Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Den sag, hvorunder College van Beroep voor het Bedrijfsleven ( herefter benaevnt "den forelaeggende ret ") har forelagt Domstolen et spoergsmaal, vedroerer gyldigheden af artikel 13a i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1687/76, hvori bestemmelsen blev indfoejet ved forordning ( EOEF ) nr . 45/84 ( 1 ). Forordning ( EOEF ) nr . 1687/76 indeholder faellesskabsbestemmelser vedroerende kontrol med anvendelse af og/eller bestemmelse for produkter fra intervention ( 2 ).
I den for den nationale ret verserende sag afslog Inspecteur der Invoerrechten en Accijnzen, Amersfoort, ( herefter benaevnt "Inspecteur ") i sagsoegtes navn ( Landbrugs - og Fiskeriministeriet ) den af sagsoeger 2, som i egenskab af speditoer handlede i sagsoeger 1' s navn, indgivne ansoegning om, i henhold til returvareordningen, at meddele fritagelse for landbrugsafgiften ved indfoerslen af et parti skummetmaelkspulver . Som jeg senere i detaljer skal goere rede for, har returvareordningen til formaal at fritage visse varer med oprindelse i Faellesskabet, som efter at vaere udfoert fra Faellesskabet genindfoeres hertil, fra told . Sagsoegerne har ved den forelaeggende ret anlagt sag til proevelse af afslaget paa indfoersel under returvareordningen .
Sagen vedroerer et parti skummetmaelkspulver fra det tyske interventionsorgans lagre, som af firmaet Schenker ( herefter benaevnt "eksportoeren ") blev eksporteret i 1984 for Faellesskabets regning som foedevarehjaelp inden for rammerne af World Food Programme ( 3 ). Det fremgaar af licitationsbekendtgoerelsen for det paagaeldende parti ( 4 ), at ordren blev afgivet som cif-kontrakt, hvilket bl . a . betyder, at den eksportoer, der har faaet sit tilbud antaget, in casu Schenker, skal afholde forsikringsomkostningerne ( 5 ). Da partiet ankom til bestemmelsesstedet i Mellemoesten konstaterede man, at maelkepulveret var uegnet til foedevarehjaelp, da det var angrebet af skimmel, og emballagen var beskadiget . Det blev oplyst under retsforhandlingerne, at den sikkerhed, som eksportoeren havde stillet i henhold til artikel 4, stk . 1, i forordning ( EOEF ) nr . 1354/83, da han fik tilslag paa transporten af varerne til Mellemoesten, blev frigivet, da det viste sig, at varerne var beskadiget ( 6 ). Herefter har sagsoeger 1, et nederlandsk firma, sendt det pr . skib tilbage til Bremen, hvorfra det tidligere var afsendt til Mellemoesten, og her den 15 . juli 1985 anmeldt det til indfoersel til fri omsaetning som returvarer .
Hauptzollamt Bremen-Nord naegtede at anerkende anmeldelsen under returvareordningen, og Oberfinanzdirektion Bremen afviste ved afgoerelse af 28 . oktober 1985 den herover indgivne klage, hvorefter sagsoeger 1 sendte partiet til Nederlandene og oplagrede det hos sagsoeger 2 . Den 17 . januar 1986 ansoegte sagsoegerne det nederlandske toldvaesen om indfoersel af partiet under returvareordningen . Den 5 . januar 1987 afslog Inspecteur ansoegningen, og, da der ikke var stillet sikkerhed, paalagde han den 8 . januar 1987 sagsoeger 2 en landbrugsafgift paa 848 374,80 HFL . Sagsoegerne indbragte herefter disse to afgoerelser for den forelaeggende ret .
Faellesskabsreglerne
2 . Sagen skal behandles paa grundlag af den toldbehandling, der gaelder for varer, der returneres til Faellesskabets toldomraade . I anden og tredje betragtning i praeamblen til Raadets grundforordning paa dette omraade, nemlig forordning ( EOEF ) nr . 754/76 ( 7 ), anfoeres foelgende :
"en raekke varer, der indfoeres til Faellesskabets toldomraade for at angives til fri omsaetning, kan oprindelig have vaeret udfoert fra dette;
saafremt saadanne varer ved udfoerslen henhoerte under et af de i artikel 9 og 10 i Traktaten beskrevne forhold, og udfoerslen ikke skete i henhold til reglerne om passiv foraedling, skal de ved tilbagefoersel til omsaetning i Faellesskabet fritages for de importafgifter, der er fastsat for deres vedkommende;"
Formaalet med denne returvareordning er at ophaeve importafgifter af enhver art ved genindfoersel til Faellesskabet af goder med oprindelse i dettes toldomraade . Som det fremgaar af femte betragtning til samme forordning, gaelder der imidlertid foelgende undtagelse fra dette princip :
"for at undgaa enhver spekulation skal toldfritagelse naegtes ved genindfoersel til Faellesskabets toldomraade af varer, som ved deres oprindelige udfoersel har vaeret genstand for toldbehandling med henblik paa ydelse af restitutioner eller andre beloeb i forbindelse med udfoersel inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik; der kan dog indroemmes afvigelser fra dette princip under forudsaetning af, at de ydede beloeb tilbagebetales, eller at der tages alle noedvendige forholdsregler for at undgaa, at de udbetales, naar det ... godtgoeres, at varerne genindfoeres til Faellesskabets toldomraade som foelge af forhold, som eksportoeren ikke har haft indflydelse paa; ..."
Det politiske formaal, der udtrykkes i foerste halvdel af denne femte betragtning ( naegtelse af toldfritagelse ) blev gennemfoert ved artikel 2, stk . 1, litra b ), i grundforordningen ( EOEF ) nr . 754/76, mens det i den anden halvdel af betragtningen udtrykte formaal ( tilladte afvigelser ) blev gennemfoert i samme forordnings artikel 2, stk . 2 . Forordningens artikel 2, som den var affattet paa det for sagen relevante tidspunkt, er gengivet i retsmoederapporten ( under punkt 1 ).
