Conclusões do Advogado-Geral
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Senhor Presidente,
Senhores Juízes,
1. O Finanzgericht de Hessen, nos termos do artigo 177.° do Tratado CEE, solicitou ao Tribunal de Justiça uma decisão, a título prejudicial, sobre as seguintes questões:
"1) "O artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 802/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, relativo à definição comum da noção de origem das mercadorias (JO L 148, p. 1; EE 02 F1 p. 5), deve ser interpretado no sentido de que a simples montagem de peças individuais importadas, já prefabricadas, destinada à obtenção de um objecto novo, enquanto última transformação ou operação de complemento de fabrico substancial, economicamente justificada, é determinante da origem da mercadoria ou, a par da montagem, ainda é necessário uma prestação intelectual específica para que a montagem seja considerada justificativa da origem da mercadoria?
2) Caso a mera montagem de peças individuais prefabricadas seja considerada justificativa da origem da mercadoria na acepção doartigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 802/68, o artigo 6.° do mesmo regulamento deverá ser interpretado no sentido de que a alteração das exportações, devido ao aproveitamento de locais de produção já existentes, justifica a presunção de que teve por objectivo iludir as disposições que prevêem direitos antidumping?"
Para a exposição da matéria de facto e da tramitação processual na causa pendente no órgão jurisdicional de reenvio, posso-me contentar em remeter para o relatório para audiência.
As questões submetidas pelo órgão jurisdicional de reenvio têm mais importância do que se poderia pensar à primeira vista. Como indicou a Brother nas suas observações escritas, até ao momento, as autoridades aduaneiras nacionais do Reino Unido, dos Países Baixos e da França impuseram já às empresas do grupo Brother o pagamento de um direito antidumping sobre as máquinas de escrever electrónicas provenientes de Taiwan, ao abrigo do Regulamento (CEE) n.° 1698/85 do Conselho, de 19 de Junho de 1985, relativo à instituição de um direito antidumping definitivo sobre as importações de máquinas de escrever electrónicas originárias do Japão (1). A resposta às questões submetidas tem, portanto, também interesse para essas autoridades e não apenas para o Hauptzollamt Giessen.
Para apreciar de uma perspectiva correcta a intervenção das autoridades aduaneiras nacionais face às importações de máquinas de escrever provenientes de Taiwan, convém ter em mente os elementos seguintes. Em Dezembro de 1985, a Comissão comunicou que dava início a um processo antidumping referente às importações de máquinas de escrever electrónicas originárias de Taiwan (2). Esse processo antidumping foi encerrado por decisão da Comissão de 23 de Maio de 1986 (3), com o fundamento de que as mercadorias não eram originárias de Taiwan. Segundo a Comissão, o custo das operações realizadas em Taiwan revelou-se inferior ao necessário para que pudessem constituir a última grande transformação exigida pelo Regulamento (CEE) n.° 802/68 do Conselho (4) para atribuir às mercadorias em causa a natureza de "mercadorias originárias de Taiwan". Um recurso para a anulação dessa decisão de 23 de Maio de 1986 e do memorando de 5 de Junho de 1986 da Direcção-Geral I (relações externas) "relativo às importações de máquinas de escrever electrónicas provenientes de Taiwan", interposto pela Brother Industries Ltd, Taiwan Brother Ltd e Brother International Europe Ltd., foi julgado inadmissível por despacho do Tribunal de 30 de Setembro de 1987, proferido no processo 229/86 (Colect., p. 3757).
De facto, é por meio de um pedido prejudicial que a problemática suscitada no processo antidumping relativo a Taiwan está presentemente submetida ao Tribunal. A questão do órgão jurisdicional de reenvio consiste, com efeito, em questionar se não terá o Hauptzollamt Giessen considerado de forma errada serem as importações das máquinas de escrever electrónicas em litígio originárias do Japão e estarem, a esse título, sujeitas ao direito antidumping instituído pelo Conselho, em vez de as considerar como originárias de Taiwan. O presente pedido prejudicial tem, portanto, por objecto a aplicação das mesmas regras em matéria de origem aplicáveis ao processo antidumping relativo a Taiwan que foi encerrado pela Comissão.
2. As regras de direito comunitário em matéria da origem constam do Regulamento (CEE) n.° 802/68.
O artigo 1.° do Regulamento (CEE) n.° 802/68 dispõe que:
"O presente regulamento define a noção de origem das mercadorias para efeitos de:
a) aplicação uniforme da pauta aduaneira comum, das restrições quantitativas, bem como de todas as outras medidas tomadas pela Comunidade ou pelos Estados-membros para a importação das mercadorias;
b) aplicação uniforme de todas as medidas tomadas pela Comunidade ou pelos Estados-membros para a exportação das mercadorias;
c) processamento e emissão dos certificados de origem."
As medidas antidumping, cuja aplicação constitui o objecto do litígio pendente no órgão jurisdicional de reenvio, inscrevem-se manifestamente na alínea a) desse artigo. As regras gerais do direito comunitário em matéria de direitos antidumping reconhecem, de resto, a aplicabilidade do Regulamento (CEE) n.° 802/68 às medidas antidumping. É, designadamente, o caso do n.° 7 do artigo 13.° do Regulamento (CEE) n.° 2423/88 do Conselho, de 11 de Julho de 1988, relativo à defesa contra as importações que são objecto de dumping ou de subvenções por parte de países não membros da Comunidade Económica Europeia (JO L 209 de 2.8.1988, p. 1), que dispõe:
"Na ausência de disposições especiais em contrário, adoptadas aquando da imposição de um direito antidumping ou de compensação, definitivo ou provisório, são aplicáveis as regras relativas à definição comum da noção de origem, bem como as respectivas disposições comuns de aplicação."
