Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Den italienske regering har i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 173 anlagt sag med paastand om delvis annullation af Kommissionens beslutning af 5 . november 1987 vedroerende refusion til Den Italienske Republik fra Den Europaeiske Udviklings - og Garantifond for Landbruget ( herefter benaevnt EUGFL ), Udviklingssektionen, af den stoette, der er ydet frugt - og groensagsproducentorganisationerne ( herefter benaevnt organisationerne ) for aaret 1984 ( 1 ). Den italienske regering har anfoert, at Kommissionen i henhold til beslutningen kun lod et beloeb paa 700.924.892 LIT af den paagaeldende stoette finansiere gennem EUGFL, mens Italien havde indgivet en ansoegning om refusion af 2.935.382.400 LIT .
Den retlige baggrund
2 . Sagen vedroerer artikel 14, stk . 1, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1035/72 af 18 . maj 1972 om den faelles markedsordning for frugt og groensager ( 2 ). Ved forordningens afsnit II, som omfatter artikel 14, indfoertes en stoetteordning for organisationerne af frugt - og groensagsproducenter . Artikel 13 fastsaetter de betingelser, organisationerne skal opfylde for at modtage den paagaeldende stoette, der betegnes som "igangsaetningsstoette" ( 3 ). I henhold til artikel 14 har medlemsstaterne mulighed for at yde stoette . Forordningens artikel 36, stk . 2, bestemmer, at den af medlemsstaterne ydede igangsaetningsstoette refunderes af EUGFL, Udviklingssektionen, med 50% af beloebet .
Jeg skal herefter gennemgaa artikel 14, stk . 1, der er den vaesentlige bestemmelse i sagen . Bestemmelsen lyder saaledes :
"Medlemsstaterne kan yde stoette til producentorganisationerne i de foerste tre aar efter deres oprettelse for at fremme deres oprettelse og lette deres virksomhed paa betingelse af, at disse organisationer frembyder tilstraekkelig garanti med hensyn til deres virksomheds varighed og effektivitet . Stoettebeloebene maa i det foerste, andet og tredje aar ikke overstige henholdsvis 3%, 2% og 1% af vaerdien af den afsatte produktion inden for rammerne af producentorganisationen . Vaerdien af denne produktion fastsaettes hvert aar som et fikseret beloeb, der beregnes paa grundlag af :
- den gennemsnitlige produktion, som de tilsluttede producenter har afsat i de tre sidste kalenderaar foer deres tiltraeden,
- de gennemsnitspriser, som disse producenter i det samme tidsrum har opnaaet for deres produktion ."
Den bestemmelse i artikel 14, stk . 1, der er det centrale i sagen, lyder saaledes : "kan yde stoette til producentorganisationerne i de foerste tre aar efter deres oprettelse ...".
3 . Sagen, som den fremgaar af brevvekslingen mellem parterne, vedroerer Kommissionens afvisning af at lade EUGFL finansiere den stoette, Italien har udbetalt mere end tre aar efter de paagaeldende organisationers oprettelse, eller, for saa vidt angaar stoetten vedroerende det tredje aar, mere end fire aar efter oprettelsesdatoen .
Det forhold, at Kommissionen ogsaa i visse tilfaelde tager det fjerde aar i betragtning, viser, at dens opfattelse ikke udelukkende stoettes paa artikel 14, stk . 1 . I aarenes loeb har Kommissionen nemlig accepteret en vis lempelse af reglerne for at tage hensyn til de vanskeligheder, der er opstaaet ved anvendelsen af faellesskabsreglerne .
4 . For at indsaette ovennaevnte forordning i den rette sammenhaeng skal jeg ikke undlade at henvise til artikel 14, stk . 1a, der i 1978 ( 4 ) blev indfoejet i forordning ( EOEF ) nr . 1035/72 ( 5 ). Ifoelge denne nye bestemmelse indfoeres en stoetteordning, hvis beloeb fastsaettes paa et andet grundlag, nemlig ikke som et fast beloeb beregnet ud fra den produktion, producenterne havde afsat inden deres optagelse i producentorganisationen, men paa grundlag af vaerdien af den afsatte produktion, som er omfattet af den paagaeldende producentorganisations virke uden dog at overstige de faktiske udgifter til produktionsorganisationens oprettelse og drift . Ogsaa paa et andet punkt afviger ordningen fra artikel 14, stk . 1, idet andet afsnit i stk . 1a bestemmer, at "udbetalingen af stoettebeloebene finder sted i en periode paa syv aar, der foelger efter datoen for oprettelsen" ( min fremhaevelse ). Under retsforhandlingerne har Kommissionen gjort opmaerksom paa, at den nye ordning efter artikel 14, stk . 1a, udelukkende blev anvendt i Frankrig, mens den gamle ordning efter artikel 14, stk . 1, som der her er tale om, udelukkende blev anvendt i Italien . Frankrig og Italien er saaledes de eneste medlemsstater, der har anvendt en af de to ordninger .