3 . Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1687/76 af 30 . juni 1976, som jeg allerede har naevnt, indeholdt paa det for sagen relevante tidspunkt kontrolbestemmelser for produkter fra intervention . Som allerede anfoert blev den anfaegtede artikel 13a indfoejet i forordning ( EOEF ) nr . 1687/76 ved en aendringsforordning, nemlig Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 45/84 af 6 . januar 1984 . Artikel 13a er inddelt i flere led . Stk . 1, lyder saaledes :
"1)Saafremt artikel 2, stk . 2, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 754/76 anvendes,
- inddrages den i artikel 13, stk . 1, omhandlede sikkerhed, hvis den endnu ikke er frigivet,
- skal et beloeb svarende til den naevnte sikkerhed betales, hvis denne allerede er frigivet ."
Denne bestemmelse praeciserer saaledes artikel 2, stk . 2, i Raadets ovennaevnte forordning ( EOEF ) nr . 754/76 . Som allerede naevnt fastsaetter artikel 2, stk . 2, undtagelserne fra princippet om ikke-fritagelse i artikel 2, stk . 1, idet det heri bestemmes, i hvilke tilfaelde og paa hvilke betingelser de varer, som ifoelge artikel 2, stk . 1, litra b ), ikke betragtes som "returvarer", fordi de "har vaeret genstand for toldbehandling med henblik paa ydelse af eksportrestitutioner eller andre beloeb i forbindelse med den faelles landbrugspolitik", ikke desto mindre kan anses for "returvarer ". Betingelsen for denne afvigende anerkendelse som "returvarer" er, "at de ydede beloeb er tilbagebetalt, eller at de ansvarlige myndigheder har truffet de noedvendige foranstaltninger, for at beloebene ikke udbetales ". Det er netop denne betingelse, som praeciseres i artikel 13a, stk . 1, hvorefter den sikkerhed, der var stillet for at sikre bestemmelsen for produkter, der er udleveret fra interventionslager, inddrages; hvis sikkerheden allerede er frigivet, skal der betales et hertil svarende beloeb .
Artikel 13a, stk . 2 ( og 3 ), opstiller herefter en formodning med en oekonomisk foelgevirkning :
"2)Saafremt produkter, for hvilke der er stillet en sikkerhed som omhandlet i artikel 13, stk . 1, ved deres udfoersel fra Faellesskabets geografiske omraade ikke har vaeret genstand for toldformaliteter med henblik paa ydelse af restitution, anses de dog ved anvendelse af forordning ( EOEF ) nr . 754/76 for at have vaeret genstand for saadanne toldformaliteter, og stk . 1 anvendes .
3)Den i stk . 1 og 2 omhandlede sikkerhed anses for at vaere en inddraget sikkerhed i den i artikel 2 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 352/78 omhandlede betydning ."
Den i artikel 13a, stk . 2, formodningsregel har foelgende raekkevidde : Naar goder fra interventionslagre genindfoeres til Faellesskabet, formodes det i foerste omgang, at betingelsen i artikel 2, stk . 1, litra b ), i forordning ( EOEF ) nr . 754/76 er opfyldt, dvs . man antager, at toldbehandlingen med henblik paa ydelse af eksportrestitutioner ( eller andre beloeb i forbindelse med den faelles landbrugspolitik ) var gennemfoert paa det tidspunkt, da produkterne forlod Faellesskabets omraade, og for det andet, at artikel 13a, stk . 1, skal anvendes, dvs . at den stillede ( og ikke frigivne ) sikkerhed inddrages, eller at der skal betales et beloeb svarende til sikkerheden, hvis denne allerede er frigivet .
Denne formodningsregel har to aspekter . For det foerste antages det, at der er ydet restitution ( eller et andet beloeb ifoelge landbrugspolitikken ) til alle produkter fra intervention . Som foelge heraf kan produkterne i henhold til artikel 2, stk . 1, litra b ), ikke laengere henfoeres under returvareordningen . Da denne formodning kun gaelder i det tilfaelde, hvor der i realiteten ikke er gennemfoert formaliteter med henblik paa ydelse af en restitution ( eller et andet landbrugsbeloeb ), og hvor et saadant beloeb som foelge heraf ikke er udbetalt, er det umuligt at tilbagebetale en ikke-ydet restitution og saaledes udnytte en af undtagelserne ifoelge artikel 2, stk . 2, f . eks . i det tilfaelde, hvor et parti genudfoeres til Faellesskabet, fordi det er defekt . For det andet indtraeder den tidligere beskrevne oekonomiske foelgevirkning af artikel 13a, stk . 1, idet der ved genindfoersel sker det, at den ( endnu ikke frigivne ) sikkerhed inddrages, eller at der skal betales et beloeb svarende til den for partiet stillede leveringssikkerhed, saafremt denne allerede er frigivet .
I det foreliggende tilfaelde, hvor skummmetmaelkspulveret er udfoert som foedevarehjaelp, ser situationen ud som foelger . Ifoelge artikel 4, stk . 1, i den i fodnote 3 naevnte forordning ( EOEF ) nr . 1354/83 om almindelige bestemmelser for tilvejebringelse og levering af skummetmaelkspulver og lignende produkter som foedevarehjaelp, kraeves det af eksportoeren, at han stiller en sikkerhed svarende til interventionsprisen for det paagaeldende produkt forhoejet med 10 %. Denne af eksportoeren stillede sikkerhed kunne imidlertid ikke - i modsaetning til reglerne i andre eksportsituationer - overdrages, hvilket klart fremgaar af artikel 16, stk . 3, i forordning ( EOEF ) nr . 1354/83 ( 8 ). Ifoelge artikel 13a, stk . 2, skulle der saaledes stilles ny sikkerhed af samme stoerrelse af den person, som oenskede at genindfoere produkter fra intervention til Faellesskabet, in casu af sagsoegerne, hvilket ikke skete; det er grunden til, at der blev paalagt en landbrugsafgift .
4 . Ved forordning ( EOEF ) nr . 1147/86 af 17 . april 1986 ( 9 ) - dvs . efter de omstaendigheder, som gav anledning til den tvist, der verserer for den forelaeggende ret - aendrede Raadet artikel 2 i forordning ( EOEF ) nr . 754/76 om returvarer, idet den i stk . 1, litra b ), indfoejede en mere generel undtagelsesbestemmelse . Da baade sagsoegerne og Kommissionen i deres argumenter henviser til denne tilfoejelse, finder jeg det hensigtsmaessigt at sammenligne de aendrede bestemmelser med den anfaegtede artikel 13a .
