Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
A - Faktiske omstaendigheder
1 . Den sag, jeg i dag skal fremsaette forslag til afgoerelse i, vedroerer spoergsmaalet om, hvorledes den praeferenceordning, der er indfoert i Italien til fordel for Syditalien, skal vurderes i lyset af faellesskabsretten . Denne sag er blot én af flere praejudicielle sager vedroerende de samme faktiske omstaendigheder, der for tiden verserer for Domstolen ( 1 ). Anmodningen om en praejudiciel afgoerelse i denne sag kommer fra Tribunale amministrativo regionale della Toscana og vedroerer fortolkningen af EOEF-Traktatens artikler 30, 92 og 93 .
2 . Sagsoegeren i hovedsagen, Du Pont Nemours SpA ( i det foelgende "sagsoegeren ") har ved to saerskilte soegsmaal, der er blevet forenet af den forelaeggende ret, anfaegtet foranstaltninger, der var truffet af Unità sanitaria locale nr . 2 i Carrara ( i det foelgende "sagsoegte ").
3 . Sagsoegeren var blevet opfordret til at afgive bud i forbindelse med en bunden licitation i henhold til en bekendtgoerelse fra sagsoegte af 15 . februar 1986 .
4 . Den 1 . marts 1986 traadte lov nr . 64/86 i kraft, og herved blev anvendelsesomraadet for den tidligere indfoerte praeferenceordning til fordel for Italiens sydlige regioner udvidet saavel materielt som personelt . I henhold til loven var ogsaa sagsoegte som USL ( lokal sundhedsmyndighed ) nu forpligtet til at foretage indkoeb af mindst 30% af det materiel og de ydelser, det havde behov for, hos virksomheder med faste anlaeg og fabrikker i det omraade, praeferenceordningen gaelder for, og i hvilket de oenskede produkter skal vaere fremstillet helt eller delvis .
5 . Sagsoegte fastsatte herefter ved afgoerelse af 3 . juni 1986 aftale - og udbudsvilkaar for et indkoeb af radiologiske film og vaesker, saaledes at der i den herved udfaerdigede licitationsbekendtgoerelse gennemfoertes en opdeling paa to grupper leverancer, hvoraf den ene, der omfattede 30% af samtlige produkter, var forbeholdt virksomheder i Mezzogiorno . Denne afgoerelse samt en afgoerelse, sagsoegte traf den 15 . juni 1986, hvorved andelen paa 70% blev udbudt, er genstand for tvisten i hovedsagen . Sagsoegeren blev udelukket fra at deltage i licitationen om den resterende andel paa 30% med den begrundelse, at selskabet ikke havde produktionsanlaeg i Mezzogiorno .
6 . Den forelaeggende ret har stillet en raekke spoergsmaal vedroerende fortolkningen af faellesskabsretten, hvorved det maa afgoeres, om lov nr . 64/86 er forenelig med faellesskabsrettens bestemmelser .
7 . Med det foerste spoergsmaal oenskes der en afgoerelse af, om artikel 30, hvorefter kvantitative importrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning er forbudt, er til hinder for anvendelsen af de omtvistede nationale lovbestemmelser . Herudover spoerges der, om disse lovbestemmelser kan antages at udgoere "stoette" i den i Traktatens artikel 92 forudsatte betydning, og om det i givet fald alene er Kommissionens opgave at tage stilling til en stoettes forenelighed med Faellesskabet, eller om ogsaa de nationale retter kan tage stilling hertil .
8 . Selskabet Du Pont Nemours Deutschland GmbH har interveneret i sagen til stoette for sagsoegeren; selskabet 3M Italiana SpA har interveneret til stoette for sagsoegte . Begge intervenienter har afgivet indlaeg ved Domstolen .
9 . Vedroerende sagens faktiske omstaendigheder, de relevante lovbestemmelser samt parternes anbringender og argumenter skal jeg henvise til retsmoederapporten .
B - Retlig vurdering
1 . Afgraensningen af anvendelsesomraadet for henholdsvis Traktatens artikel 30 og Traktatens artikel 92
10 . Det vil vaere hensigtsmaessigt at undersoege, hvorledes anvendelsesomraadet for Traktatens artikel 30 paa den ene side og Traktatens artikel 92 paa den anden side skal afgraenses, idet anvendelsen af én af disse bestemmelser i visse tilfaelde udelukker anvendelse af den anden . Det maa saaledes afgoeres, om en af en medlemsstat truffet foranstaltning, der maa antages at udgoere en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriktion samtidig kan udgoere stoette i den i Traktatens artikel 92 forudsatte betydning . Det kan ogsaa vaere relevant at undersoege, om en foranstaltning - hvis spoergsmaalet vendes om - der maa anses for statsstoette, desuden kan behandles efter bestemmelserne om frie varebevaegelser og navnlig efter artikel 30 .
11 . Principielt maa udgangspunktet foerst og fremmest vaere, at baade forbuddet mod kvantitative importrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning og forbuddet ifoelge artikel 92 mod stoette, der ydes af staterne, eller ved hjaelp af statsmidler, sigter mod ét og samme maal, som er at sikre frie varebevaegelser mellem medlemsstaterne paa normale konkurrencevilkaar ( 2 ).
12 . Det foelger af forbuddet i Traktatens artikel 30 mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative importrestriktioner og af forbuddet i Traktatens artikel 92, stk . 1, mod stoette, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen i det omfang, den paavirker samhandelen mellem medlemsstaterne, at en af en medlemsstat truffet foranstaltning, der kan henfoeres under én af disse bestemmelser, er retsstridig . En samtidig anvendelse af disse to bestemmelser skulle saaledes retligt foere til det samme resultat, idet begge forbudsbestemmelser indebaerer, at den omhandlede nationale foranstaltning maa anses for uforenelig med faellesskabsretten .
