Conclusiones del abogado general
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Señor Presidente,
Señores Jueces,
1. El Tribunal de grande instance de Bobigny somete a este Tribunal una cuestión de interpretación de gran alcance. En efecto, la remisión prejudicial plantea el problema de la legalidad, con arreglo a los artículos 30 y 36 del Tratado CEE, de una obligación impuesta al importador de productos de origen comunitario, so pena de incurrir en responsabilidad penal, de comprobar si el producto que importa cumple las disposiciones nacionales del Estado de importación. Un régimen legal de responsabilidad penal que impone al importador obligaciones especiales de control parece existir, según la Comisión, en otros Estados miembros. La Comisión ha anunciado, por otra parte, que tiene previsto elaborar una comunicación respecto a tales regímenes, en función de la postura que adopte el Tribunal de Justicia en el presente asunto. Por último, la remisión prejudicial puede tener repercusiones sobre la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales de los Estados miembros en el plano de la responsabilidad, tanto penal como civil, del importador.
En el presente caso, el marco legal lo establece la Ley de 1 de agosto de 1905 sobre fraudes y falsificaciones de productos o servicios. La Ley nº 83-660, de 21 de julio de 1983, añadió a la citada Ley un artículo, el 11, apartado 4, según el cual:
"Desde la primera comercialización, los productos deberán responder a las disposiciones vigentes en materia de seguridad y salud de las personas, lealtad en las transacciones comerciales y protección de los consumidores.
"El responsable de la primera comercialización de un producto está obligado, por consiguiente, a comprobar si este último es conforme con las disposiciones vigentes.
"A instancias de los agentes encargados de aplicar la presente Ley, está obligado a justificar las comprobaciones y controles efectuados."
Síntesis de los hechos
2. La sociedad Norlaine es una central de compras de productos textiles destinados a la reventa en comercios explotados en territorio francés por diversas sociedades con la denominación "Bouchara". En 1984, la citada sociedad importó de la República Italiana y de la República Federal de Alemania varios tejidos denominados de "fantasía". Dichos tejidos fueron entregados por los fabricantes italianos y alemanes, acompañados de facturas en las que figuraba la composición de los tejidos. La sociedad Norlaine procedió a la reventa de dichos artículos sin manipularlos ni etiquetarlos y reprodujo en las facturas de venta la composición de las mercancías que figuraba en las facturas de sus propios proveedores extranjeros.
3. En el ámbito de una operación puntual, el servicio de represión del fraude tomó 18 muestras de diferentes tejidos puestos en venta por la tienda Bouchara de Toulouse y entregados por la sociedad Norlaine. De las 18 muestras analizadas por un laboratorio oficial, 7 fueron declaradas no conformes. Ante tales circunstancias, la Sra. Wurmser, viuda de Bouchara, y el Sr. Bloch, directivos de la sociedad Norlaine, fueron acusados de fraude en la composición de las mercancías ante el Tribunal de grande instance de Bobigny, al haber puesto o dejado poner en venta productos textiles con indicaciones falsas sobre su composición, hechos tipificados por la Ley de 1 de agosto de 1905.
Las cuestiones prejudiciales y su formulación
4. Mediante resolución dictada el 29 de octubre de 1987, el referido Tribunal sometió al Tribunal de Justicia las siguientes cuestiones prejudiciales:
"1) ¿Son compatibles con las disposiciones del artículo 30 del Tratado de Roma, que prohíbe las restricciones cuantitativas a la importación y las medidas de efecto equivalente, las disposiciones del apartado 4 del artículo 11 de la Ley de 1 de agosto de 1905, modificada, sobre fraudes y falsificaciones en materia de productos y de servicios?
"2) En caso de respuesta negativa a esta primera cuestión, ¿constituye la normativa francesa una excepción a las disposiciones del artículo 30 del Tratado de Roma, justificada por el artículo 36 del mismo Tratado?"
No parece que estas cuestiones deban entenderse en el sentido de que el Juez nacional pide al Tribunal de Justicia que declare la compatibilidad o incompatibilidad de determinadas disposiciones del Derecho francés con el Derecho comunitario. Sugiero que se formulen de nuevo de la siguiente forma:
"¿Constituyen los artículos 30 y 36 del Tratado CEE un obstáculo para la introducción o el mantenimiento de una obligación impuesta al responsable de la primera comercialización de un producto de comprobar, so pena de incurrir en responsabilidad penal, la conformidad de dicho producto con las disposiciones nacionales relativas a la salud y la protección de las personas, la lealtad en las operaciones comerciales y la protección de los consumidores?"
