Conclusioni dell avvocato generale
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Signor Presidente,
Signori Giudici,
1 . Il tribunal de grande instance di Bobigny vi sottopone una questione d' interpretazione di notevole portata . Infatti, il rinvio pregiudiziale pone il problema della legittimità, alla luce degli artt . 30 e 36 del trattato CEE, dell' obbligo imposto all' importatore di prodotti di origine comunitaria di verificare, salvo far sorgere la sua responsabilità penale, se il prodotto da esso importato sia conforme alle prescrizioni nazionali dello Stato importatore . Una disciplina legale di responsabilità penale che imponga all' importatore obblighi di controllo particolari sembra esistere, a dire della Commissione, in parecchi altri Stati membri . La Commissione ha del resto reso noto che essa intende fare una comunicazione riguardo a tali discipline, alla luce della posizione che la Corte avrà assunto nella presente controversia . Infine, il rinvio pregiudiziale può avere ripercussioni sulla giurisprudenza degli organi giurisdizionali degli Stati membri sul piano della responsabilità dell' importatore, sia penale che civile .
Nella fattispecie, lo sfondo normativo è costituito dalla legge 1° agosto 1905 relativa alle frodi e alle falsificazioni in materia di prodotti o di servizi . La legge 21 luglio 1983, n . 83-660, aggiungeva a tale legge un articolo 11, n . 4, ai sensi del quale :
"fin dal momento della prima messa sul mercato, i prodotti debbono rispondere alle disposizioni in vigore relative alla sicurezza e alla salute delle persone, alla lealtà delle operazioni commerciali ed alla tutela dei consumatori .
Il responsabile della prima messa sul mercato di una merce è quindi tenuto a verificare che questa sia conforme alle disposizioni in vigore .
Su richiesta dei funzionari autorizzati ad applicare la presente legge, egli è tenuto a comprovare le verifiche e i controlli effettuati ".
Sintesi sommaria degli antefatti
2 . La società Norlaine è un centro di acquisto di prodotti tessili destinati ad essere rivenduti nei negozi gestiti sul territorio francese da diverse società sotto l' insegna "Bouchara ". Nel 1984 detta società importava dalla Repubblica italiana e dalla Repubblica federale di Germania un certo numero di tessuti cosiddetti "fantasia ". Tali tessuti venivano consegnati dai fabbricanti italiani e tedeschi unitamente a fatture su cui figurava la composizione dei tessuti . La Norlaine procedeva a rivendere tali articoli senza toccarli né etichettarli e riproduceva sulle fatture di vendita la composizione delle merci quale indicata sulle fatture dei propri fornitori stranieri .
3 . Nell' ambito di una specifica operazione, il servizio repressione frodi effettuava 18 prelievi su diversi tessuti messi in vendita dai negozi Bouchara a Tolosa e forniti dalla Norlaine . Sui 18 campioni analizzati da un laboratorio ufficiale, 7 venivano riconosciuti non conformi . Stando così le cose, la sig.ra Wurmser, vedova Bouchara, e il sig . Bloch, dirigenti della Norlaine, venivano citati in giudizio dinanzi al tribunal de grande instance di Bobigny per frode sulla composizione delle merci, avendo messo o fatto mettere in vendita prodotti tessili recanti indicazioni false sulla loro composizione, fatti puniti dalla legge 1° agosto 1905 .
Questioni pregiudiziali e loro formulazione
4 . Con sentenza pronunziata il 29 ottobre 1987, il tribunal ha proposto alla Corte le seguenti questioni pregiudiziali :
"1 ) Se le disposizioni dell' art . 11, n . 4, della legge 1° agosto 1905, modificata, relativa alle frodi e alle falsificazioni in materia di prodotti o servizi, siano compatibili con l' art . 30 del trattato di Roma che vieta le restrizioni quantitative all' importazione nonché le misure di effetto equivalente .
2 ) In caso di soluzione negativa della prima questione, se la normativa francese costituisca una deroga all' art . 30 del trattato di Roma giustificata dall' art . 36 dello stesso trattato ".
Tali questioni non debbono, a quanto pare, essere intese nel senso che il giudice nazionale chiede alla Corte di accertare la compatibilità o l' incompatibilità di talune disposizioni di legge francesi con il diritto comunitario . Vi propongo di riformularle nei seguenti termini :
"Se gli artt . 30 e 36 del trattato CEE ostino all' introduzione o al mantenimento di un obbligo, imposto al responsabile della prima messa sul mercato di un prodotto, di verificare, salvo far sorgere la sua responsabilità penale, la conformità di tale prodotto alle prescrizioni nazionali riguardanti la salute e la protezione delle persone, la lealtà dei negozi commerciali e la protezione dei consumatori ".