5 . Jeg skal heller ikke undlade at henvise til Raadets forordning ( EOEF ) nr . 3284/83 af 14 . november 1983 ( 6 ). AEndringsforordningen hviler paa det princip, at ordningen efter artikel 14, stk . 1a, hvorefter der alene ydes stoette til de faktiske udgifter til oprettelsen og driften, boer opretholdes som den eneste gaeldende ( 7 ). Ordningen efter artikel 14, stk . 1, opretholdes kun for en begraenset periode . Den nye artikel 14, der indfoejes ved forordning ( EOEF ) nr . 3284/83, genoptager saaledes i stk . 1 ordningen fra den tidligere artikel 14, stk . 1a, mens ordningen i den oprindelige artikel 14, stk . 1, genoptages i stk . 2 .
For saa vidt angaar bestemmelsernes indhold, er der yderligere sket nogle aendringer, der er af betydning for bedoemmelsen af den foreliggende sag . For det foerste indfoerer artikel 13, stk . 1, litra c ), endnu en betingelse for, at der kan ydes stoette til en organisation, nemlig at den skal vaere anerkendt, og artikel 13, stk . 2, indeholder naermere bestemmelser om medlemsstaternes anerkendelse af organisationerne . For det andet fastsaetter de to ordninger udgangspunktet for fristen for udbetaling af stoetten, nemlig datoen for anerkendelsen .
Parternes argumenter
6 . Den italienske regering har til stoette for sin paastand fremfoert tre principale anbringender, hvortil kommer yderligere et subsidiaert anbringende . Regeringen har med det foerste anbringende gjort gaeldende, at den anfaegtede beslutning er utilstraekkeligt begrundet . Med det andet anbringende, som er langt det vigtigste, har regeringen gjort gaeldende, at der er sket en tilsidesaettelse og en fejlagtig anvendelse af artikel 14 i forordning ( EOEF ) nr . 1035/72 sammenholdt med forordningens artikel 36 . Regeringen har i det vaesentlige anfoert, at Kommissionen med urette har ment, at artikel 14 fastsaetter en frist for udbetalingen og ikke blot for ydelsen af stoetten . Ifoelge det tredje principale anbringende har Kommissionen overskredet sine befoejelser; jeg skal ikke behandle dette anbringende saerskilt, da det i det store og hele falder sammen med det andet anbringende og yderligere indgaar i det subsidiaere anbringende .
Med det subsidiaere anbringende har den italienske regering gjort gaeldende, at fristen for udbetaling af stoette, saafremt Kommissionens krav - i henhold til den anfaegtede beslutning - om overholdelse af en saadan frist maa anses for gyldigt, imidlertid burde loebe fra tidspunktet for anerkendelsen af organisationerne og ikke fra oprettelsesdatoen, jfr . den berettigede forventning, som Kommissionen har skabt ved sin skrivelse nr . 12.060 af 30 . juli 1980 til Italien . Som stoette for anerkendelsen snarere end oprettelsen som udgangspunkt for fristen kan den italienske regering ogsaa fremfoere et formelt argument, stoettet paa det anvendte system, idet man i andre tilsvarende stoetteordninger for landbrugsorganisationer ( 8 ) og ligeledes i den nye ordning, der er behandlet ovenfor under punkt 5, udelukkende tager udgangspunkt i tidspunktet for anerkendelsen ( 9 ).
Under retsforhandlingerne har Kommissionen anerkendt, at det subsidiaere anbringende er begrundet . Jeg skal derfor foerst i selve mit forslag til afgoerelse vende tilbage til dette subsidaere anbringende .
Utilstraekkelig begrundelse
7 . Med det foerste anbringende har den italienske regering anfoert, at den anfaegtede beslutning er utilstraekkeligt begrundet, selv om den naestsidste betragtning til beslutningen henviser til Kommissionens skrivelse nr . 61.000 af 17 . juli 1987, hvormed Kommissionen bragte brevvekslingen med den italienske regering til afslutning .
Heroverfor har Kommissionen henvist til Domstolens praksis, hvoraf det fremgaar, at en kortfattet begrundelse af EUGFL' s beslutninger maa anses for tilstraekkelig, naar den paagaeldende regering har vaeret staerkt inddraget i forarbejdet til den indklagede beslutning og saaledes kendte grunden til, at Kommissionen skoennede ikke at kunne paalaegge EUGFL det omtvistede beloeb ( 10 ).
8 . Jeg finder den af Kommissionen omtalte retspraksis udslagsgivende ( 11 ), hvorfor den italienske regerings anbringende ikke kan laegges til grund . I en senere dom af 24 . marts 1988 har Domstolen endnu engang fastslaaet, at EUFGL' s beslutninger ikke noedvendigvis skal indeholde den fulde ordlyd af de argumenter og betragtninger, der danner grundlag for den enkelte beslutning ( 12 ).
Tilsidesaettelsen af artikel 14
9 . Med det andet anbringende har den italienske regering gjort gaeldende, at Kommissionen har tilsidesat artikel 14 i forordning ( EOEF ) nr . 1035/72 . Anbringendet bestaar af to led . For det foerste har regeringen anfoert, at artikel 14 ganske vist fastsaetter en frist for ydelsen af stoetten, men ikke for udbetaling heraf . Den treaars periode, der er naevnt i artikel 14, vedroerer alene fastsaettelsen af stoettebeloebet . For det andet giver anbringendet udtryk for den opfattelse, at det er hensigtsmaessigt, at udbetalingen sker hurtigst muligt, hvilket dog ikke betyder, at den skal finde sted inden for en bestemt frist af f.eks . tre aar, idet en senere udbetaling ogsaa vil goere det muligt at opfylde det maal, faellesskabsreglerne forfoelger .