Passemos agora a analisar o âmbito de aplicação no espaço do Regulamento (CEE) n.° 802/68. Nos termos do seu artigo 2.°, as disposições desse regulamento podem ser derrogadas:
"por acordos que prevêem a derrogação da cláusula da nação mais favorecida e, designadamente, aqueles que estabelecem uma união aduaneira ou uma zona de comércio livreu".
Assim ocorre, designadamente, no que respeita ao comércio com os países da Associação Europeia do Comércio Livre (AECL), ao comércio com os países em vias de desenvolvimento, que beneficiam de certas preferências pautais, e ao comércio com um certo número de outros países. Nem o Japão nem Taiwan se inscrevam em qualquer dessas categorias e o direito comunitário que consta do Regulamento (CEE) n.° 802/68 aplica-se, por conseguinte, ao comércio com esses dois países.
Podemos lamentar que a questão da origem seja, portanto, suscitada neste contexto e não no âmbito de um verdadeiro processo em matéria de direitos antidumping, o qual, apesar de tudo, comporta maiores garantias processuais para as empresas em causa. Esta observação, embora académica, sublinha, uma vez mais, a importância do presente litígio.
Quanto à primeira questão
3. O artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 802/68, a que se refere a primeira questão submetida (ver n.° 1 anterior), dispõe que:
"Uma mercadoria, em cuja produção intervieram dois ou mais países, é originária do país onde se realizou a última transformaçãoou operação de complemento de fabrico substancial, economicamente justificada, efectuada numa empresa equipada para esse efeito e que tenha conduzido à obtenção de um produto novo ou represente um estádio importante do fabrico".
Na questão submetida ao Tribunal, o órgão jurisdicional de reenvio considerou estar estabelecido que as operações executadas em Taiwan, que consistem na aplicação de certos componentes fabricados no Japão (tais como resistências, condensadores e transístores) em circuitos impressos igualmente fabricados no Japão e, seguidamente, em montar uma máquina de escrever a partir desses circuitos impressos e de outras peças individuais fabricadas no Japão, devem ser consideradas como uma montagem de que resulta a obtenção de um produto novo (5). Isso significa que o último período do artigo 5.°, "("(transformação ou operação de complemento de fabrico) que tenha conduzido à obtenção de um produto novo ou (trata-se de uma alternativa) que represente um estádio importante do fabrico"), não está em causa. Portanto, na realidade, a primeira questão versa exclusivamente sobre o primeiro período do artigo 5.° e, mais especialmente, sobre a interpretação da expressão "última transformação ou operação de complemento de fabrico substancial, economicamente justificada... numa empresa equipada para esse efeito."
A primeira questão submetida ao Tribunal é, na realidade, ainda mais circunscrita: quer a natureza "economicamente justificada" da montagem quer a questão de saber se a fábrica da Brother em Taiwan é uma "empresa equipada para esse efeito" quase não chegam a ser evocadas pelas partes na causa principal. O segundo período é, quanto a ele, evocado brevemente no âmbito da segunda questão submetida ao Tribunal (ver adiante n.° 16). A questão submetida ao Tribunal consiste, portanto, especificamente, em perguntar se, e na afirmativa em que condições, uma montagem pode constituir uma transformação ou uma operação de complemento de fabrico substancial, de modo a poder ser constitutiva da origem do produto.
4. As observações apresentadas pela Brother, pela Comissão, pelo Governo neerlandês e pelo Governo francês remetem em larga medida para a jurisprudência na matéria, assentando igualmente os seus argumentos nos regulamentos de aplicação adoptados pela Comissão para certos produtos, mas não para o produto que nos ocupa (6). Nessas observações, os acórdãos que o Tribunal já proferiu na matéria representam um papel importante, sendo todavia interpretados de forma diferente. São evocadas diferentes teorias. Sem querer sobrestimar o interesse dessas teorias, gostaria, contudo, de as caracterizar brevemente da forma seguinte: 1) a teoria que preconiza uma análise de ordem técnica, ou tecnológica, fundando-se nas propriedades do produto (ver adiante n.os 5 e seguintes), 2) a que preconiza um cálculo do valor acrescentado ou, numa formulação mais vasta, uma análise de ordem económica (ver adiante n.° 6), e 3) outras teorias, de menor importância, entre as quais uma utiliza como critério a classificação noutra subposição da classificação da pauta aduaneira (ver adiante n.° 5). Na continuação das minhas conclusões recordarei, antes de mais, a jurisprudência do Tribunal, seguidamente, evocarei brevemente as conclusões em sentido diferente que as partes retiram dessa jurisprudência e, finalmente, apresentarei a minha própria apreciação.
