Generaladvokatens forslag til afgørelse
++++
Hoeje Domstol .
1 . Mens sag 204/86 - der var anlagt af Den Hellenske Republik mod Raadet for De Europaeiske Faellesskaber med paastand om annullation af bevillingsoverfoersel nr . 4/86 fra kapitel 100 ( formaalsbestemte reserver ), konto 9631 til kapitel 96, konto 9632 paa det almindelige budget for regnskabsaaret 1986 - endnu verserede for Domstolen, anlagde Den Hellenske Republik den 27 . januar 1988 naervaerende sag . Sagsoegte i denne nye sag er Kommissionen .
2 . I mellemtiden har Domstolen den 27 . september 1988 afsagt frifindelsesdom i sagen mod Raadet . Paa grund af de mange lighedspunkter mellem de to sager, selv om sagsoegte, soegsmaalsgrundlaget og proceskravet ikke er de samme, kan jeg her af indlysende grunde begraense mig til i store traek at minde om de faktiske omstaendigheder .
3 . Med den foerste sag oenskede den graeske regering at faa annulleret Raadets retsakt, som dannede grundlag for overfoersel af midler til kontoen for saerhjaelp til Tyrkiet . Denne stoette var oprindelig blevet godkendt den 19 . september 1980 ( afgoerelse nr . 2/80 truffet af Associeringsraadet ( EOEF-Tyrkiet ), men herefter blev ivaerksaettelsen af stoetten suspenderet paa grund af statskuppet i Tyrkiet, inden stoetten endelig - trods Graekenlands modstand - blev frigivet ved en afgoerelse truffet af Raadet for De Europaeiske Faellesskaber den 17 . februar 1986 .
Som bekendt frifandtes Raadet i den foerste sag, idet Domstolen fandt, at ingen af den graeske regerings tre anbringender - nemlig Raadets inkompetence, magtfordrejning og Faellesskabets tilsidesaettelse af en folkeretlig forpligtelse - kunne laegges til grund .
4 . Med den foreliggende sag har Graekenland anfaegtet tre kommissionsbeslutninger af 17 . november og 10 . december 1987 om godkendelse af konkrete finansieringsforslag i forbindelse med saerhjaelpen til Tyrkiet . De i Traktatens artikel 173 fastsatte frister forklarer, hvorfor den foreliggende sag maatte anlaegges, inden der var afsagt dom i den foerste sag ( 204/86 ).
Til stoette for sin paastand om annullation af de tre beslutninger - der vedroerte et saakaldt "business-week EOEF-Tyrkiet"-projekt, et program til bekaempelse af malaria i de tyrkiske kystegne i den oestlige del af Middelhavet og et projekt vedroerende udnyttelse af jordvarmeenergi i det vestlige Anatolien - har den graeske regering fremfoert fire anbringender :
- tilsidesaettelse af faellesskabsretten,
- tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter,
- procedurefordrejning, og
- Kommissionens manglende kompetence til at vedtage den anfaegtede retsakt .
5 . Efter kort at have erindret om sagens faktiske omstaendigheder skal jeg nu gaa over til en gennemgang af den graeske regerings anbringender, dog ikke i samme raekkefoelge, idet jeg i oevrigt henviser til retsmoederapporten, der indeholder en mere detaljeret fremstilling .
6 . Det foerste anbringende, som - ret beset - ikke angaar en af Kommissionen foretaget handling, vedroerer Raadets paastaaede tilsidesaettelse af artikel 2 i den mellemstatslige aftale 64/737/EOEF ( org . ref . JO 217 af 29.12.1964; jfr . Samling af Aftaler indgaaet af De Europaeiske Faellesskaber, bind 3, s . 571 ) om de foranstaltninger, der skal traeffes, og om de fremgangsmaader, der skal foelges, ved gennemfoerelsen af associeringsaftalen EOEF-Tyrkiet . Ifoelge den graeske regering er associeringsaftalens artikler 7 og 22 blevet tilsidesat, idet Associeringsraadets afgoerelse ikke blev gennemfoert med enstemmighed i Raadet for De Europaeiske Faellesskaber, saaledes at den efterfoelgende afholdelse af en budgetudgift over en konto, der var behaeftet med ugyldighed, selv var ugyldig . Den graeske regering har i det vaesentlige anfoert, at Raadet for De Europaeiske Faellesskaber burde have inkorporeret Associeringsraadets retsakt i faellesskabsretten ved en saerlig retsakt .
