Para mais, apesar da existência da linha de conduta comum adoptada pelo Benelux em 1975, que poderia parecer tornar tais medidas desnecessárias, deve ser admitido que o Governo dos Países Baixos considera possível vigiar certos sectores sensíveis para poder pedir à RFA que proíba durante seis meses as reexportações de mercadorias susceptíveis de defraudar as quotas comunitárias ou de criar dificuldades noutros domínios.
28. Tendo em conta as medidas já adoptadas pela RFA e a possibilidade de o Governo neerlandês tomar medidas menos restritivas, concluo que a proibição total de todas as importações a partir da RFA de mercadorias originárias da RDA deve ser considerada como excessiva e desproporcionada. Acrescento que, na medida em que o Governo dos Países Baixos não tentou defender que, pela sua natureza, a categoria de mercadorias em causa no caso concreto punha, pela sua natureza, qualquer problema para determinados sectores da indústria dos Países Baixos ou do Benelux, parece que a proibição de importação dessas mercadorias nem sequer podia constituir uma medida adequada, na acepção do n.° 3.
29. Por fim, mencionarei um problema sobre o qual não é estritamente necessário decidir no caso concreto. A questão de saber se, como o defendeu a Comissão nas observações escritas e na audiência, os Estados-membros, ao exercer os poderes que lhes confere o n.° 3 do protocolo, devem ou não consultar a Comissão e colaborar com ela para determinar as medidas menos prejudiciais para o funcionamento do mercado comum. Esta ideia está ligada à opinião, igualmente expressa pela Comissão, de que o n.° 3 constitui uma derrogação às regras do mercado comum e deve, portanto, provavelmente por analogia com o artigo 115.°, ser aplicado e interpretado de modo restritivo. A Comissão não adiantou, todavia, a tese de que uma falta de consulta ou de cooperação tornava ilegais as medidas adoptadas por um Estado-membro.
30. Não posso aceitar a tese segundo a qual o n.° 3 podia dar lugar a um qualquer dever jurídico de os Estados-membros consultarem a Comissão ou colaborarem com ela. Contrariamente ao n.° 2, o n.° 3 está expresso em termos que nem sequer impõem que se informe a Comissão. Para mais, como já mencionei, o n.° 3 não me parece constituir, em si próprio, uma derrogação às regras do mercado comum, mesmo se isto não significa que os poderes que confere aos Estados-membros sejam ilimitados.
31. Todavia, mesmo na ausência de um dever jurídico, parece-me desejável que os Estados-membros consultem a Comissão pelo menos para se assegurarem de que os poderes que lhes confere o n.° 3 são exercidos de modo ao mesmo tempo eficaz e lícito. A Comissão e a RFA indicaram nas suas observações que existe, na prática, uma colaboração estreita entre elas a propósito do funcionamento do sistema do comércio interno alemão e da adopção das medidas preventivas referidas no n.° 2 do protocolo, colaboração que vai muito para além da exigência formal de informação prevista pelo referido n.° 2. Dada a existência desta colaboração, poderia ser útil aos outros Estados-membros consultar a Comissão antes de adoptarem medidas de salvaguarda ao abrigo do n.° 3, para ajustarem com eficácia as referidas medidas, o que evitaria, designamente, tomar medidas que dupliquem outras já adoptadas pela RFA; esta solução contribuiria também para garantir um exercício lícito dos poderes dos Estados-membros, quer dizer, para evitar que as medidas adoptadas não ultrapassem o que é adequado, na acepção do n.° 3 do protocolo.
32. Proponho, portanto, que se responda da seguinte forma à questão apresentada pelo órgão jurisdicional nacional:
"O n.° 3 do protocolo relativo ao comércio interno alemão e às questões com ele relacionadas deve ser interpretado no sentido de que uma linha de conduta adoptada por um Estado-membro ou um grupo de Estados-membros que, ao abrigo de disposições que proibem importar da República Federal da Alemanha sem autorização mercadorias originárias da República Democrática Alemã conduz, de facto, a recusar todas as autorizações, salvo para as mercadorias de valor mínimo e desprovidas de carácter comercial, é incompatível com o n.° 3 quando, tendo em conta a aplicação concreta do regime do comércio interno alemão e, em especial, face às medidas de salvaguarda adoptadas pela República Federal da Alemanha ao abrigo do n.° 2 do protocolo, o Estado-membro ou o grupo de Estados-membros em questão não provou que tal linha de conduta era necessária para obviar a dificuldades, na acepção do n.° 3."
(*) Língua original: inglês.
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