A jurisprudência do Tribunal
5. No acórdão do Tribunal de 26 de Janeiro de 1977, proferido no processo 49/76, UEberseehandel (Recueil, p. 41, n.os 5 a 7 dos fundamentos do acórdão), o Tribunal respondeu à questão submetida pelo Verwaltungsgericht de Hamburgo, que perguntava se a caseína em bruto, obtida num país terceiro, que foi moída num Estado-membro da Comunidade para obter caseína própria a ser utilizada, é originária desse Estado-membro. O Tribunal considerou o seguinte:
"(n.° 5) nessas condições, não basta procurar critérios para a definição da origem das mercadorias na classificação pautal dos produtos transformados, dado que a pauta aduaneira comum foi concebida em função de exigências próprias e não da determinação da origem dos produtos;
pelo contrário, a determinação da origem das mercadorias deve, para responder às finalidades e às exigências do Regulamento (CEE) n.° 802/68, fundar-se numa distinção objectiva e real entre produto de base e produto transformado, tendo em atenção, essencialmente, as qualidades materiais específicas de cada um desses produtos;
(n.° 6) assim sendo, a última transformação ou operação de complemento de fabrico a que se refere o artigo 5.° do regulamento apenas é 'substancial' , na acepção dessa disposição, se o produto resultante apresentar propriedades e uma composição específica próprias, que não possuía antes dessa transformação ou operação de complemento de fabrico;
ao prever que a referida transformação ou operação de complemento de fabricodeve, para poder conferir uma origem específica, resultar na fabricação de um produto novo ou representar um estádio importante da fabricação, o referido artigo 5.° mostra, com efeito, que as operações que afectem a apresentação do produto para os efeitos da sua utilização, mas não resultem numa modificação qualitativa importante das suas propriedades, não são susceptíveis de determinar a origem do referido produto;
(n.° 7) a moagem em diferentes graus de finura de um produto de base como a caseína em bruto não pode ser considerada como uma transformação ou operação de complemento de fabrico na acepção do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 802/68, quando tem unicamente por efeito modificar a consistência desse produto e a sua apresentação para efeitos da sua utilização posterior e não origina uma modificação qualitativa importante do produto de base;
por outro lado, o controlo de qualidade por selecção a que é submetido o produto moído e o seu acondicionamento respondem apenas às exigências da comercialização do produto e não afectam as suas propriedades substanciais" (tradução provisória).
Nesse acórdão, o Tribunal rejeitou claramente o ponto de vista, até então por vezes defendido, segundo o qual a classificação noutra posição da classificação pautal da pauta aduaneira comum poderia ser utilizada como critério no âmbito do artigo 5.° O acórdão utiliza, pelo contrário, um critério de ordem técnica, entendido como um critério que remete para as características específicas do produto: para ser substancial, a operação de complemento de fabrico ou a transformação deve resultar em propriedades e uma composição específica próprias que não existiam anteriormente; a modificação deve afectar mais do que a simples apresentação.
6. No seu acórdão de 31 de Janeiro de 1979, proferido no processo 114/78, Yoshida (Recueil, p. 115), o Tribunal declarou inválido o Regulamento de aplicação (CEE) n.° 2067/77 da Comissão, de 20 de Setembro de 1977, relativo à origem dos fechos de correr (JO L 242 de 21.9.1977, p. 5). O Regulamento em causa negava à fabricação de fechos de correr na Comunidade um efeito constitutivo da origem quando se utilizassem cursores originários de um país terceiro. O Tribunal considerou, nomeadamente, que:
"(n.° 11) resulta da análise dessas diversas operações que a última transformação ou operação de complemento de fabrico substancial deve ser interpretada como sendo constituída pelo encadeamento das operações c), d), e) e f) (7) donde resulta a fabricação de um produto novo e original que, contrariamente a cada um dos produtos de base, é um elemento de ligação iterativamente separável, servindo para unir objectos e, em especial, peças de tecido;
o cursor apenas constitui, nesse conjunto, um elemento particular, cujo preço não pode, de resto, ter influência sensível no custo do fecho de correr e, embora seja característico desse fecho, apenas tem utilidade quando é incorporado nesse conjunto harmoniosamente montado;
(n.° 12) a Comissão, entendendo que devia percorrer, a montante da última transformação, o caminho até ao processo de fabricação do cursor, para deste fazer a condição obrigatória para a atribuição do certificado de origem, fundou-se numa operação estranha às finalidades do Regulamento (CEE) n.° 802/68, que exige uma distinção objectiva e real entre produtos de base e produtos transformados, prendendo-se essencialmente com as qualidades materiais e específicas de cada um desses produtos;
a exigência da origem comunitária de quase todos os componentes de um produto, apesar de terem pouco valor e apenas terem utilidade, em si mesmos, quando fazem parte integrante de um conjunto, redondaria na negação da própria finalidade da regulamentação referente à determinação da origem;
assim, e precisamente por isso, a Comissão exorbitou da competência que lhe atribuía o n.° 3 do artigo 14.° do referido regulamento" (tradução provisória).
Podem-se tirar duas conclusões desse acórdão. Em primeiro lugar, ao declarar inválido o regulamento em causa, o Tribunal pronunciou-se contra o facto de se isolar um elemento particular - no caso concreto, o cursor do fecho de correr - como componente mais característico que devia ser, em todos os casos, fabricado na Comunidade para se poder conferir uma origem comunitária ao conjunto - o fecho de correr. Em segundo lugar, é de novo evocado um critério de ordem técnica nesse acórdão, como no precedente, mas agora - e isto constitui um elemento importante para a apreciação do presente caso concreto - em conjugação com um critério de custo e de valor acrescentado, que é utilizado como critério complementar.
A análise de ordem técnica consiste em analisar se as características materiais do produto, após transformação ou operação de complemento de fabrico, se diferenciam objectivamente da dos produtos de base ou dos componentes. Segundo o Tribunal, assim ocorre com os fechos de correr, dado que o cursor, que apenas tem utilidade como elemento de um conjunto harmonioso, possui, então, em combinação com outras peças, novas qualidades materiais e, em especial, uma grande utilidade. A asserção suplementar relativa aos custos e ao valor acrescentado figura no período que começa pela expressão "não pode, de resto" do n.° 11, segundo parágrafo, e no período que começa pelo termo "ainda" do n.° 12, segundo parágrafo, dos fundamentos da decisão: o custo pouco elevado do cursor e o seu pouco valor para o utilizador, comparados com o custo e o valor do fecho de correr, confirmam não ser o cursor constitutivo da origem.