13 . Af proceduremaessige grunde maa der imidlertid gennemfoeres en sondring, idet artikel 30 ubestridt er en bestemmelse, der har direkte virkning, og som i givet fald kan paaberaabes af enhver EF-borger ved domstolene i en medlemsstat . Omvendt er Traktatens artikel 92, stk . 1, ikke en bestemmelse, der har direkte virkning, idet det i artiklen indeholdte forbud hverken er absolut eller ubetinget ( 3 ), hvilket foelger af artiklens stk . 1 og stk . 2, og af bestemmelserne i Traktatens artikel 93 . Desuden tilkommer det i henhold til artikel 93 Kommissionen at tage stilling til, om en stoetteforanstaltning er forbudt i medfoer af artikel 92, stk . 1, eller tilladt i medfoer af stk . 2, eller eventuelt forenelig med faellesmarkedet i medfoer af artiklens stk . 3 . Afgoerelsen herom traeffer Kommissionen inden for rammerne af den loebende undersoegelse af stoetteordningerne .
14 . Bestemmelserne i Traktatens artikel 92 og 93 - bortset fra bestemmelsen i artikel 93, stk . 3, sidste punktum - kan kun paaberaabes ved de nationale domstole, "hvis de er blevet konkretiseret ved retsakter af almen raekkevidde, jfr . artikel 94, eller ved de beslutninger, som artikel 93, stk . 2, hjemler i saerlige tilfaelde" ( 4 ).
15 . Disse forskellige konsekvenser i proceduremaessig henseende indicerer allerede, at disse bestemmelser principielt har forskellige anvendelsesomraader . Domstolen har i sag 74/76 udtalt sig om disse afgraensningsspoergsmaal paa foelgende maade ( 5 ):
"hvor udstrakt anvendelsesomraadet for artikel 30 end maatte vaere, omfatter det imidlertid ikke hindringer, som er omhandlet i andre saerlige bestemmelser i Traktaten ".
"Ej heller kan den omstaendighed, at en ordning med stoette fra staten eller af statsmidler, blot fordi den er til fordel for visse indenlandske virksomheder eller produktioner, udgoer en i det mindste indirekte hindring for indfoerslen af tilsvarende eller konkurrerende varer hidroerende fra andre medlemsstater, i sig selv bevirke, at en stoette som saadan ligestilles med en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion efter betydningen i artikel 30 ".
I fortsaettelsen i dommen ( i praemis 12 ) hedder det :
"... en saa udvidet fortolkning af artikel 30, at denne i sig selv ligestiller en stoette ifoelge artikel 92 med en af artikel 30 omfattet kvantitativ restriktion, ville bevirke en aendring af raekkevidden af Traktatens artikler 92 og 93 og aendre den kompetencefordeling, som Traktaten har tilsigtet ".
16 . Selv om elementer i denne argumentation tenderer mod at anerkende, at bestemmelserne i Traktatens artikler 92 og 93 har en saerlig beskaffenhed i sammenligning med bestemmelserne i artikel 30, maa man dog maerke sig den formulering, Domstolen anvender med hensyn til bestemmelsen af en stoette "som saadan ". Det er ifoelge Domstolen desuden noedvendigt at sondre mellem bestemmelsernes forskellige anvendelsesomraader, "idet der dog tages forbehold for de tilfaelde, som samtidig kan vaere omfattet af to eller flere faellesskabsretlige bestemmelser"
17 . Domstolen anerkender i samme dom, at det ved undersoegelsen af en stoetteordning er muligt at isolere de betingelser eller elementer, der kan anses som unoedvendige for gennemfoerelsen af dens formaal .
"I dette sidstnaevnte tilfaelde kan det ikke af den kompetencefordeling, som foelger af artiklerne 92 og 93 udledes, at disse bestemmelser, hvor der foreligger kraenkelse af andre traktatbestemmelser med direkte virkning, ikke kan paaberaabes for de nationale retter, blot fordi det paagaeldende element udgoer en gennemfoerelsesforanstaltning til en stoette" ( 6 ).
18 . Domstolen har bekraeftet og bestyrket denne praksis, idet den har fastslaaet, at Traktatens artikler 92 og 93 ikke kan vaere til hinder for en anvendelse af artikel 30, saafremt de omhandlede foranstaltninger kun udgoer gennemfoerelsesforanstaltninger til en stoette, der kan anses som unoedvendige for gennemfoerelsen af dens formaal eller for dens forvaltning ( 7 ).
19 . Saafremt Domstolen saaledes er af den opfattelse, at det er muligt at laegge artikel 30 til grund og anser denne bestemmelse for anvendelig, selv om den omhandlede foranstaltning juridisk set ubestridt er en stoetteforanstaltning, maa dette gaelde saa meget desto mere i et tilfaelde, hvor en national ordning netop ikke klart kan henfoeres under den ene eller den anden gruppe foranstaltninger .
20 . I Domstolens dom vedroerende den irske reklamekampagne "Buy Irish" fulgte Domstolen ikke den irske regerings argument om den saerlige beskaffenhed, Traktatens artikel 92 og 93 har i forhold til Traktatens artikel 30 ( 8 ). Domstolen udtalte derimod, at den omstaendighed, at en vaesentlig del af reklamekampagnen var blevet finansieret af den irske regering, og den omstaendighed, at denne finansieringsform kunne foere til en anvendelse af artiklerne 92 og 93, ikke indebar, at kampagnen som saadan ikke rammes af forbuddene i Traktatens artikel 30 ( 9 ).
21 . Anvender man nu den argumentation paa naervaerende sag om regionale praeferenceordninger, hvis stoettekarakter, bl.a . paa grund af dens finansiering via statsmidler og fastlaeggelsen af de ydede beloeb, er omstridt, maa det fastholdes, at bestemmelserne om den forbeholdte andel skal undersoeges paa grundlag af kriterierne i artikel 30, idet denne undersoegelse netop ikke paa forhaand kan udelades, fordi ordningen eventuelt maa anses for en stoette .