Dette anbringende, som ikke er knyttet til gennemfoerelsesfasen, men til den foregaaende fase, vedroerer i virkeligheden Raadets adfaerd og kun rent marginalt ( efter hoering ) Kommissionens . Der er saaledes intet overraskende i, at Graekenland fremfoerte dette argument under den foerste sag . Det er derimod overraskende, at den graeske regering ikke paaberaabte sig, at Raadets adfaerd var ulovlig - paa grund af manglende inkorporering - da de foerste specifikke projekter blev godkendt i 1981 ( jfr . nedenfor, punkt 16 ).
7 . Domstolen tog ikke udtrykkeligt stilling til dette punkt i den afsagte dom . At man af det forhold, at Domstolen dengang ville have lagt anbringendet til grund, hvis den havde fundet det begrundet, skulle kunne udlede, at det samme anbringende nu maa tilbagevises, finder jeg imidlertid hoejst tvivlsomt .
Efter min opfattelse boer anbringendet ikke blot gennemgaas paa grundlag af, om Domstolen ikke har udtalt sig om det eller ikke har taget stilling til det, men ud fra helt andre kriterier .
8 . Jeg skal her foerst henvise til, at generaladvokat Mancini i sit forslag til afgoerelse i sag 204/86 angreb problemet direkte og loeste det paa en maade, der var i strid med den graeske regerings opfattelse ( Sml . 1988, s . 5351 ). Generaladvokat Mancini fandt, at Raadets argumentation holdt stik, "idet det rent faktisk fremgaar af en taettere laesning af artikel 2, stk . 1, i aftale 64/737, at der kun stilles krav om gennemfoerelse af afgoerelser, som ellers ikke kunne ivaerksaettes ".
9 . Under den foreliggende sag har Domstolen imidlertid anmodet Raadet og Kommissionen om at redegoere for de kriterier, de har lagt til grund ved fortolkningen af den omtvistede bestemmelse for at afgoere, om der i visse tilfaelde skulle udstedes en formel retsakt med henblik paa inkorporeringen i faellesskabsretten .
Ifoelge min opfattelse er Raadets besvarelse af dette spoergsmaal - som Kommissionen har tilsluttet sig - udtoemmende og overbevisende . Selv om Raadet aldrig udtrykkeligt har fastlagt de kriterier, der skal anvendes ved fortolkningen af den omhandlede bestemmelse, finder jeg den af institutionen fulgte praksis begrundet, idet den kun har vedtaget faellesskabsretsakter med henblik paa gennemfoerelse af associeringsorganernes afgoerelser, saafremt saadanne akter har vaeret retligt noedvendige . Ordlyden af den omhandlede bestemmelse er ganske vist ikke fuldstaendig klar, og bestemmelsen kan ogsaa fortolkes som anfoert af den graeske regering . En retsregel maa imidlertid fortolkes under hensyntagen til den sammenhaeng, den indgaar i, og ud fra dette synspunkt finder jeg det ikke hensigtsmaessigt og da slet ikke noedvendigt at udvide antallet af faellesskabsretsakter unoedigt ved at kraeve en formel inkorporering af en hvilken som helst akt vedtaget af associeringsorganerne, uanset om den enkelte akt har faellesskabsretlige retsvirkninger som foelge af selve sin karakter, eller den paa anden maade faar retsvirkninger inden for faellesskabsretten .
10 . Da der i den foreliggende sag er tale om det finansielle aspekt af den omtvistede saerhjaelp, er det klart, at der er sket en korrekt intern gennemfoerelse af bestemmelsen inden for rammerne af budgetproceduren, idet der er foretaget en overfoersel af bevillinger til konto 9632 .
11 . Herefter mener jeg ikke, at den graeske regerings foerste anbringende kan laegges til grund .
12 . Jeg skal nu gaa over til at behandle den graeske regerings indsigelser mod Kommissionens adfaerd i forbindelse med vedtagelsen af de tre beslutninger .