7. No acórdão de 23 de Março de 1983, proferido no processo 162/82, Cousin (Recueil, p. 1101), um processo em que tinha sido suscitada a questão da validade de outro regulamento de aplicação da Comissão e no qual se tinha igualmente suscitado uma questão relativa ao artigo 30.° do Tratado CEE, o Tribunal considerou o seguinte:
"(n.° 20) A Comissão não apresentou qualquer explicação no referente às características dos produtos e operações complementares de fabrico em questão, para justificar essa diferença de tratamento da operação de tintura e outros trabalhos de acabamento efectuados nos tecidos e fazendas, por um lado, e no fio de algodão, por outro.
(n.° 21) Nestas condições, resulta contraditório e discriminatório que o Regulamento (CEE) n.° 749/78 preveja critérios consideravelmente mais severos para a definição da origem dos fios de algodão do que dos tecidos e fazendas. Embora a Comissão disponha de um poder de apreciação para a aplicação dos critérios gerais do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 802/68 às operações de complemento de fabrico e transformações específicas, não pode, na falta de justificações objectivas, adoptar soluções inteiramente diferentes para operações de complemento de fabrico e transformações similares".
Também aqui é (exclusivamente) um critério de ordem técnica o utilizado.
8. No seu acórdão de 23 de Fevereiro de 1984, proferido no processo 93/83, Zentrag (Recueil, p. 1095) - que dizia respeito a um regulamento de aplicação em matéria de carne - o Tribunal declarou que:
"O artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 802/68... deve ser interpretado no sentido de que o facto de se desossar, retirar o nervo, extrair a gordura, cortar em pedaços e empacotar no vácuo a carne proveniente de quartos de bovinos não lhes confere a origem do país em que essas operações tiveram lugar."
O Tribunal invocou os fundamentos seguintes:
"(n.° 13) há que recordar que, como o Tribunal declarou no seu acórdão... (UEberseehandel)..., a última transformação ou operação de complemento de fabrico a que se refere o artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 802/68 apenas é "substancial", na acepção dessa disposição, se o produto resultante apresentar propriedades e uma composição específica próprias, que não possuía antes dessa transformação ou operação de complemento de fabrico. As operações que afectem a apresentação do produto para efeitos da suautilização, mas não resultem numa modificação qualitativa importante das suas propriedades, não são susceptíveis de determinar a origem do referido produto.
(n.° 14) No presente caso, pode-se admitir que as operações em questão facilitam a comercialização da carne, ao permitir a oferta aos consumidores por intermédio de empresas comerciais que não dispõem de talho próprio. Pelo contrário, nenhuma modificação característica das propriedades e da composição da carne resulta dessas operações, cujo efeito principal é de repartir as diferentes partes de uma carcaça segundo a qualidade e as características preexistentes e de alterar a sua apresentação para efeitos da comercialização. Um certo aumento da duração da conservação e um abrandamento do processo de maturação da carne não constituem uma modificação qualitativa suficientemente caracterizada desse produto para preencher as exigências antes referidas. Finalmente, embora, segundo os cálculos apresentados pela Zentrag no decurso da audiência, o valor comercial total de um quarto de bovino submetido às operações em questão aumente de 22%, essa circunstância não é, em si mesma, de natureza a que essas operações sejam tidas como constituindo a fabricação de um produto novo ou mesmo um estádio de fabricação importante".
Convém reter deste acórdão que as operações de que não resulte uma modificação qualitativa característica das propriedades da composição da carne, porque apenas originam uma repartição segundo a qualidadde e uma modificação da apresentação, não constituem o fabrico de um produto novo, como também não constituem um estádio de fabrico importante (de novo a aplicação do critério técnico) (8). Um aumento apreciável do valor comercial, isto é, um valor acrescentado apreciável - no caso vertente, 22% - não era suficiente, "em si mesmo", nas palavras do Tribunal, para conferir, ainda assim, em oposição ao critério técnico, um carácter constitutivo de origem à operação de complemento de fabrico ou à transformação, donde resulta que o critério do valor acrescentado foi efectivamente consagrado pelo Tribunal, mas apenas como critério complementar.
Interpretação dada pelas partes
9. Que conclusões se podem tirar dessa jurisprudência? Antes do mais, convém sublinhar que os quatro acórdãos referidos diziam respeito cada um a uma questão específica, que é diferente da questão submetida no presente caso e se refere à montagem de máquinas. Portanto, impõe-se uma certa prudência no que se refere à citação de partes isoladas de acórdãos, uma vez que, neste domínio, as circunstâncias de facto específicas afectam consideravelmente a aplicação das normas jurídicas.
