Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Tribunal de grande instance de Bobigny har forelagt et praejudicielt fortolkningsspoergsmaal med vidtraekkende perspektiver . I forelaeggelsesdommen rejses nemlig det problem, om det i relation til EOEF-Traktatens artikler 30 og 36 lovligt kan paalaegges en importoer af varer med oprindelse i Faellesskabet under strafansvar at paase, om den vare, han indfoerer, er i overensstemmelse med importmedlemsstatens retsforskrifter . Ifoelge Kommissionen synes forholdet at vaere det, at der i flere andre medlemsstater eksisterer en ordning, hvorefter en importoer under strafansvar er paalagt saerlige kontrolforpligtelser . Kommissionen har i oevrigt gjort opmaerksom paa, at den paataenker at udsende en meddelelse vedroerende saadanne ordninger, naar Domstolen har truffet afgoerelse i den foreliggende sag . Endelig vil forelaeggelsesdommen kunne faa beydelig indflydelse paa retspraksis ved medlemsstaternes retsinstanser med hensyn til spoergsmaalet om importoerens ansvar, saavel strafferetligt som civilt .
Den retlige baggrund for sagen her er lov af 1 . august 1905 om svigagtigt forhold ved udbud af varer og tjenesteydelser . Ved lov nr . 83-660 af 21 . juli 1983 indsattes som tilfoejelse til ovennaevnte lov en artikel 11, stk . 4, som bestemmer :
"Varer, som foerste gang bringes i omsaetning, skal opfylde de gaeldende sikkerheds - og sundhedsbestemmelser samt bestemmelserne om god handelsskik og forbrugerbeskyttelse .
Det paahviler den, der bringer varerne i omsaetning, at paase, at de opfylder kravene ifoelge de gaeldende bestemmelser .
Paa anmodning af de myndigheder, der er bemyndiget til at anvende naervaerende lov, skal de foretagne undersoegelser og kontrolforanstaltninger dokumenteres ."
Faktiske omstaendigheder
2 . Selskabet Norlaine er en indkoebscentral for tekstilvarer, som er bestemt til videresalg i forretninger, som i Frankrig drives af forskellige selskaber under navnet "Bouchara ". I 1984 indfoerte selskabet fra Italien og Forbundsrepublikken Tyskland visse partier moenstrede stoffer . Stofferne blev leveret af italienske og tyske fabrikanter og var ledsaget af fakturaer, som indeholdt angivelser af stoffernes sammensaetning . Selskabet Norlaine videresolgte varerne uden at forarbejde eller maerke dem, og anfoerte paa fakturaerne varernes sammensaetning, saaledes som den var angivet paa fakturaerne fra selskabets udenlandske leverandoerer .
3 . Under en stikproevekontrol udtog de lokale varekontrolmyndigheder atten proever af forskellige stoffer, som var udbudt til salg i Bouchara-butikken i Toulouse og som var leveret af selskabet Norlaine . Af de atten proever, som blev undersoegt af et anerkendt laboratorium, fastsloges det, at de syv havde et andet indhold end det deklarerede . Herefter rejstes der ved Tribunal de grande instance de Bobigny tiltale mod Esther Wurmser, enke efter Bouchara, og J . Bloch, der er ansvarlige for selskabet Norlaine, for at have givet vildledende oplysninger om varernes sammensaetning, idet de havde udbudt eller ladet udbyde tekstilvarer med urigtige oplysninger om deres sammensaetning, hvilket er strafbart i henhold til loven af 1 . august 1905 .
De praejudicielle spoergsmaal og deres formulering
4 . Ved dom at 29 . oktober 1984 forelagde den nationale retsinstans foelgende praejudicielle spoergsmaal for Domstolen :
"1 ) Er bestemmelserne i artikel 11, stk . 4, i den franske lov af 1 . august 1905 om svigagtigt forhold ved udbud af varer og tjenesteydelser, med senere aendringer, i overensstemmelse med bestemmelserne i Rom-Traktatens artikel 30 om forbud mod kvantitative indfoerselsrestriktioner og foranstaltninger med tilsvarende virkning?
2 ) Udgoer i benaegtende fald de omhandlede franske lovbestemmelser en undtagelse fra bestemmelserne i Rom-Traktatens artikel 30, der er begrundet i henhold til samme Traktats artikel 36?"
Spoergsmaalene skal formentlig ikke forstaas paa den maade, at den nationale retsinstans oensker statueret, om visse franske bestemmelser er forenelige eller uforenelige med faellesskabsretten . Jeg vil foreslsaa, at de omformuleres som foelger :
"Er EOEF-Traktatens artikler 30 og 36 til hinder for, at der indfoeres eller opretholdes en bestemmelse, hvorefter den, der foerste gang bringer en vare i omsaetning, under strafansvar er forpligtet til at paase, at varen opfylder de indenlandske sikkerheds - og sundhedskrav samt kravene til god markedsfoeringsskik og forbrugerbeskyttelse?"