Ved at kraeve, at en frist for udbetaling af stoette, som ikke er fastsat i faellesskabsreglerne, overholdes strengt, har Kommissionen, ifoelge regeringen, fortolket og anvendt reglerne forkert .
Under den mundtlige forhandling har den italienske regering imidlertid anerkendt, at der boer tages hensyn til en rimelig frist for udbetaling af stoette . Denne indroemmelse har, som vi senere skal se, stor betydning for sagens bedoemmelse .
10 . Kommissionen har fremfoert fire argumenter imod anbringendet om, at artikel 14 er tilsidesat . For det foerste kan de i forordning nr . 1035/72 fastsatte maal, nemlig at fremme producentorganisationernes oprettelse og lette deres virksomhed, kun opfyldes, saafremt stoetten udbetales hurtigst muligt i begyndelsen af organisationernes virke .
For det andet har Kommissionen understreget, at den ved den praktiske gennemfoerelse af ordningen faktisk tog hensyn til, at Italien havde vanskeligheder med at overholde kravet om udbetaling af stoetten inden for tre aar efter organisationernes oprettelse . Kommissionen indfoerte derfor en smidig ordning, idet den accepterede, at stoette, der ydes for det tredje aars virksomhed, udbetales i loebet af det fjerde aar, mens stoette vedroerende de foerste to aar foerst udbetales i loebet af det tredje aar . Kommissionen indtog denne smidige holdning i sin skrivelse nr . 12.060 af 30 . juli 1980 paa grundlag af flere aars erfaring med ordningen samt de vanskeligheder, som bl.a . Italien var stoedt paa i forbindelse med gennemfoerelsen heraf .
Kommissionens tredje argument gaar paa, at dens politik, hvorefter den kun refunderer stoette, der er udbetalt inden for tre eller fire aar efter organisationernes oprettelse, hviler paa Domstolens praksis vedroerende begrebet "rimelig frist" ( 13 ). Naermere betegnet har Kommissionen anfoert, at der ifoelge Italiens opfattelse skulle kunne ydes stoette fra faellesskabsmidlerne til visse organisationer syv eller otte aar efter deres oprettelse, hvilket maa betegnes som en urimelig frist .
Som det fjerde argument mod anbringendet om tilsidesaettelse af artikel 14 har Kommissionen henvist til princippet om ligebehandling mellem medlemsstaterne ( 14 ) og mellem erhvervsdrivende i de forskellige medlemsstater ( 15 ); dette argument er svaekket betydeligt af, at Kommissionen under den mundtlige forhandling har forklaret, at ordningen i denne form kun blev anvendt i Italien ( jfr . ovenfor under punkt 4 ).
Kompetencen til at fastsaette bestemmelser vedroerende forbindelserne mellem de forskellige forvaltningsmyndigheder
11 . Det af den italienske regering rejste spoergsmaal vedroerer Kommissionens kompetence til, i sin egenskab af administrator af EUGFL ( 16 ), ved anvendelsen af Raadets forordning uformelt at tilpasse en betalingsfrist, som er foreskrevet i forordningen . Med andre ord drejer det sig her om en fortolkningskompetence eller snarere om en gennemfoerelses - ( eller uddybnings-)kompetence, der er tillagt Kommissionen ( som den normalt tillaegges den, der skal foere en politik ud i livet ), og som ikke maa forveksles med den egentlige udoevende kompetence, idet den begraenses til at supplere eller udfylde ( 17 ) gaeldende lovbestemmelser . Jeg skal herefter kort goere rede for denne kompetence og dens begraensning .
12 . For det foerste skal jeg bemaerke, at der ikke er tale om forholdet mellem Kommissionen og de erhvervsdrivende - selv om mine bemaerkninger med de af forholdet flydende aendringer ogsaa gaelder dette forhold - men i virkeligheden om forholdet mellem Kommissionen som faellesskabsretlig forvaltningsmyndighed og de nationale forvaltningsmyndigheder, der skal gennemfoere faellesskabsretten . Dette forhold mellem forvaltningsmyndighederne er kun rent skematisk reguleret i faellesskabsretten ( 18 ). Domstolen har imidlertid udtalt, at de stoerste lakuner boer udfyldes ved hjaelp af to grundlaeggende principper ( 19 ). Det foerste grundlaeggende princip, der stoettes paa Traktatens artikel 5, laegger vaegt paa noedvendigheden af et loyalt samarbejde mellem Faellesskabet og de nationale myndigheder med henblik paa - i borgernes interesse - at sikre en korrekt anvendelse af faellesskabsretten ( 20 ). Det andet grundlaeggende princip, der udtrykkeligt er fastsat i EOEF-Traktatens artikel 40, stk . 3, vedroerende landbrugspolitik, forudsaetter, at de erhvervsdrivende i de forskellige medlemsstater behandles ens ( 21 ). I forbindelserne mellem Kommissionen og en eller flere medlemsstater er forhold, der foerer til en forskelsbehandling mellem de erhvervsdrivende, udelukket .