Segundo a Brother, resulta da jurisprudência do Tribunal que se trata de proceder a uma comparação objectiva, de ordem técnica entre o produto (ou os produtos) antes da transformação e o produto (ou os produtos) após transformação. A título de comparação: no processo 49/76, embora o produto tenha sido moído em graus de finura diferentes, já se tratava de caseína antes mesmo dessa moagem. No processo 93/83, o outro processo em que as operações em causa não resultaram numa modificação da origem, tratava-se de quartos de bovinos que tinham sido vendidos em bifes e pedaços análogos empacotados individualmente e prontos a serem consumidos. Segundo a Brother, tratar-se-á, no presente caso, de um tipo nitidamente diferente: as peças de base são convertidas num produto com características para a utilização que esses elementos não têm. O número de estádios e o custo que comporta o processo de fabricação, que distinguem as duas situações, jogam, segundo a Brother, um papel subalterno; portanto, o termo "substancial" não implicará, assim tanto, uma condição de duração, de intensidade ou de grau de dificuldade da operação de complemento de fabrico ou da transformação, desde que, todavia, a situação antes da operação seja de modo "substancial" diferente da situação resultante da operação. Significará isso que critérios de ordem mais económica, como, por exemplo, o investimento em capital, não podem fornecer qualquer indicação? Não é intenção da Brother levar esse raciocínio até esse ponto, como se tornou aparente uma vez mais no decurso da audiência.
Por sua parte, a Comissão põe o acento sobre o acórdão citado em último lugar, e mais precisamente sobre as "características específicas" do produto que esse acórdão menciona, sustentando a esse propósito que a montagem nunca acrescenta, e certamente não o faz no presente caso, novas propriedades específicas a um produto. Significa isso que um conjunto nunca é mais do que os elementos de que é composto? Semelhante afirmação dificilmente pode ser defendida à luz do acórdão do Tribunal de 31 de Janeiro de 1979 (ver ponto 6 anterior). Outra eventualidade, que foi excluída pelo mesmo acórdão, consiste em sustentar que a parte mais característica é a que constitui a origem de um produto. Esse ponto de vista, que foi rejeitado no que se refere ao cursor do fecho de correr, é contrário ao teor do artigo 5.°, que torna constitutiva da origem, não a operação de complemento de fabrico ou a transformação "mais substancial", mas sim a "última transformação ou operação de complemento de fabrico substancial". A Comissão, surpreende, portanto, a seguinte linha directriz na jurisprudência do Tribunal: para que uma montagem seja "substancial", é necessário ter em mente dois critérios, a saber, por um lado, o valor do trabalho fornecido e das despesas com o material e, por outro, o valor acrescentado. Na prática, esses dois critérios coincidem em larga medida (9). Conjuntamente, formam o que se pode designar por critério económico.
10. Antes de apresentar a minha própria apreciação, gostaria de referir que quer a Brother quer a Comissão rejeitam acertadamente a condição de um carácter intelectual autónomo para a operação
de montagem; essa condição foi fortemente sublinhada pelo órgão jurisdicional de reenvio que - nos termos de uma alegação não contestada pela Brother - se funda na regulamentação alemã aplicável antes de ter sido adoptado o regulamento comunitário (10). A inserção de uma condição de intensidade ou de criatividade intelectual, necessitaria para tornar uma operação de montagem constitutiva da origem, não encontra fundamento no teor do artigo 5.° nem na jurisprudência do Tribunal e traduzir-se-ia pela afirmação de uma preferência económica por certos métodos de produção de natureza artesanal que não se justifica. Além disso, trata-se de um critério de muito difícil utilização, dado que não é fácil apreciar a existência ou a falta de intensidade ou criatividade intelectual.
Montagens simples ou substanciais
11. Como já referi (ver ponto 3), a questão submetida pelo órgão jurisdicional de reenvio equivale a perguntar se e em que condições uma montagem constitui uma operação de complemento de fabrico ou uma transformação substancial, de modo (tratando-se, no presente caso, da última transformação ou operação de complemento de fabrico e de uma operação de complemento de fabrico economicamente justificada), a ser constitutiva da origem, na acepção do artigo 5.°, do Regulamento (CEE) n.° 802/68.
Certos elementos da resposta podem ser encontrados na Convenção Internacional para a Simplificação e Harmonização dos Regimes Aduaneiros, elaborada sob os auspícios do Conselho de Cooperação Aduaneira; a Convenção de Kyoto de 18 de Maio de 1973 (11) comporta um anexo D.1 relativo às regras de origem que, salvo certas reservas - que não dizem respeito ao presente caso - foi aceite pela
Comunidade (12). Quando dois ou mais países intervêm na produção de uma mercadoria, a origem desta é determinada segundo o critério da "transformação substancial" (norma n.° 3). A esse respeito, a norma n.° 6, que foi aceite pela Comunidade Económica Europeia, dispõe que:
"Não devem considerar-se como transformação ou complemento de fabrico substancial as operações que não contribuam em nada ou pouco contribuam para conferir às mercadorias as suas características ou propriedades essenciais e, particularmente, as operações constituídas exclusivamente por um ou mais dos seguintes elementos:
a) manipulações necessárias para assegurar a conservação das mercadorias durante o seu transporte ou armazenagem;
b) manipulações destinadas a melhorar a apresentação ou a qualidade comercial dos produtos ou a acondicioná-los para o transporte, tais como a separação ou a reunião dos volumes, a formação de sortidos e a classificação das mercadorias, a mudança de embalagem;
c) simples operações de montagem;
d) misturas de mercadorias de diversas origens, desde que as características do produto obtido não sejam essencialmente diferentes das características das mercadorias que foram misturadas.".
Apesar de, como convenção internacional, o anexo D.1 parecer visar mais precisamente um domínio estrito (13), parece-me, no entanto, ser útil como alicerce da resposta que convém formular.