Den graeske regering har i denne forbindelse fremfoert tre saerskilte anbringender ( tilsidesaettelse af vaesentlige formforskrifter, procedurefordrejning og Kommissionens manglende kompetence ), idet den har gjort gaeldende, at Kommissionen som udoevende myndighed har fulgt en retsstridig procedure ved godkendelsen af de tre finansieringsforslag for saaledes at "omgaa" en eventuel modstand fra "visse medlemsstater" ( staevningens side 7 ). Eller endnu klarere : Athen haevder, at Kommissionen bevidst har foretaget et juridisk kunstgreb med det formaal bl.a . at benytte reglen om kvalificeret flertal i stedet for reglen om enstemmighed - som ifoelge den graeske regering skulle foelges - eller at Kommissionen endog skulle have paaberaabt sig ret til at traeffe en afgoerelse uden at tage hensyn til medlemsstaternes synspunkter .
Paa denne baggrund, hvis politiske konsekvenser er klare for enhver, opstaar saa den juridiske diskussion, som bl.a . rejser det komplicerede spoergsmaal om sondringen mellem Kommissionens udoevende befoejelser i henhold til EOEF-Traktatens artikel 145 og befoejelserne til at gennemfoere budgettet, jfr . artikel 205 .
13 . Som allerede naevnt har jeg ikke til hensigt at behandle den graeske regerings anbringender i den angivne raekkefoelge, idet jeg derimod skal behandle samtlige klagepunkter under ét .
14 . Det skal siges straks - og helt klart - at jeg finder den graeske regerings retlige argumenter overbevisende, hvorimod Kommissionens standpunkt er uholdbart . Dette gaelder saa meget mere, som Kommissionen til stoette for sit synspunkt, som i virkeligheden ikke kan forsvares - fordi det griber ind i en medlemsstats grundlaeggende ret til at kraeve netop de procedureregler overholdt, som den selv forinden har accepteret, og ikke andre - har opstillet en noget svaevende teori, som under henvisning til en paastaaet retsudvikling end ikke kan afkraefte den graeske regerings mistanke om, at det egentlige formaal med den fulgte fremgangsmaade var at undgaa risikoen for, at en medlemsstat skulle rejse indvendinger under paaberaabelse af de i faellesskab fastsatte procedureregler . Hvilken vurdering man - naar henses til den generelle politik, der foeres med hensyn til forbindelserne med associerede stater - end kan anlaegge af baggrunden for Kommissionens adfaerd, har Domstolen til opgave at vaerne om principperne for et retsfaellesskab, som navnlig indebaerer, at forudfastsatte og kendte regler skal overholdes, og at de ikke ensidigt kan aendres af en af parterne .
Det er i virkeligheden netop det, der er tale om i den foreliggende sag .
15 . For at overbevise sig herom er det tilstraekkeligt at have kendskab og tage hensyn til de maal, Raadet har forfulgt i to forskellige tidsrum; Kommissionens fortolkning er helt klart i strid med disse maal .
16 . Det foerste tidsrum ligger i 1980 . Dengang var Graekenland endnu ikke medlem af Faellesskabet . I overensstemmelse med almindelig praksis vedroerende hoering og information af stater, der har undertegnet en tiltraedelsesaftale, der endnu ikke er traadt i kraft, blev Graekenland imidlertid holdt orienteret om de afgoerelser, som faellesskabsinstitutionerne traf efter undertegnelsen af tiltraedelsesakten, og som udgjorde en integrerende del af "den gaeldende faellesskabsret ". Det er kendetegnende, at den graeske regering - hvilket blev bekraeftet under retsforhandlingerne - ikke paa det paagaeldende tidspunkt rejste indsigelse mod det "finansielle aspekt", men tvaertimod udbad sig en forklaring paa de landbrugsmaessige og sociale "aspekter" af de retsakter, der var under udarbejdelse .