5. Me propongo, en primer lugar, referirme al origen del apartado 4 del artículo 11 de la Ley francesa de 1 de agosto de 1905 y analizar el alcance de la disposición. Diré a continuación que en el presente caso la materia no está regulada por el Derecho comunitario. La mayor parte de mi exposición la dedicaré al examen de la licitud de regímenes como los establecidos por la ley francesa, con relación a los artículos 30 y 36 del Tratado CEE. Afirmaré a este respecto que estamos ante una "medida que puede producir un efecto equivalente a restricciones cuantitativas a la importación". Dicho esto, examinaré si puede justificarse la medida, teniendo en cuenta la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en función de los artículos 30 y 36 del Tratado CEE.
La responsabilidad penal en Derecho francés
6. A tenor de la segunda frase del apartado 4 del artículo 11 de la Ley francesa de 1 de agosto de 1905 "el responsable de la primera comercialización de un producto ((...)) está obligado a comprobar si este último es conforme con las disposiciones vigentes". Dicha disposición fue introducida por una Ley de 1983, que confirma una jurisprudencia que asimila la inexistencia de comprobación a la negligencia grave. Me parece de utilidad indicar brevemente el ámbito y alcance de dicha jurisprudencia.
El artículo 1 de la Ley de 1 de agosto de 1905 establece sanciones penales para quienes engañen o intenten engañar al contratante, en particular, sobre la composición de las mercancías entregadas. Este delito de fraude requiere que exista intención fraudulenta. Respecto a la apreciación de dicha intención, la jurisprudencia anterior a la Ley de 1983 establecía una diferencia entre productor y distribuidor de productos.
La jurisprudencia consideraba que la mala fe del productor podía deducirse de la falta de comprobación. De este modo, el delito de fraude se convirtió prácticamente, respecto al productor, en una infracción material, es decir, una infracción que puede probarse en función de la negligencia leve del productor, sin que deba demostrarse la existencia de dolo por su parte.
La jurisprudencia relativa a la responsabilidad penal del distribuidor era diferente. La falta de comprobación no se consideraba dato suficiente para probar la existencia, por su parte, de intención fraudulenta. Sólo en el caso de que él mismo manipulase la mercancía la jurisprudencia le consideraba penalmente responsable.
Si bien la Ley de 1 de agosto de 1905 sanciona a cualquier persona que engañe o intente engañar al contratante, era en principio al productor, por tanto, a quien se presumía responsable de los fraudes, por el motivo, evidente, de que es el más indicado para conocer e indicar la composición de sus mercancías. No obstante, la jurisprudencia establecía una excepción a este régimen dualista por lo que respecta al distribuidor/importador de productos no franceses. A este último se le colocaba, respecto a su responsabilidad penal en caso de fraude, en pie de igualdad con el productor de productos franceses. Las dificultades prácticas con que choca el exigir responsabilidad penal a fabricantes extranjeros parece haber sido la causa de esta asimilación de la condición de importador a la de productor. Sea como fuere, la Ley de 21 de julio de 1983 confirmó dicha jurisprudencia. Actualmente, se dispone explícitamente que el responsable de la primera comercialización de un producto -es decir, tanto el productor francés como el importador de un producto no francés- está obligado a comprobar si este último es conforme con las disposiciones vigentes.
7. La disposición legal tiene, sin embargo, ciertas lagunas que han de tenerse en cuenta al examinar su legalidad de acuerdo con el Derecho comunitario. Así, nada dice la disposición sobre el alcance de la obligación de comprobar la conformidad de los productos comercializados con las disposiciones nacionales. Esta comprobación implica, en realidad, un doble conocimiento por parte del importador. Implica, por una parte, el conocimiento de las disposiciones nacionales vigentes, que deberán, en su caso, ser conformes a las disposiciones del Derecho comunitario (véase, infra, apartados 9 y 16). Por otra parte, implica un conocimiento suficiente de las características y de la composición de los productos importados para poder apreciar si estos últimos son conformes con las normas del país de importación. Ha de decirse sobre este último punto que la disposición legal no da ninguna indicación sobre el comportamiento esperado del importador para que pueda librarse de responsabilidad penal. ¿Se supone que el importador manda que un laboratorio analice sistemáticamente cualquier producto importado, como pretenden los demandados en el litigio principal? ¿O puede librarse de responsabilidad penal presentando los certificados expedidos por el productor extranjero, como afirma el Gobierno francés? En la vista, no pudo haber un acercamiento de estas opiniones divergentes de las partes.