22 . Domstolen har med samme udgangspunkt i anden forbindelse fastslaaet, at artiklerne 92 og 94 under ingen omstaendigheder kan anvendes paa en saadan maade, at de modvirker Traktatens bestemmelser om frie varebevaegelser ( 10 ).
"Den omstaendighed, at en national foranstaltning eventuelt kan kvalificeres som stoette i henhold til artikel 92 kan derfor ikke i sig selv bringe foranstaltningen uden for forbuddet i artikel 30" ( 11 ).
23 . Det maa foelgelig undersoeges, om den italienske ordning om den forbeholdte andel er forenelig med princippet om frie varebevaegelser og navnlig med artikel 30 . Begrundelsen for den raekkefoelge, hvori jeg skal gennemfoere denne undersoegelse, er ogsaa de muligvis vidtraekkende foelger, der beror paa, at bestemmelserne i artikel 30 har direkte virkning ( 12 ).
2 . Foreneligheden af ordningen om den forbeholdte andel med bestemmelserne i EOEF-Traktatens artikel 30
24 . Som bekendt indeholder artikel 30 et ubetinget, absolut forbud mod kvantitative importrestriktioner samt foranstaltninger med tilsvarende virkning i samhandelen mellem medlemsstaterne . Ifoelge Domstolens praksis i Dassonville-sagen ( 13 ), en praksis, der siden naevnte dom har ligget fast, skal "enhver af medlemsstaternes bestemmelser for handelen, som direkte eller indirekte, oejeblikkeligt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Faellesskabet", anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som kvantitative restriktioner .
25 . Ogsaa regler, der uden forskel finder anvendelse paa indenlandske og indfoerte varer kan udgoere foranstaltninger med tilsvarende virkning, saafremt de faktisk saerligt vedroerer indfoerte varer og vanskeliggoer, for ikke at sige umuliggoer markedsfoering af disse varer . Det er i den foreliggende sag imidlertid ikke noedvendigt at anvende denne vide definition for at fastslaa, at ordningen om den forbeholdte andel paa grund af dens virkninger udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning efter betydningen i artikel 30 .
26 . Den pligt, der er paalagt hele den offentlige administration, herunder regionerne, provinserne, kommunerne, de saerlige enheder i bjergomraader, selskaber og institutioner, som staten er deltager i eller medejer af, universiteterne og de selvstaendige hospitalsinstitutioner, og hvorefter disse ved indkoeb skal udbyde en andel paa mindst 30% af det materiale, de har behov for, til virksomheder med faste anlaeg og fabrikker i de omraader, praeferenceordningen gaelder for, medfoerer utvivlsomt en klart nedsat efterspoergsel efter indfoerte varer . Ordningens virkninger er saa meget mere indgribende, som andelen paa 30% af varer og ydelser skal vaere opbrugt ved udgangen af finansaaret, hvilket medfoerer, at den forbeholdte andel for at udligne mangelen paa visse produkter, der ikke produceres paa det omraade, praeferenceordningen gaelder for, i andre indkoeb kan blive betydelig hoejere end de oprindeligt fastsatte 30 %. Der findes endog en bestemmelse om, at resterende dele af denne kvote skal overfoeres til det foelgende finansaar ( 14 ).
27 . Den oekonomiske betydning af ordningen om den forbeholdte andel er blevet yderligere belyst under sagen . Sagsoegerens repraesentant har under henvisning til Kommissionens meddelelse af 24 . juli 1989 om de regionale og sociale aspekter af offentlige kontrakter ( 15 ) i retsmoedet anfoert, at vaerdien af de offentlige kontrakter, der er omfattet af den regionale praeferenceordning, anslaas at ligge mellem 16 og 17 mia . ECU aarligt . I den radiografiske sektor bruges der hvert aar 210 milliarder lire, og heraf indkoebes 85% ved offentlige kontrakter .
28 . Den franske regerings repraesentant har anfoert, at Mezzogiorno omfatter 140 000 km2, dvs . henved halvdelen af Italiens omraade, og at 40% af befolkningen bor i dette omraade .
29 . At denne ordning, jeg her skal vurdere, ikke blot teoretisk er en trussel for handelen inden for Faellesskabet, fremgaar allerede klart af de forhold, som har givet anledning til tvisten i hovedsagen; de maengder, der skulle indkoebes frit, blev i modstrid med angivelserne i den foerste licitationsbekendtgoerelse senere nedsat med ca . 30 %. Sagsoegerne har under skriftvekslingen uden at blive imoedegaaet anfoert, at dets tyske soesterselskab, der har interveneret i sagen for det sagsoegende selskab, fremstiller fotografisk roentgenmateriel . Efter sagsoegerens opfattelse udnyttes 12% af produktionskapaciteten til produktion til det italienske marked . Det italienske marked er temmelig stort, idet det udgoer 18% af det europaeiske marked for roentgenmateriale . Samtlige herhenhoerende produkter, undtagen de af selskabet 3M fremstillede, indfoeres .
30 . Af disse handelsoekonomiske oplysninger fremgaar, at ordningen om den forbeholdte andel som fastlagt ved artikel 17 i lov nr . 64/86 allerede faktisk udgoer en hindring for samhandelen .
31 . Den omstaendighed, at ca . 85% af roentgenmaterialet indkoebes af offentlige sundhedsforvaltninger, der ved deres indkoeb er bundet af ordningen om den forbeholdte andel, viser ogsaa klart, at der er tale om betydelige restriktioner for handelen .