5 . Jeg vil foerst se paa baggrunden for artikel 11, stk . 4, i loven af 1905 og undersoege bestemmelsens raekkevidde . Jeg vil derefter fastslaa, at i den foreliggende sag er spoergsmaalet ikke reguleret paa faellesskabsplan . Jeg vil dog mest beskaeftige mig med, om ordninger som de franske er lovlige i relation til EOEF-Traktatens artikler 30 og 36 . Jeg vil her fastslaa, at der er tale om en "foranstaltning, der kan have tilsvarende virkning som kvantitative indfoerselsrestriktioner ". Jeg vil endelig undersoege, om foranstaltningen ud fra Domstolens praksis kan begrundes i henhold til EOEF-Traktatens artikler 30 og 36 .
Bestemmelserne om strafansvar i fransk ret
6 . Artikel 11, stk . 4, andet punktum, i den franske lov af 1 . august 1905 bestemmer, at "det paahviler den, der bringer varerne i omsaetning, at paase, at de opfylder kravene ifoelge de gaeldende bestemmelser ". Bestemmelsen indsattes ved en lov af 1983, og herved stadfaestedes en praksis, hvorefter manglende kontrol sidestilledes med grov uagtsomhed . I den forbindelse vil jeg ganske kort redegoere for den naevnte praksis og dens raekkevidde .
I artikel 1 i loven af 1 . august 1905 er der fastsat strafferetlige sanktioner for den, som vildleder eller forsoeger at vildlede medkontrahenten, bl.a . med hensyn til sammensaetningen af leverede varer . Der kraeves her forsaet til svig . I den forbindelse sondredes der i praksis forud for loven af 1983 mellem fabrikanter og forhandlere .
Efter praksis kunne der statueres forsaet hos fabrikanten, saafremt han ikke havde foretaget kontrol . Paa den maade blev vildledningen fra fabrikantens side i praksis en materiel lovovertraedelse, dvs . en overtraedelse, som kunne fastslaas alene ved en undladelse fra fabrikantens side, uden at det kraevedes godtgjort, at der var tale om forsaet .
For saa vidt angaar strafansvaret for en forhandler var sagen anderledes . En manglende kontrol antoges ikke at vaere tilstraekkeligt som bevis for, at denne havde forsaet til svig . Kun saafremt han selv forarbejdede varen, var han efter praksis strafferetligt ansvarlig .
Naar der i loven af 1 . august 1905 er fastsat sanktioner for den, som har vildledt eller forsoegt at vildlede kontrahenten, var det saaledes i princippet fabrikanten, som antoges at vaere strafferetligt ansvarlig, selvfoelgelig fordi han er den, der bedst kender til og derfor bedst kan angive sammensaetningen af egne varer . Efter praksis var der imidlertid undtagelser fra denne todelte ordning, nemlig for en forhandler/importoer af ikke-franske varer . For saa vidt angaar det strafferetlige ansvar i tilfaelde af vildledning behandledes denne paa samme maade som en fabrikant af franske varer . De praktiske problemer, der var forbundet med at goere det strafferetlige ansvar gaeldende mod udenlandske fabrikanter, synes at have vaeret baggrunden for, at en importoer blev sidestillet med en fabrikant . Under alle omstaendigheder stadfaestedes denne praksis ved loven af 21 . juli 1983 . Paa nuvaerende tidspunkt er det saaledes udtrykkeligt fastsat, at den, der foerste gang bringer en vare paa markedet - dvs . saavel en fransk fabrikant som en importoer af en ikke-fransk vare - er forpligtet til at paase, at varen opfylder gaeldende franske bestemmelser .
7 . Lovbestemmelsen indeholder imidlertid lakuner, som man maa have i erindring ved afgoerelsen af, om den er lovlig i henhold til faellesskabsretten . Saaledes er bestemmelsen tavs med hensyn til, i hvilket omfang der er pligt til at paase, at varer, der bringes paa markedet, opfylder de franske bestemmelser . En saadan kontrol kraever i realiteten, at importoeren er informeret paa to punkter . For det foerste skal han have kendskab til gaeldende franske bestemmelser, som i givet fald skal vaere i overensstemmelse med faellesskabsretlige bestemmelser ( jfr . nedenfor punkt 9 og 16 ). For det andet skal han have et tilstraekkeligt kendskab til indfoerte varers egenskaber og sammensaetning for at vaere klar over, om de opfylder importlandets bestemmelser . I den forbindelse maa det fastslaas, at lovbestemmelsen ikke indeholder oplysninger om, hvorledes importoeren forventes at handle for at kunne frigoere sig fra strafansvaret . Forudsaettes en importoer konsekvent at lade et laboratorium undersoege enhver indfoert vare, saaledes som anfoert af de sagsoegte i hovedsagen? Eller kan importoeren frigoere sig fra strafansvaret ved at fremlaegge de attester, der er udstedt af den udenlandske fabrikant, saaledes som den franske regering har haevdet? I retsmoedet lykkedes det ikke at bringe disse to afvigende synspunkter naermere hinanden .