Associeringsraadets afgoerelse nr . 2/80 bestemte i punkt 2, at Kommissionen ved vurderingen af specifikke projekter skulle foelge de af "Faellesskabets delegation" angivne kriterier . Disse kriterier blev fastsat i Raadets erklaering af 30 . juni 1980 om gennemfoerelsen inden for Faellesskabet af afgoerelse nr . 2/80 . I denne erklaering henvistes der, for saa vidt angaar proceduren til godkendelse af forslag, til "den samme procedure som ved gennemfoerelsen af finansprotokollerne med Middelhavslandene ". Det drejer sig saaledes om en raadserklaering, som forpligtede Kommissionen til at overholde en bestemt allerede eksisterende procedure, der i 1978 var blevet indfoert af Raadet, der bl.a . stoettede sin kompetence paa artikel 2 i ovennaevnte mellemstatslige aftale af 29 . december 1964 . Som bekendt var der tale om en ad hoc-procedure, der var kendetegnet ved, at alene finansieringsforslag, der blev forelagt af Kommissionen og af Den Europaeiske Investeringsbank, og som ad hoc-gruppen, der var nedsat i raadsregi, enstemmigt havde tilsluttet sig, kunne anses for godkendt . Det er i denne forbindelse ogsaa af betydning at fastslaa, at en del af de konkrete projekter, som Tyrkiet gennemfoerte, og som blev finansieret over saerhjaelpen - inden indefrysningen af forbindelserne mellem EOEF og Tyrkiet - blev godkendt i 1981 efter ad hoc-proceduren, dvs . med enstemmighed ( og altsaa ogsaa med Graekenlands samtykke ).
Paa grundlag af dette historiske indskud kan det fastslaas, at Graekenland, da det godkendte det finansielle aspekt af hjaelpen til Tyrkiet, vidste, at Raadet med henblik paa den konkrete ivaerksaettelse af hjaelpen fulgte reglen om enstemmighed; det kan dermed ligeledes fastslaas, at Graekenland efter sin optagelse i Faellesskabet ikke soegte at nedlaegge veto mod gennemfoerelsen af den finansielle stoette . Dette forhold er ikke i sig selv relevant, men passer ind i sammenhaengen og kan give anledning til en vis tvivl, endog om det politisk var noedvendigt, at Kommissionen handlede, som den gjorde .
17 . For det andet er det ubestridt - og tilmed udtrykkelig oplyst - at det finansielle samarbejde med Tyrkiet ikke var omfattet af den nye ordning, der blev indfoert, da ad hoc-proceduren blev erstattet af en ny procedure i forbindelse med finansprotokollerne med Middelhavslandene ( 1 ), der var kendetegnet ved indfoerelsen af afstemning ved kvalificeret flertal inden for rammerne af Artikel 6-Udvalget under Kommissionen . Dette bekraeftes udtrykkeligt af Kommissionen . Det ses i oevrigt vanskeligt, hvorledes den skulle benaegte det, naar henses til ordlyden af den erklaering, som blev optaget i moedeprotokollen for Raadets 1023 . samling den 22 . og 23 . juli 1985 i forbindelse med den formelle vedtagelse af den paagaeldende forordning :
"Raadet og Kommissionen ( min fremhaevelse ) erklaerer, at denne forordning under ingen omstaendigheder kan skabe praecedens for gennemfoerelsen af andre finansprotokoller end de af forordningen omfattede .
Proceduren til gennemfoerelse af andre protokoller fastsaettes senere under hensyn til de enkelte protokollers saerlige karakter ."
18 . Hvis man nu vil forsoege at analysere foelgerne af denne erklaering, mener jeg, at den helt klart indeholder to udsagn :
1 ) den nye procedure ( kvalificeret flertal ) finder ikke anvendelse paa det finansielle samarbejde med Tyrkiet;
2 ) Raadet ( og Kommissionen ) har anerkendt, at der senere vil blive truffet afgoerelse om den procedure, der skal anvendes i forbindelse med andre protokoller ( laes : Tyrkiet ).
Paa trods af Kommissionens udtalelser om det modsatte mener jeg imidlertid, at det er helt klart, at den "gamle" procedure fortsat finder anvendelse paa Tyrkiet, indtil Raadet har truffet afgoerelse paa dette punkt, idet
a ) den "gamle" procedure fandt anvendelse paa Tyrkiet,
b ) den "nye" procedure ikke finder anvendelse paa dette land,
c ) Raadet og Kommissionen har udtalt, at de procedurer, der skal finde anvendelse paa de tilfaelde, der ikke er omfattet af den nye forordning, vil blive fastsat paa et senere tidspunkt .