32 . Den praeferenceordning, jeg her skal tage stilling til, er desuden klart diskriminerende . De beroerte forvaltningers, organers og institutioners pligt til at daekke 30% af deres materielbehov ved indkoeb hos producenter med produktionsanlaeg i Mezzogiorno bevirker, at varer, der er produceret i udlandet, fuldstaendigt afskaeres fra at komme i betragtning ved eventuelle leveringsaftaler . Den diskriminerende virkning af ordningen om den forbeholdte andel bliver i kraft af ordningens obligatoriske karakter stoerre end virkningen af saadanne nationale foranstaltninger, der har til formaal at fremme koeb af indenlandske varer, det vaere sig statsligt stoettede reklamekampagner ( 16 ), subsidier ( 17 ), skattebegunstigelser ( 18 ), favorable kreditvilkaar ( 19 ) eller en blot og bar forpligtelse til paa visse udenlandske produkter at anbringe et maerkat med angivelsen : "Fremstillet i udlandet" ( 20 ).
33 . Den foreliggende praeferenceordning repraesenterer noget andet og mere end en finansiel tilskyndelse til at foretage indkoeb paa hjemmemarkedet . Ordningen om den forbeholdte andel giver ikke de erhvervsdrivende nogen mulighed for at aendre deres stilling, en mulighed, som i de ovenfor naevnte eksempler stod aaben, selv om det var forbundet med visse oekonomiske opofrelser . Det, der skaber problemer, er altsaa ikke, om der foreligger en forskelsbehandling af udenlandske varer, men den omstaendighed, at de italienske producenter, der ikke har produktionsanlaeg paa det omraade, som praeferenceordningen gaelder for, er ofre for denne forskelsbehandling . Disse er nemlig ogsaa afskaaret fra at opnaa leveringsaftaler paa samme maade som udenlandske producenter . Denne problematik har ikke foer foreligget i en sag for Domstolen .
34 . Ved en bedoemmelse paa grundlag af faellesskabsretten af gyldigheden af den af en medlemsstat fastlagte ordning er det afgoerende i foerste raekke ordningens virkninger for samhandelen mellem medlemsstaterne . Den omstaendighed, at de italienske virksomheder, som forskelsbehandlingen rammer, i givet fald kan blive indirekte beroert af foelgerne af denne bedoemmelse spiller ingen vaesentlig rolle .
35 . Den betydning, som ordningen om den forbeholdte andel, selv om den kun anvendes paa territorialt begraenset maade, har, er for saa vidt angaar de oekonomiske virkninger og navnlig handelen i Faellesskabet klart stoerre end virkningen af andre foranstaltninger med tilsvarende virkning efter betydningen i artikel 30, hvis anvendelsesomraade omfatter hele en medlemsstats omraade ( f.eks . en forpligtelse til paa visse souvenirs, der er fremstillet i udlandet, at angive, at de er fremstillet i udlandet ( 21 ), eller en foranstaltning gaaende ud paa stoette til kommunale transportvirksomheder til indkoeb af elektrisk drevne koeretoejer, hvor der i sagen om denne foranstaltning paa retsmoedets tidspunkt var indgivet to stoetteansoegninger ( 22 ). Selv om ikke alle italienske producenter har fordel af ordningen om den forbeholdte andel, staar det fast, at de virksomheder, som profiterer heraf, naesten alle er italienske virksomheder .
36 . De betydelige handelshindringer, som ordningen om den forbeholdte andel giver anledning til, taler derfor for, at ordningen udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning i betydningen i artikel 30 . Afgoerende for dette resultat er foelgende : for det foerste stoerrelsen af det omraade, som praeferenceordningen gaelder for, for det andet det store antal forvaltninger, organer og institutioner, som er forpligtet til at foelge denne ordning ( 23 ). Endelig er ogsaa den andel af den potentielle indkoebsmaengde, som de af de af ordningen omfattede erhvervsdrivende slutter kontrakt om, betydelig .
3 . Foreneligheden af ordningen om den forbeholdte andel med direktiv 70/50/EOEF ( 24 )
37 . Det er under skriftvekslingen blevet gjort gaeldende, at den omtvistede ordning anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ importrestriktion og foelgelig vaere forbudt, ogsaa fordi den udgoer en foranstaltning som omhandlet i artikel 2, stk . 3, litra k ), i direktiv 70/50 .
38 . I den forbindelse skal jeg foerst bemaerke, at det er ufornoedent at laegge direktivet til grund, naar den omtvistede ordning paa grundlag af de i retspraksis udviklede kriterier maa anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning efter betydningen i artikel 30 . Direktivet, der er udstedt med hjemmel i artikel 33, stk . 7, i EOEF-Traktaten, opregner en raekke saerligt klare eksempler paa foranstaltninger, der er omfattet af artikel 30, men tilsigter ikke at vaere udtoemmende ( 25 ).
39 . Spoergsmaalet om, hvorvidt man af direktivets bestemmelser kan udlede et selvstaendigt forbud, der har et saerligt, fra forbudet i artikel 30 adskilt anvendelsesomraade, rejser to problemer . For det foerste er direktivet som saadant stilet til medlemsstaterne, saaledes at det ikke uden videre kan tillaegges direkte virkning . Desuden foelger et generelt forbud mod foranstaltninger med tilsvarende virkning som kvantitative importrestriktioner i forvejen direkte af Traktatens bestemmelser . For det andet er det udtrykkeligt i betragtningerne til direktivet bestemt, at det ikke finder anvendelse paa stoette omfattet af artikel 92 ( 26 ). Direktivet kan derfor ikke anvendes, saafremt den omtvistede ordning har karakter - om end kun delvis - af en stoette .