Et andet punkt, hvor bestemmelsen er uklar, vedroerer opregningen af de indenlandske bestemmelser, som indfoerte varer skal vaere i overensstemmelse med . I artikel 11, stk . 4, i loven af 1905 hedder det blot generelt, at "varerne ... skal opfylde de gaeldende sikkerheds - og sundhedsbestemmelser samt bestemmelserne om god handelsskik og forbrugerbeskyttelse ". Indfoerte varer skal saaledes vaere i overensstemmelse med alle de regler, der er fastsat af en national myndighed inden for de omraader, der naevnes i bestemmelsen ( 1 ).
Omraadet er ikke harmoniseret paa faellesskabsplan
8 . Lad mig foerst naevne, at spoergsmaalet om strafansvar som foelge af, at leverede varer ikke er i overensstemmelse med etikettens angivelser, ikke paa nuvaerende tidspunkt er reguleret af faellesskabsdirektiver . Ganske vist indeholder Raadets direktiv 84/450/EOEF af 10 . september 1984 om indbyrdes tilnaermelse af medlemsstaternes love og administrative bestemmelser om vildledende reklame ( EFT L 250, s . 17 ) en raekke regler, som medlemsstaterne skal vedtage for at beskytte offentligheden mod vildledende reklame . Endvidere er der ved Raadets direktiv 71/307/EOEF af 26 . juli 1971 om tilnaermelse af medlemsstaternes lovgivning om betegnelser for tekstilprodukter ( EFT 1971 II, s . 623 ) gennemfoert en harmonisering af betegnelserne for tekstilfibre samt af angivelserne paa de etiketter og maerker, som ledsager tekstilprodukterne .
Hverken det generelle direktiv af 1984 eller det specifikke direktiv om tekstilprodukter af 1971 er imidlertid til hinder for, at medlemsstaterne opretholder bestemmelser, der har til formaal at sikre en mere omfattende beskyttelse, som f . eks ., som i den foreliggende sag, en forpligtelse, hvorefter den, der bringer varer paa markedet, skal kontrollere varens sammensaetning, da han ellers risikerer at ifalde et skaerpet strafansvar .
9 . Med denne bemaerkning har jeg imidlertid ikke besvaret det mere generelle spoergsmaal om, hvorvidt der for alle de omraader, der er omfattet af artikel 11, stk . 4, i loven af 1905 er tale om bestemmelser, der er harmoniseret paa faellesskabsplan . Det er naturligvis umuligt - og heller ikke noedvendigt under den foreliggende sag - at besvare spoergsmaalet, naar det tages i betragtning, hvilke omraader, der omfattes af bestemmelsen, og at det ikke konkret er angivet, hvilke regler der regulerer de naevnte omraader ( jfr . punkt 7 ovenfor ). Her skal jeg dog blot understrege dels, at saafremt der er gennemfoert en harmonisering inden for det paagaeldende omraade, skal den forpligtelse, der paahviler importoeren, i oevrigt paa linje med den, der er paalagt fabrikanten, udoeves i henhold til faellesskabsbestemmelserne, dels, at saafremt der ikke er gennemfoert en saadan harmonisering, kan kontrolforpligtelsen alligevel give anledning til praekaere problemer, bl.a . ved vurderingen af den paagaeldende nationale bestemmelses gyldighed i forhold til faellesskabsretten .
I det foelgende vil jeg behandle spoergsmaalet ud fra omstaendighederne i den foreliggende sag, nemlig at der for den indfoerte vare i importlandet gaelder saerlige regler, som imidlertid ikke er harmoniseret paa faellesskabsplan .