Artikel 2, stk . 1, litra b ), i forordning ( EOEF ) nr . 754/76 blev aendret ved indsaettelse af foelgende nye led :
"1 ) ( Foelgende varer betragtes ikke som returvarer :
...
b ) varer :
- ...
eller ))
- for hvilke der inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik er indroemmet en anden finansiel fordel end de naevnte restitutioner eller andre beloeb, forbundet med pligt til at udfoere de paagaeldende varer ."
Artikel 2, stk . 2, indledningen, blev affattet saaledes :
"2)Uanset bestemmelserne i stk . 1, litra b ), betragtes de dér omhandlede varer som returvarer, saafremt det kan godtgoeres, at de udbetalte restitutioner eller andre beloeb er tilbagebetalt, eller at de kompetente myndigheder har truffet alle noedvendige foranstaltninger til at sikre, at de ikke udbetales, eller at de oevrige indroemmede finansielle fordele er ophaevet, naar disse varer :
...".
Netop heri ligger, ifoelge Kommission, forskellen mellem denne bestemmelse og artikel 13a . For det foerste kan den af Raadet indfoejede bestemmelse tillaegges et videre, rummeligere anvendelsesomraade, idet den netop citerede bestemmelse i artikel 2, stk . 1, litra b ), andet led, ogsaa omfatter situationer, som ikke falder ind under anvendelsesomraadet for Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1687/76, fordi de ikke vedroerer produkter fra intervention . Kommissionen naevner produkter, der eksporteres inden for rammerne af EXIM-ordningen ( 10 ), idet oksekoed, der eksporteres fra interventionslagre, modtager stoette til saerlig oplagring ( 11 ), hvilket ogsaa gaelder eksport til lande uden for Faellesskabet af faarekoed, for hvilket der er ydet slagtepraemie ( 12 ).
For det andet indebaerer det forhold, at Raadets forordning aendrer artikel 2, stk . 1, litra b ), og stk . 2, at artikel 2, stk . 2, ogsaa finder anvendelse, hvilket med andre ord betyder, at naar de ydede finansielle fordele tilbagebetales, kan produkter, der falder ind under et af de tre tilfaelde i stk . 2, opnaa status som returvarer, f.eks . fordi de er defekte . Hvorledes tilbagebetalingen skal ske under den nye ordning i henhold til Raadets forordning, er strengt taget uden betydning for den foreliggende sag, som vedroerer tidligere forhold . Domstolen har ikke desto mindre stillet Kommissionen et spoergsmaal herom, hvortil denne har svaret, at artikel 13a i Kommissionens forordning ( som siden er blevet genoptaget med samme ordlyd i en ny artikel 19; jfr . punkt 5 nedenfor ) ifoelge Kommissionen fortsat virker som gennemfoerelsesbestemmelse . Ifoelge denne gennemfoerelsesbestemmelse skal den "ydede fordel" i tilfaelde som det her foreliggende betragtes som svarende til det beloeb ( nemlig 110% af interventionsprisen ), der stilles som sikkerhed med henblik paa at sikre, at produktet er anvendt uden for Faellesskabet efter sin bestemmelse . Hvis dette synspunkt laegges til grund, er den anden forskel i relation til den situation, der eksisterede ved udstedelsen af Raadets forordning, praktisk talt lig nul ( se ogsaa punkt 12 nedenfor ).
5 . For den kronologiske fuldstaendigheds skyld skal jeg tilfoeje, at Kommissionen trods ovennaevnte aendring af artikel 2 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 754/76 ikke desto mindre ord til andet gentog artikel 13a i gennemfoerelsesforordningen ( EOEF ) nr . 1687/76 som artikel 19 i Kommissionens nye forordning ( EOEF ) nr . 569/88 af 16 . februar 1988 ( 13 ). Som allerede naevnt maa denne nye artikel 19 efter Kommissionens opfattelse betragtes som en gennemfoerelsesbestemmelse til den aendrede artikel 2 i forordning ( EOEF ) nr . 754/76 .
Parternes argumenter
6 . I hovedsagen har sagsoegerne fremfoert fire argumenter, hvoraf kun ét er blevet gentaget for Domstolen, nemlig at Kommissionen ikke havde kompetence til ved forordning ( EOEF ) nr . 45/84 at indsaette den anfaegtede artikel 13a i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1687/76 . Retsmoederapporten indeholder et sammendrag af parternes indlaeg . Jeg skal her alene behandle det centrale i sagsoegernes og Kommissionens argumenter . Forinden skal jeg imidlertid - fordi dette spoergsmaal fortsat ligger og lurer i baggrunden - goere opmaerksom paa, at sagsoegerne for den forelaeggende ret har fremsat et andet argument, der stoettes paa de nederlandske myndigheders tilsidesaettelse af retssikkerhedsprincippet samt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ( se ogsaa nedenfor under punkt 14 ).
Sagsoegerne opfatter det for Domstolen forelagte kompetencespoergsmaal som en konflikt mellem, paa den ene side, en raadsforordning, der er udstedt med hjemmel i Traktatens artikler 28, 43 og 235 efter hoering af Europa-Parlamentet, nemlig forordning ( EOEF ) nr . 754/76, og, paa den anden side, en kommissionsforordning, forordning ( EOEF ) nr . 45/84, der som saadan ikke kan fravige raadsforordningen .
Ifoelge sagsoegerne har Kommissionen tiltaget sig Raadets kompetence til at aendre grundforordning ( EOEF ) nr . 754/76, der bl . a . vedroerer toldbehandlingen af returvarer, nemlig ved at indsaette artikel 13a i forordning ( EOEF ) nr . 1687/76 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for kontrol med anvendelse af og/eller bestemmelse for produkter fra intervention . Artikel 13a, stk . 2, der lyder saaledes :
"Saafremt produkter ... ved deres udfoersel ... ikke har vaeret genstand for toldformaliteter med henblik paa ydelse af restitution, anses de dog ved anvendelse af forordning ( EOEF ) nr . 754/76 for at have vaeret genstand for saadanne toldformaliteter, og stk . 1 anvendes",
bevirker rent faktisk, at artikel 2, stk . 1, litra b ), i grundforordning ( EOEF ) nr . 754/76 "ophaeves" for de omhandlede produkters vedkommende . Bestemmelsen lyder saaledes :
"varer, der ved deres udfoersel ... har vaeret genstand for toldbehandling med henblik paa ydelse af eksportrestitutioner eller andre beloeb i forbindelse med den faelles landbrugspolitik ".