El otro aspecto sobre el cual es imprecisa la disposición se refiere a la enumeración de las disposiciones nacionales a las que deben ajustarse los productos importados. El apartado 4 del artículo 11 de la Ley de 1905 se limita a indicar de forma general: "los productos deberán responder a las disposiciones vigentes en materia de seguridad y salud de las personas, lealtad en las transacciones comerciales y protección de los consumidores". Los productos importados deberán, pues, ser conformes con todas las normas adoptadas por una autoridad nacional en las materias reguladas por dicha disposición.(1)
Esta materia no ha sido objeto de armonización en Derecho comunitario
8. Procede señalar, en primer lugar, que la responsabilidad penal por no conformidad de los productos distribuidos con las indicaciones de la etiqueta no está regulada actualmente por ninguna Directiva comunitaria. Ciertamente, la Directiva 84/450/CEE del Consejo, de 10 de septiembre de 1984, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de publicidad engañosa (DO L 250, p. 17; EE 15/05, p. 55), recoge una serie de disposiciones jurídicas que deberán adoptar los Estados miembros para proteger al público en general contra la publicidad engañosa. Además, la Directiva 71/307/CEE del Consejo, de 26 de julio de 1971, relativa a la aproximación de las legislaciones de los Estados miembros sobre las denominaciones textiles (DO L 185, p. 16; EE 13/02, p. 6), armoniza las denominaciones de las fibras textiles, así como las menciones que figuran en las etiquetas que acompañan a los productos textiles.
Sin embargo, ni la Directiva general de 1984 ni la Directiva específica para los productos textiles de 1971 son un obstáculo para que los Estados miembros mantengan disposiciones dirigidas a garantizar una protección más amplia, en particular, como en el presente caso, una obligación exigida a quienes comercializan productos de comprobar la composición de los mismos, so pena de correr el riesgo de incurrir en una responsabilidad penal más grave.
9. Esta cuestión previa no da respuesta a la pregunta más general de si, respecto al conjunto de las materias recogidas en el apartado 4 del artículo 11 de la Ley de 1905, nos encontramos o no ante una normativa armonizada en Derecho comunitario. No es posible -ni necesario, en el contexto del presente asunto- responder a esta pregunta de forma general, habida cuenta de la amplitud de las materias recogidas en la disposición y de la inexistencia de indicación precisa de las normas que regulan dichas materias (véase el apartado 7). Baste señalar, por una parte, que en el caso de que se haya armonizado la normativa de que se trata, la obligación de comprobación exigida al importador, como, por lo demás, la exigida al fabricante, deberá ejercerse con arreglo a las disposiciones comunitarias y, por otra parte, que si no se ha realizado tal armonización, la obligación de comprobación puede plantear problemas delicados, en especial en relación con la apreciación de la validez de la disposición nacional controvertida con arreglo al Derecho comunitario.
En la continuación de la presente exposición, me situaré en la hipótesis del caso de autos, es decir, que el producto importado está sujeto, en el país de importación, a normas especiales, que no han sido armonizadas, sin embargo, en Derecho comunitario.