Kontrolforpligtelsen kan hindre samhandelen inden for Faellesskabet
10 . EOEF-Traktatens artikel 30 bestemmer, at i samhandelen mellem medlemsstaterne er kvantitative importrestriktioner samt foranstaltninger med tilsvarende virkning forbudt . En foranstaltning, hvorefter en importoer/forhandler under et skaerpet strafansvar er forpligtet til at paase, at indfoerte varer er i overensstemmelse med nationale krav, mens der ikke strafferetligt gaelder den samme forpligtelse for en forhandler af indenlandske varer, er umiddelbart en foranstaltning, der kan hindre samhandelen inden for Faellesskabet . Vel medfoerer en saadan forpligtelse ikke noedvendigvis betydelige direkte eller indirekte omkostninger, hvorved indfoerte varer stilles ringere . Stoerrelsen af saadanne omkostninger afhaenger i virkeligheden af, hvor langt en saadan forpligtelse straekkes . Hvis man f . eks . foelger den franske regerings synspunkt, hvorefter en importoer kan frigoere sig fra et strafansvar ved at fremlaegge de attester, der er udfaerdiget af fabrikanterne af de indfoerte varer, forekommer omkostningerne paa ingen maade afskraekkende . Jeg vil senere vende tilbage til det spoergsmaal ( under punkt 19 ). Her vil jeg blot fastslaa, at den foranstaltning, jeg her behandler, er omfattet af den definition af begrebet "foranstaltning med tilsvarende virkning", som Domstolen fastlagde i Dassonville-dommen og har gentaget i talrige senere domme . I henhold til Dassonville-dommen er en bestemmelse en foranstaltning med tilsvarende virkning, naar den "direkte eller indirekte, aktuelt eller potentielt, kan hindre samhandelen i Faellesskabet" ( dom af 11 . juli 1974, sag 8/74, Sml . s . 837 ). Disse betingelser er bestemt opfyldt i den foreliggende sag . Man kan saaledes ikke udelukke, at en forhandler undlader at indfoere visse varer af frygt for at ifalde strafansvar .
Kan kontrolforpligtelsen alligevel vaere begrundet i henhold til EOEF-Traktatens artikel 30?
11 . I dommen i "Cassis de Dijon"-sagen ( dom af 20 . januar 1979, Rewe, sag 120/78, Sml . s . 649 ) og flere senere domme har Domstolen fastslaaet, at naar der ikke findes en faelles ordning vedroerende markedsfoeringen af de paagaeldende varer, maa hindringer for samhandelen inden for Faellesskabet, der beror paa forskelle i de nationale lovgivninger, accepteres i det omfang, saadanne ordninger uden forskel finder anvendelse paa indenlandsk fremstillede og indfoerte varer, og de hindringer, den medfoerer, ikke gaar ud over, hvad der er uomgaengeligt noedvendigt af hensyn bl.a . til forbrugerbeskyttelse og god handelsskik .
Domstolen har saaledes opstillet et proportionalitetsprincip, hvorefter hindringer for samhandelen inden for Faellesskabet kun kan accepteres, saafremt de staar i et rimeligt forhold til de formaal, der soeges tilgodeset . Domstolen har imidlertid fastslaaet, at dette kun gaelder for nationale bestemmelser, som ikke forskelsbehandler indfoerte varer; saadanne bestemmelser skal tvaertimod uden forskel finde anvendelse paa indenlandsk fremstillede og indfoerte varer . Med andre ord er forholdet det, at mens en national bestemmelse, som efter sin art ( eller formelt ) er udtryk for forskelsbehandling, helt klart er omfattet af forbudsbestemmelsen i artikel 30 og kun kan vaere begrundet i henhold til EOEF-Traktatens artikel 36 ( jfr . dom af 17 . juni 1981, Kommissionen mod Irland, sag 113/80, Sml . s . 1625, praemis 11 ), vil en national bestemmelse, som gaelder uden forskel, kun vaere forbudt efter artikel 30, saafremt den i "Cassis de Dijon"-dommen opstillede betingelse ikke er opfyldt, det vil sige saafremt bestemmelsen gaar ud over, hvad der er uomgaengeligt noedvendigt .
Jeg vil derfor navnlig behandle det spoergsmaal, om den paagaeldende bestemmelse efter sin art er forskelsbehandlende, eller om den gaelder uden forskel .
Gaelder kontrolforpligtelsen uden forskel for indenlandsk fremstillede varer og varer fra andre EF-stater?
12 . De sagsoegte i hovedsagen har ikke ganske klart udtalt sig om, hvorvidt forpligtelsen i henhold til artikel 11, stk . 4, i loven af 1905 gaelder uden forskel for nationale varer og varer fra andre EF-stater . Forhandlere, anfoerer de, behandles strengere, naar de markedsfoerer varer fra andre EF-stater, end naar de markedsfoerer franske varer, idet der i foerstnaevnte tilfaelde er formodning for, at der foreligger vildledning, mens dette i sidstnaevnte tilfaelde skal bevises . De har derfor ikke taget stilling til spoergsmaalet om anvendelsesomraadet for forpligtelsen til at paase, at varerne er i overensstemmelse med nationale krav, men - og her springer de et led over i argumentationen - gaar direkte til spoergsmaalet om, hvilken sanktion der bringes i anvendelse over for forhandlere, saafremt de ikke overholder deres kontrolforpligtelse .