5 . Mi propongo innanzitutto di trattare l' origine dell' art . 11, n . 4, della legge del 1905 e di esaminare la portata della disposizione . Constaterò poi che nella fattispecie la materia non è disciplinata nel diritto comunitario . La maggior parte della mia esposizione sarà dedicata all' esame della liceità di discipline come quelle stabilite dalla legge francese, alla luce degli artt . 30 e 36 del trattato CEE . Constaterò al riguardo che ci si trova di fronte ad una "misura in grado di produrre un effetto equivalente a restrizioni quantitative all' importazione ". Una volta dimostrato ciò, esaminerò se la misura possa essere giustificata, alla luce della giurisprudenza della Corte, sulla base degli artt . 30 e 36 del trattato CEE .
Disciplina della responsabilità penale nel diritto francese
6 . Ai sensi dell' art . 11, n . 4, seconda frase, della legge francese 1° agosto 1905, "il responsabile della prima messa sul mercato di una merce è (...) tenuto a verificare che questa sia conforme alle disposizioni in vigore ". Tale disposizione è stata introdotta da una legge del 1983 a conferma di una giurisprudenza che assimilava la mancata verifica ad una negligenza grave . Mi sembra utile illustrare sommariamente l' ambito e la portata di tale giurisprudenza .
L' art . 1 della legge 1° agosto 1905 stabilisce sanzioni penali nei confronti di chiunque tragga o tenti di trarre in inganno la controparte contrattuale, in particolare, sulla composizione delle merci fornite . Tale reato di frode richiede l' esistenza di un intento doloso . Nella valutazione di detto intento, la giurisprudenza anteriore alla legge del 1983 operava una differenza tra il produttore e il distributore di prodotti .
La giurisprudenza riteneva che la malafede del produttore potesse dedursi da una mancata verifica . In tal modo, il reato di frode corrispondeva praticamente, nei confronti del produttore, ad una responsabilità oggettiva, ossia ad una responsabilità dimostrabile in base alla mera negligenza del produttore senza necessità di dimostrare un intento doloso da parte sua .
La giurisprudenza in materia di responsabilità penale del distributore era diversa . La mancata verifica non era considerata come un elemento sufficiente per comprovare l' intento doloso da parte sua . Solo nell' ipotesi in cui egli stesso trattasse la merce la giurisprudenza lo considerava penalmente responsabile .
Anche se la legge 1° agosto 1905 punisce chiunque tragga o tenti di trarre in inganno la controparte contrattuale, di norma si presumeva quindi responsabile delle frodi il produttore, in quanto, evidentemente, egli era nella posizione migliore per conoscere e indicare la composizione delle proprie merci . Tuttavia, la giurisprudenza derogava a tale disciplina dualista per quanto riguarda il distributore/importatore di prodotti non francesi . Quest' ultimo era posto, per quanto riguarda la sua responsabilità penale in caso di frode, sullo stesso piano del produttore di prodotti francesi . Le difficoltà pratiche che incontra la contestazione della responsabilità penale dei fabbricanti stranieri sembra siano state all' origine di tale assimilazione della posizione dell' importatore a quella del produttore . Comunque sia, la legge 21 luglio 1983 ha confermato tale giurisprudenza . Attualmente è espressamente stabilito che il responsabile della prima messa sul mercato di un prodotto - vale a dire sia il produttore francese che l' importatore di un prodotto non francese - è tenuto a verificare che esso sia conforme alle prescrizioni vigenti .
7 . La disposizione di legge contiene tuttavia delle lacune che vanno tenute presenti nell' esame della sua liceità nei confronti del diritto comuntario . Così tale disposizione passa sotto silenzio la portata dell' obbligo di verificare la conformità dei prodotti immersi sul mercato con le prescrizioni nazionali . Tale verifica implica in realtà una duplice conoscenza da parte dell' importatore . Essa comporta, in primo luogo, la conoscenza delle prescrizioni nazionali vigenti, che debbono essere eventualmente conformi a norme di diritto comunitario ( vedansi, infra, punti 9 e 16 ). In secondo luogo, essa implica una conoscenza sufficiente delle caratteristiche e della composizione dei prodotti importati per potersi rendere conto se essi siano conformi alle norme del paese importatore . Su quest' ultimo punto, si deve constatare che la disposizione di legge non fornisce indicazioni sul comportamento che ci si attende dall' importatore perché esso possa evitare le responsabilità penali . Ci si chiede se si presuma che l' importatore faccia sistematicamente analizzare ogni prodotto importato da un laboratorio, come considerano l' imputata e i responsabili civili nella causa principale, o se egli possa escludere la sua responsabilità penale producendo i certificati forniti dal produttore straniero, come sostiene il governo francese . All' udienza, queste tesi divergenti delle parti non hanno potuto essere conciliate .