Resulta claramente dessa convenção internacional que as operações de simples montagem não podem ser consideradas substanciais e, portanto, constitutivas da origem, ao abrigo do Regulamento (CEE) n.° 802/68, dado que "não contribuem em nada ou pouco contribuem para conferir às mercadorias as suas características ou propriedades essenciais". Creio que a referência às características essenciais das mercadorias remete para um critério de ordem técnica, enquanto que a contribuição em pequena medida remete para um critério de ordem económica (ver seguidamente).
12. Resta a necessidade de definir quais as montagens que não constituem simples montagens, mas operações substanciais. Para responder a essa questão, convém procurar apoio na letra do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 802/68, nas suas diferentes versões. A transformação ou operação de complemento de fabrico que, nessa disposição, é qualificada de "ingrijpende" na versão em neerlandês, é qualificada de "substantielle" em francês, de "wesentliche" em alemão, de "sostanziale" em italiano e de "substantial" em inglês.
Creio que o termo "substancial" comporta duas acepções complementares que permitem imediatamente inferir a existência, no artigo 5.°, de dois critérios complementares.
Em primeiro lugar, "substancial" comporta um significado de ordem técnica que o Tribunal, até ao momento, consagrou de forma geral. Entendida nesse sentido, uma transformação ou operação de complemento de fabrico é substancial quando origina uma modificação da substância, isto é, das propriedades ou da composição específica do produto que é objecto da transformação ou operação de complemento de fabrico. O produto que, após uma última transformação ou operação de complemento de fabrico, no seu estado acabado, surge como um objecto pronto a ser utilizado, difere de forma substancial do produto ou das suas peças constitutivas que, antes dessa transformação ou operação de complemento de fabrico, não estavam prontas a ser utilizadas. Esta última operação, dado o estádio de fabrico do produto, a partir desse momento, acabado e pronto à utilização, terá sido substancial: modificou o produto de forma essencial. Na hipótese, que é a do presente caso, de um bem de consumo, "pronto a ser utilizado" significa: pronto a ser utilizado sem uma intervenção de carácter "profissional", isto é, sem outra intervenção que a que um utilizador normal pode efectuar com o auxílio de ferramentas simples. No presente caso, o órgão jurisdicional de reenvio poderá, na minha opinião, concluir facilmente que a montagem em questão criou qualidades de utilização essenciais para a máquina de escrever e que a esse título foi substancial de acordo com o critério de ordem técnica.
Resulta do que precede que esse critério de ordem "técnica" não deve necessariamente ser entendido no sentido de um critério de ordem física ou química, por referência a uma modificação intrínseca dos produtos objecto da transformação ou operação de complemento de fabrico: trata-se mais precisamente das características e propriedades de utilização que o comprador, consumidor no caso de um bem de consumo, tem em vista na compra do produto pronto a ser utilizado e que, do ponto de vista do utilizador normal, não estão presentes no produto ainda não fabricado ou nos seus elementos constitutivos, ou, pelo menos, que não pode facilmente obter a partir destes. Assim, por exemplo, não se pode qualificar de substancial, de um ponto de vista técnico, a montagem de uma estante cujos elementos devem ser simplesmente desembalados - do tipo das que são, além disso, frequentemente vendidas sob a forma de peças para montar a consumidores que dispõem eles próprios das poucas ferramentas necessárias para esse efeito - dado que, aos olhos do consumidor, as características de utilização do produto final já estão presentes no conjunto "pronto - a - montar", numa forma que lhe é facilmente acessível.
Podemos limitar-nos a esse critério de ordem técnica? Penso que não. Como complemento a esse critério de ordem técnica, o Tribunal adoptou sempre, quando tal se mostrou necessário, um critério de ordem económica como critério subsidiário (14). Com efeito, o termo neerlandês "ingrijpend" (substancial) e, sobretudo, o termo equivalente "substantieel", comportam também o significado, que não é de ordem técnica e, de modo mais geral, é de ordem económica, de "considerável" ou "financeiramente importante". Na minha opinião, o critério económico deve, pois, ser tido em consideração, não como critério principal, único ou mesmo apenas como o primeiro critério, mas como um complemento e, se necessário, uma correcção introduzida no critério anteriormente qualificado como critério técnico. Como já referi anteriormente (ver ponto 9 anterior e nota de pé de página), convém, pois, entender esse critério económico quer na sua acepção em termos de custos quer na acepção em termos de mercado, de "valor acrescentado". Considerados em conjunto, denotam a importância da "utilização dos factores de produção".
13. Concretamente, a aplicação conjugada do critério principal de ordem técnica e do critério subsidiário de ordem económica conduz à seguinte linha directriz: uma transformação ou operação de complemento de fabrico, substancial de um ponto de vista técnico, como precisei anteriormente, que acrescenta apenas uma pequena percentagem de valor e/ou implica custos relativamente pouco importantes, no fundo não constitui uma operação de fabrico ou transformação essencial ou substancial na acepção do artigo 5.° Se, na opinião do órgão jurisdicional de reenvio, as alegações da Comissão no presente caso, segundo as quais as operações de montagem em Taiwan fornecem uma contribuição ao valor acrescentado do produto largamente inferior a 10% (15), forem consideradas justificadas, seria, na minha opinião, forçoso concluir que essas operações de montagem não serão "substanciais", ainda que estejamos em presença de um produto que, do ponto de vista técnico, é novo e pronto a ser utilizado e que resulta da operação de montagem.