19 . Ved denne konklusion undgaar man enhver polemik vedroerende spoergsmaalet, om man for Tyrkiets vedkommende analogt kan anvende en procedure, der udtrykkeligt er fastsat i forbindelse med finansprotokollerne for visse Middelhavslande med undtagelse af Tyrkiet . En saadan diskussion er ikke relevant, da spoergsmaalet om en analog anvendelse i det foreliggende tilfaelde er et fiktivt problem . I virkeligheden er betingelsen for i det foreliggende tilfaelde at anvende en analogislutning - nemlig at der ikke er udstedt de noedvendige bestemmelser - ikke opfyldt . Jeg kan her henvise til Karl Engisch' s saerdeles klare kommentarer til dette spoergsmaal ( Introduction à la pensée juridique, 1970, s . 134 i den italienske udgave ): "For at en analogislutning kan forsvares rent juridisk, maa det godtgoeres, at der for det forhold, der ikke er retligt reguleret, goer sig de samme retlige hensyn gaeldende som for det forhold, der er reguleret ." I det foreliggende tilfaelde bestaar der imidlertid ikke nogen "lakune", da lovgiver har reguleret forholdet udtoemmende .
20 . Jeg mener ikke, at det er rimeligt over for denne konklusion at indvende, at ad hoc-proceduren af 1979 var "midlertidig ". I denne forbindelse finder jeg det afgoerende, at det ikke tilkommer Kommissionen at afgoere, om en af Raadet fastsat procedure fortsat skal anvendes . Saa laenge udstederen af den omtvistede retsakt eller Domstolen ikke udtrykkeligt har ophaevet den, bevarer retsakten sine retsvirkninger . For saa vidt angaar de Middelhavslande, der udtrykkeligt er naevnt i forordning nr . 3973/86, har Raadet udtrykkeligt ophaevet ad hoc-proceduren . Raadet oenskede utvivlsomt, at den nye procedure ikke skulle finde anvendelse paa Tyrkiet . Naar der ikke er truffet nogen afgoerelse om at ophaeve ad hoc-proceduren i forbindelse med saerhjaelpen til Tyrkiet, skal den fortsat anvendes inden for saerhjaelpens rammer . Det betyder, at de tre anfaegtede beslutninger, der ifoelge Kommissionen formelt og udtrykkeligt stoettedes paa en analog anvendelse af udvalgsproceduren, jfr . artikel 6 i forordning nr . 3973/86, er vedtaget ved en ulovlig procedure .
21 . Denne konklusion goer det unoedvendigt at foretage en anden undersoegelse - hvis rammer er flydende, og hvis resultat er usikkert - nemlig en undersoegelse af, om ovennaevnte erklaering af 30 . juni 1980 til Raadets moedeprotokol i forbindelse med vedtagelsen af Associeringsraadets afgoerelse nr . 2/80 indebaerer en "materiel" eller en "formel" godkendelse af ad hoc-proceduren . At afgoere i 1989, om Faellesskabets ni medlemsstater i sin tid havde til hensigt at fastsaette en procedure, der ikke kunne aendres i tidens loeb, eller, tvaertimod, formelt ville vaere rede til at acceptere eventuelle aendringer af proceduren, er efter min mening en umulig fortolkningsopgave . Det er betydelig sikrere at tage udgangspunkt i de naevnte medlemsstaters hensigt - herunder altsaa ogsaa Graekenlands - ved fastsaettelsen af de nye procedurer . Og her kan det helt klart og utvetydigt fastslaas, at Raadet ikke oenskede, at de nye procedurer skulle finde anvendelse paa finansieringsforslag i forbindelse med det finansielle samarbejde med Tyrkiet .
22 . Kommissionens naeste argument er ligesaa uholdbart . For at overvinde den hindring, Raadets ( og Kommissionens egen, ikke at forglemme ) alt for klare hensigt har vaeret, har Kommissionen praeciseret, at den ikke ( i alt fald ikke formelt ) har anvendt den "nye" udvalgsprocedure i artikel 6, men at den simpelt hen har hoert udvalgets medlemmer og benyttet sig af deres erfaringer vedroerende udviklingsarbejde i Middelhavsomraadet .