La obligación de comprobación puede obstaculizar el comercio intracomunitario
10. A tenor del artículo 30 del Tratado CEE, están prohibidas en el comercio entre los Estados miembros las restricciones cuantitativas a la importación, así como todas las medidas de efecto equivalente. Una medida que impone a un importador/distribuidor, so pena de que le sea aplicado un régimen de responsabilidad penal más severo, la obligación de comprobar la conformidad de los productos importados con las disposiciones nacionales, mientras que la ley penal no impone la misma obligación al distribuidor de productos nacionales, constituye a primera vista una medida que puede perjudicar al comercio intracomunitario. Es cierto que tal obligación no implica necesariamente costes directos o indirectos importantes que perjudiquen realmente a los productos importados. La importancia de dichos costes depende, en realidad, del alcance que se dé a dicha obligación. De ahí que, si se acepta la opinión del Gobierno francés, según la cual el importador puede librarse de responsabilidad penal presentando los certificados expedidos por los fabricantes de productos importados, los costes no parecen disuasorios en modo alguno. Volveré posteriormente sobre esta cuestión (véase el apartado 19). En este estadio del razonamiento, baste decir que la medida examinada está comprendida en la definición del concepto de "medida de efecto equivalente" dada por el Tribunal de Justicia en su sentencia en el asunto Dassonville y repetida en numerosas sentencias posteriores. Según la sentencia en el asunto Dassonville, se está ante una medida de efecto equivalente "cuando la misma puede obstaculizar directa o indirectamente, real o potencialmente, el comercio intracomunitario" (sentencia de 11 de julio de 1974, 8/74, Rec. 1974, p. 837) (traducción provisional). Dichos requisitos se cumplen, con toda seguridad, en el presente caso. En efecto, no puede excluirse que un distribuidor renuncie a la importación de productos por temor a incurrir en responsabilidad penal.
¿Puede justificarse, sin embargo, a tenor del artículo 30 del Tratado CEE, la obligación de comprobación?
11. En la sentencia "Cassis de Dijon" (sentencia de 20 de enero de 1979, Rewe, 120/78, Rec. 1979, p. 649) y en varias ocasiones posteriores, el Tribunal de Justicia ha declarado que, a falta de una normativa común sobre la comercialización de los productos de que se trate, deben aceptarse los obstáculos a la libre circulación intracomunitaria derivados de disparidades existentes en las normativas nacionales, en la medida en que tal normativa sea aplicable indistintamente a los productos nacionales y a los productos importados y el obstáculo que ocasiona no vaya más allá de lo necesario para cumplir exigencias imperativas relativas, entre otras, a la defensa de los consumidores y la lealtad en las transacciones comerciales.
El Tribunal de Justicia estableció, pues, la norma de la proporcionalidad, en virtud de la cual sólo pueden admitirse las limitaciones impuestas al comercio intracomunitario si no son desproporcionadas en relación con los objetivos legítimamente perseguidos. El Tribunal de Justicia ha reservado, sin embargo, esta causa de justificación a las medidas nacionales que no son discriminatorias, por naturaleza, de los productos importados. Dichas medidas deben aplicarse indistintamente, por el contrario, a los productos nacionales y a los importados. En otras palabras, mientras una medida nacional que sea, por su naturaleza, discriminatoria (o formalmente discriminatoria) está claramente comprendida en la prohibición del artículo 30 y sólo puede justificarse en virtud del artículo 36 del Tratado CEE (véase sentencia de 17 de junio de 1981, Comisión contra Irlanda, 113/80, Rec. 1981, p. 1625, apartado 11), una medida nacional que sea indistintamente aplicable sólo estará prohibida en virtud del artículo 30 si no se cumple el requisito establecido en la sentencia "Cassis de Dijon", es decir, si la medida de que se trata va más allá de lo necesario para cumplir exigencias imperativas.
Procede, pues, examinar en primer lugar si la medida controvertida es discriminatoria por naturaleza o si, por el contrario, es indistintamente aplicable.
¿Se aplica indistintamente a los productos nacionales y a los comunitarios la obligación de comprobación?
12. Los demandados en el litigio principal no se pronuncian claramente sobre la cuestión de si la obligación impuesta por el apartado 4 del artículo 11 de la Ley de 1905 se aplica indistintamente a los productos nacionales y comunitarios. Los distribuidores -afirman- reciben un trato más severo cuando comercializan productos de origen comunitario que cuando comercializan productos franceses, porque, en el primer caso, se presume el elemento moral del delito de fraude, mientras que, en el segundo, habrá de probarse dicho elemento. No examinan, pues, el ámbito de aplicación de la obligación de comprobar la conformidad de los productos con las disposiciones nacionales, sino que, saltando una etapa del razonamiento, se sitúan directamente en el terreno de la sanción aplicable a los distribuidores en caso de infracción de la obligación de comprobar.