L' altro punto su cui la disposizione è imprecisa riguarda l' elencazione delle norme nazionali a cui i prodotti importati debbono essere conformi . L' art . 11, n . 4, della legge del 1905 si limita a precisare in maniera generale che "i prodotti debbono rispondere alle disposizioni in vigore relative alla sicurezza e alla salute delle persone, alla lealtà dei negozi commerciali e alla tutela dei consumatori ". I prodotti importati devono quindi essere conformi a tutte le norme emanate da un' autorità nazionale nelle materie contemplate dalla suddetta disposizione ( 1 ).
Materia non armonizzata nel diritto comunitario
8 . Occorre osservare, in primo luogo, che la responsabilità penale per non conformità dei prodotti distribuiti con le indicazioni dell' etichetta non è attualmente disciplinata da alcuna direttiva comunitaria . Certo, la direttiva 84/450/CEE del Consiglio del 10 settembre 1984, relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari ed amministrative degli Stati membri in materia di pubblicità ingannevole ( GU L 250, pag . 17 ), elenca una serie di norme giuridiche che gli Stati membri devono emanare per proteggere il pubblico contro la pubblicità ingannevole . Inoltre, la direttiva 71/307/CEE del Consiglio del 26 luglio 1971, per l' armonizzazione delle legislazioni degli Stati membri relative alle denominazioni del settore tessile ( GU L 185, pag . 16 ), armonizza le denominazioni delle fibre tessili nonchè le menzioni figuranti sulle etichette di cui sono muniti i prodotti tessili .
Tuttavia, né la direttiva generale del 1984 né la direttiva specifica per i prodotti tessili del 1971 ostano a che gli Stati membri mantengano disposizioni dirette ad assicurare una protezione più ampia, in particolare, come nel caso di specie, l' obbligo, imposto a coloro che immettono prodotti sul mercato, di verificarne la composizione salvo esporsi ad una più gravosa responsabilità penale .
9 . Questa premessa non risolve la questione più generale che consiste nello stabilire se, per il complesso delle materie rientranti nell' ambito dall' art . 11, n . 4, della legge del 1905, ci si trovi o meno dinanzi ad una normativa armonizzata nel diritto comunitario . Non è ovviamente possibile - né necessario nell' ambito della presente controversia - risolvere tale questione in maniera generale, tenuto conto dell' ampiezza delle materie interessate da tale disposizione e dell' assenza di un' indicazione precisa delle norme che disciplinano tali materie ( vedasi punto 7 ). Basta sottolineare, in primo luogo, che, nel caso in cui la normativa interessata sia stata armonizzata, l' obbligo di verifica imposto all' importatore, come del resto quello imposto al fabbricante, deve esercitarsi alla luce delle norme comunitarie e, in secondo luogo, che se un' armonizzazione del genere non è stata operata, l' obbligo di verifica può tuttavia sollevare problemi delicati soprattutto nella valutazione della validità della disposizione nazionale interessata alla luce del diritto comunitario .
Nel prosieguo della presente esposizione affronterò l' ipotesi che si presenta nel caso di specie, ossia quella in cui il prodotto importato è assoggettato nel paese importatore a norme particolari senza che queste ultime siano state tuttavia armonizzate nel diritto comunitario .