Derimod er den franske regerings synspunkt mere sammenhaengende . Regeringen har paa det punkt fremhaevet, at i henhold til artikel 11, stk . 4, i loven af 1905 skal den, der foerste gang bringer en vare i omsaetning, paase, at varen er i overensstemmelse med de nationale forskrifter . Kontrolforpligtelsen omfatter saaledes alle varer, som foerste gang bringes paa markedet i Frankrig . Den franske regerings synspunkt, som jeg deler, er, at forpligtelsen saaledes gaelder uden forskel for alle varer, som foerste gang bringes i omsaetning paa det franske marked, og foelgelig alle, der er ansvarlige i den forbindelse, dvs . fabrikanter af indenlandsk fremstillede varer og importoerer af varer med oprindelse i Faellesskabet .
Det forhold, at forpligtelsen - alt efter hvilken raekkevidde man tillaegger den - kan vaere mere byrdefuld for en importoer end for fabrikanten ( fordi sidstnaevnte kender varen ) og saaledes kan have en stoerre eller mindre haemmende virkning paa samhandelen inden for Faellesskabet, aendrer intet ved, at bestemmelsen efter sin art ikke formelt er forskelsbehandlende . Netop spoergsmaalet om omfanget af kontrolforpligtelsen er imidlertid vigtig ved afgoerelsen af, om forpligtelsen kan vaere begrundet i medfoer af proportionalitetsprincippet, dvs . ved afgoerelsen af, om den hindring af samhandelen inden for Faellesskabet, der foelger af kontrolforpligtelsen, er begrundet ud fra det tvingende hensyn, der soeges tilgodeset ved den paagaeldende bestemmelse .
Gaar kontrolforpligtelsen ud over, hvad der er noedvendigt for at naa de maal, der omhandles i bestemmelsen?
13 . De formaal, der soeges naaet ved artikel 11, stk . 4, i loven af 1905, fremgaar uden videre af bestemmelsen . Herefter skal varer, der foerste gang bringes paa markedet, opfylde de gaeldende "sikkerheds - og sundhedskrav samt kravene til god markedsfoeringsskik og forbrugerbeskyttelse ". Kravene vedroerende personers sikkerhed og sundhed er formaal, der udtrykkeligt er naevnt i EOEF-Traktatens artikel 36 . Bestemmelser, som indebaerer en hindring for samhandelen inden for Faellesskabet, men som opfylder saadanne formaal, kan eventuelt vaere begrundede i henhold til netop artikel 36 . Det vender jeg tilbage til under punkt 20 og 21 .
For saa vidt angaar de to andre formaal, der soeges naaet i den foreliggende sag ( hensynet til god markedsfoeringsskik og til forbrugerbeskyttelse ), er de blandt de omraader, hvor det i henhold til Domstolens faste praksis forholder sig saaledes, at bestemmelser, der hindrer samhandelen inden for Faellesskabet, kan vaere begrundede, for saa vidt de ikke indebaerer hindringer, som gaar ud over, hvad er er noedvendigt for at naa det paagaeldende maal .
I oevrigt kan situationen vel vaere den, at der med en national bestemmelse soeges naaet flere maal paa én gang, uden at det fremgaar, hvilket maal der er det vigtigste . Saaledes findes der bestemmelser, som har til formaal at beskytte forbrugeren, ikke alene i sundhedsmaessig henseende, men ogsaa for saa vidt angaar kravene til god markedsfoeringsskik . I saa fald ville bestemmelsen paa de ovenfor opstillede betingelser kunne vaere begrundet, saavel i henhold til Traktatens artikel 36 som dens artikel 30 ( jfr . dom af 6 . juni 1984, Melkunie, sag 97/83, Sml . s . 2367, og generaladvokat VerLoren van Themaats forslag til afgoerelse ).
14 . Hvor langt gaar kontrolforpligtelsen i henhold til artikel 11, stk . 4, i loven af 1905? Som jeg naevnte under punkt 7, er parternes svar paa det spoergsmaal vidt forskellige . Det tilkommer imidlertid ikke Domstolen at fastlaegge omfanget af kontrolforpligtelsen i henhold til artikel 11, stk . 4, i loven af 1905 . Det er den nationale retsinstans, som skal afgoere det spoergsmaal . Domstolen skal derimod tage stilling til, under hvilke betingelser en bestemmelse, som indeholder en forpligtelse til at paase, at indfoerte varer opfylder importlandets krav, er i overensstemmelse med EOEF-Traktaten .
15 . I den forbindelse vil jeg foerst behandle spoergsmaalet om princippet bag en saadan bestemmelse . Paa faellesskabsrettens nuvaerende udviklingstrin er kravene med hensyn til god markedsfoeringsskik og til forbrugerbeskyttelse langt fra harmoniseret . Medlemsstaterne kan derfor kraeve, at indfoerte varer, der har oprindelse i EF, opfylder de nationale krav paa de paagaeldende omraader . I forlaengelse heraf kan de ogsaa kraeve, at en importoer skal paase, at de indfoerte varer opfylder gaeldende krav, idet en saadan kontrolforpligtelse omfatter alle varer, herunder indenlandsk fremstillede, som foerste gang bringes i omsaetning i indlandet .