40 . Man kan imidlertid af direktivbestemmelserne udlede visse kriterier, hvorved det kan afgoeres, om en national foranstaltning maa anses for en foranstaltning med tilsvarende virkning . Ifoelge direktivets artikel 2, stk . 2, omfatter dette bl.a . foranstaltninger, der begunstiger indenlandske varer, eller som giver dem en fortrinsstilling . I artikel 2, stk . 3, angives en raekke eksempler til illustrering af, hvad bestemmelsen konkret sigter paa . Ifoelge stk . 3, litra k ), skal til foranstaltninger som omhandlet saaledes henregnes bl.a . foranstaltninger, der "skaber hindringer for privatpersoners koeb alene ved importerede varer eller opfordrer til udelukkende at koebe indenlandske varer eller paabyder et saadant koeb eller giver det en fortrinsstilling" ( 27 ). Der er her altsaa tale om fire muligheder, hvoraf de to sidste er relevante . Ifoelge den italienske praeferenceordning gives en betydelig del af indenlandske varer nemlig en fortrinsstilling samtidig med, at indkoeb af dem er paabudt .
41 . En gennemgang af direktivets bestemmelser bekraefter altsaa, at den omtvistede italienske ordning kan betegnes som en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion . Af de ovenfor anfoerte grunde aendres dette resultat ikke ved, at der ikke gives samtlige indenlandske varer af en vis art en fortrinsstilling . Reglerne om praeferenceordningen omhandler kun varer, der i det mindste delvis hidroerer fra den indenlandske produktion .
4 . Eventuelle undtagelser fra forbuddet mod foranstaltninger med tilsvarende virkning i medfoer af EOEF-Traktatens artikel 30
42 . a ) De ved EOEF-Traktatens artikel 36 vaernede interesser, der kan begrunde undtagelser fra forbuddene i EOEF-Traktatens artikler 30 og 34 mod kvantitative import - og eksportrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning, angives udtrykkeligt i artikel 36 . Denne bestemmelse fastsaetter en raekke undtagelser og skal derfor fortolkes indskraenkende, baade naar det gaelder de forhold, der i hvert enkelt tilfaelde begrunder en undtagelse, og naar det gaelder anvendeligheden af artikel 36 paa eventuelle "uomtalte undtagelser ". De i artikel 36 opregnede grunde til at goere undtagelse kan ikke anvendes paa ordningen paa den forbeholdte andel, naar henses til dens indhold og maalsaetning . Det er desuden i Domstolens faste praksis fastslaaet, at artikel 36 ikke indeholder hjemmel til foranstaltninger, som har et oekonomisk formaal ( 28 ).
43 . b ) Praeferenceordningen kan ogsaa vaere begrundet som en "uomgaengeligt noedvendig" ordning ( 29 ). En saadan noedvendighed kan bero bl.a . paa hensynet til en effektiv skattekontrol, beskyttelse af den offentlige sundhed, god handelsskik og forbruger - eller miljoebeskyttelse .
44 . Praeferenceordningen kan ikke henfoeres til en af de naevnte kategorier . Om den eventuelt af andre grunde kan karakteriseres som en uomgaengelig noedvendig foranstaltning afhaenger af dens formaal . Da det ikke kan laegges til grund, at ordningen udelukkende har protektionistisk formaal, boer den anses for en regional stoetteforanstaltning . Egns - og regionaludvikling er en maalsaetning, der absolut er anerkendt i Traktaten, hvilket fremgaar af EOEF-Traktatens artikel 92, stk . 3, litra a ), og artikel 130, litra a ).
45 . Imidlertid maa hjemmelen for gennemfoerelsen af en ved Traktaten tilladt eller tilmed fastlagt maalsaetning findes i Traktatens bestemmelser, saafremt denne da indeholder udtrykkelige bestemmelser herom . Anvendelsen af en uskreven hjemmel er derfor udelukket, naar de i Traktaten angivne midler giver tilstraekkelig sikkerhed for gennemfoerelsen af den omhandlede maalsaetning . Stoetteforanstaltninger til fremme af regioners udvikling kan altsaa ikke anses for uomgaengeligt noedvendige foranstaltninger . Desuden bestaar der principielt ingen tvivl om, at en medlemsstat ikke kan paaberaabe sig uomgaengeligt noedvendige hensyn med henblik paa at beskytte den nationale oekonomi .
5 . Stillingtagen til praeferenceordningen ud fra direktiverne 77/62/EOEF ( 30 ) og 70/32/EOEF ( 31 )
46 . Sagsoegeren har gjort gaeldende, at ordningen er i strid med faellesskabsretten, idet den desuden udgoer en overtraedelse af bestemmelserne i Raadets direktiv 77/62 om samordning af fremgangsmaaderne ved offentlige indkoeb . Efter sagsoegerens opfattelse gennemfoeres ved dette direktiv en raekke hoejere af Traktaten udledede grundsaetninger, herunder forbuddet mod forskelsbehandling af enhver art, hvad enten denne beror paa oprindelsen af den vare, der skal indkoebes, eller paa det sted hvor en eventuel leverandoer er hjemmehoerende .
47 . Det er korrekt, at hindringer for frie varebevaegelser efter betydningen i artikel 30 ogsaa er forbudt, naar det gaelder levering af varer til en stat eller til offentligretlige retssubjekter, samt ved offentlige indkoebsaftaler . De faellesskabsinstitutioner, der har befoejelse til at udstede retsregler, har paa grundlag heraf udstedt samordningsdirektiver for ogsaa at sikre de frie varebevaegelser i forbindelse med offentlige indkoebsaftaler . I betragtningerne til Kommissionens direktiv 70/32 om levering af varer til staten, lokale myndigheder og andre offentlige retssubjekter hedder det :
"... saadanne bestemmelser, der reserverer afsaetningsomraader for indenlandske varer ..., forhindrer import, der, hvis disse bestemmelser ikke havde foreligget, havde kunnet finde sted, og har dermed samme virkninger som kvantitative importrestriktioner"
Direktivets anvendelsesomraade er fastlagt i artikel 3, stk . 1, litra b ), hvoraf det fremgaar, at direktivet bl.a . vedroerer bestemmelser, "der helt eller delvis forbeholder leverancer for indenlandske varer eller indroemmer disse en fortrinsstilling af anden art eller paa visse betingelser, uden at der er tale om stoette i betydningen i Traktatens artikel 92 ".