Obbligo di verifica in grado di ostacolare gli scambi intracomunitari
10 . A norma dell' art . 30 del trattato CEE, sono vietate nel commercio tra Stati membri le restrizioni quantitative all' importazione nonché qualsiasi misura di effetto equivalente . Una misura che impone ad un importatore/distributore, salvo vedersi applicare una disciplina più severa in materia di responsabilità penale, l' obbligo di verifica della conformità dei prodotti importati con le prescrizioni nazionali, mentre la legge penale non impone lo stesso obbligo al distributore di prodotti nazionali, costituisce a prima vista una misura che può sfavorire il commercio intracomunitario . Certo, un obbligo siffatto non comporta necessariamente costi diretti o indiretti rilevanti che sfavoriscano realmente i prodotti importati . L' entità di questi costi dipende in realtà dalla portata che viene data a tale obbligo . Così, se si segue il punto di vista del governo francese secondo cui l' importatore può evitare la propria responsabilità penale producendo i certificati forniti dai fabbricanti dei prodotti importati, i costi non appaiono per nulla dissuasivi . Ritornerò in seguito su tale questione ( vedasi punto 19 ). In questa fase del mio ragionamento, basta constatare che la misura esaminata rientra nella definizione della nozione di "misura di effetto equivalente" data dalla Corte nella sua sentenza Dassonville e ripresa in numerose sentenze successive . Ai sensi della sentenza Dassonville ci si trova di fronte ad una misura di effetto equivalente ove quest' ultima "possa ostacolare direttamente o indirettamente, in atto o in potenza, gli scambi intracomunitari" ( sentenza 11 luglio 1974, causa 8/74, Racc . pag . 837 ). Tali condizioni ricorrono certamente nel caso di specie . Infatti, non può essere escluso che un distributore rinunci all' importazione di prodotti per timore di veder sorgere la propria responsabilità penale .
Se l' obbligo di verifica possa essere tuttavia giustificato in base all' art . 30 del trattato CEE
11 . Nella sentenza "Cassis de Dijon" ( sentenza 20 gennaio 1979, Rewe, causa 120/78, Racc . pag . 649 ) e più volte in seguito, la Corte ha dichiarato che, in mancanza di una normativa comune sul commercio dei prodotti interessati, gli ostacoli alla libera circolazione intracomunitaria derivanti da disparità delle normative nazionali debbono essere accettati in quanto una siffatta normativa si applichi indistintamente ai prodotti nazionali e a quelli importati e l' ostacolo da essa causato non ecceda quanto necessario per rispondere ad esigenze imperative attinenti, tra l' altro, alla difesa dei consumatori e alla lealtà dei negozi commerciali .
La Corte ha così sancito la regola della proporzionalità in forza della quale le restrizioni imposte al commercio intracomunitario possono essere ammesse solo se non sono sproporzionate rispetto agli obiettivi legittimamente perseguiti . La Corte ha tuttavia riservato tale causa di giustificazione a provvedimenti nazionali che non sono discriminatori per natura nei confronti dei prodotti importati; tali provvedimenti devono invece applicarsi indistintamente ai prodotti nazionali e a quelli importati . In altre parole, mentre un provvedimento nazionale che sia discriminatorio per natura ( o formalmente discriminatorio ) ricade manifestamente nell' ambito del divieto di cui all' art . 30 e può essere giustificato solo in forza dell' art . 36 del trattato CEE ( vedasi sentenza 17 giugno 1981, Commissione / Irlanda, causa 113/80, Racc . pag . 1625, punto 11 della motivazione ), un provvedimento nazionale che si applica indistintamente è, dal canto suo, vietato in forza dell' art . 30 solo in quanto non ricorra la condizione enunciata nella sentenza "Cassis de Dijon", ossia se il provvedimento di cui trattasi eccede quanto necessario per rispondere ad esigenze imperative .
Occorre quindi esaminare in primo luogo se il provvedimento di cui trattasi sia discriminatorio per natura o se invece si applichi indistintamente .
Se l' obbligo di verifica si applichi indistintamente ai prodotti nazionali e comunitari
12 . L' imputata e i responsabili civili nel procedimento principale non si pronunciano chiaramente sulla questione se l' obbligo imposto dall' art . 11, n . 4, della legge del 1905 si applichi indistintamente ai prodotti nazionali e comunitari . I distributori, a loro dire, sono trattati più severamente quando smerciano prodotti di origine comunitaria che non quando smerciano prodotti francesi poiché, nel primo caso, l' elemento soggettivo del reato di frode sarà presunto mentre, nel secondo caso, tale elemento dovrà essere provato . Essi non esaminano quindi l' ambito di applicazione dell' obbligo di verificare la conformità dei prodotti con le prescrizioni nazionali, ma, saltando una fase del ragionamento, si pongono direttamente sul terreno della sanzione da applicare ai distributori in caso di violazione dell' obbligo di verifica .