Sagsoegerne har i deres indlaeg henvist til Domstolens praksis, naermere betegnet dommene i sagerne Tradax ( 14 ) og Compagnie continentale ( 15 ). De har desuden anfoert, at artikel 15, stk . 2, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 754/76 udtrykkeligt giver Kommissionen kompetence til at fastsaette de noedvendige bestemmelser til gennemfoerelse af bl . a . artikel 2, stk . 2 . Ved udoevelsen af denne kompetence anvendes den i artikel 15, stk . 2, fastsatte fremgangsmaade, idet der nedsaettes et "udvalg for toldfritagelse" ( 16 ). Kommissionen har anvendt denne kompetence i forordning ( EOEF ) nr . 2945/76 af 26 . november 1976 ( 17 ). Den omstaendighed, at Kommissionen har undladt at foelge denne fremgangsmaade ved udstedelsen af forordning ( EOEF ) nr . 45/84, maa betragtes som en tilsidesaettelse af en vaesentlig formforskrift, hvorfor forordningen er ugyldig .
7 . Kommissionen har forsvaret sin kompetence ved at henvise til, at den, for saa vidt angaar markedsordningerne inden for rammerne af den faelles landbrugspolitik, raader over vide gennemfoerelsesbefoejelser, saaledes som Domstolen har fastslaaet det i Rau-sagen ( 18 ), og at den i det foreliggende tilfaelde traf en foranstaltning for at undgaa misbrug eller spekulation . Kommissionen har lagt vaegt paa, at dens forordning ( EOEF ) nr . 1687/76, som aendret ved forordning ( EOEF ) nr . 45/84, indeholder generelle kontrolbestemmelser for landbrugsprodukter fra intervention inden for rammerne af de forskellige markedsordninger . De vide skoensbefoejelser, som Kommissionen har vedroerende markedsordningerne, danner saaledes retsgrundlaget for den anfaegtede artikel 13a .
Kommissionen har derfor ogsaa afvist formuleringen af det retsspoergsmaal, hvorefter der skulle vaere tale om en konflikt vedroerende forrangen af paa den ene side Raadets forordninger og paa den anden side Kommissionens forordninger . Kommissionen har nemlig handlet inden for rammerne af sin kompetence vedroerende markedsordninger . Det drejer sig saaledes snarere om at afgraense de autonome befoejelser . Ved udoevelsen af saadanne befoejelser ( 19 ), paavirker de i henhold til en autonom kompetence fastsatte regler uundgaaeligt raekkevidden af de regler, der er vedtaget i henhold til en anden autonom kompetence, og omvendt .
Da Kommissionen havde de noedvendige befoejelser som foelge af sin kompetence paa landbrugsomraadet, var den ikke forpligtet til at forelaegge spoergsmaalet for det saakaldte "Toldfritagelsesudvalg", idet denne fremgangsmaade vedroerer fastsaettelsen af gennemfoerelsesbestemmelser til toldreglerne .
Stillingtagen til argumenterne vedroerende kompetence
8 . Det skal foerst afgoeres, om Domstolens domme, som parterne har henvist til, har betydning for den foreliggende sag . Sagsoegerne har paaberaabt sig Tradax-dommen; i dommens praemis 10, tredje afsnit, udtalte Domstolen, at en gennemfoerelsesforordning, der ikke har direkte hjemmel i Traktatens artikel 43, stk . 2, ikke kan fravige bestemmelserne i den grundforordning, som danner retsgrundlag for udstedelsen . Kommissionen har henvist til Rau - og Franken-dommene, hvori det fastslaas, at den har vide befoejelser til gennemfoerelse af grundforordningen, dvs . til gennemfoerelse af Raadets forordning, som gaelder for en bestemt landbrugssektor, og som indfoerer en faelles markedsordning for denne sektor .
Den foreliggende sag vedroerer forholdet mellem Raadets forordning ( EOEF ) nr . 754/76 om toldbehandling af returvarer og Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1687/76 om kontrol med anvendelse af og/eller bestemmelse for produkter fra intervention . Raadets forordning ( EOEF ) nr . 754/76 stoettes direkte paa tre af Traktatens artikler, nemlig artikel 28 ( Den Faelles Toldtarif ), artikel 43 ( den faelles landbrugspolitik ) og artikel 235 . Forordning ( EOEF ) nr . 1687/76 er ikke udstedt med direkte hjemmel i Traktaten . Den stoettes paa bestemmelserne i forskellige grundforordninger vedroerende landbrugets markedsordninger, hvorefter det paalaegges Kommissionen at udfaerdige interventionsordningen i enkeltheder ( 20 ). Den situation, som vi her staar over for, er derfor ikke den samme som i Tradax - og Continentale-dommene, idet den raadsforordning, som ifoelge sagsoegerne tilsidesaettes af den anfaegtede kommissionsforordning ( EOEF ) nr . 45/84, ikke er den grundforordning, som danner retsgrundlaget for den omtvistede forordning . I oevrigt adskiller problemstillingen sig ogsaa fra det spoergsmaal, Domstolens skulle tage stilling til i Rau - og Franken-sagerne, idet det i den foreliggende sag skal afgoeres, om Kommissionen i kraft af sine vide gennemfoerelsesbefoejelser vedroerende de faelles markedsordninger inden for landbruget kan fravige de af Raadet fastsatte bestemmelser paa andre omraader, som f . eks . Den Faelles Toldtarif .