13 . I det administrative forhold mellem Kommissionen og de nationale myndigheder gaelder legalitetsprincippet som udgangspunkt . Naar Kommissionen inden for rammerne af EUGFL-regnskaberne fastsaetter regler for medlemsstaterne, maa den naturligvis kunne stoette sig paa en klar bestemmelse, der tillaegger den retsanordnende gennemfoerelseskompetence . I dette tilfaelde er det artikel 7 i grundforordning ( EOEF ) nr . 729/70 om finansiering af den faelles landbrugspolitik ( 22 ), hvori Kommissionen tillaegges kompetence til at fastlaegge "de enkelte faelles foranstaltninger ". Artikel 36 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1035/72 fraviger imidlertid dette princip, for saa vidt angaar betingelserne for ydelse af den stoette, der fastsaettes i den omtvistede artikel 14, stk . 1, i naevnte forordning . Her tilkommer kompetencen Raadet, jfr . forordning ( EOEF ) nr . 449/69 af 11 . marts 1969 ( 23 ), som blev udstedt i medfoer af den forordning, der gik forud for forordning ( EOEF ) nr . 1035/72 .
Efter min opfattelse vedroerer den foreliggende sag imidlertid ikke saa meget kompetencen til at gennemfoere artikel 14, stk . 1, men snarere, som naevnt ovenfor, Kommissionens kompetence til at fastsaette de naermere bestemmelser, som i virkeligheden udgoer en variant af kompetencen til at fortolke en uklar lovbestemmelse, in casu ( som omtalt nedenfor under punkt 14 ) den bestemmelse i artikel 14, stk . 1, hvorved der fastsaettes en frist paa tre aar for ydelse af stoette . I henhold til sin praeciseringsbefoejelse kan Kommissionen - naturligvis under Domstolens kontrol - uddybe visse faellesskabsbestemmelser, hvis generelle raekkevidde er ubestridelig, ved hjaelp af fortolkningsmeddelelser i form af cirkulaerer, vejledninger og lignende . At vi her staar over for en bestemmelse af denne art, hvis generelle raekkevidde saa lidt som Kommissionens praeciseringsbefoejelse er bestridt, fremgaar af, at den italienske regering har accepteret, at der ogsaa for udbetalingen af stoette maa fastsaettes en rimelig frist ( jfr . punkt 9 ovenfor ).
Det siger sig selv, at en saadan praeciseringsbefoejelse maa vaere staerkt begraenset . Som enhver fortolkningskompetence, hvoraf den, som allerede sagt, udgoer en variant ( 24 ), kan den, for saa vidt angaar indholdet, hverken gaa ud over den enkelte bestemmelses raekkevidde eller vaere i strid med andre ufravigelige forskrifter . Kompetencen kan og boer endog anvendes, navnlig i forholdet mellem Faellesskabets myndigheder og de nationale myndigheder, for at sikre, at medlemsstaterne overholder visse almindelige retsprincipper som de ovenfor naevnte ( korrekt og loyal anvendelse af faellesskabsretten i borgernes interesse; ligebehandling af de erhvervsdrivende indbyrdes ) ( 25 ). Udoevelsen af denne praeciseringsbefoejelse maa ikke vaere i strid med vaesentlige formforskrifter ( 26 ). Yderligere boer befoejelsen udoeves gennem klare generelle anvisninger, som fastsaettes i samraad med de beroerte myndigheder, og som meddeles disse rettidigt; anvisningerne maa ikke vaere praeget af vilkaarlighed .
Lovligheden af den for udbetaling af stoette konkret fastsatte frist
14 . Med dette generelle udgangspunkt skal jeg nu tage stilling til den frist for udbetaling af stoetten, som Kommissionen konkret har paalagt Italien .
I et arbejdsdokument af 13 . december 1977 kraevede Kommissionen oprindelig, at stoetten til organisationerne, for at kunne finansieres af Faellesskabet, ikke blot skulle ydes i loebet af de foerste tre aar efter organisationens oprettelse, men at den ligeledes skulle udbetales inden for denne frist . Naar henses til formaalet med stoetten og ordlyden af artikel 14, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 1035/72, kan det ikke siges at vaere urimeligt . Det fremgaar nemlig af den naevnte bestemmelse, at stoetten skal fremme igangsaetningen af disse organisationer, dvs . deres oprettelse og indkoering . Man kan kun naa dette maal, hvis stoetten ikke blot ydes i begyndelsen, men ogsaa rent faktisk staar til organisationernes raadighed . Strengt taget daekker udtrykket "yde stoette", der er anvendt i den foerste saetning i artikel 14, stk . 1, i oevrigt to ting, nemlig yde stoette og udbetale stoette ( 27 ).
Da det viste sig, at en streng overholdelse af fristen skabte praktiske vanskeligheder, lempede Kommissionen i henhold til skrivelse af 30 . juli 1980 til de italienske myndigheder faellesskabsordningen og forlaengede de facto fristen for udbetaling med et aar ( jfr . punkt 10 ovenfor ). Saaledes blev der - som den italienske regering i oevrigt endnu under den mundtlige forhandling har kraevet - taget hensyn til den tid, der var noedvendig for rent administrativt at behandle oplysningerne vedroerende visse producenter, som havde tilsluttet sig organisationerne i slutningen af den treaarige periode for ydelse af stoette ( 28 ).