Più coerente è la posizione del governo francese . Su questo punto, esso ricorda che l' art . 11, n . 4, della legge del 1905 impone al responsabile della prima immissione sul mercato di un prodotto di verificare che quest' ultimo sia conforme alle prescrizioni nazionali . L' obbligo di verifica riguarda quindi tutti i prodotti che compaiono per la prima volta sul mercato francese . Secondo il governo francese, che vi propongo di seguire al riguardo, l' obbligo si applica così indistintamente a tutti i prodotti immessi per la prima volta sul mercato francese e, pertanto, a tutti i responsabili di questa prima immissione sul mercato, ossia i fabbricanti di prodotti nazionali e gli importatori di prodotti di origine comunitaria .
Il fatto che quest' obbligo, a seconda della portata che gli si attribuisce, possa essere più gravoso per l' importatore che per il fabbricante ( a causa del fatto che quest' ultimo possiede la piena conoscenza del prodotto ) e possa quindi avere un effetto dissuasivo più o meno rilevante sul commercio intracomunitario non modifica la natura non ( formalmente ) discriminatoria della disposizione . Tale esame della portata dell' obbligo di verifica è tuttavia importante per determinare se tale obbligo possa essere giustificato in applicazione del principio di proporzionalità, ossia per determinare se l' ostacolo al commercio intracomunitario inerente all' obbligo di verifica sia giustificato alla luce dell' obiettivo imperativo perseguito dal provvedimento di cui trattasi .
Se l' obbligo di verifica ecceda quanto necessario per conseguire gli obiettivi perseguiti dalla disposizione
13 . Gli obiettivi perseguiti dall' art . 11, n . 4, della legge del 1905 risultano dalla sua stessa formulazione . Ai sensi di detta disposizione, i prodotti debbono rispondere, fin dalla prima immissione sul mercato, alle prescrizioni vigenti relative "alla sicurezza e alla salute delle persone, alla lealtà dei negozi commerciali ed alla tutela dei consumatori ". Gli obiettivi attinenti alla sicurezza e alla salute delle persone sono espressamente menzionati all' art . 36 del trattato CEE . I provvedimenti che costituiscono un ostacolo al commercio intracomunitario ma che rispondono a obiettivi di tale natura possono essere eventualmente giustificati in base a detto art . 36 . Torneremo sull' argomento ai punti 20 e 21 .
Quanto agli altri due obiettivi perseguiti nel caso di specie ( la lealtà dei negozi commerciali e la tutela dei consumatori ), essi rientrano nelle materie per le quali, in forza della giurisprudenza costante della Corte, disposizioni che ostacolino il commercio intracomunitario possono essere giustificate in quanto esse non impongano restrizioni che eccedano quanto necessario per realizzare gli obiettivi perseguiti .
Del resto, è perfettamente possibile che una disposizione nazionale persegua contemporaneamente più obiettivi, senza che sia possibile determinare l' obiettivo prevalente . Così, esistono disposizioni dirette a tutelare il consumatore non soltanto sul piano della salute ma anche su quello della lealtà delle pratiche commerciali . In questo caso, la disposizione, alle condizioni menzionate in precedenza, potrebbe essere giustificata sia nell' ambito della disciplina dell' art . 36 che di quella dell' art . 30 del trattato ( vedasi sentenza 6 giugno 1984, Melkunie, causa 97/83, Racc . pag . 2367, e le conclusioni dell' avvocato generale VerLoren van Themaat ).
14 . Ci si chiede fin dove si spinga l' obbligo di verifica di cui all' art . 11, n . 4, della legge del 1905 . Come ho precisato al punto 7, le parti risolvono la questione in maniera molto diversa . Tuttavia, non spetta alla Corte determinare la portata dell' obbligo di verifica contemplato all' art . 11, n . 4, della legge del 1905 . E' il giudice nazionale che deve chiarire questo problema . La Corte, dal canto suo, deve pronunciarsi sulle condizioni alle quali un provvedimento che imponga di verificare la conformità dei prodotti importati alle prescrizioni del paese importatore è conforme al trattato CEE .
15 . Al riguardo, occorre innanzitutto esprimersi in ordine al principio stesso di un provvedimento del genere . Allo stato attuale del diritto comunitario, le prescrizioni in materia di lealtà dei negozi commerciali e di tutela dei consumatori sono lungi dall' essere armonizzate . Gli Stati membri possono quindi esigere che i prodotti importati di origine comunitaria rispondano alle prescrizioni nazionali in queste materie . Estendendo tale obbligo, essi possono altresì imporre all' importatore di verificare che i prodotti importati siano conformi alle prescrizioni in vigore, fermo restando che tale obbligo di verifica vale per tutti i prodotti, ivi compresi i prodotti nazionali, che sono immessi sul mercato per la prima volta .