9 . Det rejste kompetencespoergsmaal er i det vaesentlige et spoergsmaal om, hvorvidt det ene eller det andet formaal skal prioriteres . Dels er der det formaal, der bestaar i at bekaempe og forebygge eventuelle misbrug med henblik paa at sikre den bedst mulige anvendelse af faellesskabsmidlerne inden for en sektor, der er saa foelsom som landbruget, navnlig for saa vidt angaar produkter fra intervention, dels det formaal, der bestaar i at give virksomhederne en fair behandling i forbindelse med genindfoersel af varer til Faellesskabets toldomraade .
Med hensyn til det foerste formaal, indfoerte Domstolen i Rau-dommen en sammenhaeng mellem Kommissionens kompetence til at traeffe gennemfoerelsesforanstaltninger og den pludselige aendring, der kan ske paa omraader under disse markedsordninger og den heraf foelgende noedvendighed af at kunne intervenere hurtigt og effektivt . I en senere dom ( 21 ) har Domstolen udtalt, at Kommissionen, der under den konkrete udoevelse af sine gennemfoerelsesbefoejelser havde truffet en foranstaltning, som i virkeligheden maatte betragtes som en begraensning af en ifoelge grundforordningen tildelt ret, var berettiget til at handle saaledes, saafremt den klart angav en konkret risiko for misbrug . I den paagaeldende sag bestod faren for misbrug i, at der inden for forskellige sektorer fandtes indbyrdes forskellige regler for eksportrestitutioner .
De misbrug, som Kommissionen oenskede at undgaa i det foreliggende tilfaelde, er opregnet i praeamblen til den anfaegtede aendringsforordning ( EOEF ) nr . 45/84 :
( anden betragtning )
"... det boer hindres, at interventionsprodukter, der er beregnet til udfoersel, og som udfoeres, ogsaa uden restitution, genindfoeres som faellesskabsprodukter; ..."
( tredje betragtning )
"salgsprisen for interventionsprodukter kan ligge under markedsprisen; forskellen mellem disse to priser kan vaere stoerre end importafgifterne; dette kan medfoere misbrug;"
( femte betragtning )
"hvis interventionsprodukter genindfoeres til Faellesskabet paa de i artikel 3, stk . 1, i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 754/76 fastlagte betingelser, boer det hindres, at denne indfoersel finder sted til en pris, der er lavere end faellesskabsprisen; med henblik herpaa boer det fastsaettes, at et beloeb svarende til sikkerhedsstillelsen betales, saafremt denne allerede er frigivet;"
10 . Med hensyn til det andet formaal, nemlig en fair behandling af virksomhederne ved genindfoersel af varer til Faellesskabets toldomraade, skal jeg erindre om, at ogsaa Raadet i forordning ( EOEF ) nr . 754/76 var opmaerksom paa en eventuel spekulation . Dette er grunden til, at der principielt blev naegtet fritagelse for landbrugsafgifter for varer, som har vaeret genstand for toldbehandling med henblik paa ydelse af eksportrestitutioner eller andre beloeb . Dette princip blev kun fraveget i ganske bestemte tilfaelde, naar det kunne paavises, at de ydede beloeb ikke var blevet udbetalt, eller, i paakommende tilfaelde, at de var blevet tilbagebetalt ( se ovenfor punkt 3 ).
Kommissionen har i sine indlaeg anfoert, at Raadet ved alene at udelukke varer, for hvilke der var ydet restitutioner, fra returvareordningen, taenkte paa princippet quod plerumque fit . Saa snart Kommissionen erfarede, at returvareordningen blev anvendt paa produkter fra intervention, maatte den ogsaa udelukke en saadan praksis som vaerende en utilsigtet anvendelse af ordningen og en spekulation til skade for Faellesskabet .
En saadan utilsigtet anvendelse kan i to henseender forstyrre den paagaeldende landbrugsmarkedsordning . For det foerste naar varerne kommer fra interventionslagre og saelges til en lavere pris end verdensmarkedsprisen, og hvis man tager hensyn til det forhold, at landbrugsafgifterne inden for en markedsordning er fastsat ( og varierer ) for at udligne forskellen mellem markedsprisen og prisen inden for Faellesskabet, er det muligt med produkter fra intervention, der er trukket ud af markedet paa bekostning af faellesskabsbudgettet, at underbyde de erhvervsdrivende, der paa normale betingelser tilbyder faellesskabsprodukter . For det andet indebaerer genindfoersel af produkter fra intervention en stigning af udbuddet paa Faellesskabets marked, hvilket kan goere det noedvendigt at foretage ( nye ) interventionskoeb, som belaster Faellesskabets budget .
11 . I denne strid om formaal og om befoejelser til at gennemfoere disse formaal maa man, efter min opfattelse, af foelgende grunde prioritere det foerste formaal . Uanset betydningen af det andet formaal mener jeg, at det foerste, nemlig en omhyggelig forvaltning af Faellesskabets midler, er af endnu stoerre betydning, da det umiddelbart tilgodeser almene hensyn . De af Kommissionens naevnte muligheder, nemlig utilsigtet anvendelse af returvareordningen i forbindelse med produkter fra intervention, forekommer mig tilstraekkelig reelle til at begrunde et indgreb fra Kommissionens side . Kommissionen stoetter sin kompetence paa dette omraade, der i Domstolens praksis betragtes som vid, paa sine gennemfoerelsesbefoejelser vedroerende landbrugets markedsordninger, herunder navnlig vedroerende kontrol med anvendelse af og/eller bestemmelse for produkter fra intervention . Det er herved uden betydning, at Kommissionen har anvendt denne kompetence paa en lidt kunstig facon, idet den ved affattelsen af artikel 13a, stk . 2, tilsyneladende aendrede artikel 2, stk . 1, litra b ), i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 754/76, naar henses til, at Raadet allerede i praeamblen til sidstnaevnte forordning ogsaa anerkendte, at det var noedvendigt at undgaa enhver spekulation i forbindelse med fastsaettelsen af returvareordningen ( se ovenfor under punkt 2 ). Jeg finder det i denne forbindelse sandsynligt, at Kommissionen maatte antage, at den principielle afvisning af at indroemme fritagelse for landbrugsafgifter for produkter, der ved udfoersel har vaeret genstand for toldbehandling med henblik paa ydelse af restitutioner eller andre beloeb, var naevnt som eksempel, og at den fandt, at den kunne anvende sin kompetence vedroerende kontrol med produkter fra intervention paa lignende maade for at udfylde en lakune, den havde konstateret i returvareordningen .