48 . Direktiv 77/62 forfoelger de samme formaal for saa vidt angaar offentlige indkoeb . Af betragtningerne til dette direktiv fremgaar, at der desuden skal sikres gennemskuelighed i fremgangsmaaderne ved offentlige indkoeb for at goere det muligt bedre at overvaage, om forbuddet mod hindringer for frie varebevaegelser overholdes .
49 . Det er imidlertid uklart, om der ifoelge sidstnaevnte direktivs artikel 26, der er én af direktivets afsluttende bestemmelser, er indfoert en undtagelse for saa vidt angaar den omtvistede praeferenceordning . I artiklen hedder det :
"Dette direktiv er ikke til hinder for anvendelsen af de bestemmelser i den italienske lov nr . 835 af 6 . oktober 1950 ( Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana nr . 245 af 24.10.1950 ) med senere aendringer, der er gaeldende paa tidspunktet for direktivets vedtagelse, saafremt disse bestemmelser er forenelige med Traktaten ".
50 . Det er for en fortolkning, hvorefter denne bestemmelse ogsaa kan udgoere en undtagelse fra grundsaetningerne om frie varebevaegelser, gjort gaeldende, at de ordninger, der bestod forud for den nuvaerende ordning om den forbeholdte andel, efter direktivets egne ord ikke beroeres af direktivet . Den aendring af denne bestemmelse, der blev indfoert ved direktiv 88/295/EOEF af 22 . marts 1988 ( 32 ), som paa grund af datoen for dets offentliggoerelse ikke kan vaere afgoerende i hovedsagen, taler ogsaa for, at der er tale om en undtagelse, der fortsat gaelder . I artikel 26, stk . 1, hedder det efer aendringen :
"Dette direktiv er ikke til hinder for, at der indtil den 31 . december 1992 kan anvendes bestaaende nationale bestemmelser vedroerende offentlige indkoeb, der har til formaal at begraense regionale forskelle og fremme skabelsen af arbejdspladser i udviklingsmaessigt tilbagestaaende omraader og i omraader med erhvervsmaessigt tilbagestaaende omraader og i omraader med erhvervsmaessig tilbagegang, saafremt de paagaeldende bestemmelser er forenelige med Traktaten og med Faellesskabets internationale forpligtelser ".
51 . De italienske regler om en praeferenceordning naevnes ikke laengere udtrykkeligt i bestemmelsen . Ordningen vil i det hoejeste efter bestemmelsens nyaffattelse kunne anses for en national regel, der har til formaal at begraense regionale forskelle .
52 . Det efter min mening afgoerende bliver, at ordene "saafremt de paagaeldende bestemmelser er forenelige med Traktaten" allerede fandtes i den foerste affattelse og blev optaget med et tilsvarende indhold i den aendrede tekst . Af de anvendte udtryk fremgaar, at Traktatens grundsaetninger og herunder navnlig grundsaetningerne om frie varebevaegelser uanset eventuelle undtagelser i direktivet fortsat fuldtud er gyldige . Den i artikel 17 i italiensk lov nr . 64/86 fastlagte praeferenceordnings uforenelighed med bestemmelserne i artikel 30 kan altsaa ikke vaere omfattet af den ved direktivet fastsatte undtagelse .
53 . Domstolen har i sag 216/84 ( 33 ) og 76/86 ( 34 ) skullet tage stilling til retsspoergsmaal, som fremboed lignende problemer . De sagsoegte medlemsstater paaberaabte sig en undtagelsesbestemmelse i et direktiv som grundlag for en national lovgivning, der medfoerte hindringer for handelen i Faellesskabet . Allerede i disse to sager forkastede Domstolen den argumentation, der blev fremfoert . Den udtalte, at en undtagelsesbestemmelse kun kan danne grundlag for opretholdelse af nationale bestemmelser, saafremt EOEF-Traktatens almindelige regler overholdes .
54 . Selv om praeferenceordningen saaledes ikke kan vaere faellesskabsretligt begrundet efter de i direktiv 77/62 fastlagte undtagelser, staar det dog tilbage at undersoege, om det paavirker den omtvistede ordnings gyldighed, at den eventuelt maa antages at have karakter af en stoette .
55 . Som det fremgaar af det, jeg har anfoert vedroerende forholdet mellem Traktatens artikel 30 og artikel 92, kan en national bestemmelse, der er uforenelig med Traktatens artikel 30 og altsaa i strid med faellesskabsretten, ikke blive retmaessig, fordi den har visse traek til faelles med en stoette .
6 . Har den italienske praeferenceordning karakter af en stoette og eventuelle foelger heraf
56 . Imod argumentet om, at det synspunkt, at den omtvistede italienske lovbestemmelse er en bestemmelse om stoette taler foelgende .
En stoetteforanstaltning karakteriseres foerst og fremmest ved at vaere en foranstaltning om stoette, der ydes af en stat eller ved hjaelp af statsmidler . Den italienske regering har ganske vist paapeget, at i kraft af praeferenceordningen afsluttes indkoebsaftalerne saedvanligvis til priser, der ligger over de priser, der skulle vaere betalt, saafremt aftalerne blev indgaaet i en aaben licitation . Den hoejere pris betales af staten, idet udbyderne er offentligretlige institutioner eller i al fald organer, som staten er deltager i .
57, Sagsoegerens repraesentant har imidlertid i retsmoedet erklaeret, at de lokale sundhedsforvaltninger er selvstaendige enheder, der for saa vidt angaar de udgifter, de afholder, ikke er afhaengige af staten . Desuden kan man ikke laegge til grund, at selskaber, der drives efter markedsoekonomiske principper, og som staten kun er deltager i med en vis andel, finansieres af staten .