A esse respeito, gostaria de sublinhar que, na minha opinião, o órgão jurisdicional de reenvio não poderá chegar a essa conclusão fundando-se na natureza, por assim dizer, pouco intelectual das tarefas executadas em Taiwan, não tendo, de resto, o órgão jurisdicional de reenvio analisado sequer se a produção no Japão dos circuitos impressos transportados para Taiwan não se resumia também uma produção em massa comparável a uma produção robotizada, de natureza pouco intelectual. Pelo contrário, a circunstância do processo de produção em Taiwan, enquanto elemento do processo global de fabrico de máquinas de escrever electrónicas, representar uma parte pouco importante do custo global e/ou do valor acrescentado reveste um interesse certo na perspectiva dessa conclusão. O facto dos investimentos em pessoal e em capital efectuados no Japão no âmbito da concepção e do fabrico dos circuitos impressos e dos componentes a aplicar nesses circuitos ser de amplitude em vários aspectos mais importante do que a dos investimentos em pessoal e em capital efectuados em Taiwan no âmbito da montagem nesses circuitos de alguns dos componentes e das máquinas de escrever no seu conjunto pode, portanto, na minha opinião, prevalecer efectivamente para efeitos da decisão final a tomar.
14. O critério acima discorrido parece-me ser o único realista, tendo em mente a grande variedade dos produtos para os quais o artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 802/68 deve ser tido em linha de conta.
Esse critério é também conforme à letra do artigo referido na medida em que este menciona a "última" transformação ou operação de complemento de fabrico substancial e não a transformação ou operação de complemento de fabrico "mais" substancial; em muitas situações de facto, diferentes da do presente caso, é possível que três ou quatro operações sucessivas, efectuadas em três ou quatro países diferentes, forneçam, cada uma por sua vez, uma contribuição económica não negligenciável. Mas é apenas a última - que, considerada de um ponto de vista económico, não tem necessariamente que ser a mais importante dessas três ou quatro operações - que determina a origem. Este ponto não apenas está de acordo com a letra do artigo 5.° como o Tribunal já o confirmou indirectamente por diversas
vezes (16).
Se em tais situações se quiser determinar se a última transformação ou operação de complemento de fabrico é substancial, necessariamente dever-se-á, na minha opinião, fazer uso a título complementar de um critério de ordem económica, pois isso permite medir com a mesma medida as fases de produção sucessivas.
Resposta à primeira questão
15. Tendo em mente o que precede, proponho que se responda ao órgão jurisdicoinal de reenvio da seguinte maneira:
"A simples montagem de peças individuais importadas, prefabricadas, que resulta num objecto novo, não pode, enquanto transformação ou operação de complemento de fabrico substancial, ser constitutiva da origem, na acepção do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 802/68 do Conselho, de 27 de Junho de 1968, relativo à definição comum da noção de origem das mercadorias (JO L 148 de 28.6.1968, p. 1; EE 02 F1 p. 5), quando essa montagem apenas represente uma parte relativamente pouco importante dos custos de produção ou do valor acrescentado do produto novo".
A segunda questão
16. O artigo 6.° do Regulamento (CEE) n.° 802/68, a que se refere a segunda questão (ver ponto 1 anterior), dispõe que:
"A transformação ou a operação de complemento de fabrico relativamente às quais se prove ou relativamente às quais factos estabelecidos justifiquem a presunção de que tiveram por único objectivo iludir as disposições aplicáveis, na Comunidade ou nos Estados-membros, às mercadorias de determinados países, não poderão em caso algum ser considerados como conferindo, nos termos do artigo 5.°, às mercadorias assim obtidas, a origem do país em que se efectuaram".
Apenas a Brother, o Governo francês e o órgão jurisdicional de reenvio consagraram algumas considerações ao artigo 6.° O Governo francês apresentou estatísticas que mostram que a montagem das máquinas de escrever electrónicas em Taiwan aumenta e diminui de acordo com uma curva que justificaria a hipótese segundo a qual se teria, dessa forma, reagido às decisões das instituições comunitárias. Estas estatísticas não bastam, todavia, para provar estar preenchida a condição enunciada no artigo 6.° ou seja "(que as transformações ou operações de complemento de fabrico) tiveram por único objectivo iludir (as disposições aplicáveis)"; seguramente que assim é, dado o assento colocado, com razão, quer na decisão de reenvio quer nas observações da Brother, no princípio do Estado de direito. Numa economia de mercado livre e desenvolvido, caracterizada por uma elevada divisão do trabalho, o respeito das decisões dos empreendedores fundadas em razões de gestão das empresas deve ser a norma. Esse respeito desaparecerá se as autoridades públicas tiverem a possibilidade de aplicar um princípio do abuso a qualquer decisão que, ainda que em parte, possa ser interpretada como uma reacção às medidas das autoridades públicas. Dado esse contexto, as estatísticas que revelam uma deslocação dos fluxos comerciais como reacção à decisão das autoridades públicas ou a referência ao facto de a fábrica de Taiwan ter anteriormente servido para o fabrico de máquinas de coser não podem ser consideradas como constituindo prova de que as disposições legais foram iludidas. É necessário, além disso, que se prove que a deslocação para Taiwan de uma parte da produção não responde a qualquer outra razão racional de ordem económica que não seja o facto de iludir as medidas das autoridades públicas.
17. Proponho, por conseguinte, que se dê ao órgão jurisdicional de reenvio a seguinte resposta:
"Para o caso da simples montagem de peças individuais importadas, prefabricadas, ter um efeito constitutivo da origem, na acepção do artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 802/68, o artigo 6.° do Regulamento (CEE) n.° 802/68 não pode ser interpretado no sentido de que o desvio das exportações, comportando a utilização de instalações de produção já existentes, justifica por si só a presunção de que teve por objecto iludir as disposições regulamentares (no presente caso, em matéria de direito antidumping)".