Saaledes som konventionerne vedroerende fuldbyrdelse i udlandet af strafferetlige afgoerelser er udformet, er det forstaaeligt, at der ikke paahviler en udenlandsk fabrikant en strafferetligt sanktioneret forpligtelse til at kontrollere indfoerte varer . Det kan i oevrigt fastslaas, at man i Raadets direktiv 85/374/EOEF af 25 . juli 1985 om tilnaermelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om produktansvar ( EFT L 210, s . 29 ) har valgt en tilsvarende loesning med hensyn til varer, der indfoeres i Faellesskabet : Efter direktivet er en importoer ansvarlig i samme omfang som producenten . Selv om der dér er tale om et civilretligt ansvar, er sammenligningen ikke uden interesse .
Hvis blot medlemsstaterne overholder proportionalitetsprincippet, kan de frit fastsaette, hvilken sanktion de vil bringe i anvendelse, saafremt kontrolforpligtelsen ikke overholdes . En strafferetlig bestemmelse, hvorefter det eventuelt ikke skal bevises, at der er forsaet til vildledning, gaar efter min opfattelse ikke ud over, hvad der er rimeligt i forhold til de maal, der soeges naaet, under forudsaetning af, at kontrolforpligtelsen i sig selv har et rimeligt omfang .
16 . Og nu er vi netop fremme ved spoergsmaalet om omfanget af forpligtelsen til at paase, at de indfoerte varer opfylder de gaeldende nationale krav . Som allerede naevnt forudsaetter en saadan kontrol en viden paa to omraader . Paa den ene side forudsaetter den, at importoeren har kendskab til de paagaeldende nationale krav . Dette frembyder ikke umiddelbart nogen problemer i sagen her, men kan dog give anledning til prekaere problemer med hensyn til, om nationale krav er i overensstemmelse med faellesskabsretten . De hermed forbundne vanskeligheder er imidlertid de samme for en importoer af varer med oprindelse i Faellesskabet og en fabrikant af indenlandske varer . Endvidere forudsaetter kontrolforpligtelsen, at importoeren har et tilstraekkeligt kendskab til de indfoerte varers egenskaber for at kunne afgoere, om de er i overensstemmelse med importlandets regler . Hvilke foranstaltninger kan da kraeves truffet med henblik paa at skaffe en saadan viden om indfoerte varer, naar saavel EOEF-Traktatens artikel 30 som det deri indeholdte proportionalitetsprincip skal overholdes? Hvilke foranstaltninger, der haemmer samhandelen inden for Faellesskabet, vil alligevel kunne vaere begrundede ud fra det lovligt tilgodesete formaal, saaledes at de ikke falder ind under forbuddet mod foranstaltninger med tilsvarende virkning efter EOEF-Traktatens artikel 30? Dette er de centrale spoergsmaal i den foreliggende sag .
I de senere aar har Domstolen afsagt flere domme, der vedroerer spoergsmaalet om, hvorvidt bestemmelser om kontrol er forenelige med EOEF-Traktatens artikler 30 og 36 . Generelt kan man sige, at Domstolen i medfoer af proportionalitetsprincippet ikke har accepteret langvarige og kostbare kontrolforanstaltninger, som ikke er begrundet ud fra de formaal, der soeges naaet ved den paagaeldende kontrolbestemmelse . I forlaengelse heraf har Domstolen heller ikke accepteret, at medlemsstaterne forlanger oplysninger, hvis fremlaeggelse ville fordyre de indfoerte varer, saafremt tilsvarende oplysninger allerede foreligger i oprindelsesmedlemsstaten .
17 . De sagsoegte i hovedsagen har specielt henvist til foelgende to domme . I dom af 17 . december 1981, Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Producten BV, 272/80, Sml . s . 3277, fastslog Domstolen, at myndighederne i importmedlemsstaten ikke :
"medmindre det er noedvendigt (( kan )) kraeve udfoert tekniske eller kemiske analyser eller laboratorieforsoeg, som i forvejen er foretaget i en anden medlemsstat, naar myndighederne har adgang til resultaterne heraf, eller paa begaering at faa stillet dem til raadighed ".
I lyset af, hvad Domstolen fastslog i naevnte dom, kan jeg drage en foerste konklusion med hensyn til foreliggende sag . Saafremt en importoer kun kan frigoere sig fra et strafferetligt ansvar ved konsekvent for ethvert indfoert produkt at lade foretage laboratorieforsoeg, som er langvarige og kostbare, og de samme forsoeg vedroerende samme vare i forvejen er foretaget i en anden medlemsstat af eller paa begaering af producentern, er der helt klart tale om en ordning, som falder ind under forbuddet i EOEF-Traktatens artikel 30 .