Infatti, allo stato attuale delle convenzioni relative all' esecuzione all' estero delle decisioni in materia penale, è comprensibile che l' obbligo, sancito penalmente, di verificare i prodotti importati non sia imposto al fabbricante straniero . Si deve del resto constatare che la direttiva 85/374/CEE del Consiglio del 25 luglio 1985, relativa al ravvicinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli Stati membri in materia di responsabilità per danno da prodotti difettosi ( GU L 210, pag . 29 ) ha optato per una soluzione analoga per quanto riguarda i prodotti importati nella Comunità : in forza di questa direttiva, l' importatore è responsabile nella stessa misura del produttore . Pur trattandosi in questo caso di responsabilità civile, il paragone non è privo di interesse .
Nel rispetto del principio di proporzionalità, gli Stati membri sono liberi di determinare la sanzione da applicare in caso di violazione dell' obbligo di verifica . Un regime di responsabilità penale in base al quale in questo caso l' elemento soggettivo del reato di frode non deve più essere provato non mi pare sproporzionato rispetto agli obiettivi da raggiungere, nei limiti in cui la portata dell' obbligo di verifica sia essa stessa ragionevole .
16 . Veniamo ora appunto alla portata dell' obbligo di verificare la conformità dei prodotti importati alle prescrizioni nazionali . Tale verifica implica, come ho già osservato, una duplice conoscenza . Essa implica, in primo luogo, la conoscenza, da parte dell' importatore, delle prescrizioni nazionali di cui trattasi . Tale aspetto non pone difficoltà immediate nella controversia in esame . Esso può però sollevare delicati problemi di compatibilità delle prescrizioni nazionali con il diritto comunitario . Tuttavia, le difficoltà che ne derivano si presentano in maniera identica per l' importatore di prodotti comunitari e per il fabbricante di prodotti nazionali . La verifica comporta, in secondo luogo, una conoscenza sufficiente da parte dell' importatore delle caratteristiche dei prodotti importati per poter rendersi conto della conformità di questi ultimi con le norme del paese importatore . Ci si chiede quali obblighi possano essere imposti, per acquisire questa conoscenza dei prodotti importati, nel rispetto dell' art . 30 del trattato CEE e del principio di proporzionalità che esso implica . Ci si chiede inoltre quali provvedimenti sfavorevoli per il commercio intracomunitario possano tuttavia essere giustificati, in relazione all' obiettivo legittimamente perseguito, così da non ricadere nell' ambito del divieto di misure di effetto equivalente di cui all' art . 30 del trattato CEE . Ecco le questioni cruciali nella presente controversia .
Nel corso degli ultimi anni, la Corte ha pronunciato parecchie sentenze relative alla conformità di meccanismi di controllo con gli artt . 30 e 36 del trattato CEE . In maniera generale si può affermare che la Corte non ha ammesso, in applicazione del principio di proporzionalità, misure di controllo lunghe e costose che non fossero giustificate alla luce degli obiettivi perseguiti dai meccanismi di controllo . Nell' estendere questo stesso principio, la Corte non ha ammesso neppure che gli Stati membri chiedano informazioni la cui produzione renda più cari i prodotti importati, qualora informazioni equivalenti esistano nello Stato membro d' origine .
17 . L' imputata e i responsabili civili nel procedimento principale citano in maniera del tutto particolare le due sentenze seguenti . Nella sentenza 17 dicembre 1981, Frans-Nederlandsche Maatschappij voor Biologische Produkten BV, causa 272/80, Racc . pag . 3277, la Corte ha dichiarato che le autorità di uno Stato importatore non possono
"esigere senza necessità analisi tecniche o chimiche o prove di laboratorio qualora le stesse analisi e le stesse prove siano già state effettuate in un altro Stato membro ed i loro risultati siano a disposizione di dette autorità o possano, a loro richiesta, essere messi a loro disposizione ".
Sulla falsariga dell' orientamento espresso dalla Corte nella precitata sentenza, una prima conclusione può essere formulata nella presente controversia . Se l' importatore può escludere la sua responsabilità penale solo procedendo sistematicamente, per ogni prodotto importato, ad analisi di laboratorio lunghe e costose, mentre le stesse analisi vertenti su uno stesso oggetto sono già state effettuate in un altro Stato membro da un fabbricante o su sua richiesta, ci si trova ovviamente di fronte ad una disciplina colpita dal divieto di cui all' art . 30 del trattato CEE .