Det af sagsoegeren fremfoerte argument vedroerende Raadets senere indfoerelse af en bestemmelse med tilsvarende raekkevidde begraenser paa ingen maade Kommissionens kompetence til at udfylde lakuner . Tvaertimod bekraefter det forhold, at Raadet indfoerer en mere generel regel af tilsvarende raekkevidde, at Kommissionens indgreb var begrundet og faldt i traad med den ordning, Raadet havde indfoert ved forordning ( EOEF ) nr . 754/76 .
Artikel 13a i relation til proportionalitetsprincippet
12 . Ovennaevnte indlaeg foerer os til sagsoegernes andet vigtige argument, idet de har rejst spoergsmaalet, om den foranstaltning, som Kommissionen har indfoert ved artikel 13a i forordning ( EOEF ) nr . 1687/76, ikke er urimelig streng for at forebygge den utilsigtede anvendelse .
Jeg skal endnu engang understrege virkningen af den af Kommissionen indfoejede artikel 13a . Bestemmelsen indebaerer, at produkter fra intervention, saafremt de genindfoeres til Faellesskabets omraade, betragtes som vaerende omfattet af artikel 2, stk . 1, litra b ), i forordning ( EOEF ) nr . 754/76 og derfor udelukkes fra returvareordningen noejagtigt som varer, for hvilke der er udbetalt restitutioner, og som ikke falder ind under undtagelsesbestemmelserne i artikel 2, stk . 2 ( se ovenfor under punkt 3 ). Dette forhold blev aendret ved den nye artikel 2, som aendret ved Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1147/86, hvis Kommissionen da ikke betragtede artikel 13a som en gennemfoerelsesbestemmelse til den naevnte artikel 2 ( se ovenfor under punkt 4 ). Denne opfattelse hos Kommissionen indebaerer yderligere, at svaret paa spoergsmaalet vedroerende proportionalitetsprincippet ogsaa vil vaere relevant for omstaendigheder, der indtraeder efter aendringen af Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1147/86 .
Sagsoegernes anbringende om, at Kommissionens indgreb er i strid med proportionalitetsprincippet, bestaar naermere i, at det inddragne beloeb svarende til 110% af interventionsprisen for et bestemt produkt, in casu skummetmaelkspulver ( se ovenfor under punkt 3, in fine ), er betydelig hoejere end produktets reelle vaerdi, nemlig ifoelge sagsoegerne 2,79 gange hoejere end vaerdien af det beskadigede parti . Sagsoegerne har anfoert, at denne foranstaltning til at undgaa en utilsigtet anvendelse af ordningen, som vedroerer den eventuelle forskel mellem den pris, hvortil produkter fra intervention stilles til raadighed, og markedsprisen, er uforholdsmaessigt strengt . Paa et skriftligt spoergsmaal fra Domstolen har Kommissionen svaret, at "det er den mest praktiske loesning ud fra et administrativt synspunkt . Herved undgaar man i hvert enkelt tilfaelde at skulle sammenligne koebsprisen og markedsprisen, hvortil yderligere kommer, at det ikke altid er let noejagtigt at fastlaegge markedsprisen ."
Er Kommissionens forklaring acceptabel? Foer jeg tager stilling til dette spoergsmaal, skal jeg foerst henvise til, at den sikkerhedsstillelse, som der her er tale om ( eller det dertil svarende beloeb ) ikke skal sikre, at produkterne opfylder en naermere betegnet bestemmelse, men derimod modvirke enhver genindfoersel til Faellesskabet . Dette forhold er vaesentligt, naar der i den foreliggende sag skal tages stilling til, om Domstolens praksis vedroerende spoergsmaalet, om tabet af sikkerhedsstillelsen i landbrugsordningerne er rimeligt, kan anses for relevant .
13 . I dommen af 23 . februar 1983 i Fromançais-sagen ( 22 ) udtalte Domstolen i praemis 8 :
"For at afgoere, om en faellesskabsretlig bestemmelse er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet, skal det for det foerste undersoeges, om de midler, som ivaerksaettes for at opfylde det tilsigtede maal, svarer til dets betydning, og for det andet, om de er noedvendige for at realisere det ."
Som naevnt ovenfor ( punkt 10 ), er formaalet at undgaa, at produkter fra intervention forstyrrer Faellesskabets marked, idet Faellesskabets producenter kan paafoeres EF-stoettet konkurrence og udbuddet foroeges, hvilket kan foere til nye indgreb . Det anvendte middel, nemlig kravet om et beloeb til erstatning for eksportoerens frigivne sikkerhedsstillelse, er efter min opfattelse en foranstaltning, der staar i et rimeligt forhold til formaalet ( se ovenfor under punkt 11 ).
Spoergsmaalet om, hvorvidt det anvendte middel er noedvendigt for at naa det tilsigtede maal, kan derimod snarere give anledning til tvivl . Kunne Kommissionen med andre ord anvende et mere hensigtsmaessigt system? Paa et spoergsmaal fra Domstolen har Kommissionen blot understreget, at den anvendte loesning er nem at administrere . Skoent et mere detaljeret svar havde vaeret at foretraekke, mener jeg, at Kommissionens udtalelse af foelgende grunde maa anses for tilfredsstillende .
I modsaetning til situationen i andre sager, hvori Domstolen har truffet afgoerelse ( 23 ), er der her tale om en sagsoeger ( Vreugdenhil BV ), som ikke er den eksportoer, der oprindelig havde stillet sikkerhed, men en virksomhed, der har paataget sig en kommerciel risiko ved at overtage beskadigede produkter fra intervention og forsoege at genindfoere dem til Faellesskabet . Denne omstaendighed ophaever sammenhaengen med den af eksportoeren oprindeligt stillede sikkerhed ( 24 ). Denne omstaendighed har stor betydning i den foreliggende sag . Mens eksportoeren, som oprindelig havde stillet sikkerhed, nemlig maaske paa grundlag af det retsforhold, der knytter ham til Faellesskabet og/eller det tyske interventionsorgan, kunne paaberaabe sig en vis ret til genindfoersel eller i det mindste til frigivelse af den af ham stillede sikkerhed, mener jeg ikke, at det samme gaelder sagsoeger 1, som i oevrigt i den underliggende transaktion var i stand til kontraktligt at daekke sig imod risikoen for, at genindfoersel skulle vise sig umulig ( hvilket virksomheden i oevrigt maaske har gjort ) ( 25 ).