18 . De sagsoegte i hovedsagen har endvidere henvist til Domstolens dom af 15 . december 1976 ( Donckerwolcke, sag 41/76, Sml . s . 1921 ). I den dom fastslog Domstolen foerst, at i samhandelen inden for Faellesskabet er artikel 30 til hinder for nationale bestemmelser, hvorefter der, ogsaa selv om det kun er rent formelt, kraeves importlicenser eller opstilles et hvilket som helst lignende krav ( hvilket ville vaere en formelt diskriminerende foranstaltning, og som derfor i sig selv udgoer en foranstaltning med tilsvarende virkning ). I samme forbindelse fastslog Domstolen, at selv om et krav om, at den importerede vares oprindelsesland skal oplyses, ikke i sig selv er en foranstaltning med tilsvarende virkning,
"(( omfattes )) et saadant krav imidlertid af forbuddet i EOEF-Traktatens artikel 30, hvis der med hensyn til oprindelsen paalaegges importoeren at angive andet, end hvad han har eller med rimelighed kan have kendskab til ...".
Jeg maa dog understrege, at Donckerwolcke-sagen drejede sig om, hvorvidt et administrativt fastsat krav om, at oprindelseslandet oplystes i toldangivelsesdokumentet, og som kun havde statistiske formaal for oeje, var i overensstemmelse med faellesskabsretten . Domstolen lagde til grund, at der ikke var noget rimeligt forhold mellem den byrde, det for importoeren var at skulle fremlaegge oplysninger, han ikke med rimelighed kunne have kendskab til, og foranstaltningens relativt begraensede betydning . Af dommen af 15 . december 1976 vil det imidlertid efter min opfattelse vaere forhastet at udlede, at Domstolen generelt har fastslaaet, at medlemsstater ikke ville kunne kraeve, at importoerer oplyser andet, end hvad de har eller med rimelighed kan have kendskab til med hensyn til de indfoerte varer .
19 . Det er herefter min opfattelse, at EOEF-Traktaten ikke er til hinder for, at det paalaegges baade importoerer og indenlandske fabrikanter at raade over dokumenter, som indeholder oplysninger om de markedsfoerte varers egenskaber, og paa grundlag af hvilke de kan paase, at de paagaeldende varer opfylder de i indfoerselsstaten gaeldende krav ( jfr . ovennaevnte dom af 17 . december 1981 i sag 272/80, praemis 15, Sml . s . 3291, og generaladvokat VerLoren van Themaats forslag til afgoerelse i sagen Kommissionen mod Det Forenede Kongerige, sag 124/81, Sml . 1983, s . 248-249 ). En saadan forpligtelse kan imidlertid ikke medfoere, at importoeren for egen regning skal tilvejebringe de paagaeldende dokumenter, saafremt de allerede findes . I almindelighed maa en importoer kunne kontrollere, at varerne opfylder de paagaeldende krav, ved at stoette sig paa dokumenter, der er udfaerdiget af eller paa initiativ af fabrikanten af en EF-vare, naar - og det vil jeg gerne gentage - importoeren paa grundlag heraf kan kontrollere, at varen opfylder indfoerselsstatens krav . Han maa saaledes normalt kunne faeste lid til erklaeringerne fra en fabrikant i en anden medlemsstat, naar de er udarbejdet paa fabrikantens initiativ eller paa begaering af importoeren .
Under visse omstaendigheder maa medlemsstaterne imidlertid kunne forlange, at importoererne foretager sig noget mere . Saafremt det ikke paa grundlag af de dokumenter, fabrikanten har udfaerdiget, kan kontrolleres, om de indfoerte varer opfylder importlandets krav, og isaer saafremt fabrikanten ikke kan eller afslaar af lade fastlaegge den objektive sammensaetning af varen med henblik paa at godtgoere, at kravene er opfyldt, maa importoeren kunne forpligtes til, eventuelt stikproevevis, at lade foretage de noedvendige analyser for at faa konstateret, om varerne opfylder de nationale krav . Det samme maa vaere tilfaeldet, hvis importoeren har grund til at tvivle paa, at de dokumenter, fabrikanten har fremlagt, er korrekte; her maa medlemsstaterne kunne stoette sig paa saelgerens pligt til at udvise agtpaagivenhed og kraeve, at han, eventuelt stikproevevis, sikrer sig, at de afgivne oplysninger er korrekte .
Kan kontrolforpligtelsen vaere begrundet i henhold til EOEF-Traktatens artikel 36?
20 . I det foregaaende har jeg afstukket de graenser, inden for hvilke den forpligtelse til at paase, at indfoerte varer opfylder nationale krav med hensyn til god markedsfoeringsskik og forbrugerbeskyttelse, er begrundet i henhold til EOEF-Traktatens artikel 30 . Tilbage staar det spoergsmaal, om svaret bliver et andet, saafremt forpligtelsen bestaar i at paase, at indfoerte varer opfylder nationale krav, som ikke er harmoniseret paa faellesskabsplan, med hensyn til menneskers sikkerhed og sundhed . Disse to omraader er udtrykkeligt naevnt i EOEF-Traktatens artikel 36 .