18 . La sentenza della Corte 15 dicembre 1976, onckerwolcke ( causa 41/76, Racc . pag . 1921 ) è pure citata dalle imputate nel procedimento principale . In tale sentenza, la Corte ha innanzitutto dichiarato che l' art . 30 osta, nei rapporti intracomunitari, ad una legge nazionale che mantenga l' obbligo, anche semplicemente formale, di licenze d' importazione od ogni altro obbligo analogo ( il che costituirebbe una misura formalmente discriminatoria e quindi, di per sé, una misura di effetto equivalente ). In questa occasione, la Corte ha altresì affermato che anche se l' obbligo dell' indicazione del paese d' origine delle merci non costituisce, di per sé, una misura di effetto equivalente,
"tale obbligo sarebbe però vietato a norma dell' art . 30 del trattato se si chiedesse all' importatore di dichiarare, quanto all' origine, più di quanto gli è noto o può ragionevolmente essergli noto ".
Bisogna tuttavia precisare che la causa Donckerwolcke verteva sulla conformità, nei confronti del diritto comunitario, di un provvedimento amministrativo che imponeva l' indicazione del paese d' origine sul documento della dichiarazione doganale e ciò a fini puramente statistici . La Corte ha preso in considerazione lo squilibrio tra la restrizione rappresentata per l' importatore dall' obbligo di fornire informazioni che non potevano ragionevolmente essergli note e la portata relativamente limitata dell' obiettivo perseguito dal provvedimento . Mi sembra però arrischiato desumere dalla sentenza 15 dicembre 1976 un orientamento generale della Corte secondo cui gli Stati membri potrebbero chiedere agli importatori solo ciò che è noto o può ragionevolmente essere noto a questi ultimi riguardo ai prodotti importati .
19 . Alla luce di quanto precede, mi sembra che le norme del trattato CEE non ostino ad un obbligo imposto agli importatori, come ai fabbricanti nazionali, di disporre dei documenti che indicano le caratteristiche dei prodotti immessi sul mercato e che consentono di verificare la conformità di tali prodotti alle prescrizioni nazionali dello Stato importatore ( vedasi sentenza 17 dicembre 1981, causa 272/80, precitata, punto 15 della motivazione, Racc . pag . 3291, e conclusioni dell' avvocato generale VerLoren van Themaat nella causa 124/81, Commissione / Regno Unito, Racc . 1983, pagg . 248 e 249 ). Tale obbligo non può tuttavia costringere l' importatore a procurarsi a sue spese i documenti di cui trattasi qualora essi esistano già . In linea di massima, l' importatore deve poter procedere alla verifica della conformità dei prodotti basandosi sui documenti provenienti dal fabbricante del prodotto di origine comunitaria o ottenuti su iniziativa dello stesso se, ripeto, tali documenti gli consentono di verificare la conformità del prodotto con le prescrizioni dello Stato importatore . Normalmente esso deve quindi poter far affidamento sulle dichiarazioni del fabbricante stabilito in un altro Stato membro, dichiarazioni rese su iniziativa del fabbricante o su richiesta dell' importatore .
Tuttavia, in taluni casi, gli Stati membri debbono poter esigere maggiori indagini da parte degli importatori . Nel caso in cui i documenti forniti dal fabbricante non consentano di verificare se i prodotti importati siano conformi alle prescrizioni nazionali del paese importatore, a forziori qualora il fabbricante non sia in grado o rifiuti di determinare obiettivamente la composizione del prodotto per comprovare tale conformità, l' importatore può essere tenuto a procedere, anche solo a campione, alle analisi richieste per poter valutare la conformità dei prodotti alle prescrizioni nazionali . Analogamente, nel caso in cui l' importatore abbia motivo di mettere in dubbio l' attendibilità dei documenti prodotti dal fabbricante, gli Stati membri possono fondarsi sul dovere di vigilanza del rivenditore per esigere che egli si accerti, anche solo con controlli a campione, dell' esattezza delle informazioni ottenute .
Se l' obbligo di verifica possa essere giustificato in base all' art . 36 del trattato CEE
20 . Ho precisato in precedenza i limiti in cui l' obbligo di verificare la conformità dei prodotti importati con le prescrizioni nazionali riguardanti la lealtà dei negozi commerciali e la tutela dei consumatori mi sembra giustificato in base all' art . 30 del trattato CEE . Mi rimane da esaminare se la risposta debba essere diversa qualora l' obbligo consista nel verificare la conformità dei prodotti importati con prescrizioni nazionali, non armonizzate nel diritto comunitario, riguardanti la sicurezza e la salute delle persone . Queste due ultime materie sono infatti espressamente considerate dall' art . 36 del trattato CEE .