58 . Hvis der skal foreligge en stoette efter betydningen i artikel 92, kraeves det desuden, at i al fald de enkelte stoettebeloeb kan fastlaegges . Dette lader sig ofte ikke goere, idet beregningen af den merpris, der er betalt, ofte kun kan gennemfoeres ved en teoretisk sammenligning af en aftale, der indgaas under fri konkurrence, og indkoebsaftaler, der afsluttes i henhold til ordningen om den forbeholdte andel . Det er desuden ikke absolut sikkert, at der faktisk betales en merpris . Betaling af en merpris er heller ikke det eneste formaal med ordningen om den forbeholdte andel, der ogsaa alene i kraft af forpligtelsen til at indkoebe varer, der i al fald delvis er fremstillet paa det omraade, praeferenceordningen gaelder for, skal sikre produktionsenhedernes fortsatte bestaaen og dermed beskaeftigelsen . Bestemmelser, der ti aar igennem har indebaaret anvendelse af en praeferenceordning, har desuden haft til formaal og til foelge, at nye industrier er blevet skabt, hvilket ingenlunde er ensbetydende med, at de ikke er rentable, hvorfor det er muligt, at de i de omhandlede regioner fremstillede produkter udbydes paa markedet til absolut konkurrencedygtige priser .
59 . Og saa endelig en sidste bemaerkning vedroerende ordningen om den forbeholdte andel efter en bedoemmelse af den som en stoette og dens forhold til artikel 30 . Ifoelge retspraksis kan som tidligere naevnt dele af en stoette vaere forbudt som stridende mod bestemmelserne i artikel 30, naar det med stoetten tilsigtede formaal kan realiseres paa en mindre indgribende maade . Det maa afgjort vaere muligt at bidrage til udviklingen af en region ved foranstaltninger, der virker mindre restriktivt for varebevaegelserne i Faellesskabet ( 35 ). Stoetteforanstaltninger til fordel for regioner er i og for sig ifoelge de kriterier og inden for rammerne af de begraensninger, der er fastsat i EOEF-Traktaten, lovlige . Saadanne stoetteforanstaltninger kan saaledes i medfoer af Traktatens artikel 92, stk . 3, litra a ), anses for forenelige med faellesmarkedet . Men stoetteforanstaltninger, der hviler paa disse bestemmelser, maa ligge inden for de faellesskabsretlige rammer og ikke gaa imod Faelleskabets maal og formaal . Kommissionen har for at muliggoere en koordinering af stoetteordninger med regionale formaal fastlagt en raekke principper, der maa laegges til grund for vurderingen af en regional stoettes gyldighed . Disse principper er blevet offentliggjort i form af en meddelelse ( 36 ).
60 . Stoetteforanstaltninger med regionale formaal vil ogsaa kunne vaere hjemlet ved Traktatens artikel 130, litra a ). Her er der imidlertid udtrykkeligt tale om gennemfoerelsen af et af Faellesskabets maal, og derfor kan alene faellesskabsaktioner eller i al fald saadanne aktioner, som Faellesskabet har godkendt, komme i betragtning .
61 . Vedroerende foelgerne af vurderingen af faellesskabsretsstridigheden af ordningen om den forbeholdte andel og navnlig de foelger, som den forelaeggende ret maa drage heraf, er det ikke af stoerre betydning, om den omtvistede foranstaltning har karakter af en stoette . Den omvistede bestemmelse vil nemlig hoejst kunne anses for en stoette, der ikke er tilladt . Den vil alt efter sit indhold og formaal vaere en stoette, der eventuelt kan godkendes i medfoer af Traktatens artikel 92, stk . 3, litra a ).
62 . Vurderingen af, om en national stoetteforanstaltning er forenelig med faellesmarkedet henhoerer ikke under de nationale retters kompetence . Kommissionen har som den institution, der varetager undersoegelsen af stoetteordningerne, desuden ikke givet den omtvistede ordning sin godkendelse som en stoetteordning ( 37 ). Selv om den italienske regering fristmaessigt gav underretning om det lovforslag, der senere blev til lov nr . 64/81, har Kommissionen, efter hvad den under sagen har anfoert, ikke paa noget tidspunkt indledt undersoegelsesproceduren for stoette med henblik paa bestemmelsen om indfoerelse af praeferenceordningen . Holder man sig til disse kendsgerninger, er der her ingen plads for anvendelse af Traktatens artikel 93, stk . 3, sidste punktum, hvorefter den paagaeldende medlemsstat ikke maa gennemfoere den paataenkte foranstaltning, foer Kommissionen har truffet endelig beslutning . Den retsstridighed, hvormed en foranstaltning, der er truffet under tilsidesaettelse af denne bestemmelse er behaeftet, og som ogsaa de nationale retter og forvaltningsmyndigheder skal tage i betragtning, beroerer i den sammenhaeng, der er den eneste relevante i denne sag, ikke ordningen om den forbeholdte andel .
Sagens omkostninger
63 . De udgifter, der er afholdt af den italienske regering og af Kommissionen, kan ikke godtgoeres . Sagens behandling ved Domstolen udgoer i forhold til hovedsagens parter et led i hovedsagen . Det tilkommer den nationale ret at traeffe afgoerelse om sagens omkostninger .
C - Forslag til afgoerelse
64 . Paa baggrund af det anfoerte foreslaar jeg Domstolen at besvare spoergsmaalene fra den forelaeggende ret paa foelgende maade :
"1 ) Ordningen om den forbeholdte andel ifoelge italiensk lov nr . 64/86 maa antages at udgoere en foranstaltning med tilsvarende virkning som en kvantitativ restriktion, jfr . EOEF-Traktatens artikel 30 . De nationale domstole og forvaltningsgrene boer derfor i deres virksomhed laegge til grund, at denne ordning er i strid med faellesskabsretten .
2 ) Undtagelsen ifoelge artikel 26 i direktiv 77/62 EOEF indebaerer ikke, at ordningen om den forbeholdte andel er i overensstemmelse med faellesskabsretten .