14 . To forhold staar herefter klart . For det foerste fremgaar det med stoerre klarhed, hvad Kommissionen mener med at henvise til administrativ enkelhed . Forholdene i den foreliggende sag stoetter Kommissionens udtalelse om, at der ved fastsaettelsen af reglerne for sikkerhedsstillelse ikke kan tages hensyn til saerlige omstaendigheder, saasom videresalg af varer paa kontraktlige bestemmelser, som tredjemand ikke har kendskab til . For det andet fremgaar det isaer af Domstolens praksis - hvori der med henblik paa at vurdere, om tabet af hele sikkerheden er foreneligt med proportionalitetsprincippet, maa sondres mellem hovedforpligtelser og sekundaere forpligtelser ( 26 ) - ikke her foerer til den konklusion, at den fastsatte ordning om sikkerhedsstillelse i forbindelse med produkter fra intervention ikke er noedvendig for at naa det forfulgte maal . Det drejer sig simpelthen om at indfoere en bindende regel, der kan sikre, at hovedformaalet realiseres . I modsaetning til de fleste af de for Domstolen forelagte sager er maalet her ikke at sikre, at de goder, der eksporteres til lande uden for Faellesskabet, rent faktisk forlader dette omraade, og naar frem til bestemmelsesstedet, men at forhindre genindfoersel af produkter fra intervention . I ovennaevnte Fromançais-dom fastslog Domstolen ( utvivlsomt i relation til foerstnaevnte situation, men ikke desto mindre i generelle vendinger ), at tabet af hele sikkerheden, som middel til at undgaa enhver form for spekulation, ikke kunne anses for urimeligt ( 27 ). Naar der som her saaledes er tale om at forhindre en transaktion, der ud fra et faellesskabssynspunkt maa anses for uoenskelig, kan inddragelsen af et som sikkerhed stillet beloeb svarende til 110% af det paagaeldende produkts interventionspris ikke betragtes som vaerende i strid med proportionalitetsprincippet .
Under retsforhandlingerne er der ikke desto mindre blevet redegjort for visse faktiske omstaendigheder, som imidlertid ikke vedroerer gyldigheden af artikel 13a i forordning ( EOEF ) nr . 1687/76 . Det kan saaledes naevnes, at myndighederne ifoelge sagsoegerne havde udtrykt oenske om, at de beskadigede saekke, der var maerket "foedevarehjaelp - gave fra EOEF", ikke fortsat omsattes uden for Faellesskabet . Det bemaerkes yderligere, at det paa det tidspunkt, da de erfarede, at der ville blive opkraevet landbrugsafgift, paa grund af myndighedernes paastaaede langsommelighed var for sent for sagsoegerne at give afkald paa at genindfoere produkterne til Faellesskabet .
Jeg mener, at der her er tale om momenter, som den forelaeggende ret boer tage stilling til i forbindelse med sagsoegernes argumenter, hvorefter der er sket en tilsidesaettelse af princippet om den berettigede forventning . Sagens konkrete omstaendigheder, som Domstolen i oevrigt ikke har tilstraekkeligt kendskab til, har imidlertid ingen betydning for den generelle vurdering af gyldigheden af artikel 13a i forordning ( EOEF ) nr . 1687/76 .
Forslag til afgoerelse
15 . Jeg skal herefter sammenfattende foreslaa, at Domstolen besvarer det forelagte spoergsmaal saaledes :
"Gennemgangen af det praejujdicielle spoergsmaal har intet frembragt, der kan rejse tvivl om gyldigheden af artikel 13a i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1687/76, indfoejet ved Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 45/84 ."
(*) Oversat fra nederlandsk .
( 1 ) Om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 1687/76 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for kontrol med anvendelse af og/eller bestemmelse for produkter fra intervention, EFT 1984 L 7, s . 5 .
( 2 ) Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1687/76 af 30 . juni 1976, EFT 1976 L 190, s . 1 .
( 3 ) Jfr . Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1278/84 af 7 . maj 1984 om gennemfoerelsesbestemmelser for 1984 til forordning ( EOEF ) nr . 3331/82 om politikken med hensyn til foedevarehjaelp og forvaltning af denne hjaelp, EFT L 124, s . 1, og Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 1354/83 af 17 . maj 1983 om almindelige bestemmelser for tilvejebringelse og levering af skummetmaelkspulver, smoer og butteroil som foedevarehjaelp, EFT L 142, s . 1, som aendret ved forordning ( EOEF ) nr . 1986/83, EFT L 187, s . 29; jfr . navnlig ogsaa Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 3295/84 af 23 . november 1984 om levering af forskellige partier skummetmaelkspulver som foedevarehjaelp, EFT L 309, s . 16, navnlig bilag E .
( 4 ) Jfr . det i ovennaevnte fodnote naevnte bilag E .
( 5 ) Jfr . artikel 18, stk . 2, i forordning ( EOEF ) nr . 1354/83; det fremgaar yderligere af forordningens artikel 18, stk . 8, at tilslagsmodtageren skal baere risikoen for forringelse indtil det tidspunkt, da partiet er lastet .
( 6 ) Det fremgaar ikke klart, om denne frigivelse fandt sted paa grundlag af artikel 26, stk . 2 ( hvilket viser, at betingelserne for anvendelsen og/eller bestemmelsen var opfyldt ), eller paa grundlag af artikel 26, stk . 9 ( force majeure ) i ovennaevnte forordning ( EOEF ) nr . 1354/83 . Besvarelsen af dette spoergsmaal er under alle omstaendigheder uden betydning for det foreliggende retsspoergsmaal . Det fremgaar nemlig af forordningens artikel 16, stk . 3, at rettigheder og forpligtelser som foelge af licitationstilslaget ikke kan overdrages . Det betyder, at retsforholdet mellem Schenker og det tyske interventionsorgan ikke er overfoert til Vreugdenhil .