Kan det forhold, at Kommissionen saaledes fastsaetter fristen for udbetaling af stoette, og at den herved lemper den objektive fortolkning af bestemmelsen, anses for en retsstridig udoevelse af dens retsanordnende kompetence over for den beroerte medlemsstat? Saafremt dette spoergsmaal besvares benaegtende, kunne den fastsatte frist da ikke anses for urimelig? Det er saadanne spoergsmaal, jeg nu skal tage stilling til .
15 . For saa vidt angaar det foerste spoergsmaal, mener jeg, at Kommissionen - da det paa grund af praktiske vanskeligheder viste sig umuligt at holde sig til en streng fortolkning af artikel 14, stk . 1 - var berettiget til at tilpasse fristen "uformelt ". Efter min opfattelse er der her tale om et eksempel paa det, jeg ovenfor har betegnet som udoevelsen af en praeciseringsbefoejelse, som Kommissionen i det foreliggende tilfaelde kunne stoette paa et af ovennaevnte almindelige retsprincipper . Ikke saa meget ( skoent ogsaa ( 29 )) lighedsprincippet, idet det under den mundtlige forhandling for Domstolen blev oplyst, at den omhandlede ordning kun blev anvendt i Italien, men derimod snarere princippet om loyalt samarbejde mellem Faellesskabet og de nationale myndigheder med henblik paa, i borgernes interesse, at sikre en korrekt gennemfoerelse af faellesskabsretten . Ifoelge dette princip skal de administrative myndigheder soerge for, at formaalet med Faellesskabets stoetteordning, dvs ., i det foreliggende tilfaelde, en igangssaetningsordning, virkeliggoeres paa bedst mulige maade, samt at modtagerne af stoette hurtigst muligt kan raade over den stoette, de faar tildelt . Fastsaettelsen af en kort frist for udbetaling af stoetten opfylder dette formaal . Det er kendetegnende, at den italienske regering ogsaa selv gaar ind herfor, selv om den anfaegter fristens laengde .
Vel er det noedvendigt - som allerede understreget ovenfor under de generelle betragtninger - at et saadant "uformelt" fristsystem generelt fastsaettes forud, efter at spoergsmaalet har vaeret droeftet med de beroerte myndigheder, og at systemet meddeles dem rettidigt . I denne forbindelse kan Kommissionen ikke kritiseres . Allerede i ovennaevnte arbejdsdokument af 13 . december 1977, som blev meddelt samtlige medlemsstater, blev problemet vedroerende udbetaling af stoetten inden for en vis frist naevnt i generelle vendinger og derefter droeftet med de italienske myndigheder ( 30 ). I en skrivelse af 30 . juli 1980 til den italienske regering, som stoettedes paa arbejdsdokumentet, gav Kommissionen myndighederne tilstraekkelig tid til, at de kunne tilpasse sig det deri fastsatte fristsystem; det er ubestridt, at systemet ogsaa ville have fundet anvendelse over for de andre medlemsstater, hvis de havde befundet sig i samme situation ( hvilket ikke var tilfaeldet ).
Kan fristen betegnes som rimelig?
16 . Herefter skal der tages stilling til, om den af Kommissionen fastsatte frist var rimelig, og om den ikke blev vilkaarligt fastsat . Domstolen kan ikke ved bedoemmelsen heraf traede i Kommissionens sted . Jeg skal blot fremsaette foelgende bemaerkninger .
Min foerste bemaerkning vedroerer fristens laengde . Raadede Italien over en tilstraekkelig frist, nemlig tre aar ( for de foerste to aars virksomhed ) henholdsvis fire aar ( for det tredje aars virksomhed ) efter organisationens oprettelse? Besvarelsen af dette spoergsmaal afhaenger af den form for undersoegelse, som medlemsstaten maa ivaerksaette for at beregne den stoette, der kan ydes en bestemt organisation . Artikel 14, stk . 1, bestemmer her, at man skal gaa ud fra vaerdien af den produktion, de tilsluttede producenter har afsat i loebet af de tre kalenderaar, der gaar forud for deres tilslutning ( for saa vidt angaar bestemmelsens ordlyd, henvises til punkt 2 ovenfor, og med hensyn til de praktiske vanskeligheder, den giver anledning til, til punkt 14 ). Efter min opfattelse maa disse oplysninger for den enkelte tilsluttede producent vaere til raadighed allerede ved dennes tilslutning eller i det mindste kort tid efter, og endnu et aar ( endog to aar, saafremt der er tale om stoette vedroerende det foerste aars virksomhed ) maa anses for en rimelig frist til en administrativ gennemgang af sagerne . Den italienske regering har under alle omstaendigheder ikke fremfoert noget, der kan rejse tvivl om rigtigheden af denne opfattelse .