La postura del Gobierno francés es más coherente. Sobre este punto, señala que el apartado 4 del artículo 11 de la Ley de 1905 exige al responsable de la primera comercialización de un producto que compruebe si este último es conforme con las disposiciones nacionales. La obligación de comprobación afecta, pues, a todos los productos que llegan por primera vez al mercado francés. Según el Gobierno francés, a quien sugiero que se siga en este punto, la obligación se aplica indistintamente a todos los productos comercializados en Francia por primera vez y, por tanto, a quienes sean responsables de esta primera comercialización, es decir, los fabricantes de productos nacionales y los importadores de productos de origen comunitario.
El hecho de que dicha obligación, según el alcance que se le dé, pueda ser más onerosa para el importador que para el fabricante (debido a que este último tiene el control del producto) y, por consiguiente, pueda tener un efecto disuasorio más o menos importante sobre el comercio intracomunitario, no afecta a la naturaleza no (formalmente) discriminatoria de la disposición. Este examen del alcance de la obligación de comprobación es importante, sin embargo, para determinar si dicha obligación puede justificarse aplicando la norma de la proporcionalidad, es decir, para determinar si el obstáculo para el comercio intracomunitario inherente a la obligación de comprobación está justificado en aras del objetivo imperativo perseguido por la medida de que se trata.
¿Va la obligación de comprobación más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos que persigue la disposición?
13. Los objetivos perseguidos por el apartado 4 del artículo 11 de la Ley de 1905 se desprenden del propio texto. En virtud de este último, los productos deberán responder, desde la primera comercialización, a las disposiciones vigentes en materia de "seguridad y salud de las personas, lealtad en las transacciones comerciales y protección de los consumidores". Los objetivos referentes a la seguridad y a la salud de las personas son objetivos mencionados expresamente en el artículo 36 del Tratado CEE. Las medidas que constituyen un obstáculo para el comercio intracomunitario pero que responden a objetivos de esta naturaleza pueden justificarse, en su caso, a tenor de dicho artículo 36. Volveré sobre ello en los apartados 20 y 21.
Respecto a los otros dos objetivos citados (la lealtad en las transacciones comerciales y la protección de los consumidores), forman parte de las materias respecto a las cuales, en virtud de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia, pueden estar justificadas disposiciones que obstaculizan el comercio intracomunitario, en la medida en que dichas disposiciones no impongan limitaciones que vayan más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos perseguidos.
Por lo demás, bien puede ocurrir que una disposición nacional persiga simultáneamente varios objetivos, sin que pueda determinarse el objetivo predominante. Así, existen disposiciones dirigidas a proteger al consumidor, no sólo desde el punto de vista de su salud, sino también de la lealtad de las prácticas comerciales. En este caso, la disposición podría justificarse, en las condiciones indicadas más arriba, tanto con arreglo al régimen del artículo 36 como del artículo 30 del Tratado (véase sentencia de 6 de junio de 1984, Melkunie, 97/83, Rec. 1984, p. 2367, y las conclusiones del Abogado General Sr. VerLoren van Themaat).
14. ¿Qué alcance tiene el deber de comprobación establecido en el apartado 4 del artículo 11 de la Ley de 1905? Como he indicado en el apartado 7, las partes dan respuestas muy diferentes a esta pregunta. Sin embargo, no corresponde al Tribunal de Justicia determinar el alcance de la obligación de comprobación establecida en el apartado 4 del artículo 11 de la Ley de 1905. El Tribunal de Justicia deberá pronunciarse sobre las condiciones en las que es conforme con el Tratado CEE una medida que exige que se compruebe la conformidad de los productos importados con las disposiciones del país importador.
15. A este respecto, ha de adoptarse en primer lugar una postura sobre el principio mismo en que se basa tal medida. En el estado actual del Derecho comunitario, están lejos de la armonización las disposiciones sobre la lealtad en las transacciones comerciales y la protección de los consumidores. Los Estados miembros pueden exigir, pues, que los productos importados de origen comunitario respondan a las disposiciones nacionales en dichos ámbitos. Como prolongación de dicha exigencia, podrán asimismo exigir al importador que compruebe si los productos importados son conformes con las disposiciones vigentes, entendiéndose que dicha obligación de comprobación es aplicable a todos los productos, incluidos los productos nacionales que se comercializan por primera vez.