( 7 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 754/76 af 25 . marts 1976, EFT L 89, s . 1 .
( 8 ) "Rettigheder og forpligtelser som foelge af licitationstilslaget kan ikke overdrages ."
( 9 ) Om aendring af forordning ( EOEF ) nr . 754/76 om den toldbehandling, som skal anvendes for returvarer ved genindfoersel til Faellesskabets toldomraade, EFT L 105, s . 1 .
( 10 ) Ifoelge EXIM-ordningen ydes der ikke eksportrestitutioner, idet der i stedet herfor gives ret til import med fritagelse for importafgifter af visse maengder af de samme produkter . Ordningen anvendes regelmaessigt inden for oksekoedsektoren og ligeledes, i en laengere periode, inden for fedtstofsektoren .
( 11 ) Artikel 7 i Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 2437/87 af 11 . august 1987 om ydelse af en skoensmaessigt forudfastsat stoette til privat oplagring af hele kroppe, halve kroppe og bag - og forfjedringer af voksent kvaeg i oksekoedsektoren, EFT L 225, s . 13 .
( 12 ) Kommissionens forordning ( EOEF ) nr . 3916/88 af 15 . december 1988 om forlaengelse af gyldighedsperioden for de foranstaltninger, der er fastsat ved forordning ( EOEF ) nr . 3191/80 om overgangsforanstaltninger indebaerende, at den variable slagtepraemie ikke tilbagebetales for produkter fra sektoren for faare - og gedekoed, som udfoeres fra Faellesskabet, EFT L 347, s . 57 .
( 13 ) Forordning ( EOEF ) nr . 569/88 om faelles gennemfoerelsesbestemmelser for kontrol med anvendelse af og/eller bestemmelse for produkter fra intervention, EFT L 55, s . 1 .
( 14 ) Dom af 10 . marts 1971, sag 38/70, Sml . s . 27, org . ref . Rec . 1971, s . 145, navnlig praemis 10 .
( 15 ) Dom af 10 . marts 1971, sag 58/70, Sml . s . 29, org . ref . Re . 1971, s . 163, praemis 15 .
( 16 ) Dette udvalg blev indfoert ved artikel 7 i Raadets forordning ( EOEF ) nr . 1798/75 af 10 . juli 1975 om fritagelse for told efter Den Faelles Toldtarif ved indfoersel af uddannelsesmaessigt, videnskabeligt eller kulturelt materiale, EFT L 184, s . 1 . Fremgangsmaaden, der beskrives i forordningens artikel 9, bestaar i, at udvalget afgiver en udtalelse om et af Kommissionen forelagt udkast . Naar udvalget med kvalificeret flertal afgiver en positiv udtalelse om udkastet, kan Kommissionen vedtage de paataenkte bestemmelser endeligt . Afgives der ikke en positiv udtalelse, forelaegger Kommissionen straks Raadet et forslag om de bestemmelser, der skal traeffes . Raadet traeffer afgoerelse med kvalificeret flertal . Saafremt Raadet ikke ved udloebet af en frist paa tre maaneder har truffet afgoerelse, vedtager Kommissionen de foreslaaede bestemmelser .
( 17 ) Om visse gennemfoerelsesbestemmelser til forordning ( EOEF ) nr . 754/76 om den toldbehandling, som skal anvendes for returvarer ved genindfoersel til Faellesskabets toldomraade, EFT L 335, s . 1 .
( 18 ) Dom af 11 . marts 1987, Walter Rau Lebensmittelwerke m . fl ., de forenede sager 279, 280, 285 og 286/84, Sml . s . 1069, praemis 14 og 15 .
( 19 ) Dom af 15 . maj 1984, sag 121/83, Zuckerfabriken Franken, Sml . s . 2039, praemis 13 .
( 20 ) Jfr . f . eks . artikel 11, stk . 5, og artikel 26, stk . 3, i Raadets forordning nr . 136/66/EOEF om den faelles markedsordning for fedtstoffer, der naevnes i praeamblen til forordning ( EOEF ) nr . 1687/76, og, for saa vidt angaar mejerisektoren, artikel 6, stk . 7, og artikel 7, stk . 5, i forordning ( EOEF ) nr . 804/68, EFT 1968 I, s . 169 .
( 21 ) Dom af 14 . februar 1989, Knoecker, sag 13/88, Sml . s . 337, praemis 28 .
( 22 ) Sag 66/82, Sml . 1983, s . 395 .
( 23 ) Jfr . eksempelvis dommene af 20 . januar 1979, Buitoni, sag 122/78, Sml . s . 677, af 21 . juni 1979, Atalanta, sag 240/78, Sml . s . 2137, af 23 . februar 1983, Fromançais, sag 66/82, Sml . s . 395, og af 24 . september 1985, Man Sugar, sag 181/84, Sml . s . 2889 .
( 24 ) Det fremgaar yderligere af ordlyden af artikel 16, stk . 3, i forordning ( EOEF ) nr . 1354/83 : "Rettigheder og forpligtelser som foelge af licitationstilslaget kan ikke overdrages", som jeg allerede tidligere har omtalt ( under punkt 1, fodnote 8, og punkt 3 ).
( 25 ) De noejagtige omstaendigheder og betingelser i forbindelse med transaktionen, nemlig saelgernes identitet ( Schenker, en forsikringsgiver, interventionsorganet ?), tidspunktet for overdragelsen af ejendomsretten, risikobestemmelserne og den eventuelle forsikring mod havari eller force majeure, prisen og den eventuelle modregning heri af den sikkerhed, der skulle stilles, er Domstolen ( og Kommissionen ) ubekendt .
( 26 ) Jfr . f . eks . praemis 20 i Buitoni-dommen, sag 122/78, praemis 10 i Atalanta-dommen, sag 240/78, og praemis 20-28 i Man Sugar-dommen, sag 181/84; disse domme er tidligere naevnt i fodnote 23 .
( 27 ) Praemis 10-13 og 18 . Jfr . ligeledes Domstolens dom af 2 . december 1982, RU-MI, sag 272/81, Sml . s . 4167, navnlig praemis 11 og 12 .
Full & Egal Universal Law Academy