23 . Efter min mening er det end ikke noedvendigt at henvise til de grundlaeggende principper ( retsfaellesskabet ) for at fastslaa, at Domstolen ikke med rimelighed kan acceptere eller godkende en saadan adfaerd, og da slet ikke naar henses til betydningen - ogsaa i politisk henseende - af at forlade enstemmighedskriteriet, som er det eneste, Graekenland har godkendt, til fordel for et flertalskriterium, som ifoelge samtlige medlemsstater ikke kunne finde anvendelse paa stoetten til Tyrkiet . Raadet og Kommissionen var i den grad klare over dette forhold, at man ikke blot udelukkede muligheden for at anvende den nye procedure ved ivaerksaettelsen af "andre finansprotokoller end de af forordningen omfattede", men gik saa vidt som til at udelukke, at den nye procedure kunne "skabe praecedens", hvilket er langt mere end en simpel erklaering om, at proceduren ikke kan anvendes, og yderligere goer det helt overfloedigt at kommentere anvendelsen af Artikel 6-Udvalgets medlemmer, jfr . den nye procedure, som sagkyndige .
Det skal blot bemaerkes, at Kommissionen, hvis den havde anvendt den i 1979 fastsatte procedure, ogsaa kunne have trukket paa regeringseksperternes erfaring, foretaget en politisk gestus over for medlemsstaterne og - tilmed - anvendt de gaeldende retsregler korrekt i stedet for at udsaette sig selv - og Faellesskabet - for den risiko, at Domstolen annullerer afgoerelser, der er behaeftet med en saa vaesentlig mangel som den - faktiske eller formelle - anvendelse af en forkert afstemningsprocedure, som den institution, der havde fastsat den, tilmed havde erklaeret uanvendelig . Det skal tilfoejes, at Kommissionen havde fuldt kendskab til den alvorlige tvivl, der kunne rejses om lovligheden af den procedure, som den ( dengang ) havde til hensigt at foelge . Det fremgaar af den udtalelse, der er indeholdt i dokument 8006/87 af 29 . juli 1987 fra Raadets Generalsekretariat, som den graeske regering har fremlagt under sagen, at Raadets Juridiske Tjeneste allerede i forbindelse med behandlingen i De Faste Repraesentanters Komité var af den opfattelse, at en fortolkning paa grundlag af parternes hensigt i det foreliggende tilfaelde ville foere til en anvendelse af ad hoc-proceduren .
24 . Jeg naar saaledes herefter til den konklusion, at den graeske regerings argumenter boer laegges til grund . Som paavist ovenfor godkendte Kommissionen de tre specifikke finansieringsforslag paa grundlag af en ulovlig procedure, idet den ikke anvendte ad hoc-proceduren af 1979 .
25 . Herefter skal jeg tage stilling til argumentet om, at enhver diskussion om lovligheden af den fulgte procedure til godkendelse af de tre specifikke projekter er overfloedig, allerede fordi Kommissionen ifoelge Traktatens artikel 205 har enekompetence til at gennemfoere budgettet, og at den derfor, alt taget i betragtning, under alle omstaendigheder var berettiget til ikke at foelge procedurer, som indebaerer, at der opstilles betingelser for udoevelsen af denne kompetence . Hermed befinder vi os midt i den altid aktuelle diskussion - der dog undertiden foregaar for nedsat blus - om befoejelserne til gennemfoerelsen af budgettet, navnlig forholdet mellem EOEF-Traktatens artikler 145 og 205, og dermed Raadets, hhv . Kommissionens befoejelser til at traeffe de afgoerelser - uanset formen - der indebaerer en afholdelse af en udgift over en konto, der allerede findes paa budgettet ( i det paagaeldende tilfaelde skulle beloebene for de forskellige projekter afholdes over konto 9632 - saerhjaelp til Tyrkiet, jfr . de bevillingsoverfoersler, jeg har naevnt i begyndelsen af dette forslag ).
26 . Ved noejere eftersyn maa det imidlertid konstateres, at Domstolen af rent formelle grunde er afskaaret fra i det foreliggende tilfaelde at tage stilling til dette nok saa spaendende og vaesentlige problem . For det foerste indeholder de tre anfaegtede beslutninger ingen henvisning til Traktatens artikel 205; tvaertimod indeholder de en udtrykkelig henvisning - ganske vist i form af den allerede naevnte analogislutning - til den procedure, der indfoertes ved forordning nr . 3973/86, og som under alle omstaendigheder omfattede en godkendelse af et af Kommissionen uafhaengigt organ . For det andet viser det sig, at de retsakter, som dannede grundlaget for de her omhandlede procedurer, nemlig ad hoc-proceduren af 1979 og den ved forordning nr . 3973/86 indfoerte procedure, ikke er blevet anfaegtet af Kommissionen under overholdelse af gaeldende formforskrifter . Det er navnlig udelukket, at Domstolen kan omformulere Kommissionens anbringende til en ulovlighedsindsigelse, jfr . artikel 184 sammenholdt med forordning nr . 3973/86 eller med Raadets afgoerelse nr . 2/80; for saa vidt angaar navnlig ad hoc-proceduren, er der ganske vist rejst indsigelse mod opretholdelsen heraf, endog efter vedtagelsen af forordning nr . 3973/86, men procedurens lovlighed er ikke anfaegtet under paaberaabelse af artikel 205 .