Min anden bemaerkning vedroerer udgangspunktet for fristen . Uafhaengigt af spoergsmaalet om den berettigede forventning, som Kommissionen har fremkaldt, og som er genstand for den italienske regerings subsidiaere anbringende, har Kommissionen da handlet vilkaarligt ved at holde fast ved oprettelsestidspunktet som udgangspunkt for fristen, efter at den i skrivelsen af 30 . juli 1980 havde anerkendt, at datoen for anerkendelsen ville vaere at foretraekke, bl.a . af hensyn til harmoniseringen med andre ordninger ( 31 )? Det mener jeg ikke . Saa laenge artikel 14, stk . 1, ikke var aendret, hvilket skete senere ( jfr . punkt 8 ovenfor ), var Kommissionen forpligtet til at holde sig til oprettelsestidspunktet, hvilket tidspunkt ligeledes er afgoerende for afslutningen af EUGFL-regnskaberne . Efter min mening kan det heller ikke bebrejdes Kommissionen, at den, som naevnt ovenfor ( punkt 14 ), forsoegte at lempe den lovbestemte ordning under hensyntagen til de i Italien opstaaede vanskeligheder, og nu opfatte dette forhold som vilkaarlighed . En fornuftig anvendelse af en lovbestemmelse boer ikke noedvendigvis, efter min opfattelse, sidestilles med vilkaarlighed .
17 . Til slut vil jeg se paa den italienske regerings argument, hvorefter visse forsinkelser i udbetaling af stoette skyldtes Kommissionens generelle undersoegelse eller de af den italienske regering foretagne undersoegelser med henblik paa at afgoere, om organisationerne opfyldte betingelserne efter artikel 14, stk . 1 .
Domstolens praksis, hvorefter en udgift, saafremt der rejses tvivl om, hvorvidt den er afholdt med rette, ikke kan finansieres gennem EUGFL, viser, at det naevnte argument maa tages alvorligt ( 32 ). Det er saaledes klart, at medlemsstaterne kun oensker at yde stoette til de virksomheder - in casu organisationer - der opfylder betingelserne herfor i henhold til faellesskabsreglerne, in casu artikel 13 i forordning ( EOEF ) nr . 1035/72 ( 33 ). Dette forklarer betydningen af Domstolens spoergsmaal til Kommissionen og navnlig til den italienske regering, hvorved Domstolen oenskede oplyst, paa hvilken maade Kommissionens undersoegelse, som blev afsluttet i 1981, kunne gribe forstyrrende ind i den italienske regerings udbetaling af stoette .
I besvarelse af dette spoergsmaal har den italienske regering blot fremlagt en liste over de organisationer, til hvilke der ikke kunne udbetales stoette rettidigt paa grund af Kommissionens igangvaerende undersoegelse . Den italienske regering har yderligere tilfoejet, at det paa grund af det, der var kommet frem under den naevnte undersoegelse, fandtes noedvendigt at uddybe kendskabet til organisationernes virksomhed, endog af de organisationer, som ikke havde vaeret omfattet af Kommissionens undersoegelse . Dette svar indeholder imidlertid ikke den mindste konkrete antydning af - og altsaa heller ikke noget bevis for - et generende indgreb fra Kommissionens side, for da slet ikke at tale om en skoedesloes eller uberettiget adfaerd, som kunne have hindret Italien i paa behoerig vis at gennemfoere landbrugspolitikken .
Min opfattelse stoettes af det forhold, at Domstolen i dommen af 28 . januar 1986 i sag 129/84 ( 34 ) fastslog, at den italienske regerings krav om, at de paagaeldende organisationer skal "anerkendes" af de nationale myndigheder, samt at organisationerne skal opfoeres paa en liste, ikke stoettes paa faellesskabsretlige bestemmelser, og at kravet derfor er uden betydning for anvendelsen af faellesskabsretten ( 35 ). I det omfang den italienske undersoegelse vedroerte betingelserne for national anerkendelse, kan den herved opstaaede forsinkelse saaledes under ingen omstaendigheder tages i betragtning .
Konklusion
18 . Jeg har allerede naevnt ovenfor ( under punkt 6 ), at Kommissionen har anerkendt den italienske regerings subsidiaere anbringende . Efter denne principielle anerkendelse skal der yderligere blot tages stilling til spoergsmaalet om, hvilke konkrete foelger denne anerkendelse kan faa rent beloebsmaessigt, idet det med andre ord skal afgoeres, for hvilket beloeb den anfaegtede beslutning boer annulleres . I en skrivelse af 14 . juni 1989 har Kommissionen oplyst, at den paa grundlag af det af Italien fremlagte materiale fuldt ud kunne godkende det i henhold til dette materiale dokumenterede beloeb paa 158 524 650 LIT .
Jeg skal herefter foreslaa, at Kommissionen frifindes, for saa vidt angaar den italienske regerings principale paastand, og at Domstolen kun annullerer den anfaegtede beslutning C ( 87 ) 2027 af 5 . november 1987, for saa vidt angaar et beloeb paa 158 524 650 LIT, samt at hver part baerer sine omkostninger, jfr . procesreglementets artikel 69, stk . 3, foerste afsnit .
(*) Originalsprog : nederlandsk .
( 1 ) Den anfaegtede beslutning har nr . C ( 87 ) 2027 .
( 2 ) EFT L 1972 II, s . 423 .
( 3 ) Domstolens dom af 28 . januar 1986 ( Italien mod Kommissionen, 129/84, Sml . s . 309 ) samt Sir Gordon Slynns forslag til afgoerelse, navnlig s . 312-319, vedroerer hovedsagelig artikel 13 .
( 4 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1154/78 af 30 . maj 1978 om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 1035/72 om den faelles markedsordning for frugt og groensager ( EFT 1978 L 144, s . 5 ).