En efecto, en el estado actual de los convenios relativos a la ejecución en el extranjero de las resoluciones judiciales en materia penal, es comprensible que no se imponga al fabricante extranjero una obligación, sancionada penalmente, de comprobar los productos importados. Hay que decir, por otra parte, que la Directiva 85/374/CEE del Consejo, de 25 de julio de 1985, relativa a la aproximación de las disposiciones legales, reglamentarias y administrativas de los Estados miembros en materia de responsabilidad por los daños causados por productos defectuosos (DO L 210, p. 29; EE 13/19, p. 8), optó por una solución similar por lo que respecta a los productos importados a la Comunidad: en virtud de dicha Directiva, el importador tiene la misma responsabilidad que el productor. Aunque se trate en dicho caso de una responsabilidad civil, no deja de tener interés la comparación.
Dentro del respeto al principio de proporcionalidad, los Estados miembros tienen libertad para determinar la sanción aplicable en caso de incumplimiento de la obligación de comprobación. Un régimen de responsabilidad penal que establece que en este caso no deberá probarse el elemento intencional del delito de fraude, no me parece desproporcionado en relación con los objetivos perseguidos puesto que el propio alcance de la obligación de comprobación es razonable.
16. Pasaré a analizar, precisamente, el alcance de la obligación de comprobación de la conformidad de los productos importados con las disposiciones nacionales. Dicha comprobación implica, como ya he señalado, un doble conocimiento. Implica, por una parte, el conocimiento por parte del importador de las disposiciones nacionales de que se trate. Este aspecto no plantea dificultades inmediatas en el asunto controvertido. Puede plantear, sin embargo, problemas delicados de compatibilidad de las disposiciones nacionales con el Derecho comunitario. No obstante, las dificultades que de ello resultan afectan de igual modo al importador de productos comunitarios y al fabricante de productos nacionales. La comprobación implica, por otra parte, un conocimiento suficiente del importador por lo que respecta a las características de los productos importados, para poder darse cuenta de la conformidad de estos últimos con las normas del país de importación. Para adquirir dicho conocimiento de los productos importados, ¿qué trámites deben exigirse, respetando el artículo 30 del Tratado CEE y la norma de la proporcionalidad que recoge? ¿Qué medidas desfavorecedoras del comercio intracomunitario pueden estar justificadas, sin embargo, en función del objetivo legítimo perseguido, para no incurrir en la prohibición de medidas de efecto equivalente establecida en el artículo 30 del Tratado CEE? Éstas son las cuestiones cruciales en el presente asunto.
En el transcurso de los últimos años, el Tribunal de Justicia ha dictado varias sentencias acerca de la conformidad de dispositivos de control con los artículos 30 y 36 del Tratado CEE. En general, puede decirse que el Tribunal de Justicia no ha admitido, en aplicación de la norma de la proporcionalidad, medidas de control largas y costosas que no están justificadas habida cuenta de los objetivos perseguidos por el dispositivo de control. Como consecuencia de esa misma regla, el Tribunal no admitió tampoco que los Estados miembros pidan información cuya aportación encarezca los productos importados, cuando exista información equivalente en el Estado miembro de origen.
17. Los demandados en el litigio principal citan, en particular, las dos sentencias siguientes. En su sentencia de 17 de diciembre de 1981 (Frans-Nederlandse Maatschappij voor Biologische Produkten BV, 272/80, Rec. 1981, p. 3277), el Tribunal de Justicia declaró que las autoridades de un Estado importador no están:
"facultadas para exigir sin necesidad análisis técnicos o químicos o pruebas de laboratorio, cuando los mismos análisis y pruebas han sido ya realizados en otro Estado miembro y sus resultados están a disposición de dichas autoridades o pueden, a petición suya, ser puestos a su disposición" (traducción provisional).
En la línea de la postura adoptada por el Tribunal de Justicia en la citada sentencia, puede formularse una primera conclusión en el presente asunto. Si el importador sólo puede librarse de responsabilidad penal procediendo sistemáticamente, respecto a cada producto importado, a realizar análisis de laboratorio largos y costosos, mientras que los mismos análisis sobre el mismo objeto ya han sido efectuados en otro Estado miembro por el fabricante o a instancias suyas, ni que decir tiene que nos encontramos ante un régimen afectado por la prohibición del artículo 30 del Tratado CEE.