27 . Den foreliggende sag adskiller sig saaledes rent processuelt fra sag 16/88, hvori Kommissionen under overholdelse af formkravene ( direkte med hjemmel i Traktatens artikel 173 ) havde indbragt et tilsvarende forhold - der ganske vist var mere generelt - for Domstolen til proevelse af lovligheden af en bestemmelse i forordning nr . 3252/87 . I den foreliggende sag er enhver bedoemmelse af spoergsmaalet, om godkendelsen af de tre forslag om stoette til Tyrkiet udelukkende var omfattet af Kommissionens befoejelser i henhold til Traktatens artikel 205, derimod helt klart overfloedig, idet de to procedurers lovlighed i forhold til artikel 205 under alle omstaendigheder ikke er blevet forskriftsmaessigt anfaegtet . Princippet om faellesskabsretsakters lovlighed, som Kommissionen flere gange har gjort gaeldende over for ulovlighedsindsigelser fra privatpersoners og medlemsstaters side, men som ikke har givet sig udtryk i sager stoettet paa artikel 173 eller artikel 184, afskaerer i realiteten Domstolen fra at paadoemme dette spoergsmaal . Der kan her henvises til Domstolens faste praksis, hvorefter Faellesskabets legalitetsprincip indebaerer, at retsakterne er gyldige i fuldt omfang, saa laenge deres ugyldighed ikke er fastslaaet af en kompetent instans ( jfr . senest dommen af 7 . juni 1988 i sag 63/87, Sml . s . 2875 ).
28 . Selv om det er lidet sandsynligt, at Domstolen saetter sig ud over den praeklusion, jeg netop har omtalt, finder jeg det noedvendigt at udtale mig om dette punkt, uanset at det som foelge af omstaendighederne bliver ganske kort . Rent generelt mener jeg, at Kommissionens enekompetence til gennemfoerelse af budgettet ikke rent abstrakt er uforenelig med bestemte betingelser og/eller bestemte godkendelsesprocedurer i forbindelse med afgoerelser, der indebaerer en udgift, der eventuelt allerede er daekket af en mere generel konto paa budgettet; det gaelder saa meget mere, naar der som her er tale om en retsakt fra Raadet, der - allerede inden opfoerelsen paa budgettet af en samlet udgiftskonto (= saerhjaelp til Tyrkiet ) - har bestemt, at der for de forskellige projekter ( og hermed tildelingen af midlerne ) som et led i selve godkendelsesproceduren skal indhentes et samtykke uden for Kommissionen . Det drejer sig med andre ord om et tidspunkt forud for gennemfoerelsesfasen, idet det ligger inden for beslutningsfasen - eller eventuelt retsfastsaettelsesfasen - som hverken begrebsmaessigt eller juridisk maa forveksles med selve gennemfoerelsen af budgettet . Traktatens artikel 145 ( og tidligere artikel 155 ), som affattet ved Faellesakten, er, om man vil, ogsaa i overensstemmelse med dette synspunkt, selv om bestemmelsen ikke udtoemmende regulerer samtlige aspekter . Artiklerne 145 og 205 supplerer imidlertid paa enestaaende vis hinanden i det ved Traktaten indfoerte system og i forbindelse med kompetencefordelingen mellem Raadet og Kommissionen . Ved denne kompetencefordeling sondres der skarpt mellem beslutningsprocesser, der indebaerer en udgift - uanset om denne indgaar i en mere omfattende konto, der allerede er opfoert paa budgettet - og de efterfoelgende beslutningsprocesser, der fra det tidspunkt, hvor man paatager sig "udgiftsforpligtelsen", og indtil den rent bogfoeringsmaessige fase foerer til beslutningens gennemfoerelse i udgiftsmaessig henseende . Det er naturligvis muligt, at der undertiden kan vaere nogle uklare faser og - hvorfor ikke sige det rent ud - en vis "invasion" i de respektive roller; de to beroerte institutioner samt Parlamentet maa til stadighed vaere opmaerksomme paa dette forhold . Noget saadant er imidlertid ikke tilfaeldet i den her foreliggende sag, hvilket bekraeftes af Kommissionens holdning, idet denne aldrig forskriftsmaessigt har anfaegtet de retsakter, som vi her beskaeftiger os med, hverken da de blev vedtaget ( i 1979 og 1986 ) eller for Domstolen under den foreliggende sag .