( 5 ) Denne bestemmelse er omtalt i retsmoederapporten i sammendraget af den italienske ministers skrivelse af 18 . juli 1986 .
( 6 ) Om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 1035/72 om den faelles markedsordning for frugt og groensager ( EFT 1983 L 325, s . 1 ).
( 7 ) Tredje betragtning til forordningen .
( 8 ) Jfr . bl.a . den af Kommissionen under skriftvekslingen omtalte ordning for humle ( Raadets forordning (( EOEF )) nr . 1096/71 af 26 . juli 1971, EFT 1971 II, s . 569, artikel 8 ), ordningen for fiskerivarer ( Raadets forordning (( EOEF )) nr . 100/76 af 19 . januar 1976, EFT 1976, L 20, s . 1, artikel 6, stk . 1, andet afsnit ) og ordningen for forskellige andre landbrugsprodukter, som for tre medlemsstaters vedkommende alle er omfattet af forordning ( EOEF ) nr . 1360/78 ( EFT 1978 L 166, s . 1 ), artikel 10 .
( 9 ) For disse tilfaelde gaelder der ganske vist en saerlig anerkendelsesprocedure i henhold til faellesskabsretten ( jfr . punkt 5 ovenfor ). Yderligere kan det saakaldte "systematiske argument" sammenholdt med ordlyden af artikel 14 foere til en modsaetningsslutning . Den i Frankrig paa dette omraade anvendte ordning tog i oevrigt oprindeligt ogsaa udgangspunkt i oprettelsesdatoen jfr . punkt 4 ovenfor .
( 10 ) Dom af 14 . januar 1981 ( Tyskland mod Kommissionen, praemis 19-21, 819/79, Sml . s . 21 ).
( 11 ) Samme resultat fremgaar af dommen af 27 . januar 1981 ( Italien mod Kommissionen, praemis 20 og 21, 1251/79, Sml . s . 205 ).
( 12 ) Dom af 24.3.1988 ( Det Forenede Kongerige mod Kommissionen, praemis 59 og 60, 347/85, Sml . s . 1749 ); se ogsaa punkt 78 i generaladvokat Mischos forslag til afgoerelse i samme sag .
( 13 ) Kommissionen har her henvist til Domstolens domme af 3 . marts 1982 ( Alpha Steel, praemis 10, 14/81, Sml . s . 749 ) og 21 . september 1983 ( Deutsche Milchkontor, 205-215/82, Sml . s . 2633 ); for saa vidt angaar sidstnaevnte sag, taenker Kommissionen maaske paa praemis 33, der er uden stoerre betydning i denne sammenhaeng .
( 14 ) Dom af 27 . maj 1981 ( Essevi og Salengo, 142 og 143/80, Sml . s . 1413 ).
( 15 ) Dom af 27 . februar 1985 ( Italien mod Kommissionen, navnlig praemis 31, 56/83, Sml . s . 703 ).
( 16 ) Kommissionens funktion som administrator fremgaar af artikel 11 i Raadets grundforordning ( EOEF ) nr . 729/70 af 21 . april 1970 om finansiering af den faelles landbrugspolitik ( EFT 1970 I, s . 196 ).
( 17 ) J . Schwarze definerer i Europaeisches Verwaltungsrecht . 1988, s . 425, Kommissionens "Durchfuehrungsrecht" som "ergaenzende Rechtsetzung ".
( 18 ) I den juridiske teori, der er fortrolig med federale retsordener, som Forbundsrepublikkens, beskaeftiger man sig i hoej grad med dette forhold . Jfr . bl.a . R . Boest : Die Agrarmaerkte im Recht der EWG, 1984; J . Scherer : "Das Rechnungsabschlussverfahren - Ein Instrument zur Durchsetzung europaeischen Verwaltungsrechts?", Europarecht 1986, s . 52-72, og J . Schwarze : Europaeisches Verwaltungsrecht, 1988 .
( 19 ) Begge disse grundliggende principper er naevnt i praemis 17 i dommen af 21 . september 1983 ( Deutsche Milchkontor, 205-215/82, Sml . 1983, s . 2633 ). Med hensyn til anerkendelsen af, at det er noedvendigt at loese visse forvaltningsretlige problemer, som ikke umiddelbart kan loeses paa grundlag af praecise regler i Traktaten, ved at lade sig inspirere af de retsregler, som er faelles for medlemsstaterne, "da der ellers ville vaere tale om retsnaegtelse", henvises til Domstolens dom af 12 . juli 1957 i de forenede sager 7/56 og 3-7/57 ( Algera m.fl . mod Den Faelles Forsamling, Sml . 1954-1964, s . 45, org . ref : Recueil 1957, s . 85, 114 og 115 ( en droit, A, III, 5 . afsnit ).
( 20 ) At der stilles krav om, at en medlemsstat overholder en "rimelig frist", kan udledes af medlemsstaternes samarbejdspligt, jfr . EOEF-Traktatens artikel 5, hvilket fremgaar af Domstolens dom af 6 . juli 1971 ( Nederlandene mod Kommissionen, 59/70, Sml . s . 157 ) i en sag vedroerende EKSF-Traktatens artikel 86, der er identisk med artikel 5 .