18. Los demandados en el litigio principal citan asimismo la sentencia del Tribunal de Justicia de 15 de diciembre de 1976 (Donckerwolcke, 41/76, Rec. 1976, p. 1921). En esta sentencia, el Tribunal declaró, en primer lugar, que el artículo 30 se opone, en las relaciones intracomunitarias, a una legislación nacional que mantenga la exigencia, aunque sea puramente formal, de licencias de importación o cualquier otra exigencia similar (lo cual constituiría una medida formalmente discriminatoria y, por tanto, en sí misma, una medida de efecto equivalente). En dicha ocasión, el Tribunal consideró asimismo que, aun cuando la exigencia de la indicación del país de origen de las mercancías no constituye por sí sola una medida de efecto equivalente,
"tal exigencia estaría comprendida en la prohibición del artículo 30 del Tratado CEE si se exigiese al importador que declarase, en relación con el origen, algo distinto de lo que sepa o pueda razonablemente saber" (traducción provisional).
Ha de precisarse, sin embargo, que el asunto Donckerwolcke se refería a la conformidad con el Derecho comunitario de una medida administrativa que exigía la indicación del país de origen en el documento de declaración aduanera con fines meramente estadísticos. El Tribunal de Justicia tuvo en cuenta el desequilibrio entre la carga que suponía para el importador la obligación de proporcionar información que no podía razonablemente conocer y la importancia relativamente limitada del objetivo perseguido por la medida. Me parece aventurado, sin embargo, deducir de la sentencia de 15 de diciembre de 1976 una orientación general del Tribunal de Justicia según la cual los Estados miembros no pueden solicitar a los importadores algo distinto a lo que conozcan o puedan razonablemente conocer sobre los productos importados.
19. A la luz de cuanto antecede, considero que las disposiciones del Tratado CEE no se oponen a una obligación exigida tanto a los importadores como a los fabricantes nacionales de disponer de los documentos que indiquen las características de los productos comercializados y que les permitan comprobar la conformidad de dichos productos con las disposiciones nacionales del Estado de importación (véase la citada sentencia de 17 de diciembre de 1981, 272/80, Rec. 1981, p. 3291, apartado 15, y las conclusiones del Abogado General Sr. VerLoren van Themaat en el asunto Comisión contra Reino Unido, 124/81, Rec. 1983, pp. 248 y 249). Dicha obligación no puede, sin embargo, obligar al importador a que se expidan a su costa los documentos correspondientes, cuando éstos ya existen. Por regla general, el importador debe poder proceder a la comprobación de la conformidad de los productos basándose en los documentos expedidos por el fabricante del producto de origen comunitario o a iniciativa suya si, repito, dichos documentos, le permiten comprobar la conformidad del producto con las disposiciones del Estado de importación. Normalmente, debe, pues, poder confiar en las declaraciones del fabricante establecido en otro Estado miembro, declaraciones efectuadas a iniciativa del fabricante o a petición del importador.
No obstante, en determinadas circunstancias, los Estados miembros deben poder exigir mayor diligencia a los importadores. En el caso de que los documentos expedidos por el fabricante no permitan comprobar si los productos importados son conformes con las disposiciones nacionales del país de importación, a fortiori cuando el fabricante no está en condiciones de determinar objetivamente la composición de su producto para determinar dicha conformidad, podrá obligarse al importador a proceder, aunque sea mediante sondeo, a realizar los análisis precisos para poder apreciar la conformidad de los productos con las disposiciones nacionales. De igual modo, en el caso de que el importador tenga razones para dudar de la sinceridad de los documentos presentados por el fabricante, los Estados miembros podrán basarse en el deber de vigilancia del revendedor para exigir que se garantice, aunque sea por sondeo, la exactitud de la información obtenida.
¿Puede justificarse la obligación de comprobación en función del artículo 36 del Tratado CEE?