21 . Efter min opfattelse aendres problemstillingen ikke fundamentalt, alt efter om kontrollen vedroerer spoergsmaalet om, hvilke krav der skal vaere opfyldt . Inden for faellesskabsretten er retsgrundlaget forskelligt, alt efter hvilket formaal, der soeges naaet . Hvis de nationale krav vedroerer spoergsmaalet om god markedsfoeringsskik eller hensynet til forbrugerbeskyttelse, skal begrundelsen soeges i Traktatens artikel 30 . Hvis de nationale krav derimod vedroerer menneskers sundhed eller sikkerhed, er det Traktatens artikel 36, der er det rette juridiske udgangspunkt . I begge tilfaelde vil en saadan national bestemmelse imidlertid kun vaere begrundet, saafremt der ikke derved paalaegges byrder, der gaar ud over, hvad der er noedvendigt for at naa de formaal, der soeges tilgodeset ( jfr . dom af 20 . maj 1976, de Peijper, sag 104/75, navnlig praemisserne 16-18, Sml . s . 613-634 ). Man ville hoejst kunne haevde, at medlemsstaterne kan kraeve udvist en hoejere grad af agtpaagivenhed fra de beroerte personers side, saafremt de skal paase, at en vare opfylder de nationale krav med hensyn til et af de formaal, der er opregnet i Traktatens artikel 36 . Paa baggrund af den betydning, Traktatens forfattere har tillagt de omraader, der omhandles i Traktatens artikel 36, ville medlemsstaterne med andre ord i det tilfaelde - stadig paa betingelse af, at de overholder proportionalitetsprincippet - kunne paalaegge forpligtelser, der er mere byrdefulde i forhold til, hvad de lovligt vil kunne paalaegge i henhold til Traktatens artikel 30 .
Hvis dette synspunkt anvendes paa en bestemmelse, som har et "blandet formaal" ( dvs . formaal, som kan begrunde foranstaltninger saavel i henhold til Traktatens artikel 30 som til dens artikel 36 ), maa raesonnementet efter min opfattelse dog modificeres noget . Kun saafremt de nationale bestemmelser direkte indeholder en prioritering af de formaal, der soeges naaet ved bestemmelsen, og hvoraf det klart fremgaar, at formaalene med hensyn til personers sundhed og sikkerhed er tillagt stoerre betydning end de oevrige formaal, der soeges naaet, ville de krav, der foelger af forpligtelsen til at paase, at de sundheds - og sikkerhedsmaessige krav er opfyldt, kunne skaerpes, uden at saadanne foroegede krav ville kunne betragtes som begrundede hindringer . I den foreliggende sag er der tale om en meget generel kontrolforpligtelse, og en bestemmelse, hvori der ikke direkte sondres mellem de forskellige formaal, der soeges naaet . Endvidere vedroerer bestemmelsen ikke laegemidler, der som omraade er reguleret af et saerligt lovkompleks ( jfr . fodnoten til punkt 7 ). Efter bestemmelsen skal der saaledes ikke sondres efter, om man bevaeger sig inden for EOEF-Traktatens artikel 30 eller dens artikel 36 .
Forslag til besvarelse
22 . Sammenfattende skal jeg foreslaa, at de praejudicielle spoergsmaal besvares saaledes :
"EOEF-Traktatens artikler 30 og 36 er ikke til hinder for, at der for importoerer af EF-varer - som i modsat fald kunne taenkes at blive undergivet en ordning, der indeholder et strengere strafansvar end det, der gaelder for forhandlere af indenlandske varer - indfoeres eller opretholdes en forpligtelse, hvorefter det paalaegges importoerer, ligesom producenter af indenlandske varer, at kontrollere, at en vare, foer den bringes paa markedet, opfylder de indenlandske sikkerheds - og sundhedskrav samt kravene til god markedsfoeringsskik og forbrugerbeskyttelse, som ikke er harmoniseret paa faellesskabsplan, forudsat at importoeren kan opfylde forpligtelsen ved at fremlaegge attester, der er udstedt af eller paa en initiativ af den udenlandske fabrikant, og saafremt kontrollen kan foretages paa grundlag af de naevnte attester, og importoeren ikke har grund til at drage deres aegthed i tvivl ".
(*) Oversat fra nederlandsk .
( 1 ) Den franske regerings sagkyndige understregede i retsmoedet, at bestemmelsen omfatter alle varer, bortset fra farmaceutiske produkter, der omhandles i en saerlig lov .
Full & Egal Universal Law Academy