(*) Língua original: neerlandês.
(1) JO L 163 22.6.1985, p. 1.
(2) JO C 338 31.12.1985, p. 7.
(3) JO L 140 27.5.1986, p. 52.
(4) JO L 148 28.6.1968, p. 1.
(5) Está estabelecido que a primeira operação, ou seja, a aplicação de resistências e outros componentes nos circuitos impressos, apenas foi efectuada em Taiwan para três modelos da máquina de escrever electrónica em questão. No que se refere aos outros modelos, essa operação também foi efectuada no Japão.
(6) Dado que, como se tornará patente mais adiante, a solução da questão de direito submetida no presente caso resulta da jurisprudência do Tribunal referente ao artigo 5.°, não será necessário voltar a referir esses regulamentos de aplicação.
(7) Ver n.° 10: c) a colocação dos dentes metálicos ou dos dentes em nylon sobre as fitas orladas, a seguir a união das fitas orladas; d) a colocação dos travões inferiores e dos suportes superiores; e) a introdução dos cursores e, eventualmente, a sua coloração; f) a secagem e a limpeza dos fechos de correr, seguidamente o seu corte em fechos de correr distintos.
(8) Neste caso o critério é, portanto, utilizado para determinar se as operações analisadas originaram a fabricação de um produto novo ou constituem um estádio de fabrico importante e constituem, a esse título, uma operação de complemento de fabrico substancial. Donde parece poder-se concluir que a interpretação dos diferentes períodos do artigo 5.° se confunde e se efectua em larga medida de acordo com os mesmos critérios. Todavia, o mesmo não ocorre no presente caso (ver n.° 3 anterior), já que o órgão jurisdicional de reenvio parte - com razão - da hipótese segundo a qual da montagem das peças individuais resultou, no caso em apreço, num produto novo, pelo que se concentrou, nas suas questões, sobre o carácter substancial dessa montagem.
(9) O critério do "trabalho fornecido e das despesas com o material" é uma variante de ordem contabilística, em termos de custos. O "valor acrescentado", isto é, o valor acrescentado pelos factores de produção da empresa, remete para a diferença entre o preço de venda do produto acabado e o preço de compra das matérias-primas, energia e, eventualmente, a renda, etc. Teoricamente, este último critério difere do primeiro em dois pontos: para além da remuneração do trabalho, inclui também a remuneração do capital e a propriedade imobiliária, dois factores de produção que estão ausentes do cálculo na adição "trabalho fornecido e despesas com o material", e faz parte dos preços do mercado resultantes da confrontação da oferta e da procura. Na prática, essas diferenças são de pouca importância: a primeira diferença é mínima e previsível (e pode ser substituída por uma quantia fixa), e isso seguramente se se tiver em conta a importância relativa desses factores de produção no custo total ou no valor acrescentado do produto final; frequentemente e, certamente, no presente caso, a segunda diferença é puramente teórica, dado que não existe um mercado suficientemente vasto e transparente para as diferentes peças individuais (Brother) para máquinas de escrever electrónicas. Na falta desse mercado, somos necessariamente remetidos para a análise em termos de custos.
(10) Ver, por exemplo, Bail/Schãdel/Hutter, Kommentar Zollrecht (comentário do direito aduaneiro), F IV, nota 8, relativo ao artigo 5.° do Regulamento (CEE) n.° 802/68.
(11) Decisão 75/199/CEE do Conselho, de 18 de Março de 1975, relativa à conclusão da Convenção Internacional para a Simplificação e Harmonização dos Regimes Aduaneiros e à aceitação do seu anexo relativo aos interpostos aduaneiros (JO L 100 de 21.4.1975, p. 1; EE 02 F2 p. 233), que contém em anexo o texto da convenção.
(12) Decisão 77/415/CEE do Conselho, de 3 de Junho de 1977, relativa à aceitação, em nome da Comunidade, de vários anexos da Convenção Internacional para a Simplificação e Harmonização dos Regimes Aduaneiros (JO L 166 de 4.7.1977, p. 1; EE 02 F4 p. 7).
(13) Ver o último parágrafo da introdução: "O presente anexo trata apenas dos aspectos aduaneiros das regras de origem. Não visa, designadamente, as medidas tomadas para proteger a propriedade comercial ou industrial ou para assegurar o respeito pelas indicações de origem e outras descrições comerciais em vigor."
(14) Ver, antes de mais, as conclusões do advogado-geral Warner, que precedem o acórdão de 26 de Janeiro de 1977, citado anteriormente no n.° 5, p. 61, segunda coluna; ver, seguidamente, os n.os 1 e 12 dos fundamentos da decisão do acórdão de 31 de Janeiro de 1979, citado anteriormente no n.° 6, e - no que se refere à rejeição do ponto de vista segundo o qual o critério económico seria o critério principal - a última frase do ponto 14 dos fundamentos da decisão do acórdão de 23 de Fevereiro de 1984, citado anteriormente no n.° 8.
(15) É, portanto, largamente inferior aos 22% em questão no acórdão do Tribunal de 23 de Fevereiro de 1984, anteriormente citado no ponto 8, n.° 14 dos fundamentos do acórdão.
(16) Acórdão de 31 de Janeiro de 1979, citado no n.° 6 anterior, os dois últimos períodos do n.° 12 dos fundamentos do acórdão e as conclusões do advogado-geral Sir Gordon Slynn, que precedem o acórdão de 23 de Março de 1983, citado no n.° 7 anterior, p. 1128 a 1129.
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