20. He indicado más arriba los límites dentro de los cuales me parece justificada, con arreglo al artículo 30 del Tratado CEE, una obligación de comprobar la conformidad de los productos importados con disposiciones nacionales en materia de lealtad en las transacciones comerciales y protección de los consumidores. He de examinar aún si procede modificar la respuesta cuando la obligación consiste en comprobar la conformidad de los productos importados con disposiciones nacionales, no armonizadas en el Derecho comunitario, que tienen por objeto la seguridad y la salud de las personas. En efecto, el artículo 36 del Tratado CEE cita expresamente estas dos últimas materias.
21. A mi juicio, los datos del problema no cambian decisivamente según que la comprobación se refiera a la conformidad con disposiciones que tengan uno u otro objetivo. Ciertamente, en Derecho comunitario, el fundamento de la justificación será diferente según el objetivo perseguido. Si las disposiciones nacionales se refieren a la lealtad en las transacciones comerciales o a la protección de los consumidores, es en el artículo 30 del Tratado en el que ha de fundarse la justificación. Si, por el contrario, las disposiciones nacionales se refieren a la salud o a la seguridad de las personas, es el artículo 36 del Tratado el que ofrece el fundamento jurídico adecuado. En ambos casos, sin embargo, la medida controvertida sólo puede justificarse si no impone limitaciones que vayan más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos perseguidos (véase sentencia de 20 de mayo de 1976, de Peijper, 104/75, Rec. 1976, pp. 613 y ss., especialmente p. 636, apartados 16 a 18). Puede afirmarse, a lo sumo, que los Estados miembros están facultados para exigir una mayor vigilancia por parte de los interesados cuando están obligados a comprobar la conformidad de un producto con disposiciones nacionales dirigidas a conseguir objetivos recogidos en el artículo 36 del Tratado. En otras palabras, habida cuenta de la importancia que concedieron los autores del Tratado a las materias recogidas en el artículo 36 del Tratado, los Estados miembros podrían imponer en ese caso -respetando la regla de la proporcionalidad- limitaciones relativamente más importantes en relación con lo admisible a tenor del artículo 30 del Tratado.
Aplicado a una disposición dirigida a alcanzar "objetivos mixtos" (es decir, objetivos que pueden justificar medidas en función tanto del artículo 30 como del artículo 36 del Tratado), me parece que debe matizarse, sin embargo, este razonamiento. Sólo en la hipótesis de que el propio legislador nacional establezca una jerarquía entre los objetivos perseguidos por la disposición, que destaque claramente la prioridad que concede a los objetivos referentes a la salud y la seguridad de las personas sobre el resto de los objetivos perseguidos, podrían reforzarse las limitaciones resultantes de la obligación de comprobar disposiciones en materia de salud y seguridad, sin que esas mayores limitaciones puedan considerarse obstáculos injustificados. En el presente caso, estamos ante una obligación de comprobación establecida de forma muy general y sin que la propia disposición haga una distinción entre los diversos objetivos perseguidos. Además, la disposición no se refiere a los productos farmacéuticos que se rigen por un código específico (véase nota a pie de página en el apartado 7). La referida disposición no precisa, pues, que se distinga según que se encuentre en el ámbito de aplicación del artículo 30 o del artículo 36 del Tratado CEE.
Respuesta que se propone
22. Propongo, pues, que se responda de la siguiente forma a las cuestiones prejudiciales:
"Los artículos 30 y 36 del Tratado CEE no se oponen a la introducción o el mantenimiento de una obligación, exigida al importador de productos de origen comunitario -so pena de que se le aplique un régimen más severo en materia de responsabilidad penal que el aplicable al distribuidor de productos nacionales- de comprobar, antes de su comercialización en el país de importación, y a semejanza de lo que se exige al fabricante de productos nacionales, la conformidad de dichos productos con las disposiciones nacionales, no armonizadas en Derecho comunitario, dirigidas a la salud y la protección de las personas, la lealtad en las transacciones comerciales y la protección de los consumidores, por cuanto el importador puede cumplir dicha obligación basándose en los certificados expedidos por el fabricante o por iniciativa suya, cuando estos últimos permitan proceder a la comprobación controvertida y el importador no tenga razones para dudar de su veracidad."
(*) Lengua original: francés.
(1) El especialista del Gobierno francés precisó en la vista que la disposición se refería a todos los productos, a excepción de los productos farmacéuticos que se rigen por un código específico.
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