( 21 ) Jfr . fodnote 15 ovenfor .
( 22 ) Se fodnote 16 ovenfor .
( 23 ) EFT L 1969 I, s . 93 .
( 24 ) Der er netop tale om en variant af generel karakter af den fortolkningskompetence, der normalt tilkommer den, som anvender en lovbestemmelse . Naar den anlagte fortolkning finder anvendelse paa forskellige personer, er det derfor ganske naturligt at optage den i en fortolkningsakt af generel raekkevidde .
( 25 ) Selv om Kommissionens fortolkning af faellesskabsreglerne ikke er bindende for de nationale myndigheder ( jfr . Domstolens domme af 27 . marts 1980, Sucrimex, praemis 16 og 22, 133/79, Sml . s . 1299, og 10 . juni 1982, Interagra, praemis 8, 217/81, Sml . s . 2233 ), er den dog af stor betydning ( jfr . Domstolens dom af 25 . november 1980, Belgien mod Kommissionen, praemis 13 og 15, 820/79, Sml . s . 3537 ), og denne forstaerkes yderligere, naar den udtrykker almindelige retsgrundsaetninger, som i sig selv har bindende virkning .
( 26 ) Jfr . ovennaevnte artikel 7, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 729/70, som artikel 36 i forordning ( EOEF ) nr . 1035/72 henviser til . Det er ubestridt, at Kommissionen har fulgt den deri fastsatte procedure ( jfr . sidste betragtning til den anfaegtede beslutning ), og at den yderligere loebende har vaeret i kontakt med Italien vedroerende fastsaettelsen af den omtvistede frist . En passant skal jeg bemaerke, at artikel 7, stk . 1 og 2, bestemmer, at fondskommitéen skal hoeres, men at bestemmelsen, der finder anvendelse paa Udviklingssektionen, formuleres mindre praecist, for saa vidt angaar arten eller formen af de deri naevnte "bestemmelser", end i de tilsvarende artikler 2-5 vedroerende Garantisektionen . Dette forhold, der forstaerkes ved, at Domstolen ikke har haft lejlighed til at tage stilling til artikel 7, kan efter min opfattelse forklares ved den omstaendighed - der ligeledes goer sig gaeldende i den foreliggende sag - at de erhvervsdrivende ikke saa ofte har direkte krav paa stoette inden for Udviklingssektionen . Der er derfor ogsaa oftere kun tale om et forhold mellem de administrative myndigheder, hvor en mere smidig loesning er berettiget .
( 27 ) I en passus i skrivelsen af 30 . juli 1980, der er gengivet i retsmoederapporten, talte Kommissionen i den retsgyldige italienske version om "la concessione" ( tildeling ) og "il pagamento" ( udbetaling eller betaling ), to handlinger, der omfattes af begrebet "accordare" ( yde ), der anvendes i foerste saetning i artikel 14, stk . 1 .
( 28 ) Se ovenfor under punkt 2 vedroerende beregningen af stoette bl.a . paa grundlag af medlemmernes produktion i loebet af de tre kalenderaar, der gaar forud for deres tilslutning .
( 29 ) Lighedsprincippet udkobles nemlig ikke helt af det forhold, at kun en enkelt medlemsstat anvender den paagaeldende ordning . I dommen af 3 . maj 1978 ( Toepfer, 112/77, Sml . s . 1019, praemis 20 ), fastslog Domstolen nemlig, at lighed inden for landbrugsspoergsmaal skulle sikres ved "at forebygge skabelsen af privilegerede retsstillinger ."
( 30 ) Det bemaerkes i denne forbindelse bl.a ., at den naevnte skrivelse af 30 . juli 1980 indeholdt en henvisning til en skrivelse fra det italienske ministerium .
( 31 ) Jfr . fodnote 8 ovenfor .
( 32 ) Jfr . Domstolens domme af 7 . februar 1979 ( Nederlandene mod Kommissionen, 11/76, Sml . s . 245, praemis 8 og 9 ), og ( Tyskland mod Kommissionen, 18/76, Sml . s . 343, praemis 7 og 8 ). Jfr . ligeledes dommen af 28 . januar 1986 ( Italien mod Kommissionen, 129/84, Sml . s . 309, praemis 19 ).
( 33 ) Umiddelbart ses det ikke klart, hvorfor kontrollen af, om organisationerne opfylder betingelserne for ydelse af stoette kan udgoere en hindring for rettidig udbetaling af stoetten . Da kontrollen vedroerer organisationernes virke, kan den nemlig foretages naar som helst og paa et hvilket som helst tidspunkt af aaret . Som eksempel paa en sag angaaende betingelserne for ydelse af stoette skal jeg igen henvise til Domstolens dom, der er naevnt ovenfor i fodnote 3 .
( 34 ) Dom af 28 . januar 1983, se ovenfor under fodnote 3, praemis 20 .
( 35 ) Dette forhold har aendret sig siden den 1 . juni 1984, fra hvilken dato faellesskabsreglerne stiller krav om anerkendelse af organisationerne ( forordning ( EOEF ) nr . 3284/83, som jeg har gennemgaaet ovenfor under punkt 5, navnlig for saa vidt angaar artikel 13, stk . 2 ).
Full & Egal Universal Law Academy