21 . A mio parere, i dati del problema non cambiano sostanzialmente a seconda che la verifica verta sulla conformità con prescrizioni riguardanti l' uno o l' altro obiettivo . Certamente, nel diritto comunitario, il fondamento della giustificazione sarà diverso a seconda dell' obiettivo perseguito . Se le prescrizioni nazionali riguardano la lealtà dei negozi commerciali o la tutela dei consumatori occorre basare la giustificazione sull' art . 30 del trattato . Se invece le prescrizioni nazionali riguardano la salute o la sicurezza delle persone, la base giuridica appropriata è fornita dall' art . 36 del trattato . Tuttavia, in entrambi i casi, il provvedimento di cui trattasi può essere giustificato solo se esso non impone restrizioni che eccedano quanto necessario per conseguire gli obiettivi perseguiti ( vedasi sentenza 20 maggio 1976, de Peijper, causa 104/75, specialmente punti da 16 a 18 della motivazione, Racc . pagg . da 613 a 636 ). Al massimo si potrebbe sostenere che gli Stati membri hanno il diritto di esigere una maggiore vigilanza da parte degli interessati, qualora essi siano condotti a verificare la conformità di un prodotto con prescrizioni nazionali dirette a realizzare degli obiettivi menzionati all' art . 36 del trattato . In altri termini, tenuto conto dell' importanza che gli autori del trattato hanno attribuito alle materie contemplate all' art . 36 del trattato, gli Stati membri potrebbero imporre in questo caso, pur rispettando il principio di proporzionalità, restrizioni relativamente più gravose rispetto a quanto è ammissibile sulla base dell' art . 30 del trattato .
Applicato ad una disposizione intesa a realizzare "obiettivi misti" ( ossia obiettivi tali da giustificare provvedimenti in base sia all' art . 30 che all' art . 36 del trattato ), tale ragionamento va tuttavia a mio parere sfumato . Solo nell' ipotesi in cui il legislatore nazionale istituisca egli stesso una gerarchia tra gli obiettivi perseguiti dalla disposizione, facendo risultare chiaramente la precedenza da esso attribuita agli obiettivi concernenti la salute e la sicurezza delle persone rispetto agli altri obiettivi perseguiti, le restrizioni derivanti dall' obbligo di verificare prescrizioni in materia di salute e di sicurezza potrebbero essere rafforzate senza che tali maggiori restrizioni possano essere considerate come ostacoli ingiustificati . Nella fattispecie, ci si trova di fronte ad un obbligo di verifica stabilito in maniera del tutto generica e senza che la disposizione stessa operi una distinzione tra i diversi obiettivi perseguiti . Inoltre, la disposizione non riguarda i prodotti farmaceutici disciplinati da un codice specifico ( vedasi nota a piè di pagina al punto 7 ). La disposizione di cui trattasi non richiede quindi una distinzione a seconda che ci si trovi nell' ambito dell' art . 30 o dell' art . 36 del trattato CEE .
Soluzione proposta
22 . In conclusione, vi propongo di risolvere le questioni pregiudiziali nei seguenti termini :
"Gli artt . 30 e 36 del trattato CEE non ostano all' istituzione o al mantenimento di un obbligo, imposto all' importatore di prodotti di origine comunitaria - salvo vedersi applicare un regime in materia di responsabilità penale più severo di quello da applicare al distributore di prodotti nazionali - di verificare, prima della loro immissione sul mercato del paese importatore e analogamente a quanto è imposto al fabbricante di prodotti nazionali, la conformità di questi prodotti con le prescrizioni nazionali, non armonizzate nel diritto comunitario, riguardanti la salute e la tutela delle persone, la lealtà dei negozi commerciali e la tutela dei consumatori, nei limiti in cui l' importatore può adempiere tale obbligo basandosi sui certificati forniti dal fabbricante straniero o su iniziativa dello stesso, qualora questi ultimi permettano di procedere alla verifica di cui trattasi e l' importatore non abbia motivo di mettere in dubbio la loro attendibilità ."
(*) Lingua originale : il francese .
( 1 ) L' esperto del governo francese ha precisato all' udienza che la disposizione riguardava tutti i prodotti, ad eccezione dei prodotti farmaceutici che sono disciplinati da un codice specifico .
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