29 . Dette resultat er efter min opfattelse saerlig indlysende i et tilfaelde som det foreliggende, hvor Raadet - med forbehold af Europa-Parlamentets kompetence med de aendringer, der er sket i henhold til Faellesakten - har enekompetence til at indgaa en associeringsaftale .
Kommissionens opfattelse ville i tilfaelde af den her foreliggende art foere til, at retsakter, der som foelge af deres karakter hoerer under Raadets enekompetence ( indgaaelse og ivaerksaettelse af en associeringsaftale ), fra det tidspunkt, hvor en dertil svarende udgiftskonto opfoeres paa budgettet, bliver omfattet af Kommissionens enekompetence til gennemfoerelse af budgettet, jfr . artikel 205 .
Efter min mening er en saadan kompetenceglidning, der gaar fra den ene yderlighed, Raadets enekompetence ( endog uden krav om forudgaaende forslag fra Kommissionen ), til den anden, Kommissionens enekompetence til gennemfoerelse af budgettet ( uden mulighed for indgreb fra Raadets side ), hverken begrundet eller oenskelig . Som allerede naevnt mener jeg tvaertimod, at man boer foretraekke en loesning midt imellem med henblik paa, hvor det skoennes noedvendigt, at forene Kommissionens enekompetence til gennemfoerelse af budgettet med en anerkendelse af Raadets beslutningsmyndighed - i det mindste paa omraader, der er omfattet af dets enekompetence .
Denne gyldne middelvej kan - efter min mening med rette - udledes af den flere gange naevnte forordning nr . 3973/86, for saa vidt angaar finansiel stoette til de Middelhavslande, der udtrykkeligt er naevnt i denne retsakt ( artikel 8-proceduren ). For saa vidt angaar Tyrkiets saerlige tilfaelde, finder naevnte forordning imidlertid af de naevnte grunde ikke anvendelse, og alene ad hoc-proceduren maa anses for det korrekte retsgrundlag; trods formelle forskelle falder ad hoc-proceduren ogsaa i traad med denne tankegang .
30 . I virkeligheden staar Kommissionen, som - for nu at naevne det endnu en gang - ikke har anfaegtet lovligheden af nogen af Raadets to retsakter, ikke saerlig staerkt . Dels benaegter den, naar alt kommer til alt, lovligheden af den procedure, der er fastsat i artikel 8 i forordning nr . 3973/86, som Kommissionen selv har vaeret med til at vedtage . Dels havde medlemsstaterne allerede tidligere taget stilling til den procedure, der skulle foelges; under en udveksling af synpunkter i udvalget for "associering med tredjelande/Tyrkiet", som Raadets ovennaevnte dokument 8006/87 henviser til, havde flere delegationer udtrykkeligt anfoert, at de, "saa laenge Raadet ikke var naaet til enighed om en procedure til godkendelse af de omhandlede projekter, ikke kunne acceptere, at Kommissionen - under paaberaabelse af sin kompetence til gennemfoerelse af budgettet, jfr . Traktatens artikel 205 - gennemfoerer disse projekter" ( min fremhaevelse ) ( 2 ).
31 . Jeg skal herefter foreslaa, at Domstolen giver Den Hellenske Republik medhold og tilpligter Kommissionen at betale sagens omkostninger .
(*) Originalsprog : italiensk .
( 1 ) Raadets forordning ( EOEF ) nr . 3973/86 af 22 . december 1986 om gennemfoerelse af protokollerne om finansielt og teknisk samarbejde indgaaet af Faellesskabet med Algeriet, Marokko, Tunesien, Egypten, Libanon, Jordan, Syrien, Malta og Cypern ( EFT L 370, s . 5 ).
( 2 ) Domstolens oversaettelse .
Full & Egal Universal Law Academy