3 ) Ordningen om den forbeholdte andel har ikke karakter af en stoetteordning . Selv om det antages, at der er tale om en stoette, har dette ikke nogen direkte betydning for afgoerelsen af tvisten i hovedsagen ."
(*) Originalsprog : tysk .
( 1 ) Sag 310/88 Istituto Behring mod USSL N; sag 311/88, Hoechst Italia mod USSL N 56; sag 351/88 Laboratori Bruneau mod USL R .
( 2 ) Jfr . paa linje hermed fra Domstolens tidligere praksis, Domstolens dom af 22 . marts 1977, Iannelli & Volpi mod Paolo Meroni, 74/76, Sml . s . 557; Domstolens dom af 10 . juli 1985, Kommissionen mod Irland, 17/84, Sml . s . 2375, og Domstolens dom af 5 . juni 1986, Kommissionen mod Italien, 103/84, Sml . s . 1759 .
( 3 ) Jfr . den i note 2 naevnte sag 74/76, dommens praemisser 11 og 12 .
( 4 ) Domstolens dom af 19 . juni 1973 i sag 77/72, Capolongo, Sml . s . 611, praemis 6 .
( 5 ) Den ovenfor i note 2 naevnte sag 74/76, dommens praemisser 9 og 10 .
( 6 ) Jfr . den ovenfor i note 2 naevnte sag 74/76, dommens praemis 14 .
( 7 ) Jfr . sag 18/84, Sml . 1985, s . 1339, dommens praemis 6 .
( 8 ) Jfr . dom af 24 . november 1982, Kommissionen mod Irland, sag 249/81, Sml . s . 4005, praemis 16 .
( 9 ) Den i note 8 naevnte sag 249/81, dommens praemis 18 .
( 10 ) Jfr . den tidligere i note 7 naevnte sag 18/84, dommens praemis 13, og den i note 2 naevnte sag 103/84, dommens praemis 19 .
( 11 ) Jfr . den tidligere i note 2 naevnte sag 18/84, dommens praemis 13, og den i note 2 naevnte sag 103/84 .
( 12 ) Domstolen har ganske klart fastslaaet, at private kan paaberaabe sig bestemmelser, der har direkte virkning, ikke blot ved de nationale retter, men ogsaa over for alle forvaltningsorganer, herunder kommunale myndigheder, der er forpligtet til at bringe disse bestemmelser i anvendelse . Se herved Domstolens dom af 22 . juni 1989, Costanzo, 103/88, Sml . s . 1839 .
( 13 ) Domstolens dom af 11 . juli 1974, Dassonville, 8/74, Sml . s . 837 .
( 14 ) Se meddelelse fra Kommissionen KOM/89/400 endelig udgave, punkt 38 .
( 15 ) Den i note 14 naevnte meddelelse KOM/89/400 endelig udgave .
( 16 ) Den tidligere i note 8 naevnte sag 249/81 .
( 17 ) Jfr . Domstolens dom af 22 . marts 1977i sag 78/76, Steinicke og Weinlig mod Forbundsrepublikken Tyskland, Sml . s . 595, jfr . endvidere den tidligere naevnte sag 103/84 .
( 18 ) Domstolens dom af 10 . juli 1985 i sag 17/84, Kommissionen mod Irland, Sml . s . 2375 .
( 19 ) Domstolens dom af 11 . december 1985 i sag 192/84, Kommissionen mod Republikken Graekenland, Sml . s . 2973 .
( 20 ) Domstolens dom af 17 . juni 1981 i sag 113/80, Kommissionen mod Irland, Sml . s . 1627 .
( 21 ) Den tidligere naevnte sag 113/80 .
( 22 ) Den tidligere naevnte sag 103/84 .
( 23 ) Jfr . det ovenfor under note 26 anfoerte .
( 24 ) Kommissionens direktiv 70/50/EOEF af 22 . december 1969, EFT 1970 I, s . 10 .
( 25 ) Jfr . forslag til afgoerelse fra generaladvokat Lenz i sag 103/84, Sml . 1986, s . 1764 .
( 26 ) Naestsidste betragtning til direktivet, EFT L 13 af 19.1.1979, s . 30 .
( 27 ) Understregningerne er mine .
( 28 ) Jfr . eksempelvis Domstolens dom af 7 . februar 1984i sag 238/88, Duphar BV m.fl . mod den nederlandske stat, Sml . s . 523 .
( 29 ) Domstolens dom af 20 . februar 1979, Rewe-Zentral AG mod Bundesmonopolverwaltung fuer Branntwein, "Cassis de Dijon", 120/78, Sml . s . 649 .
( 30 ) EFT 1976, L 13, s . 1 .
( 31 ) JO 1970, L 13, s . 1 .
( 32 ) EFT 1988, L 127, s . 1 .
( 33 ) Domstolens dom af 23 . februar 1988 i sag 216/84, Kommissionen mod Frankrig, Sml . s . 793, praemis 22 .
( 34 ) Dom af 11 . maj 1989, Kommissionen mod Tyskland, sag 76/86, Sml . s . 1021, praemis 23 .
( 35 ) Jfr . eksempelvis de af Kommissionen som faellesskabsretsmaessige bedoemte stoetteforanstaltninger i lov 64/86, Kommissionens beslutning af 2 . marts 1988, EFT 1988, L 143, s . 37 .
( 36 ) Kommissionens meddelelse om stoetteordninger med regionale formaal, EFT 1979, C 31, s . 9 .
( 37 ) Jfr . Kommissionens beslutning af 2 . marts 1988, EFT 1988, L 143, s . 37, II . 3 og det forbehold, Kommissionen tidligere har taget ved sin stillingtagen til lov nr . 64/86, EFT 1987, C 259, s . 2 .
Full & Egal Universal Law Academy